대구지방법원 2017.6.30.선고 2016구합23341 판결

1) 비파괴검사는 방사선, 초음파 등의 물리적 원리를 이용하여 검사대상물을 파괴하지 않고 내부 구조 및 결함의 유무, 상태 등을 검사하는 것으로, 액화천연가스 저장탱크(이하 'LNG탱크'라 한다) 건설 과정에 필수적으로 수반되는 검사이다. 피고가 2003년부터 2011년까지 발주한 LNG탱크 건설과정에서 실시한 비파괴검사에 대한 용역입찰(이하 아래 표의 순번에 따라 '제1입찰' 내지 '제11입찰'로 특정하고, 이를 통틀어 '이 사건 입찰'이라 한다) 현황은 아래 표와 같다.

LNG탱크 비파괴검사 용역 입찰 현황(2003~2011)

2) 이 사건 입찰은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '국가계약법'이라 한다) 제10조, 같은 법 시행령 제42조에 따라 입찰자 중 예정가격 범위 내에서 최저가격으로 입찰한 자부터 우선 적격심사를 하여 종합평점이 85점(당해용역수행능력 70점 + 입찰가격 30점 = 100점) 이상인 자를 낙찰자로 결정하는 '적격심사제 방식'으로 이루어졌다. 당해용역수행능력은 이행실적, 경영상태 등을 종합평가하는 것인데 이 사건 입찰에서는 별도의 심사절차 없이 입찰참가자격 사전심사(이하 'PQ'라 한다)의 사업수 행능력평가점수(이하 'PQ점수'라 한다)로 이를 갈음하였다. 입찰가격은 예정가격 대비 입찰가격, 즉 투찰률로 평가하는데, 그 산식은 '30-[(88/100-입찰가격 예정가격)x100] 이다.다. 입찰담합 경위

1) 일반적으로, LNG탱크 비파괴검사 용역은 그 수행기간이 2년 정도로 길고 투입인력과 장비가 많아 해당 용역을 단독으로 수행하기 위해서는 신규 인력의 채용과 장비의 추가가 필요하지만 이후 비슷한 규모의 용역을 다시 수주하지 못할 경우에는 유휴 인력 및 장비로 인한 비용 발생을 감수해야 하는 사업상 어려움이 있다. 반면에, 해당 용역의 낙찰자는, 위에서 본 것처럼 낙찰자 심사기준상 PQ점수(70점 만점) 및 입찰가격 평균(30점 만점)을 합산한 점수가 기준평점(85점) 이상인 자 중에서 최저가 입찰자를 선정하므로, PQ점수가 만점인 회사들이 예정가격의 범위(공고된 기초금액의 95~100%) 내에서 투찰구간을 서로 나누어 낙찰 하한가 이상의 입찰금액으로 투찰하기만 하면 기준평점 달성을 위하여 상대적으로 고가로 입찰할 수밖에 없는 PQ점수 비만 점 회사들을 제치고 낙찰자로 결정될 수 있다. 이와 같은 구조적인 특징이 LNG탱크 비파괴검사 용역의 입찰에 관하여 담합이 이루어지게 된 배경이다.

2) N 주식회사(이하 회사 상호에서 '주식회사'는 생략한다), 0, P은 피고가 2003.10.경 발주한 LNG탱크 B 탱크공사에 대한 비파괴검사 용역(이하 'B 용역'이라 하고 각 탱크공사에 대한 비파괴검사 용역을 위와 같이 생산기지와 탱크번호로 특정하여 칭하기로 한다) 입찰 건과 관련하여, ① PQ점수 만점이 되는 회사 전부를 담합에 참여시키 고(주체에 관한 합의), ② 사장단 모임에서 낙찰 예정사 또는 낙찰 1순위 업체를 선정하고, 낙찰 예정사의 담당 임원이 참여사들의 수대로 투찰구간별 투찰금액을 만든 다음 실무자 모임을 소집하여 투찰금액을 배부하여 주며, 참여사들은 그대로 투찰하되, 낙찰 예정사는 낙찰을 받을 때까지 차회 입찰 건에서 낙찰 예정사의 지위를 부여해주 고(투찰 방식에 관한 합의), ③ 어느 업체가 낙찰을 받든지 원칙적으로 1/n(담합 참여 사) 지분대로 용역을 수행하고 수익금도 지분대로 분배하는(정산 방식의 합의) 내용의 기본적인 원칙에 관하여 합의를 하였다.

3) 그 후 Q, R, S 및 원고는 PQ점수 만점을 획득한 직후, 각 그 무렵의 담합 참여사들이 개최한 사장단 모임에 초대되어 위와 같은 기본적 합의에 관하여 설명을 듣고 담합에 가담하기로 승낙한 다음, 입찰담합을 지속하기로 결의하였다(이하 입찰담합에 가담한 회사들을 통칭하여 '이 사건 회사들'이라 하고, T, R, S, Q은 각 'U', 'V', 'W', 'X'로만 약칭 한다).

4) 위와 같은 입찰담합에 따라 이 사건 회사들은 2003. 11. 3.부터 아래 표 기재와 같이 입찰에 참여하고 정해진 순번에 따라 낙찰을 받았다. 원고는 2009. 3. 6. 제9입찰 (J 용역), 2009. 9. 7. 제10입찰(K 용역), 2011. 8. 5. 제11입찰(Y 용역)에 참가하였고 그 중 2009. 9. 7. 제 10입찰에서 K 용역을 낙찰받았다.

5) 이 사건 회사들은 2011. 7. 18.경 사장단 모임을 개최하여 피고가 2011. 7. 8. 발주한 Y 용역 건과 관련하여, 종전과 같이 PQ점수 만점 회사들이 전부 참여하는 방식의 입찰담합을 시도하였으나, 당시 단독으로 PQ점수가 만점이 되지 못하였던 U와 Z의 지분을 100% 인정해줄 것인지 여부에 관하여 회사들 사이에 이견이 발생하였다. 6) 결국 U 및 이에 동조한 N가 종전의 기본적 합의에서 이탈할 뜻을 표시하였고, 이에 따라 2011. 8. 5. 독자적인 투찰이 시행되어 U와 N가 낙찰을 받음으로써 위 입찰담합에 관한 합의가 종료하였다.

7) 각 입찰별 합의내용 및 실행현황은 아래 표와 같다.

금액단위: 백만 원

라. 공정거래위원회의 조치 및 형사판결

1) 공정거래위원회는 이 사건 회사들이 제1 내지 10 입찰에서 담합을 통하여 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제19조 제1항의 부당한 공동행위를 하였음을 이유로, 2016. 5. 18. 이 사건 회사들을 공정거래법 위반 혐의로 형사고발하기로 의결함과 아울러, 2016. 5, 31. 원고에게 2억 7,100만 원의 과징금을 부과하기로 하는 등 이 사건 회사들에 대하여 시정명령 및 과징금 부과를 하기로 의결하였다. 이후 공정거래위원회는 이가 위 부당한 공동행위에 대한 조사협조자로서 감면대상에 해당한다고 보아 0에 대한 위 형사고발, 시정명령 및 과징금 부과는 모두 면제하였다.

2) 공정거래위원회는 이를 제외한 이 사건 회사들에 대하여 제1 내지 10입찰에서, 부당한 공동행위를 하여 공정거래법을 위반하였음을 이유로, 또 이 사건 회사들의 일부 임직원들1)에 대하여 제11 입찰에서 입찰방해 행위를 하였음을 이유로 형사고발하였다. 법원(서울중앙지방법원 2016고단4280호)은 이를 제외한 이 사건 회사들이 제1 내지 10입찰에서 부당한 공동행위를 하였다고 보아 공정거래법 위반 혐의를 유죄로 인정하고, 이 사건 회사들의 일부 임직원들이 제11입찰에서 입찰방해 행위를 하였다고 보아 입찰방해 혐의를 유죄로 인정하였고, 위 판결은 모두 확정되었다.2)

마. 피고의 이 사건 처분1) 피고는 아래와 같이 원고가 부정당업자로 지정되었음을 이유로, 구 공기업·준정 부기관 계약사무규칙(2016. 9. 12. 기획재정부령 제571호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 계약사무규칙'이라 한다) 제15조 제1항, 국가계약법 제27조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제76조 제2항, 제3항, 같은 법 시행규칙 제76조 [별표 2]의 2. 개별기준 제4호 가목 (담합을 주도하여 낙찰을 받은 자)에 따라, 2016. 9. 26. 원고에 대하여 2016. 10. 1.부터 2018. 10. 2.까지 2년간 입찰참가자격을 제한하는 처분을 하였다.

[부정당업자 제재 알림]

1. 관련 근거

가. AG(2016. 7. 21.) “부정당업자 제재에 관한 건”

2. 귀사는 아래와 같이 부정당업자로 지정되어 아래와 같이 입찰참가자격이 제한됨을 알려드립니다.

가. 대상업체 및 제재기간

나. 입찰참가자격이 제한되는 입찰 등: 제재기간 중 피고가 발주하는 입찰 및 계약

2) 피고는 2016, 10. 26. 위 처분의 제재기간을 '2016. 10. 1.부터 2018. 9. 30.까지 (2년)'로 감축하였다)(이하 2016. 9. 26.자 처분 중 제재기간이 위와 같이 감축되고 남은 부분을 '이 사건 처분'이라 한다).

【인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 제척기간 도과 주장

국가계약법령상 입찰참가자격의 제한 여부는 각 입찰마다 개별적으로 그 제한

요건에 해당하는지 여부를 판단하여야 한다. 그런데 피고는 원고가 '제1 내지 10입찰에서의 담합을 주도하여 낙찰을 받은 자'에 해당한다는 이유로 2016. 9. 26. 국가계약법에 따라 입찰참가자격을 제한하는 내용의 이 사건 처분을 하였는바, 제1 내지 10입찰 중 원고가 마지막으로 참가하여 낙찰을 받은 제10입찰은 2009. 9. 7. 종료되었으므로, 이 사건 처분은 그로부터 국가계약법 제27조 제4항이 정한 7년의 제척기간이 도과한 이후에 이루어진 것으로서, 위법하다.

2) 제재기준 위반

설령, 이 사건 처분이 제척기간 내에 이루어졌다고 보더라도, 원고는 총 11회의 이 사건 입찰 중 3회의 입찰에만 참가하였고 그 중 1회 낙찰받은 것에 불과하므로, 담합을 주도하였다고 볼 수 없다. 그럼에도 피고는 원고가 '담합을 주도하여 낙찰을 받은 자'에 해당한다고 보아 2년간 입찰참가자격을 제한하였는바, 이는 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2]가 정한 제재기준에 위배되어 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 제척기간 도과 여부에 관한 판단

1) 쟁점의 정리

가) 국가계약법 제27조 제4항 단서는 각 중앙관서의 장은 제1항 제2호의 행위에 대하여는 위반행위의 종료일로부터 7년이 경과한 경우에는 입찰참가자격을 제한할 수 없다고 규정하고 있다. 이에 대하여 원고는 입찰참가자격 제한의 요건은 각 입찰마다 개별적으로 판단해야 한다는 전제에서 '위반행위의 종료일'은 문제가 된 해당 입찰의 종료일, 즉 낙찰일이 된다고 주장하고 있는 반면에, 피고는 입찰참가자격 제한의 요건을 공정거래법상 부당한 공동행위와 같이 전체 입찰담합을 하나의 행위로 보아 판단해야 한다는 전제에서 전체 입찰담합이 파기되지 않는 한 위반행위가 종료되지 않으므로 '위반행위의 종료일'은 전체 입찰담합이 파기된 때라고 주장하고 있다.

나) 이 사건의 경우, '위반행위의 종료일'이 원고 주장처럼 제1 내지 10입찰 중 마지막 입찰(제10입찰)의 낙찰일인 2009. 9. 7.이라면 이 사건 처분은 그로부터 7년이 경과한 이후에 이루어진 것으로 제척기간을 도과한 것이 되지만, 피고 주장처럼 U와 N가 담합에서 이탈함으로써 전체 입찰담합이 파기된 2011. 7. 18. 또는 2011. 8. 5. 이라면 이 사건 처분은 그로부터 7년 이내에 이루어진 것으로 제척기간 내에 이루어진 것이 된다.

다) 따라서 이 사건의 쟁점은 국가계약법령상 입찰참가자격 제한의 요건을, 각 입찰마다 개별적으로 판단하여 문제가 된 해당 입찰이 종료하면 위반행위가 종료된 것으로 보아야 하는지, 아니면 전체 입찰담합을 하나의 행위로 보아 그 담합이 파기되지 않는 한 위반행위가 종료되지 않는 것으로 보아야 하는지 여부이다.

라) 한편, 앞서 본 바와 같이 원고는 제11입찰에도 참가하였고, 제11입찰의 경우 이 사건 처분일로부터 7년의 제척기간이 도과하지는 않았다. 따라서 피고가 원고에 대하여 이 사건 처분을 하면서, 위 제11입찰에서의 담합행위도 있었다고 보아 이를 처분사유에 포함하였는지 여부도 아울러 판단되어야 한다.

2) 국가계약법상 '위반행위 종료일'의 해석

가) 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규의 경우에는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 할 필요성이 크고, 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 문언의 통상적인 의미를 벗어나 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 아니 된다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 등 참조).

나) 위와 같은 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 다음과 같은 이유로, 국가계약 법령상 입찰참가자격 제한의 요건은 공정거래법상 부당한 공동행위와는 달리 장기간에 걸쳐 이루어진 담합행위를 전체로서 살펴보아 하나의 행위로 판단될 것이 아니고, 각 입찰마다 개별적으로 판단하여 문제가 된 해당 입찰이 종료하면 그 때 위반행위가 종료되어 곧바로 제척기간이 진행되는 것으로 보아야 한다고 판단된다.

(1) 공정거래법은 과징금 산정 및 제재처분의 제척기간 산정 등을 위한 부당한 공동행위의 시기·종기를 파악함에 있어, 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의를 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 볼 수 있다( 대법원 2009. 6. 25. 선고 2008두17035 판결 등 참조).

(2) 그러나 공정거래법은 사업자의 시장지배적 지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모함을 목적으로 하는 반면에, 국가계약법은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 계약업무를 원활하게 수행할 수 있도록 함을 목적으로 하고 있는 것으로서, 그 목적이 서로 다르다. 또 공정거래법상의 부당한 공동행위에 대한 제재는 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진하기 위하여 공정거래위원회가 제3자적 지위에서 하는 것이지만, 국가계약법상 입찰참가자격 제한처분은 입찰을 실시하거나 계약을 체결한 당사자인 국가, 지방자치단체, 공공기관이 주체가 되어 공정한 경쟁 및 계약의 적정한 이행을 해한 입찰참가자나 계약상대방에 대하여 직접 제재를 하는 것이어서, 제재의 목적과 주체도 다르다. 따라서 공정거래법상의 부당한 공동행위와 국가계약법상 입찰참가자격 제한처분의 이유가 되는 입찰담합의 시기·종기 및 형태 등을 파악함에 있어서 반드시 같은 기준이 적용되어야 한다고 보기 어렵다.

(3) 부당한 공동행위의 금지를 규정하고 있는 공정거래법 제19조 제1항은, '사업자는 계약 협정 결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다'라고 규정하면서 제8호에서 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위'라고 규정하고 있다. 위와 같은 문언의 규정에 의하면, 공정거래법은 입찰이나 경매와 관련된 부당한 공동행위에 있어서 그 주체에 관하여 특별한 제한을 두고 있지 않을 뿐만 아니라, 실행행위의 합의 자체를 공동행위로 보고 있고, 아울러 단일한 담합의 의사로 여러 개의 입찰 또는 경매를 포괄하여 사전에 미리 낙찰자, 낙찰가격 등에 관한 사항을 결정하는 행위 역시 부당한 공동행위에 포함될 수 있음을 분명히 하고 있다. 그러나 국가계약법 제27조 제1항은 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 '부 정당업자'라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하면서 제2호에서 '경쟁입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 입찰자 또는 계약 상대자 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하였거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 자'를 들고 있고, 위와 같은 위임에 따라 마련된 국가계약법 시행령 제76조 제2항은 '각 중앙관서의 장은 계약상대자, 입찰자 또는 제30조 제2항에 따라 전자조달시스템을 이용하여 견적서를 제출하는 자(이하 이 조에서 '계약상대자등'이라 한다)로서 법 제27조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대해서는 즉시 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다'고 규정하여, 입찰참가자격 제한의 대상을 '계약상대자, 입찰자 또는 견적서를 제출하는 자'로 제한하고 있다. 이처럼 국가계약법령은 개별적 입찰을 전제로, '계약상대자, 입찰자 또는 견적서를 제출하는 자'가 해당 입찰 과정 및 입찰 이후의 계약 체결이나 이행 과정에서 담합행위를 한 경우를 입찰참가자격제한의 대상으로 규정하고 있다. 따라서 담합에만 가담하고 실제로 입찰에 참가하지 않은 자에 대해서는 입찰참가자격을 제한할 수 없는 것이고(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791 판결의 취지4) 참조), 결국 장기간에 걸쳐 담합에 관한 기본적 합의가 있더라도 실제 그 중 일부의 입찰에만 참가한 업체의 경우, 입찰참가자격 제한 요건은 실제로 참가한 입찰마다 개별적으로 판단할 수밖에 없다.

(4) 입찰참가자격 제한기간에 관한 세부기준을 정한 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2]의 2. 개별기준 제4호는 '담합을 주도하여 낙찰을 받은 자'(가목), '담합을 주도한 자'(나목), '담합한 자'(다목)를 구분하여 제재기간을 달리 정하고 있고, [별표 2]의 1. 일반기준 나목은 '여러 개의 행위에 대하여 같은 시기에 입찰참가자격을 제한하는 경우 여러 제한기준 중 제한기간을 가장 길게 규정한 제한기준에 따른다'고 규정하고 있다. 따라서 장기간에 걸쳐 담합이 존재하더라도 그 중 개별 입찰마다 행위 태양이나 위반 정도 등이 서로 다른 경우에는 각 입찰마다 제재기간 및 제재정도가 달리결정되어야 하고, 그에 따라 결정된 제한기준이 서로 다른 경우에는 제한기간을 가장 길게 규정한 제한기준에 따르게 된다.

(5) 국가계약법 제27조 제1항 제5호는 공정거래법을 위반하여 공정거래위원회로부터 입찰참가자격 제한의 요청이 있는 경우를 입찰참가자격 제한 사유로 별도로 규정하고 있고, 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2]의 2. 개별기준 제7호는 공정거래위 원회로부터 입찰참가자격 제한 요청이 있는 경우로서, 이 제한기준에서 정한 사유로 인한 경우에는 해당 각 호의 기준에 따르고(가목), 이 제한기준에 해당하는 사항이 없는 경우에는 6개월(나목)로 정하고 있다. 이처럼 국가계약법령은 공정거래법 위반을 이유로 한 입찰참가자격 제한사유와 국가계약법상 입찰참가자격 제한사유를 별도로 규정하고 있을 뿐만 아니라, 그 제한기간도 달리 정해두고 있다.

2) 제11입찰에서의 담합행위 포함 여부

가) 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 원칙적으로 그 처분서의 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지 확정하여야 하나, 그 처분서의 문언만으로는 행정청이 어떤 처분을 하였는지 불분명하다는 등 특별한 사정이 있는 때에는 처분 경위나 처분 이후,의 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 그 처분의 내용을 해석할 수 있고(대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두18035 판결 등 참조), 처분 상대방이 행정청에 제출한 문서에 담긴 의사표시의 해석도 당사자가 그 표시행위에 부여한 객관적인 의미를 명백하게 확정하는 것이므로, 당사자가 표시한 문언에 의하여 그 객관적인 의미가 명확하게 드러나지 않는 경우에는 그 문언의 내용과 그 의사표시가 이루어진 동기 및 경위, 당사자가 그 의사표시에 의하여 달성하려고 하는 목적과 진정한 의사 등을 종합적으로 고찰하여 사회정의와 형평의 이념에 맞도록 논리와 경험의 법칙, 그리고 사회일반의 상식에 따라 합리적으로 해석하여야 한다(대법원 1993. 6. 8. 선고 92누18009 판결 등 참조).

나) 앞서 본 것처럼 이 사건 처분서에는 '원고가 담합을 주도하여 낙찰받은 자로서 부정당업자로 지정되어 2년간 입찰참가자격이 제한된다'는 내용만이 기재되어 있을 뿐, 원고가 실제로 참가한 입찰이나 담합이 문제가 된 입찰의 내역이 구체적으로 특정되어 있지 않다. 그런데 ① 이 사건 처분서에는 제10입찰 이후 담합에서 이탈한 U와 N도 '담합을 주도하여 낙찰받은 자'라는 제재사유로 원고와 동일한 2년의 제재를 받는 것으로 기재되어 있는 점, ② 이 사건 처분의 관련 근거로 기재된 'AG(2016. 7. 21.) 부정당업자 제재에 관한 건'에는 '공정거래위원회 의결 AH(2016. 5. 31.) 액화천연가스 저장탱크 비파괴검사 용역 입찰관련 8개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건'(갑 제1 호증)이 관련 근거로 기재되어 있고, 그 공정거래위원회 의결 내용 중 '각 입찰별 합의내용 및 실행현황'(갑 제1호증 13쪽 참조)에는 제11입찰이 제외되어 있으며, U와 N가 담합에서 탈퇴한 2011. 7. 8. 이 부당한 공동행위의 종기로 지정되어 있어, 제11입찰을 담합의 대상에서 제외하고 있는 점, ③ 공정거래위원회는 제10입찰까지의 공동행위를 특정하여 O를 제외한 이 사건 회사들을 공정거래법위반 혐의로 형사고발하고 제11입 찰에 관해서는 이 사건 회사들의 일부 임직원들을 형법상 입찰방해 혐의로 형사고발하였고, 앞서 본 형사판결(서울중앙지방법원 2016고단4280호)도 제10입찰까지의 담합을 공정거래법상 부당한 공동행위로 의율하고 제11입찰에 대해서는 위 공정거래법상 부당한 공동행위와는 별개로 형법상 입찰방해죄로 처벌한 점, ④ 피고가 처분사유를 불분명하게 기재한 경우 그로 인한 불이익을 처분의 상대방인 국민에게 돌릴 수는 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분의 처분사유는 '제1 내지 10입찰에서의 담합을 주도하여 낙찰을 받은 자'로 해석함이 상당하고, '제11입찰에서의 담합'은 실제 담합에 해당하는지 여부를 가릴 필요 없이 이 사건 처분의 처분사유로 포함되어 있지 않다고 판단

된다(이 사건 처분의 처분사유를 위와 같이 해석하는 이상, 피고가 이 사건에 이르러 '제11입찰에서의 담합'도 처분사유로 추가하는 것은 당초 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하지 아니하여 허용될 수 없다).

4) 판단

앞서 본 것처럼 국가계약법령상 입찰참가자격의 제한 요건은 각 입찰마다 개별적으로 판단하여야 하고 이 경우 국가계약법 제27조 제4항 소정의 제척기간의 기산일인 '위반행위의 종료일'은 문제가 된 해당 입찰의 종료 시가 된다. 그런데 피고는 원고가 '제1 내지 10입찰에서의 담합을 주도하여 낙찰을 받은 자'에 해당한다는 것을 처분사유로 삼고 있으므로, 이 사건 처분은 늦어도 제1 내지 10입찰 중 마지막 입찰, 즉 2009. 9. 7. 제 10입찰(K 용역)이 낙찰되어 그 위반행위가 종료된 2009. 9. 7.로부터 7년 이내에 이루어져야 한다. 그럼에도 피고는 그로부터 7년이 경과하였음이 역수상 명백한 2016. 9. 26. 이 사건 처분을 하였으므로, 결국 이 사건 처분은 국가계약법 제27조 제4항이 정한 제척기간을 도과하였다.

라. 소결론

따라서 이 사건 처분은 제척기간이 도과한 이후에 이루어진 것으로서 위법하므로, 나머지 점에 관하여 더 살펴볼 필요 없이 취소되어야 한다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 있으므로, 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.