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사건
2016구합68687 가이드라인 취소 등 청구의 소
원고
별지 원고 목록 기재와 같다.
피고
1. 교육부장관
2. 서울특별시교육감
3. 경기도교육감
4. 대구광역시교육감
변론종결
2016. 11. 25.
판결선고
2017. 1. 20.
주문
1. 이 사건 소를 모두 각하한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
청구취지
피고 교육부장관이 한 [별지1] 처분, 피고 서울특별시교육감이 한 [별지2] 처분, 피고 경기도교육감이 한 [별지3] 처분, 피고 대구광역시교육감이 한 [별지4] 처분을 모두 취소한다.
이유
1. 기초사실
가. 당사자들의 지위
1) 원고 세계교육사회적협동조합, 실용교육사회적협동조합, 사단법인 이룸청소년교육문화원, 사단법인 새담청소년교육문화원, 사단법인 가온재능나눔개발협회, 사단법인 국제평생교육협회, 주식회사 이티코코교육, 주식회사 이좋은교육, 주식회사 에듀그린, 주식회사 에듀베스트교육, 주식회사 에듀케이션 파트너, 주식회사 에듀위즈, 주식회사 대교에듀캠프, 주식회사 아이샘교육, 주식회사 엠이씨세계문화교육원, 주식회사 제일교육, 주식회사 스마트교육, A, B, C(이하 '원고 업체들이라 한다)은 서울특별시, 경기도, 대구광역시에서 각각 초·중·고 방과후학교 프로그램 운영업체를 경영하고 있는 자들이고, 원고 D 및 E은 초·중·고 방과후학교 프로그램에 참여하는 학생들이며, 원고 F 및 G은 초·중·고 방과후학교 프로그램에 참여하는 학생들의 학부모들이다.
2) 한편 피고 교육부장관은 초등학교, 중학교 및 고등학교 등의 학교에 대한 교육과정의 기준과 내용에 관한 사항을 정할 권한이 있는 자이고, 피고 서울특별시교육감, 경기도교육감 및 대구광역시교육감은 위 교육과정의 범위에서 각 지역의 실정에 맞는 기준과 내용을 정할 권한이 있는 자이다(초·중등교육법 제23조 제2항 참조),
나. 이 사건 가이드라인들의 공개
1) 초·중·고 방과후학교 프로그램(이하 '방과후학교'라 한다)은 정규 수업 이외에 학교에서 학생의 자율적인 참여로 이루어지는 비정규 교육 및 보호프로그램으로 수요.
자 중심의 수익자 부담 원칙에 따라 운영되고, 2005년 구 교육인적자원부에서 시범사업을 시작하여 2006년부터 본격적으로 확대되었다.
2) 초·중·고 방과후학교의 시행과 관련하여 피고 교육부장관은 2015. 12, 29. 방과 후학교의 내실화를 위한다는 목적으로 아래와 같은 내용이 포함된 "2016 방과후학교 운영 가이드라인(안)'(이하 '교육부 가이드라인'이라 한다) 및 교육부 가이드라인의 세부 사항을 담은 "2016 방과후학교 운영 길라잡이"(이하 '교육부 길라잡이'라 한다)를 공개하였다.
본 가이드라인은 방과후학교 내실화를 위해 교육부, 17개 시·도교육청 및 한국교육개발원이 공동 으로 제작한 것으로서, 시·도교육청에서는 자체 여건에 맞게 수정·보완하여 활용하시기 바랍니다. 아울러, 시·도교육청이 수정·보완한 가이드라인 및 방과후학교 운영계획이 공동 제작한 본 가이드 라인보다 우선됨을 알려드립니다. 1. 총론 5, 운영근거 학교는 학생과 학부모의 요구를 바탕으로 방과후학교 또는 방학 중 프로그램을 개설할 수 있으 며, 학생들의 자발적인 참여를 원칙으로 한다(초·중등교육과정 총론, 교육부 고시 제2015-74호). 6. 방과후학교 편성·운영 원칙 ① 방과후학교는 학교의 장이 학교 여건과 학생·학부모의 요구를 고려하여, 학교운영위원회의 심의(자문)를 거쳐 자율적으로 운영한다. ② 방과후학교 프로그램은 학생과 학부모의 선택에 의한 자율적 참여를 기반으로 운영한다. II, 방과후학교 운영 3. 업체위탁 <위탁업체의 선정> 단위학교는 업체 선정시 각 호의 사항에 유의하여야 한다. ② 위탁업체의 선정은 방과후학교 위탁운영의 투명성과 공정성 제고를 위해 다음의 방법 중 선 택하여 할 수 있다. 가. 추정가격이 2천만 원 초과시 지정저보처리장치(G2B)를 활용한 2단계 입찰(규격 가격 동시 입찰 포함) 또는 협상에 의한 계약 나. 추정가격이 2천만 원 이하 시 수의계약. 다만, '가'항의 절차 준용 가능 |
다. 기타 계약법령 상의 다른 방법(적격심사, 5천만원 미만의 경우 2인 이상 견적에 따른 수 의계약, 특정인 또는 입찰에 부칠 여유가 없는 경우 등에 따른 1인 견적 수의계약 등) |
3) 이에 피고 서울특별시교육감은 교육부 가이드라인 및 길라잡이를 자체 여건에 맞게 수정·보완하여 "2016 방과후학교 길라잡이" 및 "2016 방과후학교 계약실무"를, 피고 경기도교육감은 "2016 방과후학교 운영 가이드라인" 및 "2016 방과후학교 운영 길 라잡이"(이하 '경기도교육청 길라잡이'라 한다)를, 피고 대구광역시교육감은 "2016 대구 방과후학교 운영 길라잡이" 및 "2016 방과후학교 업체위탁 계약 실무"를 각각 공개하였다.
4) 피고들이 각각 공개한 위 가이드라인, 길라잡이 및 계약실무들(이하 '이 사건 가이드라인들'이라 한다)에는 [별지1] 내지 [별지4] 기재와 같이, 1) 위탁업체 선정 시 2단계 입찰 방식에 따르는데 1단계에서 위탁업체가 제출한 제안서를 평가한 점수로 적격업체를 선정하고 2단계에서 적격업체 중 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 선정한다는 내용(이하 '2단계 및 최저가입찰 관련 내용'이라 한다)과, ② 위탁업체의 제안서 평가시 위탁업체가 작성한 인건비 지급 이행 확약서의 '기초금액 대비 인건비 비율'을 평가한다는 내용(이하 '인건비 비율 평가 관련 내용'이라 한다)이 포함되어 있다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안 전 항변에 관한 판단
가. 당사자들의 주장
원고들은 이 사건 가이드라인들이 방과후학교를 편성·운영하려는 초·중·고등학교들로 하여금 2단계 및 최저가입찰 관련 내용과 인건비 비율 평가 관련 내용의 준수를 강제하고 있다고 보아, 위 가이드라인들이 항고소송의 대상이 되는 행정처분임을 전제로 그 취소를 구하고 있다. 반면 피고들은 이 사건 가이드라인들은 행정처분이 아니라고 항변한다.
나. 관련 법리
항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생케 하는 등 국민의 구체적인 권리·의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하는바, 상급행정기관의 하급행정기관에 대한 승인· 동의 지시 등은 행정기관 상호간의 내부행위로서 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 것이 아니므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 볼 수 없고, 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다(대법원 2008. 9. 11. 선고 2006두18362 판결, 대법원 2008. 5. 15. 선고 2008두2583 판결).
다. 판단
위 관련 법리에 비추어 살피건대, 이 사건 가이드라인들은 방과후학교의 편성·운영 주체인 각 교육청 소속 일선 단위학교에서 방과후학교를 편성·운영하는 데 필요한 일반적이고 공통적인 기준 및 사항을 정해 놓은 내부지침으로 행정기관 상호간의 내부행위에 불과하여 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 것이라고 보기 어렵다.
나아가 2단계 및 최저가입찰 관련 내용 부분을 살펴보면, 단위학교의 위탁업체 선정 시 유의사항으로 "위탁업체의 선정은 방과후학교 위탁운영의 투명성과 공정성 제고를 위해 다음의 방법 중 선택하여 할 수 있다."라고 정하면서 '추정가격이 2천만 원 초과하는 경우 2단계 입찰 방법 또는 협상에 의한 계약으로 선정할 수 있다'고 규정하고 있는바, 문언의 해석상 이 사건 가이드라인들이 2단계 및 최저가입찰 방식을 방과후학교 위탁업체 선정의 유일한 방식으로 제한하고 있지 아니하므로, 피고들이 2단계 및 최저가입찰 관련 내용을 강제하고 있다고 볼 수 없고, 원고들의 주장과 같이 '협상에 의한 계약을 위한 평가위원회를 구성하는 것이 그 절차가 너무 복잡하고 엄격하여 '협상에 의한 계약' 방식으로 위탁업체를 선정하기가 현실적으로 어렵다는 사실상의 이유만으로 위와 달리 볼 수도 없다.
또한 교육부 길라잡이, 경기도교육청 길라잡이는 "제안서 평가 시 학교운영위원회에서 기초금액 산정 시 심의한 인건비 비율을 기준으로 평가할 수 있음. 평가항목에 반영할 경우 업체가 '인건비지급 확약서' 내용을 준수하지 않으면 부정당업자제재 및 계약해지의 사유가 될 수 있음에 유의"라고 규정하고 있는바, 인건비 비율 평가 관련 내용은 위탁업체의 제안서에 대한 임의적 평가요소에 불과하고 위탁업체가 인건비지급 확약서에 기재할 기초금액 대비 인건비 비율 또한 예시에 불과하다.
그 밖에도, 이 사건 가이드라인들에는 2단계 및 최저가입찰 관련 내용, 인건비 비율 평가 관련 내용에 응하지 않았을 경우의 제재나 불이익에 관하여 아무런 내용을 두고 있지 않고 피고들이 이 사건 가이드라인들 미준수에 대해 징계처분을 예고하고 있다는 원고들의 주장을 뒷받침할 증거도 없는 점, 설령 이 사건 가이드라인들을 준수하지 않을 경우 제재처분이 뒤따른다고 가정해 보더라도 그 제재의 상대방은 방과후학교의 운영주체인 학교일 뿐 원고들이 아닌 점, 원고들의 주장대로 피고들이 일선 학교 담당자들에게 이 사건 가이드라인들의 준수를 지시하고 이를 위반할 경우 시정요구 또는 경고를 부과하고 있다 하더라도 이로써 위 가이드라인들 자체가 처분성을 갖추게 된다고 보기는 어려우며, 오히려 위와 같은 시정요구나 불이익 처분이 항고소송의 대상이 될 것인 점을 더하여 보면, 이 사건 가이드라인들은 행정기관 내부에서 상대방의 자발적 협조를 요청하는 행정지도의 일종일 뿐 그것만으로 특정인의 구체적인 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하지는 아니한다.
결국 이 사건 가이드라인들은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없으므로, 그 취소를 구하는 원고들의 피고들에 대한 각 소는 모두 부적법하다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 소는 모두 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사
재판장판사김정숙
판사남성우
판사김재현
별지
