서울고등법원 2017.11.29. 선고 2017누57457 판결

원고는 실내건축공사용 가구 제조업을 영위하는 중소기업자가 아닌 사업자1)로서 A 등 16개 중소기업자에게 실내건축공사용 가구 등의 제조를 위탁한 자이므로 하도급 거래 공정화에 관한 법률(이하 '하도급법'이라 한다) 제2조 제2항 제1호의 규정에 의한 원사업자에 해당한다.2)

A 등 16개 사업자는 중소기업자로서 원고로부터 실내건축공사용 가구 등의 제조를 위탁받았으므로 하도급법 제2조 제3항의 규정에 의한 수급사업자에 해당한다.

나. 원고의 행위

원고는 2013. 12. 1.부터 2016. 7. 31.까지의 기간 동안 A 등 16개 수급사업자에게 실내건축공사용 가구 등의 제조를 위탁하여 목적물을 수령한 후 하도급대금 47,775,394,000원을 어음으로 지급하면서, 아래 표 기재와 같이 목적물 수령일로부터 60일이 지난 날(이하 '법정지급기일'이라 한다) 이후부터 어음의 만기일까지의 기간에 대한 할인료 877,008,000원을 지급하지 아니하였다(이하 '이 사건 어음할인료 미지급행위'라 한다).3)

어음할인료 미지급 내역

(단위: 천 원, 부가가치세 포함)

다. 피고의 처분

1) 피고는 2017. 5. 26. 의결 제2017-177호로 원고가 하도급대금을 만기일이 법정지급기일을 초과하는 어음으로 지급하면서 그 초과기간에 대한 할인료를 기한 내에 지급하지 아니한 행위는 하도급법 제13조 제6항에 위배된다는 이유로, 별지 1 제1항 기재와 같은 내용의 시정명령과 아울러 다음과 같은 과정을 거쳐 산정된 별지 1 제2항 기재와 같은 과징금을 납부하는 명령(이하 '이 사건 과징금 납부명령'이라 한다)을 하였다.

2) 과징금을 부과함에 있어 원고의 위반행위 기간별로 2013. 12. 1.부터 2016. 7. 24.까지의 위반행위에 대해서는 위반금액이 3억 원을 초과하여 위반행위가 중대하고 그 파급효과가 큰 경우에 해당하므로 하도급법 제25조의3 제1항, 구 하도급법 시행령(2016. 1. 22. 대통령령 제26933호로 개정되어 2016. 7. 25. 시행되기 전의 것, 이하구 하도급법 시행령'이라 한다) 제13조의 규정에 따른 '하도급법위반사업자에 대한 과징금 부과기준에 관한 고시'(공정거래위원회 고시 제2013-1호, 이하 '구 과징금고시'라 한다)를 적용하여 이 사건 과징금 납부명령을 하였고, 2016. 7. 25. 이후의 위반행위에 대해서는 원고가 조사가 개시된 날 또는 위원회의 지급요청을 받은 날부터 30일 이내에 미지급금을 수급사업자들에게 지급하였으므로 하도급법 시행령(2016. 1. 22. 대통령령 제26933호로 개정되어 2016. 7. 25. 시행된 것, 이하 '개정 하도급법 시행령'이라 한다) 제13조 제1항 관련 [별표 2] 과징금부과기준 및 '하도급법 위반사업자에 대한 과징금 부과기준에 관한 고시'(공정거래위원회 고시 제2016-10호, 이하 '개정 과징금고시'라 한다)를 적용하여 과징금을 부과하지 아니하였다. 이 사건 과징금 납부명령의 구체적인 산정 과정은 다음과 같다.

가) 하도급대금의 산정

구 하도급법 시행령 [별표 2] 과징금 부과기준(이하 '과징금 부과기준'이라 한다)에 의하면, 하도급대금은 당해 하도급거래에 있어서의 계약금액으로 하도록 규정하고 있으며 원고의 위반행위와 관련된 하도급대금 및 위반금액은 아래 표와 같다.

나) 기본과징금의 산정

과징금 부과기준에 따라 산정된 점수를 기준으로 과징금 부과율을 정하고, 하도급대금의 2배의 금액에 과징금 부과율을 곱하여 기본과징금을 산정하면 아래 표와 같다.

다) 조정과징금의 산정

구 과징금고시 Ⅳ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 원고가 자진시정을 한 것에 따른 감경률 40%를 적용하여 산정한 금액 2,337,929,000원이 구 과징금고시 Ⅳ. 2. 마.의 규정에 따른 금액을 초과하므로 조정 산정기준은 2,091,741,000원으로 한다.

라) 부과과징금의 결정

원고의 위반금액 지급으로 수급사업자의 피해 및 원고의 부당이득이 소멸된 점, 법 위반 유형 및 위반금액의 비율(1.07%)이 경미한 점, 조정 산정기준이 부당이득 환수 및 법위반 제재 등 목적에 비해 과중한 점 등을 종합적으로 고려하여 조정산정기준에서 80%를 감경하되, 구 과징금고시 Ⅳ. 3. 다.의 규정에 따라 백만 원 단위 미만의 금액을 버려 418,000,000원을 부과과징금으로 결정한다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령: 별지 2 기재와 같다.

3. 이 사건 과징금 납부명령의 적법여부

가. 원고의 주장

1) 법령 적용의 위법

이 사건에는 위반행위 기간의 구별 없이 개정 과징금고시 또는 개정 하도급법 시행령이 적용되어야 하고 이에 따라 과징금이 감면되어야 한다.

가) 구 과징금고시의 경우 부칙에서 "이 고시의 위반행위에 대하여 과징금을 부과하는 경우에는 종전의 규정에 의한다."라는 경과규정을 둔 반면 개정 과징금고시 부칙에서는 위와 같은 경과규정을 두지 않고 단지 2016. 7. 25.부터 개정 과징금고 시를 시행한다고만 규정하고 있으므로, 2016. 7. 24. 이전의 법 위반행위에 대해서도 개정 과징금고시를 적용하여야 한다.

나) 개정 하도급법 시행령 부칙에 의하더라도, 부칙 제4조는 '과징금 부과기준의 변경'에 따른 불측의 손해를 방지하기 위한 것이므로 '과징금을 부과할지 여부'에 관한 결정에 대하여는 부칙 제4조가 적용되지 않아 처분 시를 기준으로 개정 하도급법 시행령을 적용하는 것이 타당하다.

다) 나아가, 개정 하도급법 시행령을 소급적용하는 것이 원고에게 유리하므로 개정 하도급법 시행령을 적용하는 것이 타당하다.

2) 신뢰보호의 원칙 위반

원고가 조사 당시 피고로부터 수령한 2016. 10. 18. 자료작성 협조 요청 공문(갑 제4호증의 1), 2016. 10. 31. 현장조사 실시 공문(갑 제4호증의 2)에는 30일 이내에 자진시정 시 2016. 7. 25.부터는 과징금도 면제된다는 내용이 명확하게 적시되어 있었던 점, 피고는 2016. 7. 5. 대통령 소속 국민대통합위원회 발표(갑 제5호증), 2016. 3. 18. 인천지역 중소기업업체 대표들과의 간담회(갑 제6호증의 1), 전기·전자, 자동차 등 주요 업종 대상 하도급 대금 미지급 직권조사 실시(갑 제6호증의 2) 등을 통하여 대금 미지급 문제를 적극적으로 해결하고자 자진시정 면책제도의 활용을 약속하는 공적 견해를 여러 차례 표명하였던 점, 원고는 위와 같이 공문, 간담회 및 언론보도 등을 신뢰하였으므로 어려운 회사 사정에도 불구하고 빠른 시일 내에 자진시정을 완료하였던 점 등을 종합하면, 원고는 조사개시 이후 30일 이내에 자진시정하면 과징금이 면제된다는 피고의 공적인 견해표명을 신뢰하여 위 기간 내에 전체 위반금액에 대하여 모두 자진 시정을 완료하였는바, 그럼에도 불구하고 위반행위 기간을 나누어 개정 하도급법 시행령 시행 이후의 위반행위에 대하여만 과징금을 면제하고 그 이전의 행위에 대하여는 과징금을 부과한 이 사건 과징금 납부명령은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다.

3) 재량권 일탈·남용

피고가 대금미지급에 대한 효율적 구제조치로서 신속한 자진시정을 유도하였고, 자진시정 시 과징금을 면제하되 그렇지 않으면 엄중한 처벌을 할 것을 이 사건 과징금 납부명령 당시의 정책 기조로 삼고 있었던 특수성, 원고의 경우 위반행위의 수가 1개에 불과하고 위반금액의 비율이 현저히 미미한 점, 위반업종의 특성상 원고가 건설사 등 발주자로부터 받은 대금지급기일보다 수급사업자들에게 먼저 대금을 지급함으로써 사실상 원고는 손해를 입고 있으며, 원고는 당기순손실 및 누적적인 결손 상태로 경영상황이 매우 좋지 않아 현실적 납부능력이 없는 점 등을 고려하면 과징금을 면제하거나, 면제하지 않더라도 적어도 95% 이상의 과징금을 감경하는 것이 타당하다. 또한, 경고를 의결할 수도 있는 경미한 사안이었음에도 과징금을 부과한 것은 재량권의 한계를 넘은 것이다. 나아가, 피고의 공적인 견해표명을 신뢰하지 않았다면 원고는 어려운 회사 사정에도 불구하고 30일이라는 조속한 시일 내에 자진시정을 할 이유가 없었고, 그럼에도 과징금 조정 산정기준에서는 심의일을 기준으로 한 조정만을 하여서 뒤늦게 자진시정을 한 사업자와 원고를 동일하게 취급하여 형평성에 어긋나는 결과가 초래되었음에도, 이러한 점은 부과과징금 결정에서 고려되지 않았다. 따라서 이 사건 과징금 납부명령은 피고의 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

나. 판단

1) 법령 적용의 위법 여부

아래와 같은 사정을 종합하면, 피고가 2016. 7. 24. 이전의 행위와 2016. 7.25. 이후의 행위를 나누어, 후자의 행위에 한정하여 개정 하도급법 시행령 [별표 2] 과징금 부과기준 나. 2) 나)를 적용하여 과징금을 면제한 이 사건 과징금 납부명령은 적법하다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

가) 개정 하도급법 시행령 부칙 제1조는 "이 영은 2016년 1월 25일부터 시행한다. 다만, 제13조제2항 및 별표 2의 개정규정은 2016년 7월 25일부터 시행한다", 제4조는 "부칙 제1조 단서에 따른 시행일 전의 위반행위에 대하여 과징금의 부과기준을 적용하는 경우에는 제13조제2항 및 별표 2의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다."라고 규정하고 있다. 따라서 위 부칙 제4조의 문언 상 2016. 7. 24. 이전의 행위에 대하여 과징금 부과기준을 적용하는 경우에는 종전의 규정에 따라야 하고, 개정 하도급법 시행령이 적용될 여지가 없음이 명백하다.

나) 한편, 원고는 서울고등법원 2010. 9. 30. 선고 2009누4113 판결을 원용하면서 부칙 제4조는 과징금 부과할 때의 기준이 변경됨에 따라 '부과기준'을 위한 경과조치이므로, 과징금을 '부과할지 여부'에 관한 판단은 부칙 제1조에 따라 2016. 7. 25. 이후 처분 시를 기준으로 하여 개정 하도급법 시행령을 적용하는 것이 타당하다고 주장하나, 원고가 원용하는 판결은 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 시행령에 관한 것으로, 부당공동행위 자진신고시의 과징금 산정과 관련하여 공정거래법 시행령 부칙에서 산정기준만 개정하는 경우 "과징금 부과"라는 제목을, 자진신고자 감면에 관한 사항을 개정하는 경우 "자진신고자 등에 관한 적용례"라는 제목을 각 구분하여 명시적으로 사용한 사안에 관한 것으로서, 이 사건 개정 하도급법 시행령 부칙은 제1조와 제4조에서 위와 같은 구분을 하지 않고 있으므로 이 사건과 사안이 달라 이 사건에 관하여 참고할 판결이 아닌 점, 부칙 제4조가 사용하는 "과징금의 부과기준에 관한 경과조치"라는 제목은 동법 시행령 [별표 2]의 제목인 "과징금의 부과기준"에서 비롯된 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다) 나아가 2016. 7. 24. 이전의 법 위반행위에 대해 개정 하도급법 시행령을 적용할 것인지의 문제는 개정 하도급법 시행령의 부칙의 문제이고, 개정 과징금고 시의 부칙이 문제되는 것이 아니므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

라) 시혜적 소급입법을 할 것인지의 여부 역시 입법 재량의 문제로서 그 판단은 일차적으로 입법기관에 맡겨져 있으므로, 입법자가 입법 목적, 사회실정, 법률의 개정 이유나 경위 등을 참작하여 시혜적 소급입법을 할 것인지 여부에 관하여 한 판단은 존중되어야 한다.

2) 신뢰보호의 원칙 위반 여부

가) 관련 법리

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 1992. 5. 26. 선고 91누10091 판결, 대법원 1996. 2. 23. 선고 95누3787 판결 등 참조).

나) 앞서 인정한 사실과 갑 제3호증, 갑 제4호증의 1, 2, 갑 제5호증, 갑 제6호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지 등에 의하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하면, 갑 제3호증, 갑 제4호증의 1, 2, 갑 제5호증, 갑 제6호증의 1, 2의 각 기재만으로는, 피고가 2016. 7. 24. 이전의 법 위반행위에 대해서도 조사개시 이후 30일 이내에 자진시정하면 과징금을 면제할 것이라는 공적인 견해표명을 하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 원고에게 보호할 만한 신뢰가 형성되었다고 볼 수도 없으므로, 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

(1) 피고의 자진시정 면책제도 안내문(갑 제3호증), 피고가 원고에게 발송한 공문(갑 제4호증의 1, 2), 국민대통합위원회 발표 내용(갑 제5호증)에 의하면, 피고가 2016. 1. 25.부터 개정 하도급법 시행령이 시행되는 점, 과징금의 면제와 관련하여 시행령 별표상의 감면규정이 2016. 7. 25.부터 시행되므로 위 규정에 따라 과징금 면제가 될 수 있다는 점을 안내하였음은 알 수 있으나, 위 감면규정이 적용되는 위반 행위의 시점에 관하여는 전혀 기재하지 아니하였으므로, 위 각 안내문, 공문, 발표 내용 등으로써 피고가 2016. 7. 24. 이전의 행위에 대해서도 과징금을 면제하겠다는 공적인 견해표명을 한 것으로 보기는 어렵다.

(2) 보도자료(갑 제6호증의 1, 2)에 의하더라도, 피고가 하도급업체가 대금을 신속히 받을 수 있도록 최대한 원사업자의 자진시정을 유도할 계획이고 2016년부터 조사개시 이후 30일 이내에 대금지급을 할 경우 벌점·과징금 조치를 면제해 주는 자진 시정 면책제도를 확대 운영하고 있다는 내용이 있을 뿐, 개정 하도급법 시행령이 적용되지 않는 행위에 대해서까지 과징금을 면제하겠다는 견해를 표명한 내용은 없다.

(3) 원고가 들고 있는 대법원 2011. 7. 28. 선고 2010두23989 판결은, 공정거래법의 부당공동행위에 관한 제1순위 조사협조자에 대한 과징금 감면 여부와 관련하여, 100%까지 과징금을 면제할 수 있게 한 2005. 3. 31. 개정 전 공정거래법 시행령을 토대로 피고가 감면운영지침을 제정하고 제1순위 조사협조자에 대하여 최대감면폭을 적용하여 과징금을 면제하여 주겠다고 발표하였으며, 피고 소속 심사관이 조사에 협조하겠다는 뜻을 밝히는 위반행위 사업자에 대하여 최대한 과징금을 감면해주겠다고 말한 사안에 관한 것으로, 이 사건과는 사안이 다르므로 이 사건에 관하여 참고할 만한 판례가 아니다.

(4) 개정 하도급법 시행령 부칙의 내용에 의하면 2016. 7. 25. 이후의 행위에 대해서만 개정 하도급법 시행령 [별표 2]상 감면규정이 적용된다는 사실을 분명히 확인할 수 있는바, 원고가 피고의 공문을 보고 2016. 7. 24. 이전의 행위에 대해서까지 과징금을 면제받을 수 있는 것으로 신뢰하였다고 하더라도, 원고에게 보호할 만한 신뢰가 형성되었다고 볼 수도 없다.

3) 재량권 일탈·남용 여부

가) 관련 법리

공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 과징금을 부과할 경우 공정거래법 및 그 시행령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지는 재량행위이고, 다만 이러한 재량의 행사와 관련하여 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하였거나 비례 · 평등의 원칙에 위반되는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다고 볼 수 있다(대법원 2008. 2. 15. 선고 2006두4226 판결 참조).

나) 이 사건에 관한 판단

을 제7, 8호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정 즉, 구 과징금고시 Ⅲ. 2. 나. (5)에 의하면 위반금액이 3억 원을 초과하는 경우로서 위반행위가 중대하거나 파급효과가 큰 경우에는 원칙적으로 과징금을 부과해야 하는데, 원고는 16개의 수급사업자에 대하여 2016. 7. 24. 이전까지 약 3년에 이르는 기간에 697,247,000원(부가가치세 제외)을 미지급하였는바, 위반금액이 3억 원 이상이고 위반행위가 중대하며 파급효과가 커서 원칙적으로 과징금 부과 대상에 해당하는 점, 원고의 2016년 재무제표(을 제7호증) 중 포괄손익계산서에 의하면 원고의 연매출액이 약 1,727억 원에 이르고, 연간 영업이익이 약 22억 원에 이르는 점, 코스피상장회사의 2015년 평균 부채비율이 115.07%에 이르는 것에 비추어 비상장회사인 원고의 부채비율이 지나치게 높다고 보기는 어려운 점, 피고는 이미 부과과징금 결정 단계에서 80%의 감경을 한 점, 원고가 들고 있는 피고의 여러 심결례들은 구체적 사실관계에서 이 사건과 차이가 있는 것으로 보이고, 위 심결례들만으로 피고가 합리적 이유 없이 자의적으로 원고를 다른 사업자들과 다르게 취급하였다고 보기는 어려운 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 어음할인료 미지급 행위로 인한 파급효과가 결코 경미하다고 볼 수 없으며, 원고에게 달리 과징금 면제사유가 존재한다고 보기도 어려우므로, 피고가 시정명령과 함께 이 사건 과징금 납부명령을 하였다고 하여 이를 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장 역시 받아들이지 않는다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.