2017구합63481 과징금부과처분 취소 등 청구의 소

사회복지법인 A

소송대리인 법무법인(유한) 태평양

담당변호사 김종필, 박태준, 윤수현, 이덕우, 이학인

보건복지부장관

소송대리인 법무법인(유한) 금성

담당변호사 전우석, 유현주

2018. 10. 11.

2018. 11. 29.

1. 피고가 원고에 대하여, 2017. 2. 1. 한 과징금 부과처분 및 2017. 2. 13. 한 손실보상금 지급거부처분을 각 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 의료사업 등을 목적으로 설립된 법인으로 B병원을 운영하고 있다. 중동 호흡기증후군(MERS-Coy: Middle East Respiratory Syndrome Coronavirus, 이하 '메르 스') 환자가 2015. 5. 20. 국내에서 최초로 발생한 이후 2015. 11. 25.까지 C병원, B병원 등에서 총 186명이 메르스에 감염되고, 38명이 사망하였다.

나. B병원은 2015. 5. 17.과 같은 달 18일 내원하여 치료받던 중 메르스 확진 판정을 받은 1번 환자와 2015. 5. 27. 내원하여 치료받던 중 2015. 5, 30. 메르스 확진 판정을 받은 14번 환자(1번 환자로부터 2차 감염)의 치료를 담당한 것을 비롯하여 여러 명의 메르스 확진 환자를 진료하였고, 내원 환자와 의료진들 중 메르스 확진자가 다수 발생하자 메르스 확산 방지를 위해 2015. 6. 14.부터 같은 해 7. 20.까지 병원을 부분 폐쇄하였다.

다. 피고는 2015. 8.경 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(이하 '감염병예방법') 제70조1)에 따라 손실보상절차를 진행하기 위해 메르스 환자의 치료 · 진료·격리로 인하여 손실을 입은 의료기관에 손실보상을 위한 자료 제출을 요구하였다.

라. 이에 원고는 B병원이 감염병 환자 등의 치료 진료 · 격리를 위해 사용하거나 원래의 목적대로 사용하지 못한 시설·장비·인력 등으로 인하여 2015. 6.부터 2015. 7.까지(2개월) 전년 같은 기간 대비 영업수익이 36% 수준으로 급감하여 1,131억 원의 영업수익 손실을 입었고, 격리 의료진 인건비로 22억 원을 지출하였으며, 음압병실·응 급진료소 등 시설공사에 12억 원, 보호복과 마스크 등 재료구입에 15억 원이 소요되었 다」고 주장하면서 관련 자료를 제출하고 피고에게 1,180억 원 상당의 손실보상을 청구하였다.

마. 피고는 2017. 2. 1. 원고에게, 역학조사관들이 2015. 5. 31.경 피고를 대신하여 구 의료법(2015. 12. 22. 법률 제13599호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 의료법') 제59조 제1항에 근거하여 원고에게 한 '14번 환자의 접촉 환자명단 중 밀접 접촉자인 1, 2 그룹을 제외한 3, 4, 5그룹의 비(非)밀접 접촉자의 연락처를 포함한 명단(이하 '이 사건 명단)의 제출 명령에 불응하였다」는 이유로 구 의료법 제64조 제1항 제3호, 제67조 제1항에 근거하여 8,062,500원의 과징금 부과처분을 하였다(이하 '이 사건 과징금 부과처분'),

바. 또한 피고는 원고의 위 손실보상 청구에 관하여 2017. 2. 10. 손실보상심의위원회를 개최한 다음, 2017. 2, 13. 「원고가 이 사건 명단을 지연 제출하여 구 의료법 제59조 제1항과 구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2015. 7. 6. 법률 제13392호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 감염병예방법') 제18조 제3항을 위반하였고, 이는 감염병예 방법 제70조 제3항, 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률 시행령(이하 '감염병예방법 시행령') 제28조의2 제1항에 따른 손실보상금 지급제외 사유에 해당한다」는 이유로 원고에게 감염병예방법 제70조 제3항에 근거하여 손실보상금의 지급을 거부하는 처분을 하였다(이하 '이 사건 손실보상금 지급거부처분').

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 36, 37, 39호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 당사자들의 주장

가. 피고 주장의 요지

1) 이 사건 과징금 부과처분에 관하여 감염병 예방법 제18조 소정의 역학조사 업무는 질병관리본부장이 피고의 보조기관으로서 업무 분장을 통해 현실적으로 이를 담당하고 있을 뿐이므로, 역학조사관이 B병원에 감염원을 추적하기 위한 활동의 일환으로 그 주소, 연락처 등이 포함된 이 사건 명단의 제출을 요구한 행위는 피고의 보조기관으로서 수행한 업무 중 하나로서 그 법적 효과는 당연히 피고에게 귀속되는 것이다. 따라서 역학조사관이 실행한 이 사건 명단의 제출 요구는 구 의료법 제59조 제1항에 따른 '피고의 명령'에 해당된다. 이처럼 피고가 역학조사관을 통해 원고에게 이 사건 명단을 제공하라는 명령을 하였음에도 원고가 이에 불응한 것은 구 의료법 제59조 제1항에 따른 명령을 위반한 것이므로, 이 사건 과징금 부과처분의 처분사유는 적법하다.

2) 이 사건 손실보상금 지급거부처분에 관하여

가) 이 사건 손실보상금 부지급 결정은 손실보상심의위원회가 한 것으로 피고의 손실보상금 부지급 결정 통지는 별도의 처분이 아니라 손실보상심의위원회의 결정을 원고에게 알려주는 관념의 통지에 불과하다. 따라서 피고는 위 부지급 결정에 관한 항고소송에서 피고적격이 없으므로, 이 사건 손실보상금 지급기부처분 취소 청구의 소는 부적법하다.

나) 원고의 이 사건 명단 제출 지연은 ① 구 의료법 제59조 제1항에 따른 피고의 명령 위반과 ② 구 감염병예방법 제18조 제3항에 따른 역학조사 시 금지행위를 한 경우로서 손실보상금 지급제외 기준에 해당한다. 위 위반행위를 직접적인 원인으로 하여 14번 환자의 비밀접 접촉자로부터 추가로 감염된 환자가 발생하였고, 메르스 확산과 병원 부분폐쇄로 이어지는 등 그로 인하여 원고의 손실이 추가로 발생하였거나 확대되었다. 원고가 역학조사관의 이 사건 명단 제출 요구를 적시에 이행하였다면 그 손실을 상당 부분 방지할 수 있었을 것이므로, 위 위반행위는 메르스 확산을 통한 원고의 손실 발생 또는 확대에 직접적으로 관련되고 중대한 원인을 제공하였다. 따라서 감염병예방법 제70조 제3항, 감염병예방법 시행령 제28조의2에서 정한 손실보상금 지급거부사유가 있으므로 이 사건 손실보상금 지급거부처분은 적법하다.

나. 원고 주장의 요지

1) 이 사건 과징금 부과처분에 관하여

가) 피고는 구 의료법 제59조 제1항에 근거하여 원고에게 직접 자신의 명의로 '명령'을 한 사실이 없고, 자신의 명령 권한을 역학조사관들에게 위임하여 행사할 법적 근거도 없으며, 이를 위임하여 대신 행사하게 한 사실도 없다. 또한 역학조사관들이 격리조치 대상에 해당하지 않는 비밀접 접촉 환자에 관한 이 사건 명단의 제출을 명시적으로 요구하거나, 이들의 '연락처 '만을 우선 제출하라고 요청한 적도 없고, 원고가 역학조사관들의 요청에 불응한 사실도 없다. 따라서 처분사유가 존재하지 않는다.

나) 가사 구 의료법 제59조 제1항에 따른 피고의 명령이 존재하는 등 그 처분사유가 인정된다고 하더라도, 당시 극도의 혼란 상황에서 역학조사관들의 명단 항목에 관한 명시적 요청이나 의사소통이 없었던 점, 이 사건 명단의 제출 거부로 메르스 확산 방지에 나쁜 영향을 미쳤다고 볼 수도 없는 점 등을 고려할 때, 이 사건 과징금 부과처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

2) 이 사건 손실보상금 지급거부처분에 관하여

가) 이 사건 손실보상금 지급거부처분을 한 행정청은 피고이므로, 피고에게 위 처분의 취소 청구 소송의 피고적격이 있다.

나) (1) 피고가 처분사유로 들고 있는 위반행위 중 구 의료법 제59조 제1항에 따른 명령 위반의 경우, 앞서 주장하듯이 피고의 명령이 있었다고 볼 수 없으므로 이 부분 처분사유는 인정되지 않는다. 또한 역학조사관들은 이 사건 명단 중 연락처 부분만을 우선 제공할 것을 요청한 사실이 없고, 원고는 역학조사관들에게 환자의 연락처 등 정보를 직접 확인할 수 있도록 전자의무기록(EMR) 데이터베이스 접근 권한을 제공하였으며, 나아가 당시 병원이 관리 · 작성하고 있던 상세한 정보가 추가 기재된 명단을 계속 제공하였고, 이 사건 명단의 지연 제출로 14번 환자에 관한 접촉자 역학조사가 방해된 사실도 없으므로, 원고가 구 감염병 예방법 제18조 제3항에 따른 역학조사를 거부·방해, 회피하였다고 볼 수 없다. 가사 이 사건 명단 지연 제출이 역학조사관들의 요청을 성실히 따르지 않은 경우에 해당한다고 보더라도, 구 감염병예방법 제18조 제3항은 역학조사를 거부·방해 · 회피하는 행위를 금지하는 규정일 뿐, 의료기관에 대해 역학조사를 위하여 적극적인 지시 또는 명령 권한을 부여하는 규정이 아니므로, 의료기관은 구 감염병예방법 제5조에 따라 역학조사에 협조할 의무를 부담할 뿐이고, 이 사건 명단의 제출 요구에 따르지 않는다고 해서 바로 역학조사의 거부·방해 · 회피에 해당한다고 볼 수는 없다. 그뿐만 아니라, 위 각 위반행위가 인정된다고 가정하더라도, 그 위반행위와 '원고가 메르스 사태로 입은 손실' 사이에는 인과관계가 인정되지 않으므로, 감염병예방법 제70조 제3항 소정의 '손실보상금 지급거부의 사유'가 될 수 없다. (2) 위 각 위반행위 및 인과관계가 모두 인정된다고 하더라도, 원고가 보건 당국의 메르스 감염관리에 적극 협조한 점, 원고를 제외한 다른 의료기관은 모두 손실보상금을 지급받은 점 등을 감안하면, 원고에 대해서만 손실보상금 전액을 지급 거부한 것은 재량권 일탈·남용에 해당한다.

3. 인정사실

가. 메르스에 관한 의학 지식

1) 메르스는 메르스 코로나바이러스에 의한 호흡기 감염으로 중동지역 아라비아반도를 중심으로 2012. 4.경 출현한 감염병이다. 2012. 4.경부터 2015. 5. 21.경까지 총 24개 국가(중동지역 10개국, 유럽 8개국, 아프리카 2개국, 아시아 3개국, 아메리카 1개 국)에서 1,154명의 환자가 발생하여 그중 471명이 사망하였다. 주된 발병국은 사우디 아라비아(1,002명), 아랍에미리트(76명), 카타르(12명), 요르단(19명) 등 중동지역 국가들이다.

2) 메르스의 감염경로는 명확히 밝혀지지 않았지만, 사우디아라비아 내 단봉낙타 접촉에 의한 감염전파가 보고되고 있고, 사람 간 밀접 접촉에 의한 비말(飛洙) 감염이 주요한 것으로 알려져 있다.

3) 메르스 환자 대부분은 중증급성 하기도질환(폐렴) 증상으로 발열, 기침, 호흡곤란 등의 증상을 보인다. 일부는 무증상 내지 경한 급성상기도 질환을 보이는 경우도 있다.

주 증상 외에도 두통, 오한, 인후통, 콧물, 근육통뿐만 아니라 식욕부진, 오심, 구토, 복통, 설사 등 소화기 증상도 나타날 수 있다.

4) 메르스 환자는 호흡부전, 패혈성 쇼크, 다발성 장기부전 등의 합병증이 발생할 수 있고, 급성신부전을 동반하는 사례가 사스(SARS: Severe Acute Respiratory Syndrome, 중증급성호흡기증후군)보다 높다고 알려져 있으며, 기저질환이 있는 경우와 면역기능 저하자의 감염 확률이 높고 예후도 불량하다. 잠복기는 보통 5일(최소 2일에서 최대 14일)이며, 치명률(특정 질환에 이환한 환자 중에서 사망한 자의 비율을 나타내는 지표)은 약 40%이다.

5) 현재까지 메르스 바이러스 감염 예방을 위한 백신이 없고, 치료를 위한 항바이 러스제도 개발되지 않아 메르스 환자에 대하여는 대증적 치료를 할 수밖에 없으며, 중 증인 경우 인공호흡기, 투석 치료 등을 시행한다.

나, 메르스 대응지침의 내용

1) 질병관리본부는 2012. 9.경 최초 메르스 환자가 보고된 이후 중동지역을 중심으로 환자 발생이 지속되고 있는 메르스의 국내 발생 가능성에 대비하여 2014. 7. 8. 메르스 대응지침(제1판)을 마련하고, 2014. 12. 24. 일부 내용을 개정하여 메르스 대응지 침(제2판)을 시·도 등에 송부하였다. 이후 질병관리본부는 2015. 5. 25. 일부 내용을 다시 개정하여 메르스 대응 지침(제3판)을 마련하고, 이를 보완하여 2015, 5. 26, 3-1판, 2015. 6. 3. 3-2판, 2015. 6. 7. 3-3판을 시행하였다.

2) 각 메르스 대응지침에서 정한 '메르스 환자 사례 정의' 및 '접촉자 범위는 아래와 같다.

3) 메르스 대응지침(제2판)에 따르면, 메르스 확진환자 발생 시 환자의 동선에 따라 접촉자를 파악하고, 접촉자와의 면담 등을 통해 접촉 정도 및 노출 정도 등을 확인하여 밀접 접촉자와 일상적 접촉자로 분류한 후 밀접 접촉자는 자택 등에 격리한 후 증상 유무에 대해 14일 동안 능동감시하고, 일상적 접촉자는 격리조치 없이 14일 동안 능동감시하게 되어 있다.

4) 메르스 대응지침(제3-1판)에 의하면, 메르스 의심환자가 발생하면 의료기관은 관할 보건소로 신고하고, 중앙 및 시·도 역학조사관은 역학조사를 통해 의심환자 · 확진환자·보호자·의료진 등과 면담을 실시하여 의심환자와의 접촉 정도에 따라 접촉자를 분류하고, 역학조사 결과 및 접촉자 명단을 질병관리본부에 통보한다. 질병관리본부는 접촉자 명단을 각 접촉자 소재지 시·군·구 보건소에 통보하여 해당 보건소에서 밀접접촉자의 경우 자가격리 권고 및 일일 능동모니터링을 하도록 하고 있다.

다. 메르스 1번 환자의 입원과 메르스 확진 과정 및 이후 조치 상황

1) 메르스 1번 환자는 중동지역 국가인 바레인에서 거주하다가, 2015. 5. 4.경(이하 2015년 5, 6월경에 발생한 사실이므로 '2015년' 기재를 생략한다) 카타르를 경유하여 인천공항으로 입국하였는데, 5. 11.부터 몸살, 근육통, 발열 증상이 있어 5. 12.부터 5. 15.까지 D의원에 내원하여 외래진료를 받았고, 515.부터 5. 17.까지 C병원 E호에서 입원치료를 받았으며, 위 병원에서 퇴원한 5. 17. F의원 및 B병원 응급실에 순차 내원하였다가 귀가하였다.

2) 1번 환자는 다시 5, 18. 10:00경 B병원에 내원하여 입원하였고, 5, 20. 06:00경 메르스 확진 판정을 받은 후 13:26 국립중앙의료원으로 이송되었다.

3) 질병관리본부는 5.20. B병원과 협의하여, 1번 환자가 머물렀던 B병원 응급실의 경우 환자, 보호자 및 의료진 등 다수가 혼잡하게 섞이는 공간이므로 1번 환자의 동선에 따라 노출 환자는 1~5그룹으로 구분하여 1, 2그룹을 격리대상으로 하기로 하고, 노출 직원은 1~3그룹으로 구분하여 1그룹을 격리대상으로 하기로 결정하였다. 질병관리본부는 B병원으로부터 직원 1그룹 21명 명단을 제출받은 후 그들만을 대상으로 역학조사를 진행하고 서울특별시 강남구보건소에 연락하여 그중 19명만 자택에 격리하도록 한 후, 2, 3그룹 직원이나 환자, 보호자 접촉자에 대해서는 접촉자 조사 등 역학조사를 수행하지 아니한 채, B병원에게 노출 환자 중 밀접 접촉자를 더 특정해 달라는 요청만 하였다.

4) B병원이 5. 20.부터 5. 22.까지 그 밖의 노출 환자들에게도 메르스 노출 위험을 알려야 하니 이에 대한 지침을 달라고 계속 요구하자, 질병관리본부는 B병원장에게 2, 3그룹 노출 직원과 노출 환자에 대해서는 B병원에서 직접 노출 위험을 알리고 모니터 링해 줄 것을 요청하였다. 역학조사관 등은 B병원 응급실 노출 환자 및 동반 보호자를 추적하여 접촉력 조사를 시행하지 않았고, B병원이 파악하고 있던 노출 환자 전수명단 및 2, 3그룹 노출 직원 명단을 수령하지 않았으며, 격리대상자 및 능동감시대상자 명단을 시·도에 통보하지도 않았다. 피고가 5. 27. 뒤늦게 이 사실을 보고받고 질병관리본부에 'B병원으로부터 접촉자 명단을 받아 직접 관리하라'고 지시하자, 질병관리본부는 5. 28. B병원으로부터 노출 환자 전수 명단(287명)을 수령하였으나 시·도 보건소에 위 명단을 통지하지 않았다.

5) 한편, 질병관리본부는 1번 환자 확진 판정 이후 F의원, D병원, C병원에 대하여 1번 환자에 대한 역학조사를 실시하였는데, 그 과정에서 밀접 접촉자에 대해서만 조치

를 취하였고, 일상적 접촉자에 대해서는 별도의 조치를 취하지는 않았다.

6) 1번 환자가 머물던 E호가 아닌 다른 병실에 있던 6번 환자가 D병원을 거쳐 G병원에 입원하여 5, 28. 메르스 확진 판정을 받았다. 보건복지부는 6. 4. 각 병원의 감염내과 전문의에 한정하여 메르스 환자 발생 병원 정보를 공유하기로 결정하였고, 6. 5. 최초로 메르스 환자가 발생한 C병원을 공개하였으며, 6. 7. 18개의 메르스 환자 경유 병원을 포함하여 24개의 메르스 환자 발생 병원 이름을 공개하였다.

라. 메르스 14번 환자의 메르스 확진과 역학조사관 파견 및 접촉자 명단 요청

1) 14번 환자는 5. 13.부터 5. 20.까지 폐렴 소견으로 C병원 H호실에 입원하였다. 14번 환자는 5. 25. 병원에 입원하였다가, 5. 27.부터 5. 29.까지 B병원 응급실에 입원하였고, 5, 29 21:00경 메르스 노출 사실이 알려져 격리 조치되었다가 5. 30. 메르스 확진 판정을 받고 국가지정 격리병상이 있는 서울대학교병원으로 전원되었다.

2) 질병관리본부는 5. 29. 21:00경 14번 환자의 메르스 노출 사실을 확인하고 B병원에 연락하였고, B병원은 14번 환자의 검체 채취 및 중환자실 격리조치 등을 취하였다. 역학조사관 J, K은 5. 29. 저녁에 1번 환자 역학조사를 위해 D병원과 B병원으로 파견근무를 가던 중 14번 환자 역학조사를 위해 B병원으로 가라는 지시를 받았다. 역학조사관 L도 5, 29. 22:29경 14번 환자 역학조사관 지원 지시를 받고 B병원에 도착하였다. L은 B병원에 도착한 후 응급실 앞에서 나오는 사람들을 상대로 이름, 전화번호, 주소, 생년월일 등을 조사하였는데, B병원 측에서 명단을 작성하여 줄 수 있다는 이야기를 듣고 위 조사 업무를 중단하였다.

3) B병원 감염관리실장 M은 5. 30. 00:00경 본관 5층에 마련한 메르스 대책본부 상황실에서 역학조사관 L, K, J에게 14번 환자의 내원 시점, 증상, 병원 노출 범위, 1번 환자 발생 당시 정한 접촉자 그룹분류 기준, 긴급조치 상황 등을 알려주었다. B병원 감염관리실장 M과 역학조사관들은 종전에 1번 환자의 접촉자 파악 및 관리 방법에 관해 질병관리본부와 협의한 내용을 14번 환자에게도 그대로 적용하여, 14번 환자가 머문 장소와 동선에 따라 노출 환자는 아래와 같이 5개 그룹으로 나누어 1, 2그룹을 격리대상으로, 나머지는 능동감시대상으로 하고, 노출 직원은 3개 그룹으로 나누어 파악하되 1그룹을 격리하기로 하고, 그 그룹별 명단을 B병원 측에서 작성하여 제공하기로 하였다. 위 그룹분류는 처음부터 14번 환자가 머물렀던 5. 27.부터 5. 29. 사이 응급실 내원 환자를 대상으로 한 것으로 보호자는 포함하지 않았다.

4) B병원 측은 530. 역학조사관들에게 5층 상황실 내에 개인 PC를 제공하고, 전자의무기록에 접속할 수 있도록 ID와 패스워드를 제공하였다. 감염관리실 직원들도 상황실에서 바로 명단 작성 작업을 시작하였고, 역학조사관들은 명단 완성을 기다리면서 원외 접촉자(119 대원 등) 등에 대한 역학조사 업무를 수행하였다.

5) 한편 피고는 5, 30. 오전 메르스 대응조치 일일상황점검회의(피고 주재로 매일 대책본부 팀장 이상 간부 및 기획총괄반 상황총괄팀 사무관 등이 참석)에서 B병원 14번 환자 발생 사실을 보고받고, 'B병원 14번 환자 접촉자 명단을 직접 확보하라', 'B병원 감염의심자 접촉자 현황을 확인하고 후속 조치하라'고 지시하였고, 6. 1. 일일상황점 검회의에서는 현장점검반 역학조사팀에 '감염가능성이 있는 모든 사람들을 파악·조치 하라'는 지시와 함께 '가능성 있는 모든 대상자에 대한 전수조사를 최대한 빨리 실시하고 현장에서 일일보고가 잘 올라올 수 있도록 보고시스템을 구축하는 등 조직을 정비하라'는 등 역학조사 강화를 지시하였다.

마. B병원의 14번 환자 접촉 환자명단 작성 과정 및 역학조사관 등의 명단제출 요구 1) B병원 감염관리실, 역학조사관들 사이에 주고받은 이메일, 문자 등을 통하여 확인되는 이 사건 명단 제출 요청 및 제출 내역은 다음과 같다.

2) 질병관리본부장이 5. 29.부터 6. 3.까지 B병원장에게 보낸 '감염병 역학조사 협조 요청' 공문의 내용은 아래와 같다. 이는 역학조사관 K 등의 요청에 따라 '역학조사 팀의 권한 부여'에 관한 정식 공문 요청에 의해 이루어졌다.

3) B병원 측은 5. 31. 13:08 보건복지부 Q 사무관에게 연락처 및 주소가 포함된 1그룹 117명 명단을 제출한 이후, 대책본부의 메르스 관련 전화 연락에 불만을 제기하는 민원이 다수 발생하자 6. 1. 08:00 B병원장이 주재한 V 메르스 대책본부 회의에서 '질병관리본부와 보건복지부의 부적절한 대응에 대한 환자와 보호자의 불안과 컴플레인 증가에 대해 보건복지부에게 피드백 시행'을 논의하였다.

4) 한편, 감사원은 국회로부터 메르스 사태 관련 감사요구를 통보받고 2015. 8.경부터 2015. 11.경까지 감사를 시행하였다. 역학조사관들은 그 조사에서 이 사건 명단을 포함한 14번 환자 접촉 환자명단 제출 과정에 관하여 다음과 같이 진술하였다.

가) 역학조사관 L, R: 5. 29. B병원에 도착하여 명단 작성을 시도하였는데, 병원 측에서 명단을 작성해준다고 해서 일단 중단하고, 회의실에 가서 14번 환자 자료, 접촉자 명단, 응급실 도면 등 제출자료를 요청하였다. 병원 측은 30일 새벽까지는 연락처와 주소가 있는 명단을 완료해서 줄 수 있다고 하였다. 그런데 30일 오후까지 그 명단이 제출되지 않아서 보건복지부 2 과장에게 접촉자 명단제출의 비협조 상황을 보고하였다. 5. 31. 역학조사관 K으로부터 '환자 이송 및 검사 등을 신속하게 처리해주지 않고 있어서 명단제출도 지연되고 있다'는 이야기를 듣고, 같은 날 12:00~14:00경 B병원 감염관리 파트장 N에게 전화를 걸어 역학조사 협조 및 명단제출 협조를 엄중히 요구하고, 역학조사 방해나 지연은 안 된다고 말하였다. (이상 L 진술) 5. 31. 저녁 B병원 감염관리실장 M, 파트장 N과 회의를 하였는데 M 실장이 '1번 환자 때는 협조가 잘 되었는데 이번에는 환자나 보호자들 불만이 많아 힘들다, B병원에서 전화할 때는 아무 민원이 없었는데, 14번 환자 접촉자에게 보건복지부에서 전화를 해서 그런지 환자 미원이 많이 발생하고, 문제가 많다. 그런 항의 전화를 받는 것이 불쾌하다'고 했다. (이상 R, L 진술) 5. 31. 21:00경 M, N에게 '최초 증상 발생일, 발열 및 호흡기 증상 등이 중요한 것이 아니고 주소, 생년월일 등이 중요하니까 그 자료를 먼저 작성해서 달라'고 요청하였다. 6. 1. 00:12경 추가 항목 기재를 요청하고 난 후에도 '연락처, 주소, 생년월 일이 급하니 그것부터 작성해서 달라'고 하였다. 6. 1. 연락처 등이 없는 명단을 받고 N에게 '다른 항목을 채우려고 하지 말고 연락처, 주소, 생년월일 자료를 빨리 제출하라고 다시 요구하였다. 6. 2. 오후에 제출된 명단에도 여전히 연락처 및 주소는 없었다. 최초 증상 발생일, 발열 및 호흡기 증상 발현 여부 자료를 요구할 때 접촉자 전화모니터링을 요구하지 않았다.(이상 R 진술) 5. 31. 저녁에 이미 연락처 및 주소가 포함된 명단이 완성되었다는 이야기는 당시에 들은 적이 없다. 알았으면 바로 조치를 취했을 것이다. 5, 30.에는 사람 수가 많아서 작성이 오래 걸리고, 그 이후에는 전산으로한 번에 파악하는 것이 아니라 일일이 의무기록을 확인하면서 연락처 및 주소를 파악하느라 시간이 걸린다고 들었던 기억이 있다. 특별히 설명한 것은 없었다. (이상 L, R진술)

나) 역학조사관 K: 5. 29. B병원에 도착했을 때부터 L이 연락처 및 주소가 있는 접촉자 명단을 요구하였고, 5. 30, 보건복지부 T 사무관으로부터 보건복지부장관이 14번 환자 접촉자 전수명단을 직접 챙긴다는 이야기를 전해 들었다. B병원에 연락처 및 주소가 있는 접촉자 명단을 달라고 지속적으로 요청하였다. 5. 31, 저녁에 이미 연락처 및 주소가 포함된 명단이 완성되었다는 이야기는 당시에 들은 적이 없다. 6. 1. 00:12경 최초 증상 발생일 등 추가 항목의 기재를 요청한 이유는 역학조사관 R, L, Y의 의견에 따른 것이다. B병원 측으로부터 '위 추가 기재 요청 항목의 자료 수집 때문에 시간이 지체되고 있다'고 들은 적이 없고, 대책반 측에서도 6. 2.까지 연락처 및 주소만이라도 달라고 지시한 적이 없다. L이 일단 주민등록번호, 연락처, 주소가 포함된 명단을 달라고 지속적으로 요청하였기 때문에, 추가 항목의 기재 요청 때문에 명단제출이 지체되었다는 병원 측 주장은 인정할 수 없다. 6. 2. 이 사건 명단을 받았는데 1그룹의 전화번호가 없어서 추가로 요청하였다. B병원이 기존에 (Q 사무관에게) 제출한 117명의 명단에 대해 아는 바가 없어서 추가로 요구하고 명단을 기다리는 데 시간이 소요되었다.

5) 역학조사관과 B병원 측 관계자는 이 법정에서 이 사건 명단을 포함한 14번 환자 접촉 환자명단 제출 과정에 관하여 다음과 같이 증언하였다.

가) 역학조사관 L: 병원 측에서 자신들이 명단을 곧 작성해준다고 하였고, 14번

환자가 머문 응급실에 동일 시간 내원한 환자 및 보호자 전체 명단을 요구했다. 5. 30. 새벽부터 연락처 및 주소가 있는 접촉자 전수명단을 달라고 지속적으로 요구했다. 5. 31. 역학조사관 K으로부터 '역학조사관이 환자 이송, 검사 결과 등을 신속히 처리해주지 않아 B병원이 명단 제출에 협조할 수 없다고 한다'는 이야기를 듣고 같은 날 감염 관리 파트장 N에게 전화를 걸어 역학조사 협조 및 명단제출 협조를 엄중히 요구하면서 역학조사 방해나 지연은 안 된다고 말한 사실이 있다. 역학조사관들이 B병원의 감염관리실 M 실장이나 N 파트장 등에게 '보건복지부장관의 명령이다', '위반시 제재, 처벌을 받는다'라고 하면서 업무를 수행한 적은 없고, '협조해야 한다'고 말한 적은 있다.

B병원 측이 Q 사무관에게 보냈다는 명단은 B병원으로부터 전해 들었던 접촉자 인원수보다 많이 부족했다. 5. 31. 21:00경 역학조사관 R, K과 같이 감염관리실장 M과 면담을 하였는데, M이 '환자나 보호자에게 전화를 돌리고 있는데 불만이 많아서 힘들다. 보건복지부에서 전화하면 민원이 많다'는 취지의 이야기를 하였다. 자신은 6. 1. 00:12경 추가 기재 요청 사항에 대해 아는 바가 없고, 그 때는 35번 환자에 집중하고 있었다. 나) 역학조사관 K: 처음부터 B병원 측에 '14번 환자가 응급실에 갔을 때 내원시간이 겹치는 모든 접촉자에 대한 연락처, 주소를 요구하였다. 역학조사의 목적이나 내용상 접촉자 명단에서 연락처 확보는 기본적인 절차이다. L과 자신이 B병원 측에 여러 차례 명단을 달라고 요청을 하였는데, 연락처를 특정하여 말하였는지는 기억나지 않는다. 5. 30.경 전화로 N이 자신에게 'Q 사무관에게 접촉자 명단을 보낸다. 그렇게 리스트 전달이 되도록 이야기가 되었으니 필요하면 보건복지부에서 명단을 받아라. 질병관 리본부장님이 접촉자 관리를 병원에 부탁해서 우리가 국가를 대신하여 해주고 있으니 접촉자 명단을 그만 좀 재촉하라'고 하였다. 5. 31. L과 통화하였을 때 무슨 말을 하였는지는 기억이 나지 않는다. 연락처 및 주소 외에 추가로 기재(최초 증상 발생일, 발열 및 호흡기 증상 유무 등)를 요청했던 것은 역학조사관들의 의견에 따라 한 것이다. 감사원 조사 과정에서 당시 거짓 없이 진술하였다.

다) 역학조사관 R: 당시 상황에 대해 현재 정확히 기억이 나지 않는다. 감사원에서 조사를 받을 때는 기억이 나는 대로 답변하였다.

라) 감염관리실장 M: 접촉 환자를 1~5그룹으로 분류하는 것은 1번 환자의 상황

대처에서 질병관리본부와 협의하여 승인받은 사항이다. 역학조사에 포함되어야 할 내용에 감염병 환자 등의 인적사항이 당연히 들어가야 하나, 연락처 이전에 접촉자들에 대하여 기본적인 정보를 파악하여 위험도를 판단하여야 한다. 1번 환자 때도 자신들이 한 분류에 대해 다시 역학조사관들의 점검을 받았다. L으로부터 구체적으로 어떤 항목을 넣어달라는 이야기를 들은 적은 없다. 연락처가 붙은 명단과 환자 정보가 있는 마스터 명단은 별개로 작성되었고, 접촉자에 대한 많은 정보를 제공하기 위해 마스터 명단을 활용하여 계속 정보를 수집하고 있었다. 밀접 접촉자 명단을 요청한 Q 사무관은 연락처 등 필요한 정보를 정확하게 알려주어 그 항목을 포함하여 명단을 작성하였는데, Q이 시설격리 대상이 아닌 이 사건 명단은 받지 않겠다고 해서 Q에게 3~5그룹 환자의 연락처까지 보내지는 않고, 기본적인 정보만 제공하였다. 5. 31. 저녁에 역학조사 관들로부터 Q 사무관에게 보낸 명단이 공유되고 있지 않다는 이야기를 들었고, N 파트장에게 필요한 명단을 제공하라고 지시하였다. 역학조사관들이나 보건복지부 관계자가 이 사건 명단의 접촉자에 대해 어떠한 조치를 취할 것인지 알려준 적이 없다. 메르스 노출 상황이 더 중요하였기 때문에 환자 개인정보가 문제된다고 생각한 적은 없다.

역학조사관들이 자신에게 14번 환자의 접촉자 명단 제공 요청이 '피고의 명령'이라거나 '따르지 않으면 제재나 처벌을 받을 수 있다'고 이야기한 적 없다.

마) 감염관리 파트장 N: 처음에는 의무기록을 보며 일일이 대조하여 명단을 작성하다가, 원무팀의 도움을 받아 연락처, 주소 등 항목을 정리하였다. Q 사무관은 격리 대상인 밀접 접촉자 명단에만 관심이 있었고, 이 사건 명단에 대해서는 받지 않겠다고 하였지만, 환자 관리를 위해 전수명단은 작성하여야 했고, 그 외 노출자에 관해서도 관심을 갖기를 바래서 간단한 정보를 포함한 명단을 송부하였다. 6. 2. 이전에역학조사관들이 접촉자에 대한 어떤 특정 항목을 구체적으로 지정하면서 명단을 제공해달라고 한 적이 없다. 5, 31. 회의 후 M 실장의 지시에 따라 역학조사관 K에게 필요한 명단을 물었는데, 전수명단이 필요하다고 해서 밀접 접촉자 명단이 아니라 당시 작성 작업 중이던 678명의 마스터 명단(연락처 기재가 없는 것)을 송부하였다. 연락처가 없는 전수명단을 보낸 이후에 K이 최초 증상 발생일, 발열 및 호흡기 증상 여부 등 추가 항목의 기재를 요구하여서 노출자에게 일일이 연락하여 해당 증상들을 확인하라고 하는 것으로 이해하고, 모니터링을 하면서 계속 명단을 작성하였다. K이 6. 2. 13:00경 처음으로 연락처가 있는 명단을 달라고 명시적으로 요청하였는데, 그 무렵 병원 의사인 35번 환자의 메르스 확진으로 인해 전원 업무 등을 담당하느라 정신이 없어서 바로 보내지 못하고, K이 20:58경 보낸 문자를 보고 연락처 명단을 바로 송부해 주었다. 접촉자에 대해 조치하기 위해서는 의무기록 등을 통하여 그룹 분류가 선행되어야 하고, 해당 그룹에 어떠한 조치를 할지 결정이 되어야 한다. 조치 내용이 결정되지 않은 상태에서는 연락처가 별 의미가 없다고 보이고, 그룹별로 취할 조치가 결정되어 연락처 요청이 오면 당연히 연락처 정보가 제공되었을 것이다. K이 명단 요청을 할 때마다 어떤 명단을 요구하는지 확인하였고, 그 요청에 부합하는 명단을 계속 만들면서 제공하였다. 연락처 명단과 별도로 작성 중이었던 마스터 명단에 역학조사에 필요한 정보가 더 많이 담겨 있어서 마스터 명단을 제공하였다. 명단을 작성하면서 병원 자체적으로 4그룹부터 접촉자들에게 전화연락을 취하고 있었다.

바) 보건복지부 시설관리팀 사무관 Q: 시설격리 대상자 명단을 확보하는 업무를 담당하였고, 시설 격리 의사를 타진하여야 하므로 연락처가 반드시 필요하였다. B병원 감염관리실의 M, N과 통화하면서 연락처와 주소가 필요하다고 정확하게 전달하였다.

B병원 측에서 메르스 노출 직원들에 대해서는 자신들이 직접 의사타진을 하겠다고 해서 그렇게 하라고 했고, 노출 직원들 중 시설격리를 원하는 사람이 없다고 말하면서 그 내용(노출 직원들 명단)은 빼고 보내겠다고 하였다. M이 여기저기서 명단을 달라고 하는데 당신한테만 보내고 'Q 사무관에게 보냈다'고 이야기해도 되겠냐고 물어봐서 '어쨌든 빨리 달라'고 대답하였다. M은 '정부에서 갑자기 연락하면 환자들이 놀랄 수 있으니 자신들이 먼저 연락하겠다'고도 말하였다. 시설격리 대상자 명단을 받은 후인 5. 31. 늦은 오후에, M이 '14번 환자와 응급실에 동시 재원한 환자 전수명단이 필요하지 않으냐고 물어서 잘 모르겠다고 대답했다. 그런데도 계속 (전수명단이) 필요하지 않겠냐고 보내겠다고 이야기하여 뭔지는 모르지만 보내라고 하였다. 연락처나 주소가 없는 명단이어서 어디에 쓰이는 명단인지 알 수가 없었다. 그 자료를 어떻게 활용할지 논의한 적이 없고, 연락처를 추가 요청한 적도 없다.

바. 14번 환자 접촉자 명단 수령 후 조치 상황

1) 보건복지부 시설관리팀이 5. 31. 13:08 B병원 14번 환자의 밀접 접촉 환자 117명 명단을 제출받아 접촉자들에게 시설격리 의사를 확인하였으나 시설격리를 원하는 사람이 없어 시설격리는 이루어지지 않았다. 이후 추가로 위 명단을 활용하여 보호자 추적 조사나 밀접 접촉자 자가격리 실태 점검, 모니터링 등은 이루어지지 않았다. Q은 B병원으로부터 받은 678명의 전수명단(연락처 기재가 없는 것)을 보건복지부 상황총괄팀 등에게 전달하였다.

2) 역학조사관 K은 6. 2. 21:32 B병원으로부터 3~5그룹에 관하여 연락처와 주소가 포함된 이 사건 명단(561명)을 제출받고, 6. 3. 13:30 B병원으로부터 14번 환자에 노출된 환자(678명) 전수명단(연락처 및 주소 포함)을 제출받은 이후 현장점검반의 모든 팀과 질병관리본부의 역학조사과 자료입력팀에게 위 전수명단을 전달하였다. 그런데 질병관리본부 역학조사과 자료입력 담당자는 새로 받은 명단이 연락처 및 주소가 누락된 기존 제출자료와 동일한 것으로 잘못 생각하고 6. 3.부터 6. 5.까지 매일 24:00 기준으로 이루어지는 접촉자 관리 지역보건의료정보시스템의 마스터 데이터베이스에 위 명단 내용을 입력하지 않았다. 결국 6. 6.에야 위 명단 입력이 이루어졌고, 6. 7. 지역 보건소 등에 그 명단이 통보되었다.

3) 이처럼 14번 환자에 노출된 환자의 명단 통보가 6. 7.까지 지연됨에 따라, 메르스 대응지침에 따른 시·도 보건소 등을 통한 자가격리, 능동감시는 물론 접촉자들에게 노출 위험의 고지가 제때 시행되지 못하였다.

4) 14번 환자의 접촉자 중 81명의 확진자(3차 감염)가 발생하여 그중 16명이 사망하였다. 한편 응급실 내원 환자의 보호자 중 40명의 확진자(3차 감염)가 발생하여 그중 6명의 사망자가 발생하였는데, 이들은 대부분 접촉자로 파악되지 못한 상태에서 메르스로 확진되었다. 이 사건 명단에 기재된 사람(비밀접 접촉 환자) 중 추가 감염자(3차 감염)는 4그룹 3명(77, 80, 90번 환자), 5그룹 5명(72, 76, 113, 171, 186번 환자)이다. 그들 중 4명으로부터 추가 감염(4차 감염)이 의심되는 사람은 17명이다. 그중 의료진을 포함한 5명은 '이 사건 명단 중의 메르스 환자' 외의 메르스 환자에게도 감염의 원인을 찾을 수 있어 중복 감염원이 있고, 11명은 76번 환자로부터 감염되었다.

5) 한편, 질병관리본부는 6. 2.경 국민건강보험공단 및 건강보험심사평가원 콜센터에 접촉자 명단을 통보하면서 '접촉자 전수조사를 실시하여, 접촉자 중에서 발열이나 호흡기 증상이 있는 사람들을 찾아내 보건소에 알리라'고 하였다. 그런데 위 콜센터가 14번 환자의 접촉자에 대하여 모니터링을 수행한 상담내역은 6. 3.경 2명을 모니터링 한 자료가 있을 뿐이다(을 제23호증).

6) 이 사건 명단 중 5그룹에 속하는 76번 환자(3차 감염)의 경우 자신이 메르스에 노출된 사실을 고지받지 못해 이를 모르는 상태에서 6. 5. AA병원, 6. 6. AB병원 등을 방문하였고, 이 과정에서 총 11명의 4차 감염자가 발생하였고, 그중 2명이 사망하였다. 5그룹에 속하는 171번 환자(3차 감염)의 보호자인 123번 환자(3차 감염)의 경우 접촉자로 파악되지 못한 상태에서 6. 8. AC 내과의원을 방문하였고, 이 과정에 1명의 4차 감염자가 발생하였다.

사. 35번 환자 발생 및 같은 시기에 이루어진 접촉자 명단제출 요구

1) B병원은 의료진인 35번 환자가 5. 31. 오후 호흡기 관련 증상을 보이자 격리조치를 시행하였고, 역학조사관 R은 6. 2. 15:48 감염관리 파트장 N에게 35번 환자의 접촉자 명단 작성과 관련하여 메일로 '위험도 등은 역학조사관들이 분류하고 모니터링할 예정이니 따로 연락하지 말고 명단만 제출해 달라'고 하면서 직원 및 환자의 이름, 생년월일, 성별, 연령, 연락처 등 간략한 신상정보만을 작성하여 줄 것을 명시적으로 요청하였다. 이에 따라 N은 R에게 같은 날 21:24 연락처가 포함된 '35번 환자의 접촉자 명단'을 제출하였다.

2) R은 2015. 11. 18. 감사원 감사 과정에서 위와 같이 연락처만 요청한 이유에 대해 'B병원에서 14번 환자에 노출된 환자의 연락처 및 주소가 포함된 명단제출이 B병원 측이 노출 환자들에게 직접 전화하며 일일이 알아보느라 워낙 지체되고 있다고 들어서, 35번 환자의 접촉자에 관하여는 아예 다른 일에 힘쓰지 말고 빨리 연락처와 주소가 있는 명단을 제출하라고 재차 확인한 것이다'라고 진술하였다.

아. 메르스 확산 및 병원 폐쇄 조치

1) 대통령은 6. 8. 병원 감염관리 지도에 관한 전권을 갖는 '즉각대응팀'을 구성하도록 지시하였고, 이에 따라 중앙 및 지방대책본부는 메르스 전파 양상에 따른 신속한 의사결정 및 현장지원 조치가 이루어지도록 즉각대응팀을 구성하여, 즉각대응팀에 관련 병원의 폐쇄명령을 포함, 감염관리 지도에 관한 전권과 행정지원 요청권을 부여하였다.

2) 6. 12. B병원의 응급실 이송요원이 137번 환자로 확진되고 14번 환자의 응급실 주변 구역 이동이 확인되자, 즉각대응팀 중 민간전문가 10명, 보건복지부 방역관 등 6명, 역학조사관 4명 등 총 24명으로 구성된 'B병원 민간합동대책반 즉각대응팀'은 6. 13.부터 활동을 시작하여 B병원의 역학조사 및 방역조치 등을 총괄 지휘하며 능동감 시, 격리 등 접촉자 관리대상 4,075명에 대해 역학조사와 대응조치를 시행하고, 부분폐쇄 계획 등 긴급조치를 시행하였다. B병원의 최초 부분폐쇄 기간은 6. 24.까지였으나, 별도의 종료 결정 없이 그 기간이 연장되었고, 이후 강남구 보건소장으로부터 '폐쇄된 병원의 진료 개시를 위해서는 즉각대응팀의 해제 결정 등 메르스 집중관리병원 해제 절차를 거쳐야 한다'는 안내에 따라 2015. 7. 19. 서울특별시장으로부터 감염관리 계획수립 및 이행 여부를 확인받고 진료를 재개하였다.

자. 손실보상위원회 개최 및 메르스 손실보상금 지급

피고는 2015. 12.경 손실보상위원회를 개최하여 메르스 환자를 치료 · 진료·격리하거나 병동을 폐쇄한 의료기관 등 총 233개소(의료기관 186개, 약국 22개, 상점 35개 소)에 총 1,781억 원의 손실보상금을 지급하기로 결정하였다. 손실보상금은 메르스 환자를 치료·진료 및 격리한 실적, 메르스 확산 방지를 위하여 폐쇄한 병상 수 또는 휴업한 기간 등에 따라 산정하였다.

이 과정에서 B병원에 대해서는 검찰 수사 및 감사원 감사가 진행 중이어서 그 결과에 따라 손실보상 여부 및 규모를 결정한다는 이유로 지급 결정 여부가 보류되었다. 앞서 보았듯이 피고는 2017. 2. 10. B병원에 대한 손실보상금 지급 여부를 결정하기 위한 손실보상심의위원회를 개최한 다음, 2017. 2. 13. 이 사건 손실보상금 거부처분을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3 내지 10, 12 내지 21, 23, 24, 31, 38, 43, 46호증,을 제1 내지 13, 15, 16, 18, 19, 21 내지 24호증, 증인 L, M, N, K, Q, R의 각 증언, 변론 전체의 취지

4. 이 사건 과징금 부과처분의 적법 여부

가. 관련 법령

구 의료법 제59조 제1항은 '보건복지부장관 또는 시·도지사는 보건의료정책을 위하여 필요하거나 국민보건에 중대한 위해(危害)가 발생하거나 발생할 우려가 있으면 의료기관이나 의료인에게 필요한 지도와 명령을 할 수 있다'고 규정하고 있다. 구 의료법 제64조 제1항 제3호, 제67조 제1항에 의하면, 피고는 의료기관이 '제59조에 따른 명령을 위반한 때'에 해당하면 의료업을 1년의 범위에서 정지시키거나 개설 허가의 취소 또는 의료기관 폐쇄를 명할 수 있고, 이 경우 의료업 정지 처분을 갈음하여 5,000만 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.

나. 처분사유의 존부

1) 보건복지부장관이 구 의료법 제59조 제1항에 의해 의료기관이나 의료인에게 하는 명령은 상대방에게 명령에 따른 행위를 할 의무를 발생시키고, 상대방이 그 명령을 위반한 때 의료업의 정지 등 제재처분이 가능하므로, '행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사'(행정소송법 제2조 제1항)로서 처분에 해당한다.

따라서 피고의 위 명령은 원칙적으로 행정절차법 제5조, 제23조, 제24조에 따라 구체적이고 명확하게 이루어져야 하고, 원칙적으로 처분의 근거와 이유를 제시하고 문서로 하여야 하며, 그 문서에는 '처분 행정청' 등을 적어야 한다.

2) 가) 이러한 행정절차법 규정에 의하면, 14번 환자 접촉자 명단제출의 요청이나 요구가 당시 신속히 처리할 필요가 있는 처분이므로 '문서'에 의하지 않고 '말'로 할 수 있다고 보더라도, 상대방에게 그 요청 또는 요구 행위의 주체(처분 행정청)와 처분의 근거(구 의료법 제59조 제1항)를 적절히 밝힘으로써 그 요청 또는 요구가 '구 의료법 제59조 제1항에 의한 피고의 명령'임을 알 수 있도록 하여야 한다.

나) 앞서 보았듯이 피고가 5, 30.경 메르스 대응조치 일일상황점검회의(보건복지부 내부 회의) 등에서 메르스 대응조치 담당자들에게 '14번 환자 관련 접촉자 명단을 확보하라'는 지시를 한 사실은 있다. 그러나 위 인정사실에 의하면, 역학조사관들이 B병원 측에 14번 환자의 접촉자 명단제출을 구두로 요청하는 과정에서 명단제출 요청 또는 요구의 주체(처분 행정청)를 밝히지 않았을 뿐만 아니라, 그 요청이나 요구가 구 의료법 제59조 제1항에 근거한 것이라는 취지를 밝힌 적도 없다. 또한 질병관리본부가 역학조사관의 파견 시점인 5. 29.부터 6. 3.까지 B병원 측에 역학조사 협조와 명단제출 요청 등을 명시하여 여러 차례 발송한 공문(갑 제9, 10호증, 을 제13호증)을 보더라도, 그 요청 행위의 주체는 '질병관리본부장'으로 표시되어 있고, 내용은 '감염병예방법 제18조에 따른 역학조사 수행에 관한 협조 요청'일 뿐, 구 의료법 제59조 제1항에 따른 피고의 명령이라는 사실이 기재되어 있지 않다.

다) 따라서 역학조사관들이 구두로 하거나, 질병관리본부장 명의의 문서로 한 일련의 '14번 환자 접촉자 명단제출의 요청이나 요구'를 구 의료법 제59조 제1항에 따른 '피고의 명령'으로 볼 수 없고, 그 밖에 피고가 B병원 측에 위 명령을 하였음을 인정할 증거가 없다.

다. 소결론

따라서 이 사건 과징금 부과처분은 그 처분사유가 인정되지 않아 위법하므로, 나머지 원고의 주장을 나아가 살필 것 없이 취소되어야 한다.

5. 이 사건 손실보상금 지급거부처분의 적법 여부

가. 관련 법령

1) 감염병예방법 제70조는 부칙(2015. 12. 29.) 제6조에 따라 법 시행 전 메르스로 인하여 손실을 입은 자에 대하여 소급 적용된다. 그 규정 제1항에 의하면, 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 이 법에 따른 조치에 따라 감염병 환자, 감염병의사환자 등을 진료한 의료기관의 손실 등을 입은 자에게 제70조의2의 손실보상심의위원회의 심의·의결에 따라 그 손실을 보상하여야 한다. 감염병 예방법 제70조 제4항, 감염병 예방법 시행령 제28조에 의하면, 손실보상의 대상은 '해당 의료기관이 감염 병환자, 감염병의사환자 등을 진료 · 치료 · 격리함에 따라 발생하는 비용, 즉 치료 · 진료·격리로 시설·장비·인력 등을 사용하게 되는 경우 그 소요비용과 이로 인해 시설·장비·인력 등을 원래의 목적대로 사용하지 못하게 되는 경우 발생하는 비용, 법에 따른 의료기관의 폐쇄 또는 업무 정지 등으로 의료기관에 발생한 손실 등이다.

2) 한편, 감염병예방법 제70조 제3항에 의하면, 그 손실을 입은 자가 '이 법 또는 관련 법령에 따른 조치의무를 위반하여 그 손실을 발생시켰거나 확대시킨 경우'에는 보상금을 지급하지 아니하거나 보상금을 감액하여 지급할 수 있다. 감염병예방법 제70조 제4항, 감염병예방법 시행령 제28조의2 제1항은 손실보상금의 지급제외 또는 감액 사유인 위반행위의 종류에 관하여 '구 의료법 제59조 제1항에 따른 지도와 명령을 위반한 경우(3호)', '감염병예방법 제18조 제3항에 따른 역학조사 시 금지행위를 한 경우 (6호)' 등을 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 손실보상금을 지급하지 아니하거나 감액을 하는 경우에는 위 각 위반행위가 '그 손실의 발생 또는 확대에 직접적으로 관련되는지 여부'와 '중대한 원인인지의 여부'를 기준으로 하도록 규정하고 있다. 따라서 위 각 위반행위를 이유로 감염병예방법 제70조의 손실보상금 지급 대상에서 제외하거나 감액하려면 그 위반행위가 손실보상 대상 손실의 발생 또는 확대에 '직접적인 관련성' 이 있고, '중대한 원인'으로 인정되어야 한다. 이에 관한 증명책임은 손실보상금의 지급을 제외하거나 감액의 적법성을 주장하는 처분청에 있다.

나. 피고의 본안전 항변(피고적격 흠결)에 관하여 위 규정에 따르면, 피고는 감염병예방법 제70조의 손실보상금 지급 또는 거부 권한을 가지고 있고, 다만 그 결정을 함에 있어 손실보상심의위원회의 심의·의결을 거쳐야 할 뿐이다. 앞서 본 처분의 경위에서 살핀 것처럼 피고는 위 규정에 근거하여 자신의 이름으로 직접 이 사건 손실보상금 지급거부처분을 하였다.

따라서 피고는 이 사건 처분을 한 행정청으로 행정소송법 제13조 제1항 본문에 따른 피고적격이 있으므로, 피고의 본안전항변은 받아들이지 않는다.다. 처분사유의 존부

1) 이 사건 명단의 지연 제출이 구 의료법 제59조 제1항에 따른 피고의 명령을 위반한 경우에 해당하는지 여부

앞서 살펴본 바와 같이 구 의료법 제59조 제1항에 따른 피고의 명령이 존재한다.고 볼 수 없으므로, 원고가 피고의 의료법상 명령을 위반하였다는 점은 인정되지 않는다.

2) 이 사건 명단의 지연 제출이 구 감염병예방법 제 18조 제3항에 따른 역학조사시 금지행위를 한 경우에 해당하는지 여부

가) 관련 규정 및 법리

(1) 구 감염병 예방법 제18조 제3항은 '누구든지 질병관리본부장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 실시하는 역학조사를 정당한 사유 없이 거부 또는 방해하거나 회피하여서는 아니 된다'라고 규정하면서, 같은 법 제81조는 위 조항을 위반할 경우 200만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다. 한편 구 감염병예방법 제5조는 '의료 법에 따른 의료인, 의료기관 및 의료인단체는 국가와 지방자치단체가 수행하는 감염병의 발생 감시 및 예방·관리 및 역학조사 업무에 적극 협조하여야 한다'고 규정하고 있다.

(2) 이러한 관련 규정에 의하면, 구 감염병예방법 제18조 제3항에 따른 역학조사의 실시 주체는 질병관리본부장 또는 지방자치단체의 장인 점, 의료기관 등은 구 감염병예방법 제5조에 따라 역학조사 업무에 적극 협조할 의무만을 부담하고, 그 의무 위반에 대하여는 구 감염병예방법 제18조 제3항 위반의 경우와 달리 형사처벌의 대상이 아닌 점 등을 고려하면, 원칙적으로 의료기관 등은 행정청으로부터 역학조사에 관한 요청을 받은 경우 보유하고 있는 의무기록 등 기존 자료를 제공하는 등 협조하는 범위를 넘어 감염병 환자의 접촉자 명단 등 새로운 자료를 작성하여 제공할 의무까지. 있다고 볼 수 없으므로, 의료기관 등이 새로운 자료 제공의 요청을 따르지 않았거나 불성실하게 수행하였다 하더라도 이를 구 감염병예방법 제18조 제3항에 따른 역학조사시 금지행위를 한 경우(역학조사의 거부, 방해 · 회피)에 해당한다고 볼 수는 없다. 다만, 새로운 자료의 내용과 성격, 그 자료 요청의 동기나 경위, 그 요청에 대한 거부의 동기나 경위 등에서 새로운 자료 제공의 요청에 대한 거부나 지연을 역학조사의 거부·방해·회피와 동일하게 볼 수 있는 특별한 사정이 있다면 달리 볼 수 있을 것이다.

나) 구체적 판단

위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, B병원 측이 이5. 31. 16:17경 이 사건 명단(연락처 포함)을 완성하였음에도, 이를 2일 후인 6. 2. 21:32경 역학조사관에게 지연 제출한 사정만으로는 구 감염병예방법 제18조 제3항에서 금지하는 역학조사의 거부·방해 회피에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 원고가 구감염병 관리법 제18조 제3항에 따른 역학조사 시 금지행위를 하였다는 점도 인정되지 않는다.

(1) 역학조사관들이 B병원에 파견되어 14번 환자의 접촉자 명단을 확보하려한 이유는, 메르스 감염병의 차단과 확산 방지를 위하여 14번 환자의 접촉자들에게 '메 르스에 노출되었을 가능성'과 메르스 감염확산을 막기 위한 주의 사항을 알리는 등의 필요한 조치를 하기 위해서이다. 따라서 역학조사관들이 B병원 측에 요청한 접촉자 명단은 당연히 연락처가 포함된 명단을 의미한 것이었다. B병원 측은 1번 환자에 관한 대처경험이 있었으므로, 14번 환자의 접촉자 명단에 연락처 확보가 필수적이라는 사실은 충분히 알았을 것으로는 보인다.

(2) 이러한 명단 작성에 대해 B병원은 이 사건 이전 1번 환자가 확진 판정을 받았을 때부터 질병관리본부 측과 협의하여 노출 환자의 범위를 기존의 중점 관리대상이었던 밀접 접촉자보다 넓게 설정할 것을 제안하고, 접촉 정도 및 유형별로 그룹을 나누어 환자명단을 작성하여 제공하고, 밀접 접촉자로 분류되지 않은 그룹에도 필요한 모니터링을 수행하는 등, 메르스 확산 방지를 위한 업무에 적극적으로 협력하였다. B병원 측은 14번 환자의 접촉자 명단을 작성하는 과정에서도, 역학조사관들에게 단지 전자의무기록 시스템에 접근할 권한을 준 것에 그치지 않고, 1번 환자 때와 마찬가지 기준으로 접촉자 명단을 작성하여 제공하겠다고 스스로 제안하였고, 감염관리실 직원들로 하여금 바로 명단 작성을 하게 하였다. 또한 35번 환자의 접촉자 명단도 역학조 사관이 당장 필요한 연락처 등의 몇 가지 항목만을 요구하자 빠른 시간 내에 명단을 완성하여 제공하기도 하였다.

(3) 이 사건 명단의 지연 제출 경위에는 다음과 같은 사정이 있다. 이를 고려하면, 피고가 제출한 증거만으로는 B병원 측이 역학조사관들에게 이 사건 명단(연락처 포함)이 아니라 연락처가 없는 다른 명단(소위 '마스터 명단')을 제공한 것이 역학조사를 거부 또는 방해하려는 의사에서 이루어졌다거나, 역학조사 거부 또는 방해와 동일하게 볼 수 있을 정도의 특별한 사정이 있다고 보기 어렵다.

(가) 역학조사관들이 5. 30. 이후 지속적으로 B병원 측에 14번 환자의 접촉 환자 전수명단을 요구하기는 하였지만, 6. 2. 이전에 '연락처만이라도 우선하여 제출할 것'을 명시적으로 요청하였는지는 역학조사관들의 감사원에서의 진술 외에는 이를 뒷받침할 만한 다른 증거가 없다. 이 무렵 역학조사관들과 감염관리 파트장 N은 여러 차례 메일과 문자 등을 주고받았는데, 6. 2. 이전의 이메일과 문자상에는 연락처만 독촉하였다는 취지의 내용이 없다. K은 감사원 조사 당시 '대책반 측에서도 6. 2.까지 연락처 및 주소만이라도 달라고 지시한 적이 없다'고 진술하기도 하였다.

(나) B병원 감염관리팀은 의무기록 확인과 환자 모니터링 등을 통해 감염확산의 예방활동 등에 실질적으로 필요한 여러 정보(그룹, 성명, 성별/나이, 진료과, 담당의, 도착 및 퇴실 일시, 환자위치, 상병명, 현황, 병동, 지정의, 주치의, 입원일, 퇴원일, 이동 전 위치, 중앙 이동시간, 담당 간호사, 관찰실 이동시간, 외상 또는 소생 이동시간, 노출 추정 시간 등)를 포함한 14번 환자의 접촉 환자명단(마스터 명단)을 작성하고 있었는데, 그 명단에는 연락처 항목이 없었다. B병원 감염관리팀은 위 마스터 명단과 별개로 원무팀으로부터 14번 환자 접촉 환자의 연락처 정보를 받아 연락처가 포함동 명단을 가지고 있었다. 이처럼 B병원 측은 14번 환자의 접촉 환자 명단을 2종류로 작성하고 있었는데, 감염관리 파트장 N은 역학조사관들의 명단 요청이 있을 때마다 '마스터 명단'을 제출하였다. '마스터 명단'에는 처음부터 연락처 항목이 없어서 N 등이 이를 일부러 삭제하고 준 것은 아니었다. N은 '마스터 명단'에 포함된 환자에 대한 다양한 정보가 역학조사에 반드시 필요한 항목이라고 생각하고 이를 제공한 것이라고 주장하고 있다.

(다) B병원의 감염관리실의 M 실장은 5. 30. 보건복지부 Q 사무관으로부터 시설격리 대상자에 해당하는 1, 2그룹의 연락처 명단제출을 요청받았을 때, 역학조사관 등 여러 경로로 14번 환자의 접촉자 명단제출을 요청받는 상황을 말하면서 명단제출 창구를 Q 사무관으로 일원화하면 되는지를 문의하였으나, Q 사무관은 그 의미를 제대로 이해하지 못하고 이를 받아들이는지 여부에 관한 답변을 명확히 하지 못하였다. B병원 측의 M 실장 등은 위 통화 이후 명단제출을 Q 사무관에게만 하면 되는 것으로 오해하였던 것으로 보인다. M은 5. 31. 늦은 오후에 Q에게 14번 환자와 응급실에 동시에 재원한 환자들의 전수 명단이 필요하지 않으냐는 전화를 하였으나, Q은 잘 모르겠다고 대답하였을 뿐 추가로 전수 명단을 요구하지 않았다. 오히려 병원 측에서 나머지 3~5그룹의 명단도 필요하지 않겠냐고 하면서 이를 임의로 제공하였다. B병원 측이 Q에게 연락처가 포함되지 않고 접촉 환자의 이름, 성별, 나이, 도착 및 퇴실일시, 입원 및 퇴원일, 이동전 위치 등 기본적인 정보만 담긴 명단을 제공한 데는 이런 과정도 영향을 미쳤을 것으로 보인다.

(라) K이 6. 1. 자정 무렵 N에게 보낸 이메일 내용에 의하면, 역학조사관들은 병원 측에 '최초 증상 발생일, 발열 및 호흡기 증상 여부' 등 추가 조사가 필요한 사항의 보충을 요청하면서 생년월일, 주소, 전화번호 항목까지 포함된 명단을 요구하였을 뿐, 연락처와 주소가 기재된 명단만이라도 우선 제출할 것을 명시적으로 요구하지 않았다. 역학조사관들은 위 추가 요청이 병원 자체의 모니터링을 요구하는 의미는 아니었다고 진술하고 있으나, 질병관리본부의 요청에 따라 1번 환자의 비밀접 접촉자에 관하여 자체 모니터링을 한 경험이 있는 병원 측에서는 그 의미를 달리 받아들일 수도 있다. 실제로 병원 측은 확진자가 발생한 4번 그룹부터 자체 모니터링을 하면서 3~5룹에 관한 '마스터 명단'에 환자 정보를 추가하는 방법으로 명단 작성을 계속하고 있었고, 역학조사관 R도 감사원 조사 당시 'B병원 측이 노출 환자들에게 직접 전화하며 일 일이 알아보느라 14번 환자 명단제출이 워낙 지체되고 있다고 들었다'라고 진술한 것을 보면, 이러한 사정을 알고 있었던 것으로 보인다.

(마) N 파트장은 5. 30. Q 사무관이 시설격리를 위해 대상자의 연락처가 필요하다고 명시적으로 밝혔을 때는 연락처 정보를 취합하여 바로 제공하였고, 6. 2. 역학조사관 K으로부터 명시적으로 연락처 명단의 우선 제출을 요청받았을 때와 같은 날 역학조사관 R으로부터 35번 환자의 접촉자에 관해 그룹분류를 하지 말고 연락처 등 기본 정보가 담긴 명단의 제출을 요청받았을 때에도 당일 연락처를 포함한 명단을 제출하였다.

(바) 감염관리실장 M이 14번 환자의 밀접 접촉자에 대한 보건복지부의 연락방식에 불만을 표시한 사정, B병원의 병원장이 주재한 메르스 대책회의에서 '질병관리 본부와 보건복지부의 부적절한 대응으로 환자와 보호자의 불안과 컴플레인 증가한 것에 대해 보건복지부에게 피드백 시행'을 논의하였다는 사정 등으로, B병원 측이 환자나 보호자 등 민원인의 불만을 이유로 이 사건 명단의 제출을 고의로 지연하였다고 보기 어렵고, 달리 B병원 측이 이 사건 명단을 지연 제출할 동기나 이유를 찾을 수 없다.

3) 이 사건 명단의 지연 제출이 원고의 손실 발생 또는 확대에 '직접적인 관련성' 이 있고 '중대한 원인'에 해당하는지 여부

가사, 원고의 이 사건 명단의 제출 지연이 구 감염병예방법 제18조 제3항에 따른 역학조사 시 금지행위를 한 경우에 해당한다고 보더라도, 앞서 본 인정사실에서 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거만으로는 이 사건 명단의 지연 제출이 원고가 메르스 환자 치료 등으로 인하여 입은 손실의 발생이나 확대에 직접적인 관련성이 있고 중대한 원인이 되었다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

가) 원고가 보상을 신청한 손실은 B병원에 내원한 메르스 환자들을 치료 ·격리 하면서 발생하거나 메르스 확산 방지를 위한 병원 부분폐쇄로 발생한 2015. 6.부터 2015. 7.까지 영업수입 감소, 격리 의료진의 인건비, 음압병실 등 메르스 진료를 위한 시설공사비 등이다.

나) 이 사건 명단은 14번 환자(2차 감염)가 B병원에 머물렀던 5. 27.부터 5. 29.까지 사이 3~5그룹의 비밀접 접촉 환자를 파악하여 그들에게 '메르스에 노출되었을 가능성'을 알리는 한편 감염확산을 막기 위해 주의할 점을 환기하는 등의 조치를 취하기 위한 것이다. 의무기록으로 파악할 수 없는 '보호자' 부분은 명단 작성 대상에서 처음부터 제외되어 있었다. 따라서 이 사건 명단의 지연 제출이 메르스 손실의 발생 또는 확대에 직접적으로 관련성이 있는 것은 그 지연 제출로 위와 같은 조치가 제때 이루어지지 아니하여 위 명단의 대상자(비밀접 접촉 환자) 중 메르스에 감염된 자(3차 감염)에 의해 4차 감염자가 발생하는 경우이다.

다) 그런데 피고는 6. 2. 이 사건 명단을 제출받고도 6. 6.까지 4일간 그 명단을 지역보건의료정보시스템에 입력하여 시·도 보건소에 통지하는 조치를 취하지 않았고, 단지 6. 3.경 국민건강심사평가원 콜센터를 통해 일부 환자들에게만 모니터링이 이루어진 데 그쳤다. 메르스 대응지침에 따르면, 3~5그룹의 비밀접 접촉자들에 대한 연락 등 조치는 시·도 보건소에 의해 이루어져야 하는데, 그 실행이 6. 7. 시작되었다. 이처럼 14번 환자의 비밀접 접촉 환자에 대한 조치가 제때 취해지지 못한 원인에는 피고 측이 이 사건 명단을 제출받고도 4일가량 방치한 잘못이 작지 않다.

라) 피고가 주장하는 3~5그룹의 비밀접 접촉 환자에 의한 17명의 4차 감염 사례 중 76번 환자로 인한 경우를 제외하면 대부분 이 사건 명단의 메르스 환자 외의 메르스 환자에게도 감염의 원인을 찾을 수 있는 중복 감염원 환자이다. 다수의 4차 감염자를 발생시킨 이 사건 명단의 76번 환자는 2015. 6. 5.경부터 메르스 증상을 보이기 시작하였으므로, 메르스 잠복기(통상 5일)를 고려하면 보건 당국이 2015. 6. 2. B병원 측으로부터 이 사건 명단을 제출받은 후 바로(위와 같이 6. 7.경까지 지체하지 않고) 3~5 그룹의 비밀접 접촉 환자들에게 적절한 조치를 취하였더라면 76번 환자에 의한 4차 감염의 예방 가능성을 부정하기 어렵다.

라. 소결론

따라서 이 사건 명단의 지연 제출은 메르스 손실보상금 지급제외 사유에 해당하지 아니하므로, 이를 이유로 한 이 사건 손실보상금 지급거부처분은 위법하다. 원고의 나머지 주장을 나아가 살필 것 없이 그 처분은 취소되어야 한다.

6. 결론 론

이 사건 청구는 모두 타당하므로 받아들여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김정중

판사김나경

판사홍승모

1) 2015. 12. 29. 법률 제13639호로 개정되었으나, 감염병 예방법 부칙(2015. 12. 29.) 제6조에 의하여 이

법 시행 전 메르스로 인하여 손실을 입은 자에 대하여도 적용된다.