대전고등법원 2016.6.8. 선고 2015누125 판결

나. 원고는 기존의 18홀 회원제 골프장 1,004,631.3㎡의 동쪽과 서쪽 토지 부분에 18홀 대중제 골프장 820,448.7㎡(이하 '이 사건 골프장 증설 부지'라고 한다)를 추가로 건설하여 이 사건 골프장을 1,825,080㎡로 증설하고자 계획하였다. 이에 원고는 2011. 11. 2. 피고에게 도시계획시설인 이 사건 골프장의 증설 및 증설 부지에 새로이 편입되는 토지의 용도지역을 보전관리지역 및 농림지역에서 체육시설의 설치가 가능한 계획관리지역으로 변경하는 내용의 도시관리계획 변경결정의 입안을 아래와 같이 제안하였다(이하 '이 사건 입안제안'이라 한다).

다. 피고는 관련 부서 및 관계 기관과 협의를 거쳐 2011. 11. 29.과 2012. 1. 25. 등 여러 차례 원고에게 이 사건 입안제안에 관한 보완요구를 하였고, 원고는 그때마다 관련 보완서류를 제출함으로써 보완요구에 응해왔다.

라. 피고는 2011. 12. 21. 한국토지주택공사에 이 사건 입안제안에 첨부된 토지적성평가서에 대한 검증을 의뢰하여 그 결과를 받아 검토한 뒤 원고에게 검증결과의 종합의견을 반영하여 재작성된 토지적성평가서를 제출하도록 요구하였다. 이에 원고는 2012. 3. 6. 토지적성평가서를 재작성하여 제출하였다. 토지적성평가서에 의하면, 이 사건 골프장 증설 부지의 적성값 비율은 55.15%로서 A, B, C등급 중 B등급에 해당하는 것으로 조사되었다.1)

마. 2012. 4. 19. 개최된 2012년도 제2회 천안시 도시계획위원회는 이 사건 입안제안에 관하여 '현장방문 후 재심의' 할 것을 결정하였다. 이에 따라 2012. 5. 3. 도시계획위원회 위원들이 이 사건 골프장 증설 부지를 방문하였는데, 현장방문 결과 다음과 같이 의견이 종합되었다.

바. 또한, 천안시 실무부서에서는 '원고의 이 사건 골프장 증설 부지의 용도지역은 보전관리지역 및 농림지역이 전체 부지의 99.6%로 사실상 보전관리지역 및 농림지역을 계획관리지역으로 용도지역을 변경하여야 가능함. 보전관리지역 및 농림지역에서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률과 천안시 도시계획조례상 토지이용권이 일부 제한되는 등 개발보다는 보전의 성격이 강한 지역으로 볼 수 있으므로 원고의 골프장 증설사업이 공익사업이 아님에도 불구하고 용도지역을 변경하는 것이 바람직한지에 대한 심도 있는 검토가 요구됨.'이라는 의견이 제시되었다.

사. 원고는 2012. 5. 22. 피고에게 산지전용타당성조사 결과서를 제출하였다. 산지전용타당성조사 결과서에 의하면, 이 사건 입안제안의 사업적합성은 대부분의 항목에서 해당기준에 적합함'으로 조사되었으나, '보전산지에서의 행위제한' 항목에서 '문화재보호법에 따른 문화재보호구역은 해당 법률에 따른 행위제한이 적용된다.'는 의견과 '인근 산림 경영 · 관리에 영향' 항목에서 '이 사건 골프장 증설 부지에 임도가 있는 것으로 조사 · 분석되어 임도에 대한 대책이 마련되어야 한다.'는 의견이 제시되었다.

아. 2012. 5. 24. 개최된 2012년도 제3회 천안시 도시계획위원회에서는 '① 도내 골프장 수급현황 자료제시 후 관련부서 검토, ② 이 사건 골프장 증설을 추진하는 사업체의 자금조달능력 판단자료 제시, ③ 위례성 문화재 저촉 여부 판단기준 자료 제시, ④ 자연상태녹지도 판단기준자료 제시'를 조건으로 조건부 재심의 결정이 이루어졌다. 이에 따라 피고는 2012. 5. 30. 원고에게 위 ②, ③, ④항의 자료를 제시할 것을 요구하였다. 원고는 2012. 6. 8. 피고의 도시계획과장에게 위 ②, ③, ④항에 관한 조치계획서를 제출하였다.

자. 2012. 6. 28. 개최된 2012년도 제4회 천안시 도시계획위원회에서는 이 사건 입안제안에 관하여 '기존 개발된 골프장 높이인 해발 325m 이하로 입안, 위례성 원형보존녹지를 충분히 확보할 것'을 내용으로 하는 조건부 심의 의결이 이루어졌다.

차. 그 후 천안시 도시계획과는 피고에게 '도시계획위원회의 조건부 수용 의결에는 구속력이 없으며, 이 사건 입안제안을 수용할 경우 형평성과 특혜시비의 논란이 예상되므로 이 사건 입안제안 수용은 불가하다.'는 내용의 검토보고를 하였다. 이에 피고는 2012. 7. 9. 아래와 같은 사유를 들어 이 사건 입안제안을 반려하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

카. 이 사건 입안제안 당시 이 사건 골프장 증설 부지 중 원고가 확보한 부지의 비율은 증설 부지만을 기준으로 할 때 60.8% 이었는데, 피고는 이 사건 처분에 이르기까지 원고에게 증설 부지 확보비율과 상향 필요성에 관하여 아무런 보완요구를 하지는 않았다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10호증, 을 제7 내지 11호증(가지번호 있는 경우 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 이 사건 처분은 아래와 같이 계획재량권을 일탈 · 남용하여 위법하므로 취소되어야 한다.

가) 토지적성평가 검증 및 산지전용타당성조사 결과에 의하면, 이 사건 입안제안은 대부분의 항목에서 적합하다는 평가를 받았으며, 천안시 도시계획위원회도 조건부 수용 의결을 하였다. 그럼에도 피고는 이 사건 입안제안이 갖는 공익성을 전혀 고려하지 않은 채 관련 공익간의 이익형량을 비롯하여 공익과 사익간의 이익형량을 하지 않고 막연히 이 사건 골프장 증설 사업이 공익사업이 아니라는 사유를 들어 이 사건 처분을 하였다.

나) 원고는 이 사건 골프장의 기존 부지와 증설 부지를 합한 전체 부지 면적(국공유지 제외)에 대하여 80% 이상의 권리를 확보하였다. 피고가 사전에 증설 부지 면적(국공유지 제외)에 대하여 80% 이상의 권리를 확보할 것을 지도하였더라면 원고는 충분히 보완할 수 있었을 것임에도 피고는 아무런 조치 없이 증설 부지 면적(국공유지 제외)의 80% 이상의 권리를 확보하지 못하였다는 사유를 들어 이 사건 처분을 하였다.

다) 피고가 설령 이익형량을 거쳤다고 하더라도 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하여 위법하다.

2) 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반하여 위법하므로 취소되어야 한다.

피고는 원고에게 공식적으로 여러 차례 이 사건 입안제안에 관한 보완요구를 하였으며, 원고는 이를 보완하였다. 그 과정에서 원고에게는 피고의 보완요구에 응할 경우 이 사건 입안제안이 받아들여질 것이라는 신뢰가 형성되었는데, 피고는 이 사건 입안제안 당시 바로 판단이 가능하거나 보완이 가능한 사유를 들어 뒤늦게 이 사건 입안제안을 반려하는 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배된다.

나. 관계 법령

별지 '관계법령' 기재와 같다.

다. 판단

1) 관련 법리

행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적 · 기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합 · 조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말하는 것으로서, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안 · 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교 · 교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안 · 결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 등 참조).

2) 이 사건 처분이 계획재량을 일탈·남용하였는지 여부

가) 피고가 관련되는 이익들 사이의 비교형량을 하지 않았는지 여부

용도지역이나 도시계획시설 변경 등과 관련한 도시관리계획의 변경결정은 일종의 행정계획인바, 앞서 본 인정사실 및 증거들에 환송 후 당심 법원의 증인 C의 증언, 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 모두 종합해 보면, 피고가 이 사건 처분을 하는 과정에서 그에 관련되는 이익들 사이에 정당하고 객관적인 이익형량을 제대로 하지 아니하였다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(1) 대중제 골프장은 불특정 다수인에게 사용가능성이 열려 있어 일반인의 자유로운 이용에 제공되는 시설인 점 등에 비추어 볼 때, 비록 사기업에 의하여 설치 · 운영되더라도 국민건강 증진 등 공익성이 없다고는 할 수 없다.

(2) 이 사건 골프장 증설 부지의 99.6%[= {(보전관리지역 75,449㎡ + 농림지역 741,644㎡) / 증설부지 820,448.7㎡} × 100]는 현재 농림지역과 보전관리지역으로 골프장을 증설하려면 용도지역 변경이 필요하다. 따라서 피고가 이 사건 입안제안을 받아들일지 여부를 결정함에 있어서 농림지역과 보존관리지역의 유지에 따른 공익성과 골프장 증설 사업이 갖는 위와 같은 공익성과 사익 등을 서로 비교하여야 한다.

(3) 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분에 이르게 된 경위와 내용 등에 비추어 보면, 피고는 실무부서 의견, 토지적성 평가결과, 산지전용타당성 조사결과, 도시계획위원회 심의결과 등을 고려하여, ① 이 사건 입안제안을 반려하고 증설 부지에 대한 용도지역(농림지역과 보전관리지역)을 유지함으로써 얻게 되는 공익, 즉 농림업의 진흥, 산림의 보전과 자연환경보호, 녹지 공간 확보, 생태계 보전 등의 공익과 ② 이 사건 입안제안을 통해 골프장 증설로 얻게 되는 원고의 사업상 이익과 국민건강 증진 등의 공익 등을 비교 · 교량한 결과 ①이 ②보다 더 중요하다고 판단하여 원고의 입안제안을 반려하는 이 사건 처분을 한 것으로 보인다.

(4) 비록 피고가 처분서에는 이익형량의 과정과 결과를 구체적으로 상세히 기재하지 않았으나, 이 사건 처분사유로 골프장 증설 부지의 99.6%가 농림지역과 보전관리지역으로서 이 사건 입안제안을 수용하여 체육시설의 설치가 가능한 계획관리지역으로 변경하는 것은 부적절하다는 점을 분명히 밝히고 있다.

(5) 다만, 이 사건 처분사유 중에 골프장 사업이 공익사업이 아니라는 기재가 있기는 하나, 이는 피고가 골프장 건설 사업은 그 자체로 공익성이 없어서 다른 이익들과 형량을 할 필요도 없이 이 사건 입안제안을 받아들일 수 없다는 의미가 아니라 대중제 골프장 증설 사업은 사기업인 원고의 사익을 위한 목적이 근저에 있다는 점을 강조한 것으로 이해할 수 있다. 위와 같은 기재만을 가지고 피고가 이 사건 처분을 하는 과정에서 관련된 이익들 사이의 이익형량을 전혀 행하지 아니하는 등의 하자가 있다고 할 수는 없다.

(6) 도시관리계획과 같은 행정계획에 있어서 행정주체인 피고는 앞서 본 이익형량을 그르치지 않는 한 광범위한 형성의 자유 또는 재량을 가진다. 이 사건에서 토지적성평가 검증결과, 산지전용타당성 조사결과, 도시계획위원회의 심의결과 골프장을 증설하는 것에 별다른 문제가 없다고 하여 피고가 이 사건 입안제안을 반드시 수용해야 하는 것은 아니다. 피고는 위 결과에 기속되지 않은 채 전문적 · 기술적 판단을 기초로 광범위한 형성과 재량의 자유를 가지고 이 사건 입안제안에 대하여 수용 여부를 판단할 수 있다.

나) 피고가 사전에 보완요구를 하지 아니한 것이 위법한지 여부

도시 · 군관리계획수립지침 8-1-2-3에 의하면, 도시 · 군계획시설의 설치를 제안하기 위해서는 원칙적으로 시설결정 대상토지(국공유지 제외) 면적의 80% 이상을 시행자가 확보(동의 포함)하여야 한다. 피고는 원고에게 골프장 증설 부지 면적에 대한 권리확보의 문제점이나 비율에 관하여 보완요구를 하지 않은 채 원고가 이 사건 골프장 증설 부지 면적(국공유지 제외) 중 80% 이상의 권리를 확보하지 못했다는 점을 처분사유로 들어 이 사건 처분을 하였다.

그러나 앞서 본 인정사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고가 원고에게 위와 같은 보완요구를 하여야 할 법령상의 의무가 없는 점, ② 피고가 원고에게 증설 골프장 부지 면적만이 아니라 기존 골프장 부지 면적을 합하여 80% 이상의 권리를 확보하면 충분하다는 공적 견해를 표명하거나 확약을 한 바가 없는 점, ③ 원고가 이 사건 골프장 증설 부지 면적(국공유지 제외) 중 80% 이상의 권리를 확보하여야 하는 것은 이 사건 입안제안을 위한 하나의 요건에 불과하므로 설령 원고가 위 요건을 확보하여 이 사건 입안제안을 하였더라도 피고가 반드시 그 입안제안을 수용해야 하는 것은 아닌 점 등을 모두 종합해 보면, 피고가 이 사건 처분사유로 원고가 이 사건 골프장 증설 부지 면적(국공유지 제외) 중 80% 이상의 권리를 확보하지 못했다는 점을 제시한 것에 어떠한 잘못이 있다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

다) 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반하는지 여부

비례의 원칙(과잉금지의 원칙)이란 어떤 행정목적을 달성하기 위한 수단은 그 목적 달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니된다는 헌법상의 원칙을 말한다(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결 등 참조).

앞서 본 인정사실 및 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 골프장 증설 부지의 대부분은 개발보다는 보전의 성격이 강한 보전관리지역 및 농림지역에 해당하는 점, ② 피고는 이 사건 입안제안과 관련해 이익형량을 거친 결과 이 사건 골프장 증설 부지를 그대로 보전함으로써 얻어지는 공익이 골프장 증설로 얻어지는 다른 관련 공·사익들보다 더 크다고 보아 이 사건 처분을 한 것으로 보이는 점, ③ 원고의 이 사건 입안제안에 대해 피고가 심도있는 검토과정을 거쳐 이를 반려하는 것 외에 달리 골프장 증설 부지의 보전이라는 목적달성에 유효·적절한 수단이 있다고 보이지 않는 점, ④ 원고는 이 사건 입안제안 및 보완조치 등을 행하였을 뿐 이 사건 골프장 증설 공사 등까지에는 이르지 않아 이 사건 처분으로 인해 매우 심각할 정도의 재산상 피해를 입게 되었다고 보기는 어려운 점 등을 종합해 보면, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배된다고 보기도 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

라) 소결

따라서 이 사건 처분에 재량권의 일탈·남용이 있다고 보기 어렵다. 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.

3) 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙을 위반하였는지 여부

가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하고, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다(대법원 1998. 11. 13. 선고 98두7343 판결 등 참조).

나) 위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 대하여 본다. 피고가 원고에게 증설 골프장 부지 면적만이 아니라 기존 골프장 부지 면적을 합하여 80% 이상의 권리를 확보하면 충분하다는 공적 견해를 표명하거나 확약을 한 바가 없음은 앞서 본 바와 같다.

그 외에 피고가 원고에게 이 사건 골프장 증설이 가능하다는 취지의 공적인 견해를 표명하였다거나 확약하였음을 인정할 만한 증거도 없다. 나아가 원고가 피고의 보완요구에 여러 차례 응하였다고 하여 그러한 사정만으로 원고에게 이 사건 입안제안이 받아들여질 것이라는 신뢰가 형성되었다고 보기도 어렵다. 결과적으로 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하는 위법한 처분이라고 볼 수 없다. 이와 다른 전제에 선 원고의 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 이를 취소하고 원고의 청구를 기각한다.