대전고등법원 2013.11.21. 선고 2013누1360 판결

원고는 2011. 11. 2. 피고에게 도시계획시설인 이 사건 골프장의 증설 및 증설 부지에 새로이 편입되는 토지의 용도지역을 보전관리지역 및 농림지역에서 체육시설의설치가 가능한 계획관리지역으로 변경하는 내용의 도시관리계획 변경결정의 입안을 아래와 같이 제안하였다(이하 '이 사건 입안제안'이라 한다).

다. 피고는 관련부서 및 관계기관과 이 사건 입안제안에 관한 협의를 거친 다음 원고에게 2012. 1. 15. 관련부서 관계기관 협의의견에 대한 조치계획서를 제출할 것을 요구하였고, 원고는 2012. 3. 6. 조치계획서를 제출하였다.

라. 피고는 2012. 1. 17. 원고에게 이 사건 입안제안에 관한 산지전용타당성조사를 실시한 뒤 그 결과를 제출하도록 보완요구를 하였다.

원고는 2012. 1. 13.경 한국산지보전협회에 산지전용타당성조사를 의뢰하였는데 한국산지보전협회가 보완요구를 함에 따라 2012. 2. 8. 산지전용타당성조사 신청서를 보완하여 제출하였다.

그런데 피고는 2012. 2. 17. 원고에게 "산지전용타당성조사 결과가 나오기까지 상당한 기간이 소요될 것으로 보이고 추후 입안이 수용되지 않을 경우 산지전용타당성조사 용역비가 낭비될 수 있음을 감안하여 그 결과 여부와 관계 없이 도시계획위원회 심의 후 입안 수용여부를 결정하고자 한다, 원고의 의견을 회신하여 달라"는 내용의 통지를 하였고, 이에 대하여 원고는 2012. 2. 23. "산지전용타당성조사를 신청한 상태이나 그 결과서 작성과정에 상당한 기간이 소요될 것으로 판단되므로 이 사건 입안제안의 수용여부에 대하여 피고의 도시계획위원회 심의에 상정하여 줄 것을 요청한다"는 내용으로 답변하였다.

마. 한편, 피고는 2011. 12. 21. 한국토지주택공사에 이 사건 입안제안에 첨부된 토지적성평가서에 대한 검증을 의뢰하여 그 결과를 받아 검토한 뒤 원고에게 그 검증결과의 종합의견을 반영하여 재작성된 토지적성평가서를 제출하도록 요구하였고, 이에 대하여 원고는 2012. 3. 6. 토지적성평가서를 재작성하여 제출하였다.

토지적성평가서에 의하면, 이 사건 골프장 증설 부지의 적성값 비율은 55.15%로서 A, B, C등급 중 B등급에 해당하는 것으로 조사되었다.1)

바. 피고는 이 사건 골프장 증설 부지에 대한 토지적성평가 결과가 중간적성등급(B등급)으로 밝혀지자 토지적성평가 결과가 B등급인 경우 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시관리계획입안여부를 결정하도록 되어 있는 토지의 적성평가에 관한 지침 3-2-5 규정에 의하여 도시계획위원회에 이 사건 입안제안에 대한 심의를 의뢰하였다.

사. 2012. 4. 19. 개최된 2012년도 제2회 천안시 도시계획위원회에서는 이 사건 입안제안에 관하여 '현장방문 후 재심의' 할 것을 결정하였다.

이에 따라 2012. 5. 3. 도시계획위원회 위원들이 이 사건 골프장 증설 부지를 방문하였는데, 현장방문결과는, "신청지가 대부분 급경사 지역으로 원형녹지를 보존하고자 하는 의도는 좋으나 이를 제외하고 나머지 지역에 18홀을 조성하기에는 면적이 부족할 것으로 생각됨, 기존 골프장의 서쪽은 경사가 심하고 많은 골프코스를 설치하는 데 따른 경관상 저해될 수 있는 부분이 있어서 추후 상세계획상에서 세심한 체크가 요구됨, 증설부지의 상단에 매우 많은 경사면이 생길 것으로 보이며 실시 계획시 세심한 보완이 필요할 것임, 보존산지가 90% 이상, 녹지자연도 8등급 수준으로 환경영향평가시 개발배제 등급으로 주민의 민원발생 소지가 커보임, 증설 부지 대부분이 식생이 양호한 산림지역으로 거의 대부분 보전녹지임, 넓은 면적의 산림을 파괴하고 골프장을 증설하는 것이 공익에 부합한다고 보기 어려움, 이 사건 골프장은 현재 자금압박으로 연체된 세금도 내지 못하고 있는 실정으로 막대한 자금이 들어가는 골프장 건설비 조달이 불투명함, 도시관리계획(변경) 입안 심사를 허용하지 않는 것이 공익에 부합하는 것으로 판단됨" 등으로 종합되었다.

또한 천안시 실무부서에서는 "원고의 이 사건 골프장 증설 부지의 용도지역은 보전관리지역 및 농림지역이 전체 부지의 99.6%로 사실상 보전관리지역 및 농림지역을 계획관리지역으로 용도지역을 변경하여야 가능함, 보전관리지역 및 농림지역에서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률과 천안시 도시계획조례상 토지이용권이 일부 제한되는 등 개발보다는 보전의 성격이 강한 지역으로 볼 수 있으므로 원고의 골프장 증설사업이 공익사업이 아님에도 불구하고 용도지역을 변경하는 것이 바람직한지에 대한 심도 있는 검토가 요구됨"이라는 의견을 제시하였다.

아. 원고는 2012. 5. 22. 피고에게 산지전용타당성조사 결과서를 제출하였다.

산지전용타당성조사 결과서에 의하면, 이 사건 입안제안의 사업적합성은 대분분의 항목에서 '해당기준에 적합함'으로 조사되었고, 다만 "보전산지에서의 행위제한" 항목에서 "문화재보호법에 따른 문화재보호구역은 해당 법률에 따른 행위제한이 적용된다"는 의견과 "인근 산림 경영 · 관리에 영향" 항목에서 "이 사건 골프장 증설 부지에 임도가 있는 것으로 조사 · 분석되어 임도에 대한 대책이 마련되어야 한다"는 의견이 제시되었다.

자. 2012. 5. 24. 개최된 2012년도 제3회 천안시 도시계획위원회에서는 "① 도내 골프장 수급현황 자료제시→관련부서 검토, ② 이 사건 골프장 증설을 추진하는 사업체의 자금조달능력 판단자료 제시, ③ 위례성 문화재 저촉여부 판단기준 자료 제시, ④ 자연상태녹지도 판단기준자료 제시"를 조건으로 조건부 재심의 결정을 하였고, 이에 따라 피고는 2012. 5. 30. 원고에게 위 ②, ③, ④항의 자료를 제시할 것으로 요구하였다.

원고는 2012. 6. 8. 피고의 도시계획과장에게 위 ②, ③, ④항에 관한 조치계획서2)를 제출하였다.

차. 2012. 6. 28. 개최된 2012년도 제4회 천안시 도시계획위원회에서는 이 사건 입안제안에 관하여 아래와 같은 내용으로 조건부 심의 의결을 하였다.

○ 기존 개발된 골프장 높이인 해발 325m 이하로 입안

○ 위례성 쪽은 원형보존녹지를 충분히 확보할 것

카. 그 후 천안시 도시계획과는 피고에게 "도시계획위원회의 조건부 수용 의결에는 구속력이 없으며, 이 사건 입안제안을 수용할 경우 형평성과 특혜시비의 논란이 예상되므로 이 사건 입안제안 수용은 불가하다"는 내용의 검토보고를 하였고, 피고는 2012. 7. 9. 아래와 같은 사유를 들어 이 사건 입안제안을 반려하는 이 사건 처분을 하였다.

타. 이 사건 입안제안 당시 이 사건 골프장 증설 부지 중 원고가 확보한 부지의 비율은 증설 부지만을 기준으로 할 때 60.8% 이었는데, 피고는 이 사건 처분에 이르기까지 원고에게 증설 부지 확보비율과 상향 필요성에 관하여 아무런 보완요구를 하지는 않았다.

원고는 이 사건 골프장의 증설 예정 부지 중, 이 사건 입안제안 이후로써 이 사건 처분 이전인 2012. 1. 20.경 천안시 동남구 A 임야 80,628㎡에 관하여 직원 명의로 매수하는 매매계약을 체결하였고, 이 사건 처분 이후인 2012. 7. 9. 천안시 동남구 B 임야 62,083㎡에 관하여 원고 명의로 매수하는 매매계약을 체결함으로써 이 사건 변론종결 무럽까지 증설 부지 면적 중 80% 이상의 토지에 관하여 소유권을 취득하거나 이를 사용할 수 있는 권리(동의)를 확보하였다.

파. 원고는 2012. 8. 충청남도행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으나 2012. 10. 16. 기각되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10, 16, 17호증, 을 제7 내지 11호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 이 사건 처분은 아래와 같이 계획재량권을 일탈 · 남용하여 위법하므로 취소되어야 한다.

가) 토지적성평가 검증 및 산지전용타당성조사 결과에 의하면, 이 사건 입안제안은 대부분의 항목에서 적합하다는 평가를 받았으며, 천안시 도시계획위원회도 조건부 수용 의결을 하였음에도 피고는 이 사건 입안제안이 갖는 공익성을 전혀 고려하지 않은 채 관련 공익간의 이익형량을 비롯하여 공익과 사익간의 이익형량을 하지 않고 막연히 이 사건 골프장 증설 사업이 공익사업이 아니라는 사유를 들어 이 사건 처분을 하였다.

나) 원고는 이 사건 골프장의 기존 부지 면적과 증설 부지 면적을 합한 전체 부지 면적에 대하여 80% 이상의 권리를 확보하였다. 피고가 사전에 증설 부지 면적에 대하여 80% 이상의 권리를 확보할 것을 지도하였더라면 원고는 충분히 보완할 수 있었을 것임에도 피고는 아무런 조치 없이 증설 부지 면적의 80% 이상의 권리를 확보하지 못하였다는 사유를 들어 이 사건 처분을 하였다.

2) 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위배되어 위법하므로 취소되어야 한다.

피고는 원고에게 공식적으로 여러차례 이 사건 입안제안에 관한 보완요구를 하였으며, 원고는 이를 보완하였다. 그 과정에서 원고에게는 피고의 보완요구에 응할 경우 이 사건 입안제안이 받아들여질 것이라는 신뢰가 형성되었는데, 피고는 이 사건 입안제안 당시 바로 판단이 가능하거나 보완이 가능한 사유를 들어 뒤늦게 이 사건 입안제안을 반려하는 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배된다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 관련 법리

용도지역 변경이나 도시계획시설 변경 등과 관련한 도시관리계획의 변경결정은 전문적 · 기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 광범위한 재량이 인정되는 재량행위라 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 계획재량은 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 하고 그 비교 · 교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것이므로, 만약 행정주체가 행정계획을 입안 · 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 할 것이다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조)

2) 이 사건 처분이 계획재량을 일탈 · 남용하였는지 여부

제1항의 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정에 비추어 보면, 피고가 이 사건 입안제안을 피고의 도시관리계획 입안에 반영할지 여부를 결정함에 있어 관련 공익들 사이는 물론 공익과 사익 사이에서 객관적으로 정당하게 이익형량을 하였다고 보기 어렵다고 할 것이어서 그 결정에 따른 이 사건 처분은 계획재량권을 일탈 · 남용한 것으로 위법하므로 취소되어야 할 것이다.

가) 피고는 이 사건 골프장 증설 부지에 관한 토지적성평가결과의 검증 및 재작성된 토지적성평가서의 제출, 산지전용타당성조사결과서의 제출, 천안시 도시계획위원회의 심의(현장방문 후 재심의, 조치계획서 제출 조건부 심의, 조건부 수용 심의) 등의 절차가 진행되는 동안에 원고가 증설 부지 면적 중 80% 이상의 권리를 확보했는지 여부가 이 사건 입안제안 수용을 위한 법적 필수요건인지에 관하여 검토를 하였거나 이에 관하여 원고에게 보완요구를 한 적이 없었고, 이 사건 처분서에서 비로소 처분사유의 하나로 언급하였다. 그런데, 원고가 이 사건 입안제안을 신청한 후부터 이 사건 처분을 받기까지 피고로부터 요구받은 서류 및 절차보완 등을 모두 이행하였던 점 및 이 사건 입안제안 신청 이후부터 이 사건 변론종결 당시까지 증설 예정부지의 토지 중 소유권이나 사용권을 확보하지 못한 토지에 관하여 추가 매매계약을 체결함으로써 증설 부지 면적 중 80% 이상의 토지에 관하여 소유권이나 사용할 수 있는 권리(동의)를 확보한 점 등에 비추어 볼 때, 피고가 원고에게 증설 부지 면적에 대한 권리확보의 문제점이나 비율 등을 올바르게 지적하였거나 보완요구를 하였더라면 원고가 이를 보완할 수 있는 여지가 충분하였던 것으로 보임에도 아무런 보완기회도 부여하지 아니한 채 위와 같은 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 이익형량을 비례의 원칙에 맞게 하지 아니하는 등 합리적인 처분이라고 보기 어렵다.

나) 이 사건 골프장 증설사업은 증가하는 레제수요를 수용함으로써 문화관광자원과 연계시켜 체류형 관광인프라를 구축하고, 고용창출에 의한 소득증대 및 이용객 증가에 따른 재원확보로 지방재정 자립도를 향상시키는 등의 경제적 효과를 기대할 수 있는 면이 있으며, 원고가 제출한 증설 부지의 녹지자연도에 의할 때, 증설 부지는 개발지역과 보전지역의 중간인 완충지역에 해당하는 7등급 이하로 이루어진 것으로 조사되었으므로, 피고로서는 각종 조사결과 및 도시계획위원회의 심의 결과를 심도 있게 비교 · 검토하여 증설 부지의 토지가 8등급 이상의 보전지역에 해당하는지를 확실하게 하고, 보전해야할 공익과 계획 사업의 공 · 사익 및 기타 관련 공 · 사익간의 정당한 이익을 비교 · 교량할 필요성이 있음에도 이를 거치지 않은 것으로 보인다.

다) 이 사건 입안제안에 관한 산지전용타당성조사 및 토지적성평가의 검증결과는 대부분의 항목에서 적합성이 인정된다는 내용이었고, 도시계획위원회는 재심의 및 조건부 심의절차를 거쳐 심도 있게 이 사건 입안제안을 심의한 결과 최종적으로 이 사건 입안제안에 관하여 조건부 수용 의견이었음에도 위와 같은 내용을 비교 · 검토함이 없이 구속력이 없다는 이유만으로 배제한 채 특혜시비 논란의 우려라는 객관적으로 확인되지 않은 사실을 기초로 하여 이 사건 처분을 한 것은 합리성을 결여한 것으로 보인다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고 피고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.