서울고등법원 2011.7.7. 선고 2010누36383 판결

원고는, ①) 피고가 이 사건 처분의 근거로 삼은 '전기통신사업자 연구개발출연금 산정 부과에 관한 고시'(이하 '이 사건 고시'라고 한다. 제2조 제2항)는 구 전기통신기본법 시행령(이하, '이 사건 시행령'이라고 한다, 제7조 제1항)에 반하여 기간통신사업자의 경우에만 매출액에서 타망 이용대가를 공제하도록 하고 원고와 같은 별정통신사업자의 경우에는 이를 공제하지 않은 매출액을 기준으로 연구개발출연금을 산정부과하도록 하고 있어 위임입법의 한계를 일탈하여 무효라는 점, ② 이 사건 고시의 위 내용은 기간통신사업자와 별정통신사업자를 합리적 이유없이 차별하는 것으로 평등의 원칙에 반하므로 이에 터 잡은 이 사건 처분도 위법하다는 점, ③ 피고는 과거에는 원고에게 타망이용대가를 공제한 매출액을 기준으로 연구개발출연금을 산정하여 환급까지 해준 적 있으므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다는 점 등을 근거로 이 사건 처분이 취소되어야 한다는 취지로 주장한다.

나. 관련법령

별지 관련법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 위임입법의 한계 일탈 여부

가) 판단기준

특정 사안과 관련하여 법률에서 하위 법령에 위임을 한 경우 하위 법령이 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때는 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하는바, 위임 규정 자체에서 그 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 그 문언적 의미의 한계를 벗어났는지 여부나, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 여부 등도 고려되어야 한다(대법원 2010. 4. 29. 선고 2009두17797 판결 참조).

나) 판단

구 전기통신기본법은 전기통신사업자 가운데 기간통신사업자, 별정통신사업자와 그 밖에 대통령령이 정하는 자에 대하여 '매출액'의 일정 범위에서 연구개발출연금을 출연하도록 할 수 있다는 규정을 두고 있고(제12조), 이 사건 시행령에서도 수범자를 명시하지 않은 채 '매출액'을 '영업활동으로 얻은 수익에서 다른 전기통신사업자의 통신망을 이용하고 지불하는 대가'로만 규정하고 있어 기간통신사업자 외에 별정통신사업자도 타망이용대가를 공제하여 매출액을 정할 수 있다는 의미로 해석될 여지도 있다.

그러나 아래에서 살펴보는 바와 같이 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 시행령조항 자체에서 수범자가 불분명한 점, 관련법령상으로도 수범자가 기간통신사업자인지, 전기통신사업자 모두를 일컫는지 불분명한 규정이 다수 있는 점, 이 사건 시행령 조항의 신설이유나 새로운 개정법령의 내용 등을 종합하면, 이 사건 시행령 조항의 해석을 분명히 하고 출연금 산정에 관한 세부사항을 정할 필요에 따라 이 사건 고시 조항을 둔 것이라고 할 것이므로, 이를 위임입법의 한계를 벗어났다고 할 수는 없다. ① 먼저 위 이 사건 시행령 조항은 매출액 산정의 주체를 명시적으로 규정하지 아니하여 그 수범자가 누구인지 조문 자체로도 불분명하고, 출연금의 산정과 부과에 관하여 필요한 세부사항을 고시에 위임하고 있어 그에 따라 이 사건 고시에서 이 사건 시행령의 내용을 분명히 하고 있다.

② 관련법령인 구 전기통신기본법에서는 '전기통신사업자는 그의 전기통신설비를 대통령령이 정하는 기술수준에 적합하도록 유지보수하여야 한다'는 규정(제16조)을 두고 있는데, 여기서의 전기통신사업자는 그 조문의 내용상 기간통신사업자가 분명한데도 위 법령에서는 이를 단지 전기통신사업자로 규정하고 있을 뿐이다. 전기통신사업법에서도 '전기통신사업자는 다른 전기통신사업자로부터 전기통신설비의 상호접속에 관한 요청이 있는 경우에는 협정을 체결하여 상호접속을 허용할 수 있다'는 규정(제34조 제1항)을 두고 있는데, 상호접속을 할 수 있는 전기통신사업자는 기간통신사업자뿐이므로 위 규정은 기간통신사업자를 수범자로 하고 있음이 분명한데도 법령에서는 단지 전기통신사업자로 규정하고 있을 뿐이고, '전기통신사업자는 자신의 역무 제공이나 설비등의 제공·도 매제공 · 상호접속 또는 공동사용 등으로 인하여 취득한 개별 이용자에 관한 정보를 공개하여서는 아니된다'는 규정(제43조 제1항)도 마찬가지로 기간통신사업자에만 적용되는 것이 분명한데도 법령에서는 전기통신사업자로만 규정하고 있을 뿐이다.

이와 같은 관련법령의 내용을 종합적으로 검토해 보면, 법령 자체에서도 당해 조문의 수범자를 분명히 하고 있지 않은 경우가 있고 기간통신사업자만을 대상으로 하는 경우에도 전기통신사업자라는 문구를 사용하고 있기도 하다.이 사건 시행령 조항의 신설이유를 보면, '기간통신사업자'의 연구·개발 출연금 부과의 투명성 및 공정성을 확보하고, '기간통신사업자의 연구·개발 출연금 부담을 완화하고자 타망 이용대가(지불접속료)를 매출액에서 공제한다'고 하여 위 조항의 수범자가 기간통신사업자에 국한된다는 점을 밝히고 있다.

④ 또 정보통신산업 진흥법(2009, 5, 22. 법률 제9708호)이 제정되면서 연구개발 출연금 부과에 관한 구 전기통신기본법 제12조가 정보통신산업 진흥법 제43조로 편입되 었고(다만, 명칭은 연구개발부담금으로 변경되었다), 이 사건 시행령 조항도 정보통신산업 진흥법 시행령 제19조로 편입되면서 전기통신사업자 가운데 기간통신사업자의 경우에만 매출액에서 타망 이용대가를 공제한 금액을 기초로 연구개발부담금을 산정하도록 규정하고 있다.

2) 평등의 원칙 위반 여부

가) 판단기준

헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 결코 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것은 아니고, 법을 적용함에 있어서 뿐만 아니라 입법을 함에 있어서도 불합리한 차별을 하여서는 안된다는 상대적·실질적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 근거 없이 차별하는 경우에만 평등원칙에 반하는 것이고, 특히 부담금 감면의 우대조치는 특정한 자에 대하여만 부담금을 감면하는 것이 현저하게 비합리적이고 불공정한 조치라고 인정되는 경우에만 비로소 평등원칙에 반한다고 할 것이다.

나) 판단

기간통신사업이란 전기통신회선설비를 설치하고, 이를 이용하여 공공의 이익과 국가산업에 미치는 영향, 역무의 안정적 제공의 필요성 등을 참작하여 전신·전화 역무 등을 제공하는 사업이고, 별정통신사업은 기간통신사업자의 전기통신회선설비 등을 이용하여 기간통신역무를 제공하는 사업 내지 구내에 전기통신설비를 설치하거나 이를 이용하여 그 구내에서 전기통신역무를 제공하는 사업이다(전기통신사업법 제4조), 위 각 전기통신사업의 차이에 관하여 보건대, ① 기간통신사업은 방송통신위원회의 허가를 받아야 할 수 있고, 국가 기간서비스사업은 활동에 관하여 국가가 공공복리적 관점에서 상당정도의 규제와 조정을 하고 있으며 지나친 설비투자경쟁을 막기 위해 상호접속을 의무화하고 있는데 반하여, 별정통신사업은 등록만으로 가능하고 기존의 통신망을 임차하여 이를 이용한 사업을 하는 것에 불과하여 공공복리적 관점에서의 규제나 조정에 관한 필요성이 상대적으로 크지 않은 점, ② 기간통신사업의 상호접속료는 상호접속을 의무화하고 있는 현행법령과 전화통신이용자에 대한 요금부과의 권한을 발신 통신망을 소유한 사업자에게만 부여하고 있는 현행 요금체계에 비추어 타 기간통신 사업자를 위한 요금수납대행적 성격이 강한 반면, 별정통신사업자의 타망이용대가는 자신의 사업영위에 필수불가결한 차임 성격의 비용을 사업자 자신의 선택에 의하여 지출한 것으로 요금수납대행적 성격보다는 자신의 본연의 매출액에 포함되어야 하는 점 등을 알 수 있다.

이러한 점들을 종합하면, 이 사건 시행령 및 고시가 기간통신사업자의 부담경감만을 위하여 매출액에서 상호접속료를 공제하도록 한 것은 합리적 근거에 터 잡은 것으로 평등의 원칙에 위배되지 않는다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유없다.

3) 신뢰보호의 원칙 위반 여부

가) 판단기준

행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 등 참조).

나) 판단

갑 제7호증의 2의 기재에 의하면, 피고가 2006, 12.경 원고의 2005년도분 연구·개발 출연금을 환급하여 준 사실은 인정할 수 있다.

그러나 위 환급의 경위는 원고의 매출액 가운데 39,388,388,000원이 타사업자 요금 수납대행금액에 불과하여 기업회계기준상 매출로 인정할 수 없다는 전제하에서 이루어진 것이고, 피고가 위 금액이 타망 이용대가에 해당하여 공제한 것은 아니다.

따라서 피고가 원고에 대하여 별정통신사업자의 타망 이용대가가 연구·개발 출연금 산정의 기초가 되는 매출액에서 공제된다는 내용의 공적 견해표명을 하였다고 볼 수 없고, 나아가 설령 이를 공적인 견해표명에 해당한다고 보더라도 원고가 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였다고 볼만한 증거가 없다.

결국 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배된다고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유없다.

3. 결론

그렇다면 제1심판결은 정당하므로, 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.