2015두36751 액화석유가스충전사업허가신청에대한불허가처분취소

A

서울특별시 서초구청장

서울고등법원 2014. 12. 30. 선고 2014누54495 판결

2015. 7. 23.

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.

1. 원심판결 이유 및 원심이 일부 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은, 원고가 피고에게 헌릉로 북측 개발제한구역에 속한 서울 서초구 B 임야 3,780m²(이하 '이 사건 토지'라 한다) 중 3,300m(이하 '이 사건 신청부지'라 한다)를 사업부지로 하여 충전 사업 허가신청을 한 사실, 피고는 2012. 9. 27. 원고에게 4가지 사유를 들어 불허가 통보(이하 '이 사건 처분'이라 한다)를 하였는데, 그 중에는 "이 사건 신청부지 중 일부 임상이 양호한 부지는 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 (2013. 4. 22. 대통령령 제24509호로 개정되기 전의 것, 이하 '개발제한구역법 시행령'이라 한다) [별표 2]의 세부기준에 맞지 않으므로 사업부지로서 부적합하다."(이하 '이 사건 제2처분사유'라 한다)는 사유가 포함되어 있는 사실을 인징 하였다.

그리고 원심은 이 사건 제2처분사유는 "신청부지 중 일부 임상이 양호한 부지는 "이라는 문언에 비추어 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] '허가 또는 신고의 세부기 준' 중 '1. 일반적 기준'의 (라)목에서 규정하고 있는 "토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 … 경사도, 숲의 상태 … 등을 고려하여야 한다."는 부분(이하 이 사건 규정'이라 한다)에 근거하고 있는 것으로 판단된다는 전제에서, 서울특별시 서초구 고시 제2006-36호로 고시한 '서울특별시 서초구 개발제한구역 내 자동차용 액화 석유가스 충전소 배치계획 및 허가기준'(이하 '이 사건 고시'라 한다) 제6조 제1항 등에 의하면 1필지 전체 토지를 기준으로 임목본수도 41% 미만, 경사도 15도 미만이면 특별한 사정이 없는 한, 피고가 임상이나 경사도를 이유로 개발제한구역 내 액화석유가스 충전소 설치허가 신청을 거부할 수 없는데, 이 사건 토지는 임목본수도 31.35%, 경사도 6도로서 이 사건 고시 제6조 제1항에서 정한 허가요건을 충족하므로 이 사건 제2처분사유는 위 조항에 위반된 것으로 적법한 처분사유가 될 수 없다고 판단하였다.

나아가 원심은 이 사건 고시 제6조 제1항은 개발제한구역법 시행령의 이 사건 규정을 구체화한 규정이므로 특별한 사정이 없는 한 이 사건 고시 제6조 제1항의 허가요건을 충족하는 이상 개발제한구역법 시행령의 이 사건 규정에 근거하여 해당 허가를 거부할 수 없다고 보아 이 사건 제2처분사유는 위법하고, 그 밖의 처분사유들도 모두 위법하므로 결국 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.

2. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유로 그대로 수긍하기 어렵다.

가. 구 액화석유가스의 안전관리 및 사업법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항은 "액화석유가스 충전사업을 하려는 자는 그 사업소마다 특별시장, 광역시장·도지사 또는 특별자지 도지사의 허가를 받아야 한다."고 규정하고, 제4조 제1항은 "사업의 영위로 인해 공공의 안전과 이익을 해치지 아니할 것(제1호), 이 법과 그 밖의 다른 법령에 적합할 것(제6호)" 등의 요건을 모두 갖춘 경우 이를 허가하도록 규정하고 있다.

한편 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정되기 전의 것, 이하 '개발제한구역법'이라 한다) 제12조는 제1항 제1호 (마)목에서 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 등을 금지하되, 다만 개발제한구역 주민의 주거 · 생활편익 · 생업을 위한 시설로써 대통령령으로 정하는 건축물은 특별

자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 건축할 수 있다고 규정하고, 제7항에서 위 허가의 세부기준은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 이에 따라 개발제한구역법 시행령은 제13조 제1항 [별표 1] 제5호 (마)목 10)에서 개발제한구역 주민의 주거 · 생활편익 및 생업을 위한 시설 중 하나로서 주민공동이용시설인 '자동차용 액화석유가스 충전소'를 규정하고 있고, 제22조 [별표 2] '허가 또는 신고의 세부기준' 중 제1호에서 일반적 기준으로 "개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 하고(가목), 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 하며(라목), 임야 또는 경지 정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다(바목)."고 규정하고 있다.

위와 같은 관련 법령의 규정들을 종합하여 보면, 개발제한구역에서의 자동차용 액화 석유가스 충전사업 허가는 그 기준 내지 요건이 불확정 개념으로 규정되어 있어 허가 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 허가권자인 행정청은 그 재량의 범위 내에서 개발제한구역법 시행령 [별표 2]에서 규정하고 있는 허가의 세부기준 등을 검토하여 허가 여부를 결정할 수 있고, 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2007. 6. 14. 선고 2005두1466 판결 등 참조).

나. 이 사건 제2처분사유는 "이 사건 신청부지 중 일부 임상이 양호한 부지는 개발제한구역법 시행령 [별표 2]의 세부기준에 맞지 않아 사업부지로서 부적합하다."는 것이고, 피고는 답변서 동에서 위 [별표 2]의 세부기준으로서 위 (가)목, (라)목, (바)목 동을 구체적으로 적시하면서 이 사건 제2처분사유의 의미를 명확하게 밝혔다. 그렇다면 이 사건 제2처분사유의 당부를 판단함에 있어서는 이 사건 신청부지가 이 사건 고시 제6조 제1항에 정한 임목본수도 및 경사도 요건을 충족하였는지 여부는 물론, 개발제한구역법 시행령 [별표 2]의 제1호 (가)목, (라)목, (바)목 등에 정한 일반적 기준을 충족하였는지를 함께 살펴보아야 한다.

그런데 기록에 의하면, ① 이 사건 토지는 지목이 임야로서 개발제한구역 및 자연독 지지역에 속하고 그 중 915는 산림이 우거진 경사지로서 바로 인접한 임야들을 포함한 주변환경 및 경관과 조화를 이루고 있는 점, ② 원고는 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호 (마)목 10) 라)에 따른 충전소 최대 허용 부지면적인 3,300m를 신청부지로 하여 이 사건 충전사업 허가신청을 한 점, 이 사건 신청부지 중 2,865m²는 실제 경작지로 이용되고 있으나, 나머지 435m는 위 산림이 우거진 경사지 915m² 중 일부로서 경사도 22.3도, 임목본수도 119%인 점에 비추어 볼 때 이 사건 충전사업 허가신청이 받아들여질 경우 위 435m² 부분의 절토 및 죽목의 벌채가 불가피하고 경계면에 절개지가 생겨 그로 인한 녹지 및 자연경관의 훼손이 예상되는 점, 4 위 435 부분의 산림을 훼손하면서까지 굳이 이 사건 신청부지에 충전소를 설치하여야 할 공익상의 필요가 있다고 보기 어려운 점, ⑤ 이 사건 신청부지에 위 435m² 부분까지 포함시킨 것은 개발제한구역법 시행령 [별표 2]에서 규정하고 있는 허가의 세부기준 중 '개발제한 구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하도록' 규정한 제1호 (가)목 및 '임야는 건축물의 건축을 위한 부지에서 가능하면 제외하도록' 규정한 제1호 (바)목에 배치되는 것으로 보이는 점 등의 사정을 알 수 있다.

이러한 여러 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 비록 이 사건 신청부지가 이 사건 고시 제6조 제1항에 정한 임목본수도 및 경사도 요건을 충족하였다고 하더라도, 나아가 개발제한구역법 시행령 [별표 2]의 제1호 (가)목, (바)목 등에 정한 기준에도 부합한다고 보기는 어렵다. 따라서 이와 같은 취지의 이 사건 제2처분사유는 정당하고, 달러 이 사건 처분에 비례 · 평등 원칙 위반 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보이지 않으므로, 결국 이 사건 처분은 적법하다.다. 그럼에도 원심은 이와 달리 이 사건 제2처분사유가 이 사건 규정에만 근거하고 있다고 잘못 전제한 다음, 이 사건 규정 및 이를 구체화한 이 사건 고시 제6조 제1항에서 정한 허가요건을 충족하는지에 대하여만 검토한 후 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 중 나머지 허가기준 등을 충족하는지에 대하여는 판단하지 아니한 채 그 판시와 같은 이유만으로 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 이 사건 제2처분사유의 해석 및 개발제한구역에서의 충전사업 허가의 재량 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

3. 그러므로 나머지 상고이유 주장에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리 · 판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

재판장대법관이인복

대법관김용덕

주심대법관김소영