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사건
2019구합50410 실시계획인가처분등 무효 확인의 소
원고
[별지1] '원고들 명단' 기재와 같음
원고들 소송대리인 법무법인 백두
담당변호사 김유신, 최영준
피고
1. 산업통상자원부장관
2. 전라남도지사
3. 광양만권경제자유구역청장
피고 2, 3의 소송대리인
법무법인 지산
담당변호사 이한진
피고 2, 3의 소송복대리인 변호사 이제식
피고 2, 3의 소송복대리인
법무법인 승인
담당변호사 백수현
변론종결
2020. 4. 2.
판결선고
2020. 5. 7.
주문
1. 원고들의 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
청구취지
원고들에게, ① 피고 산업통상자원부장관이 한 [별지2] 목록 제1항 기재 처분, ② 피고 전라남도지사가 한 [별지2] 목록 제2항 기재 각 처분, ③ 피고 광양만권경제자유구역청장이 한 [별지2] 목록 제3항 기재 각 처분이 모두 무효임을 확인한다.
이유
1. 처분의 경위
가. 광양만권 경제자유구역 지정·고시
1) 재정경제부장관은 2003. 10. 30. 구 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률(2003. 5. 29, 법률 제6916호로 개정되기 전의 것) 제4조에 따라 여수·순천·광양시, 경남 하동군 일대 총 88.98㎡(약 2,691만 평)를 광양만권 경제자유구역으로 지정·고시하였다.
2) 그 무렵 피고 전라남도지사는 여수시 A리 등 5개리 일대를 아래와 같은 내역으로 광양만권 경제자유구역 B지구로 지정·고시하였다.
위 치 : 여수시 A 리 등 5개리 일원면 적 : 9.17(육지부 8.97, 공유수면 0.2) | 277만평 사업내용, 골프장 (36홀), 호텔, 콘도, 레저 문화시설 등사 업 비 : 1조 4,150억원(국비 735, 지방비 1,051, 민자 12,373)
나. 사업시행자 지정C 주식회사(이하 'C'이라 한다)는 외국인투자촉진법에 따른 외국인투자기업으로 2004년경 재정경제부장관에게 B지구에 해양복합 관광단지를 조성하는 개발사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)의 실시계획을 승인해 달라는 신청을 하였고, 2004. 7. 13. 여수시 광양만권 경제자유구역 내 B지구(복합관광단지)의 개발사업시행자로 지정되었다.
다. B지구개발 실시계획 승인·고시 등
1) 재정경제부장관은 2006. 5. 4. 사업시행자를 C, 총 사업비를 1조 5,000억 원으로 하고, 사업기간을 2006년부터 2010년까지 1단계, 2011년부터 2015년까지 2단계로 구분하며, 개발면적을 당초보다 증가한 약 302만평으로 하는 광양만권 경제자유구역 B 지구 개발계획변경 및 실시계획(이하 '이 사건 실시계획'이라 한다)을 승인·고시(재정경제부 고시 D) 하였다([별지2] 목록 제1항 기재 처분).
2) 2008년경 재정경제부와 기획예산처가 통합되어 기획재정부로 개편되면서 경제 자유구역에 관한 업무는 지식경제부로 이관되었다. 이후 2013년경 지식경제부를 통합하여 신설된 산업통상자원부가 경제자유구역의 지정 및 운영업무를 맡게 됨에 따라 종전의 재정경제부장관의 경제자유구역 지정 승인 등 권한·지위는 피고 산업통상자원 부장관이 적법하게 승계하였다[재정경제부장관의 2006. 5. 4.자 이 사건 실시계획 승인·고시는 구 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 부칙(2011. 4. 4. 제10529호) 제13조(실시계획에 관한 경과조치)에 따라 피고 산업통상자원부장관이 한 것으로 보고 이하 판단하기로 한다.
라. 피고 전라남도지사의 개발계획 변경승인
1) 피고 전라남도지사는 이 사건 실시계획과 관련하여 B지구 내부간선도로 개설공사 기간연장 및 B지구 신규사업자 모집을 위한 국제공모 소요기간을 감안한 사업기간 변경(2003년부터 2016년까지), 금융위기로 인한 국내경제 악화와 관련 법률 변경에 의한 사업성 부족 부분에 대한 사업계획 변경에 따른 토지이용계획 및 사업비 변경 등을 이유로 2015. 11. 19. 광양만권 경제자유구역 B지구(복합관광단지) 개발계획 변경승인을 고시(전라남도 고시 E)하였다([별지2] 목록 제2항 기재 2015. 11. 19.자 처분).
2) 이후 피고 전라남도지사는 콘도미니엄, 호텔, 상가, 수련원 등 후속사업 확대추진을 위한 사업기간(1년) 연장 및 내부 간선도로 노선연장에 따른 산업통상자원부(사업기간: 2016년 2017년)의 승인사항 반영, 골프장(B) 확정측량 결과를 반영한 토지이용계획 및 내부 시설배치계획 변경 등을 이유로 2016. 10. 13. 광양만권 경제자유구역 B지구(복합관광단지) 개발계획 변경승인을 고시(전라남도 고시 F)하였다([별지2] 목록 제2항 기재 2016. 10. 13.자 처분)..
마. 피고 광양만권경제자유구역청장의 실시계획 변경승인
1) 피고 광양만권경제자유구역청장은 이 사건 실시계획과 관련하여 B지구 개발계획 변경고시(전라남도 고시 E) 내용을 반영하여 사업기간 변경에 따른 단계별 시행계획 변경, 경제자유구역 개발지침 제47조에 따른 일부 준공을 위한 실시계획을 반영한 기간연장, B지구 신규사업자 모집을 위한 국제공모 소요기간을 감안한 사업기간 변경 등을 이유로 2016. 1. 7. 광양만권 경제자유구역 B지구(복합관광단지) 실시계획 변경승인 및 지형도면을 고시(광양만권경제자유구역청 고시 G)하였다([별지2] 목록 제3항 기재 2016. 1. 7.자 처분)..
2) 이후 피고 광양만권경제자유구역청장은 B지구 개발계획 변경고시(전라남도 고시 F) 내용을 반영하여 토지이용계획 및 내부 시설배치계획 변경, 사업기간 연장 등을 이유로 2016. 12, 15. 광양만권 경제자유구역 B지구(복합관광단지) 실시계획(변경) 승인 및 지형도면을 고시(광양만권경제자유구역청 고시 H)를 하였다([별지2] 목록 제3항 기재 2016. 12. 15.자 처분)..
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10호증, 을나 제2, 3, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고들의 본안전항변에 관한 판단
가. 항변의 요지
원고들 소유의 각 토지는 2017. 6.경 토지수용을 원인으로 이 사건 사업 시행자인 C으로 소유권이 이전되었고 원고들은 수용보상금과 관련하여 현재 행정소송을 진행하면서 보상금을 증액받을 의도로 이 사건 소송을 제기한 것이 분명한바, 원고들이 이 사건 실시계획 등의 승인 효력을 다툴 수 있는 지위에 있다고 보기 어렵다. 결국 이러한 경제적 이해관계를 위하여 제기한 이 사건 소는 확인의 이익 내지 권리보호이익이 없어 부적법하다.
나. 판단
1) 구 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 개정되기 전의 것, 이하 '경제자유구역법'이라 한다) 제11조 제1항, 제13조 제2항에 의하면, 경제자유구역 개발계획에 따른 개발사업 시행자가 그 실시계획의 승인을 얻은 때에는 관계 법령의 허가 · 인가 · 지정·승인 · 협의를 받은 것으로 의제되고, 또한 그 실시계획의 승인 고시가 있는 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 의한 사업인정 고시가 있는 것으로 의제된다. 위와 같은 규정의 문언 내용과 취지 등에 비추어, 당해 경제자유구역 개발사업 시행지역에 포함된 토지의 소유자는 그 개발사업 실시계획의 승인으로 인하여 자기의 토지가 수용당하게 되고 또 자기의 토지가 수용되지 않는 경우에도 개발사업이 시행되어 개발계획시설이 어떻게 설치되느냐에 따라 토지의 이용관계가 달라질 수 있으므로, 경제자유구역 개발사업 시행지역에 포함된 토지의 소유자는 그 실시계획 승인처분의 효력을 다툴 법적 이익이 있다.
2) 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지를 종합해 보면, 이 사건 실시계획 승인·고시 당시 원고들은 이 사건 사업 시행지역에 포함된 토지를 소유하다가 그 이후 각 토지를 수용당하게 된 사실, 수용된 원고들의 각 토지 지목이 목장용지, 논, 밭, 임야 등으로 원고들의 영농생활 등 생업 유지와 밀접하게 관련된 사실을 알 수 있는바, 원고들로서는 그 수용의 근거로 된 이 사건 실시계획 승인처분의 효력을 다툴 법적 이익이 있다고 봄이 타당하다. 따라서 이와 전제가 다른 피고들의 본안전항변은 이유 없다.
3. 이 사건 각 처분의 무효 여부
가. 이 사건 각 처분은 사업착수 기간 도과로 인하여 무효라는 주장에 관한 판단
1) 원고들의 주장
구 경제자유구역법 제12조 제1항에 따라 이 사건 실시계획 승인 후 1년 이내에 그 실시계획에 따른 적법한 보상계획 공고에 의한 사업착수가 이루어지지 않았고 광양만권 경제자유구역 지정·고시일부터 2년 이내에 실시계획 승인이 이루어지지 않은 이상, 피고 산업통상자원부장관의 [별지2] 목록 제1항 기재 이 사건 실시계획 승인은 그 착수기한 다음 날 효력을 잃게 되었다. 그 이후의 피고 전라남도지사, 광양만권경제자 유구역청장의 [별지2] 목록 제2, 3항 기재 각 변경승인 등의 처분도 실효된 이 사건 실시계획 승인에 터 잡은 것인바, 피고들의 [별지2] 목록 기재 각 처분(이하 '이 사건 각 처분'이라 한다)은 당연무효에 해당한다.
2) 관계 법령
[별지3] 기재와 같다.
3) 판단
가) 관련 법리
행정처분의 무효를 주장하여 그 무효확인을 구하는 행정소송에 있어서는 원고에게 그 행정처분이 무효인 사유를 주장·입증할 책임이 있다(대법원 2000. 3. 23. 선고 99두11851 판결 참조).
구 경제자유구역법 제9조 제1항은 "개발사업시행자는 경제자유구역법 제4조 제6항의 규정에 의한 고시일부터 2년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 실시계획을 작성하여 지식경제부장관의 승인을 얻어야 한다. 승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만 경제자유구역법 제4조 제5항의 규정에 의하여 경제자유구역의 개발을 단계적으로 시행하는 경우 최종 단계의 실시계획의 승인신청은 고시일부터 10년의 범위 이내에서 따로 정하는 때까지 하여야 한다."고 규정하고 있다. 경제자유구역의 지정 고시일로부터 2년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 실시계획을 작성하여 지식경제부장관에게 승인을 신청하지 아니한 경우의 효력에 관하여 경제자유구역법에 별다른 규정을 두고 있지 아니한 점을 비롯한 경제자유구역 지정제도의 취지 및 관련 규정의 내용 등을 종합하여 보면, 경제자유구역법 제9조 제1항 본문에 규정된 실시계획을 작성하여 지식경제부장관의 승인을 얻어야 하는 시기에 관한 규정은 훈시규정에, 해당한다(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결 참조).
그리고 구 경제자유구역법 제12조 제1, 2항에 의하면, 경제자유구역에 대한 개발사업의 착수기한은 실시계획의 승인을 얻은 날부터 1년 이내로서 사업착수기한의 연기가 불가피하다고 인정되는 경우 1년의 범위 이내에서 1회에 한하여 사업착수기한 을 연기할 수 있으며, 사업착수기한 이내에 그 사업에 착수하지 아니하는 경우에는 사업착수기한이 만료되는 날의 다음 날에 그 실시계획의 승인은 효력을 잃게 된다.
나) 사업착수 인정 여부
(1) 앞서 든 증거들과 을나 제6, 7호증의 각 1, 2, 3, 을나 제8호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다. ① 이 사건 사업시행자인 C은 이 사건 실시계획 승인·고시 직후 2006. 5. 25.부터 14일간 여수시청 투자유치사업소, 여수시 1면사무소의 각 게시판 등지에 '열람기간, 편입토지 및 보상물건 내역, 열람장소, 보상계획' 등의 내용을 담은 보상계획(열람) 공고를 하고 J언론에도 같은 내용을 공고하였다. ② 이후 C은 위 보상계획 공고대로 B지구 제1차 개발사업 지구에 편입된 토지 및 물건의 보상에 관하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제16조 및 같은 법 시행령 제8조 제1항에 따라 토지소유자들에게 2006. 7.~8.경 두 차례에 걸쳐 토지 보상 협의 요청을 하고, 협의취득하지 못한 토지에 대하여는 2006. 9.경 같은 법 제28조 제1항 및 같은 법 시행령 제12조에 따라 수용재결을 신청하였다.
(2) 위 인정 사실을 앞서 본 관계 법령의 문언 내용과 취지 · 체계 등에 비추어 살펴보면, 이 사건 실시계획 승인·고시일인 2006. 5. 4.부터 1년 이내에 C이 보상계획 열람공고 절차와 그 보상계획을 실제 이행함으로써 이 사건 사업의 착수에 이른 사실을 인정할 수 있고, 위 실시계획의 승인이 실효되었다고 볼 수 없다. 비록 광양만권 경제자유구역이 2003. 10. 30. 지정·고시된 후 2년이 지나서 이 사건 실시계획이 승인·고시되기는 하였으나, 구 경제자유구역법 제9조 제1항은 훈시규정에 불과하여 위 실시계획 승인이 위법하다고 볼 수 없다. 그리고 C의 보상계획 공고가 이 사건 실시계획상의 연차별 투자 및 단계별 사업계획에 따르지 않은 흠이 있다고 하더라도, C이 관계 법령에 따라 적법하게 보상계획 공고 등 절차를 실제 이행한 이상, 그와 같은 실체적 내용상의 일부 하자만으로 이 사건 사업이 착수기한 내에 착수되지 않았다고 보아 그로 인하여 이 사건 실시계획의 승인이 당연무효에 이르렀다고 할 수도 없다.
(3) 나아가, 설령 원고들의 주장대로 보상계획 열람공고 절차가 부적법하여 이를 사업의 착수로 인정할 수 없다고 할지라도, 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 실시계획 승인 이후 1년 이내에 이 사건 사업의 착수에 이르렀음을 넉넉히 인정할 수 있다. 따라서 이 사건 실시계획이 실효되어 당연무효에 해당함을 전제로 피고들의 [별지2] 목록 기재 각 처분이 당연무효라는 원고들의 이 부분 주장은 어느 모로 보더라도 전부 이유 없다.
(가) 구 경제자유구역법 제9조(실시계획의 승인), 제12조(개발사업의 착수), 같은 법 시행령 제9조(실시계획의 승인절차), 구 행정절차법(2012. 10. 22. 법률 제11498호로 개정되기 전의 것) 제19조(처리기간의 설정·공표), 구 행정절차법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20741호로 개정되기 전의 것) 제11조(처리기간에 산입하지 아니하는 기간)의 각 규정 문언 내용과 취지 등을 종합해 보면, 경제자유구역에 대한 개발사업의 착수기한 내에 연기신청을 하는 외에 그 연기승인까지 받아야 한다는 명시적인 규정이 없는바, 당초 착수기한 내에 사업착수기한 연기신청을 하여 당초 착수기한 경과 후 그 연기승인이 이루어진 경우에는 당사자의 악의적인 의도 등 특별한 사정이 없는 한, 당초 연기승인 신청기한도 그 신청일부터 실제 승인일까지 소요된 처리기 간만큼 연장된 것으로 보아 실제 그 기간만큼은 착수기한을 산정하는 기간에 산입하지 않는 것이 타당하다. 이와 달리 해석하는 것은 행정의 결과에 대한 예측가능성을 높이고 이를 통하여 행정의 공정성, 투명성, 신뢰성을 확보하며 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하기 위한 행정절차법의 입법취지에 정면으로 위배되고 행정청의 자의적인 지연처리에 따라 당사자의 권리가 침해받을 우려가 있기 때문에 부당하다.
그리고 구 경제자유구역법 제3장(경제자유구역 개발사업의 시행)의 체제와 구성을 살펴보면, 제11조(인·허가 등의 의제) 제37호는 '실시계획 승인을 얻은 경우에는 건축법상 건축위원회의 심의, 건축허가, 가설건축물의 건축허가 · 축조신고 및 건축협의를 거친 것으로 본다'고 규정하고, 제12조는 개발사업의 착수, 제13조는 토지수용, 제14조는 준공검사를 각 규정하고 있음을 알 수 있다. 이와 같은 각 규정의 문언 취지와 체계 등에 비추어 볼 때, 위 '개발사업의 착수'란 실시계획을 이행하겠다는 의사가 객관적으로 외부에 표명된 때로서 건물부지의 굴착이나 건물축조와 같은 개발사업 공사를 실제 개시한 경우도 포함한다고 해석함이 타당하다. 또한 관계 법령의 문언 내용과 취지 등에 비추어, 구 경제자유구역법 제제9조, 10조에 따른 심의·의결, 열람 등 절차적 규정은 같은 법 제12조의 개발사업의 착수기한 연기승인의 경우에는 적용되지 않는다고 보는 것이 옳다.
(나) 앞서 든 증거들과 을나 제1호증, 을나 제5호증의 1, 2, 3의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① C은 2007. 4. 30, 피고 전라남도지사에게 구 경제자유 구역법 제12조에 따른 사업착수기한 연기신청을 한 사실, ② 피고 전라남도지사는 환경영향평가 협의내용 변경 및 보상업무 일정에 따른 실질적인 공사 착공이 어려웠던 사정을 고려하여 2007. 5. 15. 착수기한을 당초 2007. 5. 3."에서 "2007. 12. 31."까지로 변경하는 개발사업 착수기한 연기 승인을 한 사실, ③ C은 위 연기된 착수기한 내인 2007. 12. 말경 K 조성공사 및 기반시설공사를 개시한 사실, ④ 이 사건 사업은 여수시 A리 등 일대에 사업면적 9.17㎡, 사업비 1조 4,159억 원으로 하여 골프장(36홀), 호텔, 콘도, 레저, 문화시설 등을 건립하는 방대한 해양복합관광단지 개발사업으로 위 골프장 조성이 포함된 사실을 알 수 있다.
(다) 위 인정 사실을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 비록 사업착수 연기승인이 당초 사업착수기한 경과 후에 이루어졌다 할지라도 당초 사업착수기한 내에 적법하게 연기승인 신청을 한 이상, 그 실제 승인일까지 소요된 15일간만큼은 당초 연기승인 신청기한이 연장된 것으로 보아 실제 그 기간만큼은 착수기한을 산정하는 기간에 산입하지 않는 것이 타당하다. 이와 같이 정당한 사유로 적법하게 사업착수기한이 2007. 12. 31.로 연기되었고 그 기한 내에 이 사건 실시계획 이행의 일환으로 골프장 공사를 개시한 이상, 착수기한 이내에 사업시행자의 사업착수가 있었다고 봄이 타당하다.
나. 이 사건 각 처분은 사업시행자 지정 취소사유를 고려하지 않아 무효라는 주장에 관한 판단
1) 원고들의 주장
피고 전라남도지사의 2015. 11. 19.자 개발계획 변경승인은, 이 사건 사업시행자인 C이 이 사건 실시계획을 전혀 이행하지 않아 그 사업의지와 능력이 없어 지정 취소사유에 해당함이 명백한데도 이를 무시하고 개발계획 변경을 그대로 승인한 것인바, 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제8조의5 제1항 제2, 3호의 규정에 반하여 하자가 중대하고 명백하므로, 당연무효에 해당한다. 그 이후의 피고 전라남도지사, 광양만권경제자유구역청장의 [별지2] 목록 제2,3항 기재 각 변경승인 등 나머지 후속 처분도 무효인 위 변경승인에 터 잡은 것이어서 당연무효이다.
2) 관련 법리 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설 ·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있고, 행정주체가 행정계획을 입안 · 결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다할 것이나(대법원 2006. 9. 8. 선고 2003두5426 판결 등 참조), 이와 같은 행정계획이 그 재량권의 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 점은 이를 다투는 자가 증명할 책임을 진다(대법원 1987. 12, 8. 선고 87861 판결 등 참조).
하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하는바, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다.
고 할 수 없는 것이고, 또한 행정처분의 대상이 되는 법률관계나 사실관계가 전혀 없는 사람에게 행정처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다 할 것이나, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지 의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수는 없다( 대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 참조).
그리고 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제8조의5(개발사업시행자의 지정 취소 및 대체 지정 등) 제1항 제1, 2, 3, 6호에 의하면, 시·도지사는 개발사업시행자가 거짓이나 부정한 방법으로 이 법에 따른 승인, 지정 등을 받은 경우, 개발사업 시행자의 귀책사유로 토지의 매수 등이 지연되어 시행기간 내에 개발을 완료하지 못할 것으로 예상되는 경우, 개발사업시행자가 정당한 사유 없이 제9조 제1항에 따른 실시계획을 이행하지 아니한 경우, 개발사업시행자가 정당한 사유 없이 제8조의4 제2항에 따른 명령을 이행하지 아니한 경우에는 개발사업시행자의 지정을 취소할 수 있다.
3) 구체적인 판단
이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거들과 을나 제9 내지 12호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① C은 2007. 12.경 골프장 공사에 착수한 이래 2016. 12. 29. 비로소 B지구 개발사업 일부 준공(골프장B 18홀 면적: 1,090,876.3m²)을 받은 사실, ② 2017. 6. 2. B지구 간선도로 사용개시가 되었고 수용재결과 협의취득 등을 통하여 사업구역 내 토지 약 70%를 확보하였으며 2015년경 콘도미니엄, 호텔 개발 등 일부 개발계획을 위한 투자협약을 체결한 사실, ③ 그런데 실제 사업 성과는 B지구 개발면적 약 302만평 중 골프장, 일상연수원, 콘도 예정지, 컨벤션호텔 예정지 등 42만 평에 대하여만 개발을 완료하였음에 그칠 정도로 사실상 이 사건 실시계획이 정상적으로 이행되지 않았던 사실이 인정된다.
그러나 한편, 원고들이 주장하는 바와 같이 구 경제자유구역법 제8조의5 제1항 각 호의 사유는 당연무효사유 혹은 실효사유가 아니라 개발사업시행자의 지정 취소 사유로서 행정청의 취소권 행사 여부에 따라 그 효력이 좌우되는 것일 뿐이다. 즉 그러한 사유가 있다 하더라도 그 지정취소 여부는 행정청의 재량행위라 할 것인데, C의 사업시행자 지정을 취소하지 아니한 채 이 사건 사업의 개발계획과 실시계획 변경승인을 한 피고 전라남도지사, 광양만권경제자유구역청장의 각 재량권 행사의 하자가 설령 중대하다고 할지라도, 다음과 같은 사정들, 즉 가 이 사건 사업 자체가 연차별 · 단계별로 장기간 추진되는 개발사업에 해당하여 사업계획이 상당히 유동적·가변적인 점, 골프장과 일상연수원의 건립, 간선도로 신설, 토지수용과 보상절차 등 외관상 완료한 일부 완료한 개발사업의 규모가 결코 경미하다고 볼 수 없는 점, 다 미개발 잔존 사업면적에 대한 신규 외국인투자 유치를 위한 개발사업후보자 국제공모절차가 응모 미달로 무산된 반면, 라 C은 2015.12. 10. 여수시장, 피고 광양만권경제자유구역청장과 사이에 B지구 투자를 위한 1,100억 규모의 콘도미니엄 및 부대시설 개발 투자협약(투자기 간: 2016년 ~ 2019년)을 체결하여 투자를 약속한 점 등을 고려하면, 그 하자가 외관상 명백하다고 할 수는 없다.
더구나, 원고가 주장하는 사정만으로는 구 경제자유구역법 제8조의5 제1항의 각 지정 취소 사유별 행사요건을 갖추었다고 인정하기도 어렵다. 즉 'C이 거짓이나 부정한 방법으로 사업시행자 지정을 받고 이 사건 실시계획 승인을 받았다는 점(제1호), 사업구역 내 토지 매수 등의 지연이 C의 귀책사유 때문이라는 점(제2호), 정당한 사유 없이 이 사건 실시계획을 이행하지 아니하고 시행명령을 이행하지 아니하였다는 점(제3, 6호) 등을 인정할 만한 구체적인 사정이 없다.
그리고 피고 전라남도지사, 광양만권경제자유구역청장의 [별지2] 목록 제2, 3항 기재 각 개발계획과 실시계획의 변경승인 등 후속처분은 사업기간 변경, 배치계획 변경 등 나름대로 정당한 사유를 충분히 고려하여 불가피하게 이루어진 것으로 원고가 주장하는 사정만으로는 사회통념상 현저히 불합리한 것으로 재량권의 한계를 일탈한 하자가 있다고 인정하기에 부족하다.
따라서 이 사건 사업시행자 지정 취소 사유를 무시하여 이 사건 각 처분이 무효라는 취지의 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
4. 결론
그렇다면 원고들의 피고들에 대한 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사
재판장판사박양준
판사김병주
판사추진석
별지
