2012구합5736 공유수면점∙사용허가기간연장허가신청반려처분취소등청구

1. A

2. B

C종교단체 D

김포시장

2014. 2. 6.

2014. 2. 20.

1. 원고 B의 소를 각하한다.

2. 원고 A 및 원고승계참가인의 청구를 모두 기각한다. 3. 소송비용은 원고들 및 원고승계참가인이 부담한다.

피고가 원고 A에 대하여 한 2012. 10. 15.자 공유수면 점·사용허가신청 반려처분, 2012. 11. 1.자 변상금 부과처분 및 원상회복명령을 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고 B은 2006. 3. 1. C종교단체에 등록이 된 사원이고, 원고 A는 원고 B의 대표자이다.

나. 원고 A는 2007. 5. 2. 피고로부터 김포시 E 구거 1,190㎡ 중 297㎡(이하 '이 사건 공유수면'이라 한다)에 관하여 주차장 부지 조성을 목적으로 하고 허가기간을 2007. 5. 2.부터 2012. 5. 1.까지 5년간으로 하는 공유수면 점·사용허가를 받아 그 무렵 위 공유수면에 배수관을 설치하고 이를 매립하여 주차장 부지를 조성하였고, 원고 B은 2008. 1. 21. 피고에게 종교단체 납골시설 설치신고를 한 후 이 사건 공유수면 양 옆에 위치한 원고 A 소유의 김포시 F, G, H, I 토지 및 건물에서 사찰 및 종교단체 봉안시설(이하 '이 사건 봉안시설'이라 하고 위 토지 및 건물을 '이 사건 봉안시설 부지 및 건물'이라 한다)을 운영하면서 이 사건 공유수면을 주차장으로 이용해 왔다.다. 피고는 2012. 8. 23. 원고 A에게 위 점·사용허가기간이 만료되었으니 2012. 9. 7.까지 (신규)신청하라는 내용의 통지를 하였고, 이에 원고 A는 2012. 8. 28. 사업계획서, 지적도 및 현황실측도, 공사계획평면도를 첨부하여 이 사건 공유수면에 관한 점 · 사용허가신청(이하 '이 사건 공유수면 점·사용허가신청'이라 한다)을 하였다.

라. 이에 피고는 2012. 9. 13. 원고 A에게, 2012. 10. 12.까지 ① J 지역주민의 동의서, 1② 신청지의 현황을 확인할 수 있는 관계 서류, ③ 신청지 일대의 재해 예방을 위한 배수계획 및 수리계산서를 제출하라는 내용의 보완통보를 하였는데, 2012. 10. 8. 원고 B 명의로 위와 같은 보완통보는 부당하므로 이를 철회하여 달라는 의견서가 제출되었을 뿐 위 보완사항이 이행되지 아니하였다.다. 이에 따라 피고는 2012, 10. 15. 원고 A에 대하여 이 사건 공유수면 점·사용허가신청을 반려 한다는 통보를 하고, 2012. 11. 1. 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 '공유수면법'이라 한다) 제15조 제1항, 제21조 제1항 제1호에 따라 2012. 5. 2.부터 2012. 10. 31.까지를 부과기간으로 한 변상금 215,970원을 부과함과 아울러 이 사건 공유수면을 2012. 11.30.까지 원상회복하라고 명하였다(이하 위 각 처분을 '이 사건 반려처분', '이 사건 변상금 부과처분', '이 사건 원상회복명령'이라 하고, 이를 통틀어 ' 이 사건 각 처분'이라 한다).

바. 그 후 이 사건 봉안시설 부지 및 건물에 관하여 인천지방법원 부천지원 K로 부동산 강제경매절차가 진행되어 L이 2013. 8. 14. 이를 낙찰받아 소유권을 취득하였고, 이후 자신이 대표자로 있는 원고승계참가인(이하 '참가인'이라 한다)에게 증여하여 2013. 11. 22. 소유권이전등기를 마쳐주었다.

사. 원고들과 참가인은 2013. 11. 25. 이 사건 봉안시설 · 화장시설 · 공유수면에 관련된 일체의 시설 · 권리에 관한 양도양수계약을 체결하고서, 피고에게 원고 A는 2013. 12. 9. 경매로 인한 소유자 및 관리자 변경을 이유로 장사시설(봉안시설) 폐지신고를, 참가인은 같은 날 관리인 변경을 이유로 화장시설(봉안당) 설치변경신고, 2014. 1. 3. 공유수면 점용·사용허가 권리·의무 이전신고를 각 하였다(원고 A의 장사시설(봉안시 설) 폐지신고는 다음날 수리되었으나, 참가인의 화장시설(봉안당) 설치변경신고 및 공유수면 점용·사용허가 권리·의무 이전신고는 2014. 1. 14. 각 반려되었다. 아. 한편 원고 B은 2010. 10. 28. 피고에게 이 사건 봉안시설 부지 및 건물에 화장시설을 설치하겠다는 내용의 화장시설 설치신고를 하였는데, 피고가 2010. 11. 29. 이를 반려하자 인천지방법원 2011구합93호로 화장시설설치신고반려처분취소 청구소송을 제기하여 2011. 8. 24, 위 반려처분을 취소한다는 내용의 일부 승소판결을 받았고, 이에 피고가 서울고등법원 2011-32463호로 항소하였으나 2012. 4. 27. 항소가 기각되어 현재 대법원 2012두11133호로 상고심 계속 중이다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 13, 16, 40 내지 46호증, 을 제5, 9 내지 15호증의 각 기재, 이 법원의 검증 결과, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전항변에 관한 판단

가. 원고들에 대한 본안전항변

피고는, 원고 A가 이 사건 봉안시설 부지 및 건물의 소유자 지위에서 이 사건 공유수면 점·사용허가신청을 하였는데, 이 사건 소 계속 중 위 부지 및 건물의 소유권을 상실하고 이 사건 봉안시설에 관한 장사시설 폐지신고까지 하여 이 사건 각 처분으로 인한 원고들의 이익 침해가 해소되었으므로 이 사건 소는 부적법하다고 주장한다. 원고 A가 이 사건 소 계속 중이던 2013. 8. 14. 이 사건 봉안시설 부지 및 건물의 의 소유권을 상실하였음은 앞서 본 바와 같으나, 공유수면법 제8조 제1항에 따른 공유수면 점용·사용허가는 공유수면에서 일정한 행위를 하려는 자가 그 점용 또는 사용을 위하여 공유수면관리청에게 신청하는 것으로서 그 인접 부동산에 관한 소유권이나 점유권을 요구하는 것이 아니고, 원고 A는 이 사건 봉안시설 부지 및 건물의 주차장 부지를 조성할 목적으로 이 사건 공유수면 점 · 사용허가신청을 한 것인데 이 사건 봉안시설 부지 및 건물을 점유할 권한을 상실하였다고 하여 곧바로 위와 같은 공유수면 점·사용허가의 필요성이 소멸하였다고 볼 수 없으며, 더구나 원고 A는 이 사건 반려처분을 받은 후 그 후속처분의 성격을 가진 이 사건 변상금 부과처분 및 원상회복명령까지 받았으므로, 원고 A에게 이 사건 각 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 할 수 없다.

그러나 원고 B은 이 사건 봉안시설의 설치·운영자로서 원고 A에 대한 이 사건 원상회복명령에 관하여 법률상 이해관계를 가진다고 주장하며 이 사건 원상회복명령의 취소를 구하고 있는데, 이 사건 소 계속 중이던 2013. 11. 25. 원고들이 참가인에게 이 사건 봉안시설 관련 일체의 시설과 권리를 양도하고, 원고 A가 2013. 12. 9. 이 사건 봉안시설에 관한 장사시설 폐지신고를 하여 그 다음날 위 신고가 수리되었음은 앞서 본 바와 같으므로, 원고 B은 이 사건 봉안시설의 설치·운영자로서의 지위를 상실하였다 할 것이고, 이로써 더 이상 이 사건 원상회복명령에 관하여 법률상 이해관계를 가진다고 볼 수 없게 되었다.

따라서 원고 B의 소는 그 법률상 이익이 없어 부적법하다.

나. 참가인에 대한 본안전항변

피고는, 원고 A의 이 사건 공유수면에 관한 점 · 사용권이 2012. 5. 1. 허가기간 만료로 소멸하였으므로 승계참가의 전제가 되는 권리가 존재하지 아니하여 참가인의 승계참가신청은 부적법하다고 주장한다.

그러나 승계참가신청이 있는 경우 승계인에 해당하는지 여부는 본 소송의 청구와 승계 참가인의 주장에 의하여 판단하면 되는 것이고, 이 사건에서 원고들과 참가인은 이 사건 공유수면 점·사용허가신청이 점용·사용허가 기간을 연장하기 위한 변경허가신청에 해당하여 원고 A의 공유수면 점·사용권이 유효하게 존속하고 있고 이를 참가인이 승계하였다는 취지로 주장하고 있으므로, 만약 본안에 관한 심리 결과 공유수면 점·사용권의 존속 및 그에 대한 승계 여부가 인정되지 않을 때에는 참가인에게 청구기각 판결을 하면 되는 것이다.

따라서 참가인의 승계참가신청이 부적법하다는 피고의 위 주장은 본안전항변으로서는 받아들이지 아니한다.

3. 본안에 관한 판단

가. 원고 A 및 참가인의 주장

원고 A는 이 사건 각 처분이 아래와 같은 이유로 위법하다고 주장하고, 참가인은 이 사건 소 계속 중에 원고 A로부터 이 사건 공유수면에 관한 점·사용권자의 지위를 양도받아 원고 A의 지위를 승계하였다고 주장하며, 이 사건 각 처분의 취소를 구한다. 1) 피고가 이 사건 공유수면 점·사용허가신청에 대한 보완사항으로 J 주민동의서를 요구한 것은 법령에 근거가 없을 뿐 아니라 J 주민들이 봉안시설 · 화장시설의 설치에 반대하는 집단 민원을 제기함에 따라 봉안시설에 대한 허가를 취소하거나 화장시설에 대한 허가신청을 반려할 목적으로 사실상 보완이 불가능한 사항을 보완하도록 요구한 것이어서 정당한 보완요구가 아니다.

2) 이 사건 공유수면 점·사용허가신청은 기존의 공유수면 점·사용허가에 관한 허가기간 연장신청이라고 할 것인데, 공유수면법 시행규칙 제7조 제1항에 따르면 공유수면 점용·사용허가 기간만을 변경하는 경우에는 공유수면 점용·사용 관련 권리자의 동의서 외에 점용·사용허가구역의 지형도, 계획평면도 및 구적도, 설계도서는 제출하지 않아도 되므로, 피고가 보완사항으로 신청지 현황을 확인할 수 있는 관계 서류, 신청지 일대의 재해 예방을 위한 배수계획 및 수리계산서(이하 '수리계산서 등'이라 한다)의 제출을 요구한 것은 법령해석을 잘못한 것이고, 또한 두 차례의 보완요구를 해야 함에도 단 한 차례의 보완요구만을 한 것은 민원사무처리에 관한 법률(이하 '민원사무 처리법'이라 한다) 시행령 제14조에 반하며, 수리계산서 등은 이미 종전의 공유수면 점·사용허가신청시 제출한 서류일 뿐 아니라 필요하다면 추가로 제출할 수 있는 것이므로, 원고 A가 위와 같은 보완요구에 응하지 아니하였다는 이유로 이 사건 공유수면 점·사용허가신청을 반려한 것은 재량권을 일탈·남용한 것이다.

3) 이 사건 공유수면을 원상회복하는 데 엄청난 비용이 소요됨은 물론 이 사건 공유수면을 주차장으로 사용하지 못할 경우 이 사건 봉안시설의 운영도 사실상 불가능하게 되어 이 사건 각 처분으로 인해 원고 A가 입는 피해가 막대한 반면, 이로써 피고가 거두는 공익상 효과는 거의 없는 점에 비추어, 이 사건 각 처분은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 공유수면 점·사용허가신청의 성격

먼저 이 사건 공유수면 점·사용허가신청이 허가기간을 연장하기 위한 변경허가신청에 해당하는지에 관하여 보건대, 일반적으로 행정처분에 효력기간이 정하여져 있는 경우에는 그 기간의 경과로 그 행정처분의 효력은 상실되고, 다만 허가에 붙은 기한이 그 허가된 사업의 성질상 부당하게 짧은 경우에는 이를 허가 자체의 존속기간이 아니라 그 허가조건의 존속기간으로 보아 기한이 도래함으로써 그 조건의 개정을 고려한다는 뜻으로 해석할 수는 있지만, 그와 같은 경우라 하더라도 허가기간이 연장되기 위하여는 특별한 사정이 없는 한 그 종기가 도래하기 전에 허가기간의 연장에 관한 신청이 있어야 하며, 만일 그러한 연장신청이 없는 상태에서 허가기간이 만료하였다면 그 허가의 효력은 상실된다고 보아야 한다(대법원 2007. 10. 11. 선고 2005두12404 판결 등 참조).

또한, 종전의 허가가 기간 만료로 실효된 이상 그 이후 이루어진 기간연장의 변경허가신청은 종전의 허가처분을 전제로 하여 단순히 그 유효기간을 연장하여 주는 행정처분을 구하는 것이라기보다 종전의 허가처분과는 별도의 새로운 허가를 내용으로

하는 행정처분을 구하는 것이라고 보아야 하므로, 이러한 경우 허가권자는 이를 새로운 허가신청으로 보아 법의 관계 규정에 의하여 허가요건의 적합 여부를 새로이 판단하여 그 허가 여부를 결정하여야 할 것이다(대법원 1995. 11, 10. 선고 94누11866 판결).

원고 A는 2007. 5. 2. 피고로부터 허가기간을 2007. 5. 2.부터 2012. 5. 1.까지로 하는 이 사건 공유수면에 관한 점·사용허가를 받았는데, 위 허가기간이 경과하도록 허가기간을 연장하는 변경허가신청을 하지 아니하다가 허가기간 만료 후인 2012. 8. 28. 비로소 이 사건 공유수면 점·사용허가신청을 하였음은 앞서 본 바와 같으므로, 원고 A가 2007. 5. 2. 받은 이 사건 공유수면에 관한 점 · 사용허가는 2012. 5. 1. 허가기간이 만료함으로써 그 효력이 상실되었다고 할 것이고, 이렇게 보는 이상 원고 A가 기간만료 후에 한 이 사건 공유수면 점·사용허가신청은 종전의 허가처분과는 별도의 새로운 공유수면 점·사용허가를 구하는 신청으로 봄이 상당하다.

따라서 이 사건 공유수면 점·사용허가신청이 종전의 점·사용허가 기간의 연장을 위한 변경허가신청이라는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

2) 참가인의 주장에 관한 판단

원고 A가 받은 이 사건 공유수면에 관한 종전의 점·사용허가가 2012. 5. 1. 허가기간 만료로 실효되었음은 앞서 본 바와 같으므로, 원고 A가 새로운 점·사용허가를 받지 못한 이상 참가인이 2013. 11. 25. 원고 A와 이 사건 공유수면에 관한 점·사용권을 양도양수하는 계약을 체결하였다 하여 원고 A로부터 유효한 점·사용권자의 지위를 승계하였다고 볼 수 없다.

따라서 참가인이 원고 A로부터 이 사건 공유수면 점·사용권자의 지위를 승계하였음을 전제로 한 참가인의 청구는 모두 받아들일 수 없다.

3) 원고 A의 주장에 관한 판단

가) 주민동의서 제출을 보완 요구한 부분

(1) 주민동의서의 제출 요구가 법적 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다는 원고의 주장에 대하여, 피고는 이는 공유수면법 제12조, 같은 법 시행령 제12조 제1항 제6호, 같은 법 시행규칙 제4조에 근거한 것으로서 적법하다고 주장한다.

공유수면법 제12조는 공유수면의 점용·사용허가로 인하여 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 '권리자'라고 한다)가 있으면 권리자가 해당 공유수면의 점용·사용에 동의한 경우, 국가나 지방자치단체가 공익사업을 위하여 점용·사용하려는 경우를 제외하고는 그 허가를 하여서는 아니 된다고 규정하고, 같은 법 시행령 제12조 제1항 제6호는 권리자의 하나로 인접한 토지 · 인공구조물의 소유자 또는 점유자'를 들고 있는바, 위 각 규정에 의하면 해당 공유수면에 관하여 '인접한 토지 · 인공구조물의 소유자 또는 점유자' 전원이 아니라 '점용·사용허가로 인하여 피해가 예상되는 권리'를 가진 자에 한하여 점용·사용허가에 대한 동의권한을 갖는다고 할 것이다.

한편 공유수면법 시행령 제12조 제4항은 공유수면 점용·사용허가로 인하여 피해가 예상되는 권리에 해당하는지 여부를 판단함에 있어 해당 점용·사용허가로 인하여 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부(제1호), 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 당해 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부(제2호)의 기준을 검토하여야 한다고 규정하고 있고, 일반적으로 당해 공유수면의 권리자들 사이에서는 공유수면의 공공(公共)적 성격에 따라 부득이하게 발생하는 이용관계의 번잡함이나 일정 정도의 불편함 등은 수인(忍)할 의무가 있는 점 등에 비추어 볼 때, '인접한 토지. 인공구조물의 소유자 또는 점유자'가 해당 공유수면의 점용·사용허가로 인하여 입을 것으로 예상되는 '피해'의 의미는 해당 공유수면의 주된 이용목적과 효과, '인접한 토지 · 인공구조물의 소유자 또는 점유자'의 권리 내용과 예측가능성 등을 종합할 때 '인접한 토지 · 인공구조물의 소유자 또는 점유자'들이 보유한 구체적인 법률상 이익이 통상적인 정도를 초과하여 침해되는 것을 전제로 하여 새겨야 한다.

위 관계 법령과 법리에 비추어 J 주민들이 공유수면에 인접한 토지 · 인공구 조물의 소유자 또는 점유자로서 점용·사용허가로 인해 피해가 예상되는 권리를 가진 자에 해당하는지에 관하여 보건대, 이 법원의 검증 결과를 비롯하여 이 사건 기록과 변론에 나타난 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 공유수면은 J 주민들이 거주하는 마을과 상당히 떨어져 있을 뿐 아니라 그 진입로도 마을과 통하는 도로와 달리 사용되고 있는 점, ② 이 사건 공유수면 인근에 위치한 농토에는 농로와 관정이 따로 설치되어 있어 이 사건 공유수면의 진입로가 농로로 이용되거나 공유수면에서 배수된 물이 농수용으로 사용된다고 보이지 않는 점(따라서 피고의 주장과 같이 이 사건 공유수면이 이 사건 봉안시설의 주차장으로 이용됨으로써 인근 주민들의 통행에 불편을 초래할 것으로는 보이지 않는다), ③ 이 사건 봉안시설 부지 및 건물에 화장시설을 설치한다고 하여 J 주민들에게 그 수인한도를 넘는 환경오염이 발생할 것이라고 볼 만한 자료가 없는 점, (감정인 M의 수리 감정 결과만으로는 현재 이 사건 공유수면에 설치된 배수시설의 배수능력이 현저히 부족하여 이를 자연상태로 되돌리지 않을 경우 홍수 발생의 위험성이 가중된다고 단정하기 어려운 점(감정인 N의 측량감정 결과에 의하면 원고 A가 이 사건 공유수면에 설치한 배수관거의 시점하단부와 종점하단부의 표고차가 3.021m로 측정되었음에도 감정인 M는 위 표고차를 1.0m로 추정하여 이 사건 공유수면의 배수능력을 산정하였다) 등에 비추어 보면, 이 사건 공유수면에 관한 점·사용허 가로 인하여 이 사건 공유수면 인근에 위치한 J 주민들의 구체적인 법률상 이익이 통상적인 정도를 초과하여 침해된다고 보기 어려우므로, 위 주민들이 공유수면법 제12조, 같은 법 시행령 제12조 제1항 제6호에 정한 공유수면 점용·사용허가로 인해 피해가 예상되는 권리를 가진 자에 해당한다고 볼 수 없다.

따라서 피고가 공유수면법 제12조, 같은 법 시행령 제12조 제1항 제6호에 근거하여 주민동의서의 제출을 요구한 것은 적법하다고 할 수 없다.

(2) 다만, 공유수면법에 따른 공유수면 점용·사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속한다고 할 것이고(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결 등 참조), 이러한 재량행위에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 처분의 여부를 결정하기 위하여 신청인에게 필요한 서류나 자료의 제출을 요구할 수 있을 것이나, 그와 같은 서류나 자료가 제출되지 않았음을 이유로 불허가 처분을 할 경우에도 사실오인, 비례 · 평등의 원칙 위반 등으로 재량권을 일탈·남용하여서는 아니 된다.

그런데 이 사건의 경우 앞서 본 여러 사정에다가 ① 이 사건 봉안시설 부지 및 건물에 화장시설이 설치될 경우 환경오염 등의 피해가 발생할 염려가 있다고 가정하더라도 이 사건 공유수면의 점·사용은 원고 A가 향후 설치하고자 하는 화장시설뿐 아니라 현재 설치하여 운영 중인 이 사건 봉안시설을 위하여도 필요한 것이고, 더구나 이 사건 공유수면 점·사용허가신청 당시에는 원고 A의 화장시설 설치신고가 불허된 상태였던 점, ② 설령 이 사건 공유수면에 설치된 배수시설의 배수능력이 부족하다고 하더라도 피고가 위 배수시설의 보완이 아닌 J 주민들의 동의서를 요구하는 것은 배수능력과 직접적인 관련이 없는 서류의 제출을 요구한 것으로 부당해 보이는 점 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 공유수면 점·사용허가 여부를 결정함에 있어 J 주민동의서의 제출을 요구하고 그 미이행을 이유로 이 사건 반려처분을 한 것은 사실오인, 비례·평등의 원칙 등을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다.

나) 수리계획서 등의 제출을 보완 요구한 부분

(1) 먼저 피고가 공유수면법 시행규칙 제7조 제1항의 법령해석을 잘못하여 수리계획서 등의 제출을 요구한 것인지에 관하여 보건대, 이 사건 공유수면 점·사용허 가신청이 기간연장의 변경허가신청이 아닌 새로운 점·사용허가신청으로 보아야 함은 앞서 본 바와 같으므로, 이와 다른 전제에 서 있는 원고 A의 위 주장은 받아들일 수 없다.

(2) 다음으로 피고가 한 차례의 보완요구만을 한 채 이 사건 반려처분을 한 것이 민원사무처리법 시행령 제14조에 위배되는 것인지에 관하여 보건대, 민원사무처리법 제13조 제1항은 민원서류에 흠이 있는 경우 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 민원인에게 보완을 요구하여야 한다고 규정하고, 같은 법 시행령 제14조 제2항은 민원인이 보완요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항은 민원인이 제2항의 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니하였을 때에는 다시 보완을 요구할 수 있다고 규정하고 있는바, 위 각 규정에 의하면, 행정청은 민원인이 보완기간의 연장을 요청하는 경우에 한하여 다시 보완기간을 정하여야 할 뿐 보완기간의 연장 요청이 없음에도 보완기간을 연장하거나 의무적으로 다시 보완요구를 하여야 하는 것은 아니다.

따라서 피고가 원고 A에게 수리계산서 등을 제출할 것을 재차 보완요구하지 아니한 채 첫 번째 보완요구에 응하지 아니하였다는 이유로 이 사건 반려처분을 하였다고 하더라도 이러한 피고의 조치에 민원사무처리법 시행령 제14조를 위반한 잘못이 있다고 할 수 없다.

(3) 마지막으로 피고가 수리계획서 등의 제출이 보완되지 아니하였다는 이유로 이 사건 반려처분을 한 것이 재량권을 일탈·남용한 것인지에 관하여 보건대, 피고는 원고 A에게 한 달간의 보완기간을 정하여 수리계획서 등의 제출을 요구하였는데 당시 상황으로 보아 위 기간이 지나치게 짧아 보이지는 않는 점, 원고 A는 위 보완기 간의 연장을 요청하지 아니 하였을 뿐 아니라 오히려 원고 B 명의로 위 보완요구가 부당하다는 취지의 의견서만을 피고에게 제출하였던 점, 당시 원고 A로서는 수리계획서 등이 제출되지 않음을 이유로 이 사건 공유수면 점·사용허가신청이 반려되더라도 수리계획서 등 제출서류를 완비하여 다시 공유수면 점·사용허가신청을 할 수 있었을 것인 점 등에 비추어 보면, 피고가 수리계획서 등의 보완사항이 이행되지 아니하였다는 이유로 이 사건 반려처분을 한 것이 재량권 일탈·남용에 해당한다고 볼 수 없다.

다) 비례원칙 위반 주장에 관한 판단

공유수면법에 따른 공유수면의 점용·사용허가는 공유수면관리청이 공공 위해의 예방·경감과 공공복리의 증진에 기여함에 적당하다고 인정하는 경우에 그 자유재량에 의하여 허가의 여부를 결정하여야 하는 것인데(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결 등 참조), 이러한 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례 · 평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조).

이 사건 기록과 변론에 나타난 다음과 같은 사정, 즉 ① 비록 이 사건 공유수면 점·사용허가신청에 대한 피고의 보완요구 중 주민동의서의 제출 요구 부분은 위법하나 수리계획서 등의 제출 요구 부분은 적법하다고 할 것인데, 원고 A는 보완기간이 지나도록 보완요구에 응하지 아니한 점, ② 피고가 공공 위해의 예방·경감을 고려하여 공유수면 점·사용허가 여부를 결정함에 있어 위 수리계획서 등은 중요한 판단 요소로 보이는 점, ③ 원고 A가 이 사건 공유수면을 원상회복하는 데 상당한 비용이 소요될 것이나 이는 공유수면 점·사용허가기간이 만료하는 경우 원고 A가 당연히 부담하여야 하는 것인 점(공유수면법 제21조 제1항), ④ 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전·관리하고 환경친화적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용하게 함으로써 공공의 이익을 증진시키고자 하는 공익이 이 사건 공유수면을 주차장으로 활용하고자 하는 개인의 사익에 비해 작다고 할 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 각 처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 할 수 없다(더구나 공유수면법 제15조 제1항, 제21조 제1항에 따르면 공유수면관리청은 허가받은 기간을 초과하여 점용·사용하는 자에게 변상금을 징수하여야 하고, 점용·사용 기간이 끝난 자는 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 하므로, 이 사건 변상금 부과처분 및 원상회복명령은 재량의 여지가 없는 기속행위여서 이 부분 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 여지는 더더욱 없다).

4. 결론

그렇다면, 원고 B의 소는 부적법하여 각하하고, 원고 A 및 참가인의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사조의연

판사김연수

판사윤명화