울산지방법원 2011.11.2.선고 2011구합956 판결

가. 원고는 울산 남구 B 공장용지 411 mi(이하 '이 사건 토지'라고 한다)의 소유자로서, 2009. 11, 19. 피고로부터 이 사건 토지 전면에 있는 공유수면 89.25m(이하 '이 사건 공유수면'이라 한다)에 관하여 소형선박 수리를 목적으로 점용·사용허가(점용 · 사용기간 : 2009. 11. 19. ~ 2010. 11. 18.)를 받고, 이 사건 토지 및 공유수면을 사용하면서 'C'이라는 상호로 소형선박 수리업을 운영하여 왔다.

나. 그 후 원고는 2009. 11, 19. 피고로부터 이 사건 공유수면에 관한 위 점용·사용 허가사항 중 점용·사용 기간을 2009. 11. 19.부터 2010. 11. 18.까지로 변경하는 허가를 받았다.

다. 원고는 위 변경된 점용·사용기간이 만료된 후인 2011. 2. 17. 피고에 대하여 이 사건 공유수면에 관한 점용·사용기간을 연장하여 달라는 내용의 점용·사용 변경허가신청 1)을 하였는바, 피고는 2011. 3. 22. 원고에 대하여 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 '공유수면법'이라 한다) 시행규칙 제7조 제1항 제4호에 따른 구비서류[공유 수면 점용·사용 관련 권리자인 울산 남구 D 공장용지 1,458㎡(이하 '이 사건 인접토지'라 한다)의 소유자인 E 주식회사(이하 'E'이라 한다)의 동의서]를 제출하지 않았다는 이유로 위 신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 9, 10, 12호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) E은 이 사건 공유수면의 점용·사용과 관련된 공유수면법 제12조 소정의 권리자에 해당하지 않는데도 이에 해당하는 것으로 보아 E의 동의서를 구비하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였으니 이에는 사실오인 등의 위법이 있다.

2) 가) 원고가 이 사건 토지에서 소형선박 수리업을 계속 영위하기 위해서는 이 사건 공유수면에 대한 점용·사용허가가 반드시 필요한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹한 것으로서 비례의 원칙에 반한다.

나) 피고는 E에 대하여 공유수면 점용·사용허가를 할 때에는 관련 권리자라 할 원고의 동의서를 제출받지 않은 채 이를 해주고서는, 원고에 대하여 공유수면 점용· 사용허가를 함에 있어서는 E의 동의서 제출을 요구하고 있는바, 이는 같이 보아야 할 E과 원고의 공유수면 점용·사용허가신청을 달리 취급하는 것이어서 형평의 원칙에 반한다.

다) 피고는 2006.경 원고로 하여금 이 사건 공유수면(이는 육지화 되어 있다)과 해수면이 접하는 경계지점에 축대를 설치하도록 하고, 2009. 이전에 원고에게 이 사건 공유수면에 대하여 점용·사용허가를 하기도 하였는바, 종전과 비교하여 특별한 사정의 변경이 없음에도 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반한다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 원고의 부 F은 이 사건 토지 및 이 사건 인접토지를 소유하고 있었는데, 이 사건 토지에 관하여는 2004. 1. 26.에 같은 달 15. 증여를 원인으로 원고 앞으로 소유권이전등기를 경료하여 주었고, 이 사건 인접토지에 관하여는 2010. 2. 26.에 2009. 1. 15. 매매를 원인으로 E 앞으로 소유권 이전등기를 경료하여 주었다.

2) 한편 F은 피고로부터 이 사건 인접토지의 전면에 있는 공유수면에 관하여 면적 직접점용 : 1,118m, 간접점용 : 1,324m, 목적 조선용 선가대(선박을 바다에서 육지로 끌어올리기 위한 레일장치) 설치, 기간 2007. 6. 28.부터 2008. 5. 31.까지로 하여 점용·사용허가를 받고 선가대 등을 설치하여 이 사건 인접토지를 E에게 매도하기 전까지 이 사건 인접토지와 그 전면에 있는 공유수면을 사용하면서 'G'이라는 상호로 조선소를 운영하여 왔다. 그러면서 F은 피고로부터 위 점용·사용변경허가를 받아 그 점용 · 사용기간을 연장하여 왔다.

E은 F으로부터 이 사건 인접토지의 소유권을 취득한 후 2010. 3. 19. 피고에 대하여 F이 받은 위 공유수면 점용·사용허가에 따른 권리·의무에 관한 이전신고를 하였고, 피고는 2010. 3. 23. 위 신고를 수리하였다.

3) 그 후 E은 2010. 12.경 이 사건 인접토지 전면에 있는 공유수면에 관한 위 점용·사용허가사항 중 그 면적을 직접점용 : 1,694m, 간접점용 : 870㎡, 목적 조선용 선가대 상가·수리선 계류시설 및 부표설치, 기간 2011. 1. 4.부터 2011. 12. 31.까지로 변경하는 점용·사용변경허가신청을 하였다. 피고는 2010. 12, 31. E에 대하여 공유수면법 시행규칙 제4조 제2항 제5호(갑 제14호증에는 같은 규칙 제4조 제5항으로 기재되어 있으나, 이는 명백한 오기로 보인다)에 따른 권리자 동의서 보완을 요청한 바 있는데, E은 위 서류를 보완하지 못하였다. 그런 상태에서 피고는 E의 위 신청과 관련하여 원고를 공유수면 점용·사용관련 권리자로 볼 수 있는지 여부에 관하여 검토한 후 그렇게 볼 수 없다는 판단 하에 2011. 1. 5. E에 대하여 위 신청에 따른 점용·사용변경 허가를 하였다(이하 이에 따른 공유수면을 '이 사건 인접 공유수면'이라 한다).

4) 가) 이 사건 토지 및 공유수면과 이 사건 인접토지 및 인접 공유수면의 위치는 별지 공유수면 점용·사용 위치도의 기재와 같다. 이 사건 공유수면과 이 사건 인접 공유수면은 서로 인접하여 있기는 하나 겹치는 부분은 없으며, 이 사건 공유수면은 육지화되어 있다.

또 이 사건 공유수면이 육지로 이어지는 부분은 원고 소유인 이 사건 토지 및 E 소유인 이 사건 인접토지와 인접하고 있다.

나) 원고가 이 사건 토지 및 공유수면에서 선박수리작업을 할 경우 바다를 통하여 수리선이 출입하려면 이 사건 인접 공유수면을 경우. 통과하여야만 한다.

한편 선박을 수리 등을 위해 상가하는 과정에서는 선박이 균형을 유지할 수 있도록 선박을 선가대 중앙부분에 맞추어 좌우에 로프를 설치하고 견인하기 위한 공간이 필요하며, 상가 후 수리작업 시에도 포크레인 등 관련 장비 · 도구의 이동, 설치 등의 공간이 요구되는바, 원고가 이 사건 공유수면을 점용·사용할 경우, E이 작은 선박을 상가하여 선박수리작업을 하는 때에는 별다른 문제가 발생하지 않으나 큰 선박을 상가할 경우에는 그 선박 너비에 비하여 상가할 수 있는 공간이 다소 부족하여 원고가 이 사건 공유수면을 사용하는 과정에서 설치하였거나 설치할 시설물 등에 의하여 선박에 흠집이 발생하는 등 상가에 어려움이 발생하고 상가한 후에도 선박수리에 필요한 작업 공간이 부족할 수 있다.

다) 육지화 되어 있는 이 사건 공유수면이 해수면과 접하는 경계는 원고가 설치한 축대로 되어 있다. 현재 이 사건 토지 및 이 사건 공유수면에는 E이 설치한 것과 같은 선가대 또는 수리선이 계류할 수 있는 시설은 설치되어 있지 않다.

5) 원고는 앞서 보았듯이 2009. 11. 19. 최초로 이 사건 공유수면에 대한 공유수면 점용·사용허가를 받았는데, 그 때 이 사건 인접토지의 종전 소유자이던 F이 이미 이 사건 공유수면에 접한 공유수면에 관하여 점용·사용허가를 받은 상태였기에, 위 허가신청시 피고에게 F의 동의서를 제출한 바 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 7, 10, 11, 14호증, 을 제1, 3, 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 갑 제6호증의 1의 일부 기재, 갑 제13호증, 을 제2호증(가지번호 포함)의 기재 및 형상, 갑 제2, 3, 4, 8호증의 각 영상, 이 법원의 현장검증결과, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률에 따른 공유수면의 점·사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속한다고 할 것이므로, 공유수면의 점·사용허가는 공유수면 관리청이 공공 위해의 예방 경감과 공공복리의 증진에 기여함에 적당하다고 인정하는 경우에 그 자유재량에 의하여 허가의 여부를 결정하여야 할 것이다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결 등 참조). 또한, 이러한 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례 · 평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조).

2) 사실오인 등의 위법 여부

가) 위 인정사실, 특히 4)항 등에 의하면, 원고에 대하여 이 사건 공유수면에 관한 점용·사용허가를 하게 되면 이 사건 인접 공유수면의 점용·사용자이자 이 사건 인접 토지의 소유자로서 조선소를 운영하고 있는 E이 선박을 상가하는 등 이 사건 인접토지 및 인접 공유수면을 사용하는데 있어 어려움이 발생하는 등 그 피해가 예상된다 할 것이므로, E은 공유수면법 제12조, 공유수면법 시행규칙 제12조 제1항 제6, 7호에서 규정하고 있는 공유수면 점용·사용관련 권리자라 할 것이다(갑 제15, 16, 17호증, 을 제5호 증(가지번호 포함)의 각 기재만으로는 달리 보기 어렵다. 그러므로 원고의 이 사건 공유수면 점용·사용허가 신청 시 E의 동의서를 첨부하여야 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 비례의 원칙 위반 여부

위 인정사실에 의하면 원고가 이 사건 토지에서 소형선박 수리업을 계속 영위하기 위해서는 이 사건 공유수면에 관한 점용·사용허가가 필요한 것으로 보이기는 하나, 한편 공유수면법 제12조에서 공유수면 점용·사용허가신청을 할 경우 공유수면 점용·사 용관련 권리자의 동의를 받도록 요구하고 있는 취지는 그 공유수면의 점용·사용허가로 인하여 기존 권리자의 권리가 침해되는 것을 방지하면서 그 신청자와 기존 권리자 사이의 협의를 통해 이해관계를 조절하고자 하는데 있는 것으로 보이는 바, 앞서 본 바와 같이, 원고에게 이 사건 공유수면에 관한 점용·사용허가를 할 경우 기존의 권리자인 E에게 피해가 예상되는데 그의 동의가 없는 점, 특히 앞서 보았듯이 E은 2010. 2. 26. 및 같은 해 3. 19. 다름 아닌 원고의 아버지인 F으로부터 이 사건 인접토지의 소유권 및 이 사건 인접 공유수면에 관한 점용·사용권을 각 승계한 점, 공유수면 점용·사용허가는 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속하는 점 등을 종합하면, 앞의 사실만으로는 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위반된다고 보기에 부족하고 달리 그렇게 볼 사정이나 증거가 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

4) 형평의 원칙 위반 여부

위 인정사실, 특히 피고가 2011. 1. 5. E에 대하여 이 사건 인접 공유수면에 관한 점용·사용변경허가를 할 당시 원고에 대한 이 사건 공유수면에 관한 점용·사용허가는 그 기간이 만료한 상태였던 점, E(전 소유자인 F 포함)은 원고가 이 사건 공유수면에 관한 최초의 점용·사용허가를 받기 이전에 이 사건 인접 공유수면에 관하여 점용 허가를 받았던 점, 이 사건 인접 공유수면은 이 사건 토지와 인접하고 있는 않은 점 등을 감안하면 E에 대한 이 사건 인접 공유수면 점용·사용변경허가를 함에 있어 원고를 공유수면법 제12조 제1항 각호의 권리자에 해당한다고 보기 어려우므로, 피고가 E에 대하여 원고의 동의서 없이 이 사건 인접 공유수면에 관한 점용·사용변경허가를 한 것과 원고에 대하여 이 사건 처분을 한 것이 형평에 어긋난다 할 수 없다. 원고의 위 주장 또한 이유 없다.

5) 신뢰보호의 원칙 위반 여부

신뢰보호원칙의 위반 여부를 판단하기 위해서는 한편으로는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 행정처분을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 할 것이다(대법원 2006. 11. 16. 선고 2003두12899 전원합의체 판결 등 참조).이 사건에 관하여 보건대, 갑 제6호증의 기재만으로는 피고가 원고에 대하여 육지화한 이 사건 공유수면과 해수면이 접하는 경계에 축대를 쌓을 것을 요구하였다는 사실을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없는 등 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙을 위반한 것이라고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.