2019누63951 이주대책대상자제외처분취소

1. A

2. B

원고들 소송대리인 법무법인 태일 담당변호사 김성훈

한국토지주택공사

소송대리인 법무법인 민주 담당변호사 이선숙, 조경철

의정부지방법원 2019. 10. 29. 선고 2017구합12051 판결

2020. 6. 24.

2020. 8. 26.

1. 제1심판결을 취소한다.

2. 피고가 2018. 11. 7. 원고들에게 한 각 이주대책대상자 선정제외처분을 모두 취소한다.

3. 소송총비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분 경위

가. 피고는 고양시 덕양구 C동 일원을 사업구역으로 하는 'D 도시개발사업'(이하 '이 사건 사업'이라 한다)의 사업시행자이다.

나. 고양시장은 2008. 4. 21. 고양시 덕양구 C동 일원 1,185,113㎡에 대한 도시개발구역 지정을 위한 공람을 공고(이하 '이 사건 제1차 공람공고'라 한다)하였다.

다. 국토해양부장관은 2010. 5. 19. 고양시 덕양구 C동 일원 1,161,000㎡(이하 '이 사건 종전 사업구역'이라 한다)를 이 사건 사업의 도시개발구역으로 지정하고, 사업시행자를 피고로 지정하여 이를 고시(국토해양부 고시 I, 이하 '이 사건 지정고시'라 한다)하였는데, 구 도시개발법(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조 제1항, 제5조 제3항에 따라 개발계획을 수립하지는 아니하였고, 다만 도시개발구역의 명칭·위치 및 면적, 지정 목적, 시행 방식, 시행자에 관한 사항, 개략적인 인구수용계획 및 토지이용계획만을 수립하여 고시하였다.

라. 고양시장은 2012. 4. 13. 이 사건 사업의 면적을 종전 1,161,000㎡에서 640,600㎡로 변경하여 도시개발사업 구역지정 변경을 위한 공람을 공고(이하 '이 사건 제2차 공람공고'라 한다)하였다.

마. 국토해양부장관은 2012. 5. 18. 이 사건 사업의 면적을 640,600㎡로 감축하여 도시개발구역 지정하고 개발계획을 수립하여 이를 고시(국토해양부 고시 J. 이하 '이 사건 변경고시'라 하고, 감축된 면적 부분을 '이 사건 사업구역'이라 한다)하였다.

바. 원고 A은 이 사건 사업구역 내에 있는 고양시 덕양구 E 지상 다세대주택 5개동의 건축주로서 위 다세대주택에 관하여 2007. 12. 27. 건축허가를 받고, 같은 달 31. 착공하여 2008. 6. 5. 소유권보존등기를 마친 다음, 위 건물 중 F호의 소유자로 그 무렵부터 거주하였고, 원고 B는 원고 A로부터 위 건물 중 G호를 분양받아 2008. 6. 9. 소유권이전등기를 마치고 그 무렵부터 거주하였다.

사. 피고는 2018. 1. 19. 이주 및 생활대책을 수립하고 이를 공고하였는데, 이주 및 생활대책 대상자 선정 기준일을 이 사건 제1차 공람공고일인 2008. 4. 21.로 정하였다.

아. 원고들은 피고에게 이주대책 대상자로 선정하여 줄 것을 신청하였으나, 피고는 2018. 11. 7. 원고들에게 기준일 이후 가옥을 취득하였다는 이유로 이주대책 대상자에서 제외됨을 각 통보(이하 '이 사건 처분'이라 한다)하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 6, 8, 9, 10, 13, 22호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들 주장 요지

1) 주위적으로, 아래와 같은 이유로 이 사건 지정고시는 실효되었으므로 이주대책 대상자 선정 기준일은 이 사건 변경고시를 위한 공람공고일인 2012. 4. 13.이라 할 것이다. 이와 다른 전제에서 행해진 이 사건 처분은 위법하다.

가) 이 사건 지정고시와 동일성이 인정되지 않는 이 사건 변경고시로 인해 이 사건 지정고시의 효력이 소멸하였다.

나) 이 사건 변경고시에서 수립된 개발계획은 수용 및 사용 대상이 되는 토지의 세목을 누락한 하자가 있어 도시개발계획 수립·고시로서의 효력이 없고, 토지 세목을 포함한 개발계획은 2012. 6. 18.에야 국토해양부 고시 K로 수립되어 고시되었으므로, 지정·고시일로부터 2년이 되는 2012. 5. 19.까지 개발계획이 수립·고시되지 아니한 이 사건 지정고시는 구 도시개발법 제10조 제2항 제1호 본문에 따라 해제된 것으로 간주되었다.

2) 예비적으로, 이주대책 대상자 선정을 위한 기준일이 이 사건 제1차 공람공고일인 2008. 4. 21.이라 하더라도 아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하다.

가) 피고 내부 규정인 이주대책의 수립 및 시행에 관한 예규(2008. 2. 18. 예규 제534호) 제6조의2 제1항 본문 제3호(이하 '이 사건 예규 특례규정'라 한다)는 "관계법령에 의거한 허가를 받아 기준일 이후 당해 가옥을 건축한 경우에는 기준일 이전에 가옥을 취득하여 거주한 것으로 볼 수 있다"고 규정하므로, 원고들은 이 사건 예규 특례규정에 따라 이주대책대상자에 포함되어야 한다.

나) 피고는 이 사건 예규 특례규정을 통해 기준일 당시 건축허가를 받은 자는 이주대책 대상자에 포함된다는 공적인 견해를 표명한 것이고, 피고 측 직원이 이 사건 예규 특례규정, 기존 선례 및 용지규정 시행세칙을 근거로 원고들에게 원고들이 이주대책 대상자 범위에 포함된다고 설명하였음에도, 이에 반하는 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위배된다.

나. 관계법령

별지1. 관계법령 기재와 같다.

다. 관련 법리

1) 도시개발법상 공익사업의 진행절차와 그 사업 시행에 따른 투기적 거래를 방지하여야 할 정책적 필요성 등을 종합하여 보면, 도시개발사업에서 '공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날'에 해당하는 법정 이주대책기준일은 구 도시개발법 제7조, 구 도시개발법 시행령(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제11조 제2항, 제1항의 각 규정에 따른 도시개발구역의 지정에 관한 공람공고일이라고 봄이 타당하며, 이를 기준으로 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2018. 4. 17. 대통령령 제28806호로 개정되기 전의 것) 제40조 제3항 제2호 본문에 따라 법이 정한 이주대책대상자인지 여부를 가려야 한다(대법원 2015. 7 . 23. 선고 2012두22911 판결 등 참조).

2) 기존의 행정처분을 변경하는 내용의 행정처분이 뒤따르는 경우, 후속처분이 종전처분을 완전히 대체하는 것이거나 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용인 경우에는 특별한 사정이 없는 한 종전처분은 효력을 상실하지만 후속처분의 내용이 종전처분의 유효를 전제로 내용 중 일부만을 추가·철회·변경하는 내용인 경우 종전처분은 후속처분의 변경 한도에서만 그 효력을 상실할 뿐 그 효력을 유지한다(대법원 2015. 11. 19. 선고 2015두295 판결 등 참조).

3) 구 도시개발법 제4조 제1항, 제2항 및 제3항은 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 '지정권자'라고 한다)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 개발계획을 수립하여야 하며, 직접 또는 도시개발사업의 시행자 등의 요청을 받아 개발계획을 변경할 수 있다고 정하고, 나아가 환지 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자와 그 지역의 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 하고, 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경하려는 경우에도 같으나, 다만 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다고 정하고 있다. 그리고 위 법 제5조 제1항은 개발계획에 포함될 사항에 관하여 구체적으로 정하고, 위 법 제8조 제1항은 지정권자가 도시개발구역을 지정하려면 관계 행정기관의 장과 협의한 후 중앙도시계획위원회 또는 시·도도시계획위원회 등의 심의를 거쳐야 하고, 변경하는 경우에도 같으나, 다만 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다고 정하고 있다. 또한 위 법 제9조 제1항은 지정권자는 도시개발구역을 지정한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시 등을 하여야 하고, 변경하는 경우에도 같다고 정한다. 이러한 관련 법규정의 내용, 형식 및 취지 등에 비추어 볼 때, 당초 개발계획의 경미한 사항을 변경하는 경우와 달리 지정권자가 개발계획의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 새로운 개발계획을 수립하여 고시한 경우에는 당초 개발계획은 달리 특별한 사정이 없는 한 그 효력을 상실한다고 할 것이다(대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결, 2012. 9. 27. 선고 2010두16219 판결 등 참조).

라. 첫 번째 주위적 주장에 관한 판단(이 사건 변경고시로 인한 이 사건 지정고시의 실효 여부)

갑 제10, 13호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 변경고시상 도시개발구역 명칭과 위치, 사업시행자, 시행방법은 이 사건 지정고시의 그것과 동일한 사실이 인정된다. 그러나 앞서 든 증거들에다가 갑 제15, 16, 18, 35, 37호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정을 종합하면, 이 사건 변경고시는 이 사건 지정고시의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 봄이 상당하다. 이 사건 변경고시로 인해 종전처분인 이 사건 지정고시의 효력이 상실되었다 할 것이다.

1) 이 사건 변경고시는 개발여건 변화에 따른 사업규모 축소라는 사유로 이 사건 지정고시의 내용을 변경하였고, 이에 따라 이 사건 사업구역 면적이 별지2, 도면과 같이 1,160,641㎡에서 640,600㎡(종전 면적 대비 약 55.19%)로 축소되었다. 이러한 사업구역 면적 변경은, 구 도시개발법 제8조 제1항 단서, 같은 법 시행령 제14조 제1항 제2호의 '도시개발구역 면적이 종전보다 100분의 10 이상 증감하는 경우'에 해당하여 도시개발구역 지정 변경 및 개발계획 변경 시 도시계획위원회 심의 절차를 생략할 수 있는 경미한 변경사항이라고 할 수 없다. 또한 위와 같은 사업구역 면적 변경은, 구 도시개발법 제7조 제1항, 같은 법 시행령 제12조 제1호의 '편입되는 면적과 제외되는 면적의 합계가 도시개발구역 면적의 100분의 5 이상이거나 만 제곱미터 이상인 경우'에 해당하여 도시개발구역 변경시 주민 등의 의견청취 절차를 생략할 수 있는 경미한 변경사항이라고 할 수 없다. 이에 이 사건 변경고시에 앞서 이 사건 제2차 공람공고를 실시하여 도시개발구역 변경에 필요한 절차를 거친 사실은 앞서 본 바와 같다. 요컨대 이 사건 변경고시로 인한 사업면적의 축소는 관계 법령에 의해 도시개발구역 변경 내지는 개발계획 변경 시 각종 절차를 생략할 수 있는 경미한 사항의 변경이라고 할 수 없다.

2) 이 사건 지정고시의 도시개발구역 지정목적은 "고양시의 자족기능 확보와 지역기능 특화를 위해 지역현안사업인 L를 조성하고, 주변지역 난개발 방지 및 기반시설 정비를 위한 체계적인 개발 도모"하는 것이었으나, 이 사건 변경고시로 인해 이 사건 종전 사업구역 중 개발제한구역 해제로 난개발이 예상되는 집단취락지구(별지3. 경계결정도 ⑤, ⑦ 부분)가 사업구역에서 제외되었고, 이에 따라 이 사건 변경고시의 도시개발구역 지정목적은 "고양시의 자족기능 확보와 지적기능의 특화를 위하여 지역현안사업인 L의 조성과 함께 공공기관(M) 이전계획을 고려한 종합적인 지역 정비 도모"로 변경되었다.

3) 이 사건 변경고시는 이 사건 지정고시의 토지개발계획을 아래와 같이 변경하였다.

가) 이 사건 변경고시를 통해 토지이용계획 중 주거용지는 종전 398,000㎡에서 255,530㎡로 감소하였다. 구체적으로는 주거용지 중 단독주택용지가 종전 193,672㎡에서 39,072㎡로 감소하고, 공동주택용지는 204,000㎡에서 227,000m²로 증가하였으며, 임대아파트용지는 51,100㎡에서 34,209㎡로 감소하고, 분양아파트용지는 152,900㎡에서 192,868m²로 증가하였다. 이러한 주거용지의 면적 변경은 자연히 이 사건 지정고시 당시 수립한 개략적인 인구수용계획의 변경으로 이어진다.

나) 이 사건 변경고시를 통해 토지이용계획 중 상업용지는 299,000㎡에서 13,857m(종전 대비 약 6.05%)로 감소하였고, 그 대신 기타시설용지 중 미디어 관련 업무시설 면적 84,279m²가 신설되었다. 2007. 7.경 「2020년 수도권 광역도시계획」이 수립될 때부터 'L 조성'은 고양시 지역현안사업이었고, 2008. 6. 23. 실시된 D 도시개발구역 지정을 위한 공청회에서도 미디어 산업 중심 도시개발이 이 사건 사업의 핵심적 개발방향으로 소개되는 등, 당초 미디어산업 중심 도시개발은 이 사건 사업의 주요한 사업목적과 특징이었으나, 위와 같이 대부분의 상업용지가 이 사건 사업에서 제외됨에 따라 사실상 위와 같은 사업목적이 상당히 퇴색되어 개발방향이 불가피하게 수정될 수밖에 없다고 보인다.

다) 이 사건 변경고시를 통해 토지이용계획 중 기반용지시설은 531,000㎡에서 254,347㎡으로 감소하였고, 그 중 도로 면적은 220,520㎡에서 110,792㎡로 감소하고, 철도시설 면적은 2,300㎡에서 아예 제외되었다. 이 사건 지정고시 당시에는 별지4. 구상안과 같이 이 사건 종전 사업구역 동측을 N와 O로 연결되는 도로가 종전 사업구역 동측을 종(縱)으로 통과하도록 하고, 사업구역 내 역사를 신설하여 P철도를 이용한 교통망을 구축하는 것으로 계획하였으나 이 사건 변경고시로 인해 그와 같은 교통계획의 변경이 야기된 것으로 보인다.

라) 주거용지, 상업용지 외에도 공원 면적은 종전 109,500㎡에서 42,470㎡로, 녹지는 127,624㎡에서 73,091㎡로, 공공청사는 28,870㎡에서 663㎡로 축소되는 등 기반시설용지의 면적도 크게 변경되었다.

마) 이 사건 지정고시상의 토지이용계획 및 인구수용계획은 구 도시개발법 제5조 제3항, 구 도시개발법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21019호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항에 근거한 개략적인 계획이므로 향후 도시개발계획 수립 과정에서 그 세부 내용이 변경될 수는 있다. 그러나 도시개발구역 지정에 앞서 주민 등의 의견청취, 관계 행정기관 장과의 협의, 도시계획위원회의 심의 등 절차를 거치도록 하고, 도시개발구역으로 지정·고시된 경우 해당 도시개발구역이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역으로 결정·고시된 것으로 간주되도록 한 도시개발법 관련 규정의 내용에 비추어 보면, 개략적인 토지이용계획이라고 하여 그 주요 부분을 실질적으로 변경하여 종전 사업 내용이 새로운 사업으로 대체되었다고 평가될 정도의 제한 없는 변경이 자유로이 허용된다고 할 수 없다. 이 사건 지정고시상의 토지이용계획 및 인구수용계획이 개략적인 계획임을 감안하더라도, 이 사건 변경고시는 종전의 토지이용계획이 유효함을 전제로 일부 내용을 추가·철회·변경하는 내용이 아니라 토지이용계획을 새로 수립하는 정도의 변경이라고 판단된다.

4) 피고는, 원고의 주장은 이 사건 지정고시 당시 도시개발계획이 수립되었음을 전제로 하나 이 사건 지정고시 당시 도시개발계획이 수립되지 않았고, 이 사건 지정고시 고시된 내용의 바탕이 된 도시개발구역지정 제안서(갑 제37호증)는 개발계획 수립 과정에서 얼마든지 변경될 수 있는 것이므로, 이 사건 변경고시로 인해 이 사건 지정고시의 효력이 상실되지 않는다는 취지로 주장한다.

이 사건 지정고시 당시 도시개발사업 계획이 수립되지 않은 사실은 앞서 본 바와 같으나, ① 구 도시개발법 제4조 제1항 단서에 따라 도시개발구역 지정 후 개발계획을 수립하는 경우라 하더라도, 위 법 제5조 제3항에 따라 도시개발구역 지정 시 지정 목적, 시행 방식 및 인구수용계획 등 대통령령으로 정하는 사항에 관한 계획을 수립하여야 하는 점, ② 이 사건 사업은 구 도시개발법 제3조 제3항 제3호에 따라 피고가 국토해양부장관에게 도시개발구역 지정을 제안하여 시행된 것으로, 피고는 이 사건 지정고시에 앞서 중앙도시계획위원회가 도시개발구역지정안에 대해 조건부 의결을 하며 부과한 조건들을 반영하여 도시개발구역지정제안서를 작성하였으며, 국토해양부장관은 위 제안서를 바탕으로 이 사건 지정고시 당시 도시개발구역의 지정목적, 사업방식, 개략적인 인구수용계획 및 토지이용계획을 수립하여 고시한 점, ③ 개략적인 토지이용계획 및 인구수용계획이라고 하여 종전의 계획과 동일성을 인정할 수 정도의 변경을 가할 수는 없는 점 등을 고려하면, 피고의 주장은 이유 없다.

마. 소결

이 사건 지정고시의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용의 이 사건 변경고시로 인해 이 사건 지정고시의 효력이 상실되었다고 봄이 상당하므로, 이 사건 사업의 이주대책 대상자 선정 기준일은 이 사건 변경고시를 위한 이 사건 제2차 공람공고일인 2012. 4. 13.이 되어야 한다. 이와 다른 전제에서 한 피고의 이 사건 처분은 위법하고, 이를 지적하는 원고들의 주장은 이유 있다(원고들의 일부 주위적 주장을 받아들이는 이상 나머지 주위적 주장 및 예비적 주장에 관하여는 나아가 살피지 않는다).

3. 결론

원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 있어 이를 인용할 것이나, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하다. 원고들의 항소를 받아들이기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 이동근

판사 김재호

판사 이범균