대법원 2015.11.26.선고 2015두46826 판결 | 리걸엔진

가. 구 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제5조 제1항 제14호는 도시개발구역의 지정 당시 또는 그 후에라도 개발계획에 '수용 또는 사용의 대상이 되는 토지 · 건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리가 있는 경우에는 그 세목'을 포함시켜 고시할 수 있다는 취지로 규정하고 있다. 그리고 현행 도시개발법 제22조 제1항 내지 제3항은 도시개발사업의 시행자가 토지 등을 수용 또는 사용함에 있어 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '토지보상법'이라 한다)을 준용하되, 도시개발법 제5조 제1항 제14호에 기해 '수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목 록'을 고시한 때에는 토지보상법 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 고시가 있는 것으로 본다고 규정하고 있다(이하 '사업인정의 제조항'이라 한다). 또한 도시개발법 부칙(2008. 3. 21.) 제7조는 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따른 행정기관의 행위나 행정기관에 대한 행위는 그에 해당하는 이 법에 따른 행정기관의 행위나 행정기관에 대한 행위로 본다고 규정하고 있다.

한편, 도시개발법 제66조 제1항, 제5항은 지방공기업법에 의하여 설립된 지방공사 등이 시행자로서 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우 종전의 공공시설은 시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청(이하 '관리청'이라 한다)에 무상으로 귀속되며, 도시개발사업이 끝나 준공검사를 마치고 관리청에 공공시설의 종류 및 토지의 세목을 통지한 날에 관리청과 시행자에게 각 귀속된다고 규정하고 있다(이하 '무상귀속조항'이라 한다).

나. 원심판결 이유와 기록에 의하면, ① 원심 판시 이 사건 제1토지는 원고 A의 소유였고, 이 사건 제2토지는 원고 B의 소유였는데, 이 사건 각 토지는 1999. 12. 1. 그 실시계획이 인가 및 고시된 도시계획시설(녹지) 사업인 F(이하 '이 사건 녹지'라 한다) 조성사업 구역에 편입되었으며, 이에 따라 서울특별시장은 2000. 9. 1. 이 사건 각 토지를 수용한 사실, ② 서울특별시장은 2007. 12. 28. 이 사건 각 토지를 포함하여 그 일대 3,364,000㎡를 L 도시개발구역(이하 이에 관한 도시개발사업을 '이 사건 도시개발사업'이라 한다)으로 지정하고 그 사업시행자로 피고를 지정하는 내용의 개발계획을 고시하였는데(이하 '제1차 고시'라 한다), 이 사건 제1차 고시상 '토지 등의 세목 및 그 소유자에 관한 사항'이라는 제목 아래 첨부된 '토지세목조서'에 이 사건 각 토지가 포함되어 있었으며, 그 도시계획시설 결정(변경)조서에 이 사건 녹지는 폐지될 것으로 기재되어 있었던 사실, ③ 서울특별시장은 2008. 12. 30. 이 사건 도시개발사업에 관한 실시계획을 인가 · 고시하였는데(이하 '제2차 고시'라 한다), 그에 포함된 도시개발법 제17조 제2항, 도시개발법 시행규칙 제20조 제1항 제5호에 의한 기존 공공시설의 조서에 이 사건 각 토지가 피고에게 무상귀속될 대상으로 기재되어 있던 사실, ④ 한편, 서울특별시장은 2010. 3. 26. 서울특별시 강서구청장에게 이 사건 녹지조성사업이 폐지되었으므로 이 사건 각 토지 등에 관한 환매절차를 이행하라고 통보하였으며, 이에 원고들은 환매권을 행사하여 2012. 7. 16.경 이 사건 각 토지에 관하여 원고들 명의로 각각 소유권이전등기를 마친 사실, ⑤ 서울특별시장은 2012. 10. 11. 이 사건 도시개발사업에 관한 실시계획을 변경인가 · 고시하였는데(이하 '제3차 고시'라 한다), 이에 의하면 이 사건 각 토지가 피고에게 무상귀속될 대상에서 제외 되었고, 그에 첨부된 도시개발법 시행규칙 제11조, 별지 제7호의2 서식에 기한 토지명세서에 이 사건 각 토지가 기재되어 있는 사실, ⑥ 서울특별시 지방토지수용위원회는 2013. 3. 22. 이 사건 각 토지에 대하여 수용재결을 하면서 이 사건 사업인정의제조항에 따라 제1차 고시일을 사업인정 고시일로 보아 수용보상금을 산정한 사실을 알 수 있다.

다. 원심은 위와 같은 사실관계를 전제로, 이 사건 녹지의 폐지를 내용으로 하는 도시관리계획은 도시개발법 제18조 제2항에 따라 실시계획의 고시인 제2차 고시를 통해 비로소 확정되었을 뿐 제1차 고시 당시까지 확정되지 않았고, 이 사건 각 토지는 여전히 서울특별시의 소유였으므로 수용의 필요성이 없었다는 등의 이유로, 제1차 고시상 토지세목조서에 이 사건 각 토지가 포함되어 있다 하더라도 이를 구 도시개발법 제5조 제1항 제14호에서 정한 '수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록'의 고시로 볼 수 없으며, 제2차 고시 역시 이 사건 각 토지를 무상귀속 대상인 기존 공공시설 조서에 포함시키고 있을 뿐 이 사건 각 토지의 수용에 관한 사항을 포함하고 있지 않아서 이를 통해 수용의 근거가 마련되어 있었다고 보기도 어렵다는 이유로, 제3차 고시를 통해 비로소 '수용 등의 대상이 되는 토지 등의 세목' 고시가 이루어졌고, 따라서 그 사업인정 고시일은 제3차 고시일인 2012. 10. 11.로 의제된다고 판단하였다.

라. 그러나 원심의 위와 같은 판단은 다음과 같은 이유에서 수긍하기 어렵다.

(1) 이 사건 녹지의 폐지를 내용으로 하는 도시관리계획은 제2차 고시로 비로소 확정되었지만, 녹지를 폐지하고 이 사건 각 토지를 도시개발사업 부지로 편입한다는 것은 제1차 고시 당시 이미 예정되어 있었으므로, 이 사건 각 토지는 제1차 고시 당시 이미 수용의 대상이 될 가능성이 있었고, 실제로 이 사건 각 토지는 제1차 고시에서 정한 바대로 이 사건 개발사업의 부지로 수용되었다. 따라서 서울특별시가 이 사건 각 토지를 포함하여 위와 같이 '토지 등의 세목 및 그 소유자에 관한 사항'이라는 제목 아래 토지세목조서를 작성하고 제1차 고시를 통해 이를 함께 고시한 것은, 구 도시개발법 제5조 제1항 제14호에서 정한 '수용 등의 대상이 되는 토지 등의 세목'의 고시에 해당하고, 이 사건 사업인정의 제조항에 따라 그 고시일인 2007. 12. 28.에 이 사건 각 토지에 관하여도 사업인정 및 고시가 있었던 것으로 의제된다고 봄이 타당하다.

(2) 나아가 종래의 공공시설이 사업시행자에게 무상귀속되는지는 이 사건 무상귀속 조항에 따라 정해지는 것이지 행정청의 처분에 의하여 결정되는 것이 아니므로, 서울 특별시와 피고가 제2차 고시 당시 환매 후 수용의 절차를 밟아야 할 이 사건 각 토지를 무상귀속대상으로 잘못 고시하였다고 하더라도, 제2차 고시 당시 '수용의 대상이 되는 토지 등의 세목'에서 해당 토지를 제외한 채 실시계획을 인가 · 고시하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 사업시행자인 피고가 이 사건 각 토지를 수용 대상에서 제외한 것으로 볼 수도 없다.

마. 그럼에도 원심은 이와 달리, 그 판시와 같은 이유로 이 사건 제3차 고시를 통해 '수용 등의 대상이 되는 토지 등의 세목' 고시가 비로소 이루어졌으므로 그 사업인정 고시일은 제3차 고시일인 2012. 10. 11.로 의제된다는 잘못된 전제 아래, 그 때를 기준으로 이 사건 각 토지에 관한 손실보상금을 산정하였으니, 이러한 원심의 판단에는 이 사건 사업인정의 제조항 등에 관한 법리를 오해하고, 이 사건 제2차 고시 당시까지 이 사건 각 토지가 수용의 대상이 되는 토지의 세목에 계속하여 포함되어 있었는지 여부 등에 관한 필요한 심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 이 부분 상고이유 주장에는 정당한 이유가 있다.

2. 상고이유 제2점에 대하여 수용대상 토지는 수용재결 당시의 현실적인 이용 상황을 기준으로 평가하여야 하고, 그 현실적인 이용 상황은 증거에 의하여 객관적으로 확정하여야 한다. 또한, 토지수용으로 인한 손실보상액을 산정함에 있어서는 해당 공공사업과 관계없는 다른 사업의 시행으로 인한 개발이익을 배제하지 아니한 가격으로 평가함이 타당하다(대법원 1999. 1. 15. 선고 98두8896 판결 등 참조).

원심은, ①① 이 사건 각 토지에 관하여 이 사건 녹지조성사업에 편입한 이후 주위성 토작업, 토목공사, 시설물 설치, 수목 식재 등 상당한 공사가 이루어진 점, ② 이 사건 각 토지는 2002. 3. 29. 지목이 '답'에서 '공원'으로 변경된 점, ③ 그런데 이 사건 녹지 조성사업은 공원조성사업이 아니기 때문에 공원 대장조차 없는 점, 4) 제1심 법원감정인은 이 사건 각 토지를 현장 조사한 후 '잡종지' 상태로 존치되어 온 것으로 추정된다.는 의견을 제시한 점, ⑤ 이 사건 도시개발사업의 시행으로 이 사건 각 토지의 형질이 변경되었다고 볼 증거가 없는 점 등에 비추어, 이 사건 각 토지의 수용재결 당시 현실적인 이용 상황은 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령 제58조 제28호 (다)목에 따라 다른 지목에 속하지 않는 토지로서 '잡종지'로 보아야 한다고 판단하였다.

원심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 이 사건 각 토지의 현실적 이용상황에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.

3. 결론

그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.