2015누68958 입찰참가자격제한처분취소

두산인프라코어 주식회사

방위사업청장

서울행정법원 2015. 11. 27. 선고 2015구합70690 판결

2017. 6. 16.

2017. 7. 14.

1. 제1심 판결을 취소한다.

2. 피고가 2015. 8. 4. 원고에 대하여 한 입찰참가자격 제한처분을 취소한다.

3. 소송총비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위 및 관계법령

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문의 해당부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장요지

1) 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호가 정한 '계약에 관한 서류'는 '계약의 내용 및 효력을 정하는 문서' 또는 '다른 경쟁 사업자를 배제하고 부당하게 계약을 체결하기 위하여 제출하는 계약자의 자격요건에 관한 서류나 계약을 체결하기 위한 전제조건 내지 그 고려요소에 관계되는 서류'라고 해석하여야 한다. 그런데 이 사건 시험성적서는 이 사건 계약의 내용이나 효력, 그 체결과는 무관하게 계약 체결일로부터 약 1년이 지난 후에 작성된 것으로서 이에 해당하지 않으므로, 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하다.

2) 이 사건 시험성적서를 변조한 케이비스털 주식회사(이하 '케이비스틸'이라 한다)는 원고의 지휘·감독 아래 원고의 업무를 직접적 또는 간접적으로 수행한다고 볼 수 없는 협력업체에 불과하므로 국가계약법 시행령 제76조 제1항 본문에서 규정하고 있는 "그 밖의 사용인"에 해당하지 않으므로, 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하다.

3) 원고는 이 사건 시험성적서가 변조되었는지 알지 못하였고, 알지 못한 데 과실도 없으며, 변조된 시험성적서를 제출한다는 인식도 없었으므로, 국가계약법 시행령 제76조 제1항 단서에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 없다.

4) 이 사건 시험성적서는 발급일자만 1일 내지는 3일 정도 소급하는 것으로 변조되었을 뿐 이 사건 부품의 성능이나 품질에 관한 부분은 전혀 변조되지 않았고, 실제로 이 사건 제품에는 아무런 하자도 없으며, 원고는 이 사건 시험성적서가 변조된 줄 알지 못했고, 알 수도 없었다. 더군다나 원고는 2012년 4월 이후로는 케이비스틸과 거래하고 있지 않다. 즉, 원고는 국가계약법 제27조 제1항에서 규정하고 있는 '경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 그밖에 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 아니하다고 인정되는 자'에 해당하지 않으므로, 이 사건 처분에는 그 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하다.

5) 설령 이 사건 처분에 처분사유가 존재한다고 하더라도 위와 같은 여러 가지 사정들을 고려하면, 피고가 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 침해되는 사익이 지나치게 과도하므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 인정사실

다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 앞서 본 증거에 갑 제6 내지 10호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, 이를 인정할 수 있다.

1) 원고의 협력업체인 케이비스틸은 2011. 10. 11. 원고의 하도급에 따라 이 사건 제품에 들어가는 엔진의 하위 구성품인 이 사건 부품을 포함한 커넥팅 로드 3,162개 (Lot No. 352)를 생산하였고, 2011. 10. 13. 한국생산기술연구원에 시험의뢰를 하여 2011. 10. 19. 또는 2011. 10. 21.자로 시험성적서를 발급받았다.

2) 원고는 2012. 1. 2. 케이비스틸에 이 사건 부품에 대한 부품 성적서를 이메일로 요청하였고, 케이비스틸로부터, 2012. 1. 4. LOT 검사기록서, 자분탐상 검사보고서, 열처리 검사 성적서, 금속조직 시험성적서, 이 사건 시험성적서를 이메일로 회신받았으며, 2012. 2. 6. 이 사건 부품을 납품받았다.

3) 한편, 이 사건 계약의 물품구매계약 특수조건 제7조 제4항은 원고는 적용규격(또는 물품구매조건, 사양서)에 규정된 의무를 수행할 책임이 있고, 피고의 감독 및 품질보증기관은 이를 확인할 권리가 있으며, 원고는 계약품목이 적용규격(또는 물품구매조건, 사양서)의 모든 항목에 일치함을 보증하여야 하고, 피고의 감독 및 품질보증기관의 확인시 이를 입증하여야 한다고 정하고 있다.

4) 원고는 위 계약특수조건 제7조 규정에 따라 이 사건 제품의 품질보증방안으로 장비의 성능에 영향을 미치는 품목 등은 '품보등급 저'로 분류하여 품질보증 방안으로 납품시 성적서 접수, 수입검사, 업체 등급 평가 기준에 의거 Audit 관리를 실시하겠다는 계획이 포함된 품질보증계획서(이하 '이 사건 품질보증계획서'라 한다)를 제출하였고, 이 사건 부품은 위 '품보등급 저'로 분류되어 있다.

다. 처분사유의 존재 여부

1) 이 사건 시험성적서가 '계약에 관한 서류'에 해당하는지 여부

가) 이 사건 시험성적서의 성격과 제출의무의 존재 여부

위 인정사실에 의하면, 원고는 이 사건 계약에 따라 이 사건 제품의 재질에 관한 품질보증의무의 이행으로서 공인기관이 발행한 시험성적서를 피고에게 제출할 의무가 있고, 이러한 의무를 이행하기 위하여 제출된 이 사건 시험성적서는 이 사건 계약의 이행에 관한 서류로서의 성격을 가진다.

나) 이 사건 시험성적서가 '계약에 관한 서류'에 해당하는지 여부

(1) 국가계약법 시행령 제76조 제 1항 제8호는 '입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자'에게 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있는데, 위 '계약에 관한 서류'에 '계약의 이행에 관한 서류'가 포함되는지에 관하여 살펴본다.

(2) 국가계약법 시행령 제76조 제1항 각호의 규정 내용과 그 입법취지 등에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 여러 가지 사정에 비추어 보면, '계약의 이행에 관한 서류'도 '계약의 체결에 관한 서류'와 마찬가지로 '계약에 관한 서류'에 해당한다고 해석되므로, 이 사건 시험성적서는 이 사건 계약의 이행에 관한 서류로서 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호의 '계약에 관한 서류'에 포함된다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(가) 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호에서 위조·변조·부정행사의 대상 서류를 '계약에 관한 서류'라고 규정할 뿐 '계약의 체결에 관한 서류'로 한정하고 있지 아니하다.

(나) 국가계약법 시행령 제76조 제1항 다른 각호를 살펴보면, '계약의 체결 또는 이행'(제6호, 제7호, 제10호, 제12호, 제17호) 및 '계약의 이행'(제1호, 제5호)을 구분하여 규정하고 있으나, 제8호는 '계약에 관한 서류'라고 포괄적으로 규정하고 있을 뿐이다.

(다) 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 확보하기 위해서는 계약의 체결에 관한 서류뿐만 아니라 계약이 적정하게 이행되는지를 판단하기 위해 필수적으로 요구되는 서류를 위조·변조·부정행사한 경우도 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호에 근거하여 제재할 필요가 크다.

2) 원고의 협력업체인 케이비스틸이 국가계약법 시행령 제76조 제1항 본문의 ‘그 밖의 사용인'에 해당하는지 여부

앞서 본 사실 및 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 여러 가지 사정에 비추어 보면, 케이비스틸은 국가계약법 시행령 제76조 제1항 본문의 '그 밖의 사용인'에 해당한다고 봄이 옳으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

가) 국가계약법 제27조 제1항에서 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하는 제도를 둔 취지는 국가를 당사자로 하는 계약에서 공정한 입찰 및 계약질서를 어지럽히는 행위를 한 자에 대하여 일정기간 동안 입찰참가를 배제함으로써 국가가 체결하는 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 국가가 입게 될 불이익을 미연에 방지하기 위함에 있다.

나) 대리인 등 타인을 사용하여 이익을 얻는 부정당업자는 그로 인한 위험 내지 불이익 역시 감수하는 것이 마땅하고, 이러한 타인의 범위를 부정당업자의 지휘·감독을 받는 자에 한정한다면 독립한 계약자의 지위에 있는 수급인 등이 한 행위에 대해서는 그 이익의 귀속 주체인 부정당업자에게 제재를 할 수 없는 공백이 생기게 되어 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하고자 한 위 취지가 몰각된다.

다) 국가계약법 시행령 제76조 제1항 단서는 부정당업자가 대리인 등이 한 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않은 경우에는 면책하도록 규정함으로써 책임주의 원칙과의 조화를 꾀하고 있다.

3) 국가계약법 시행령 제76조 제1항 단서의 면책사유에 해당하는지 여부

가) 관련 법리

국가계약법 시행령 제76조 제1항 단서는 사용인 등의 행위로 입찰참가자격제한 사유가 발생하였으나 계약상대자 등이 그 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경우에는 입찰참가자격을 제한하지 아니하도록 규정하고 있다.

나) 판단

(1) 앞에서 본 바와 같이 원고는 이 사건 계약상 피고에 대하여 이 사건 제품에 대한 품질보증의무를 부담하므로, 자신의 사용인이라 할 수 있는 케이비스틸로부터 이 사건 시험성적서를 제출받게 되었으면 이 사건 시험성적서가 진정한 것인지 확인하고, 만일 그 진정성을 의심할 사정이 있다면 진위 여부를 확인하여야 할 의무가 있다고 할 것이다.

(2) 위 인정사실 및 앞에서 든 증거에 당심 증인 A의 증언, 당심 법원의 한국생산기술연구원에 대한 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 여러 가지 사정에 비추어 볼 때, 원고는 케이비스틸이 시험성적서를 변조하는 행위를 방지하기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경우에 해당하므로, 국가계약법 시행령 제76조 제1항 단서의 면책사유에 해당한다고 봄이 옳다.

(가) 이 사건 시험성적서는 의뢰일자와 시험완료일자부분이 삭제되고, 발급일자가 2011. 10. 19. 또는 2011. 10. 21.에서 각 2011. 10. 18.로 수정되었는데, 육안으로 보아서는 삭제 또는 수정 여부를 확인할 수 없어 원고로서는 상당한 주의를 기울여 살펴보더라도 이 사건 시험성적서의 변조를 의심하기는 어려웠을 것으로 보인다. 실제로 이 사건 계약의 검사 업무를 담당하였던 국방기술품질원에서도 이 사건 시험성적서의 진위 여부를 의심할 만한 사정을 발견하지 못하였다.

(나) 국방기술품질원에서 검사한 결과 이 사건 부품의 재질이나, 규격, 성능에 아무런 문제가 없었고, 실제로 현재까지도 이 사건 부품 자체나 이 사건 부품이 사용되어 완성된 이 사건 제품의 이용에 어떠한 문제도 발생하지 않았다. 또한 케이비스틸이 원고와의 계약 이행에 문제가 있어 발급일자 등을 수정하여야 할 이유가 있다고 볼 만한 사정도 보이지 아니한다. 즉 원고로서는 당시 케이비스틸에게 시험성적서를 변조하여 제출할 수도 있다고 의심할 만한 사정이나 동기가 있다고 짐작하기는 어려웠던 것으로 판단된다(현재까지도 케이비스틸이 왜 이 사건 시험성적서를 변조하였는지 그 이유가 확인되지 아니하고 있다).

(다) 이 사건 시험성적서의 발급기관인 한국생산기술연구원은 당시 시험성적서를 제공받는 자가 그 진위 확인을 요청하면 진위를 확인해주고 있었으나, 인터넷을 통하여 시험성적서의 진위 여부를 확인하는 등의 접근이 용이한 절차를 마련해두고 있지는 않았던 것으로 보인다. 이런 사정 하에서는 시험성적서의 변조 여부를 의심할 만한 사정이 보이지 않는 한 시험성적서를 제공받는 자가 매번 한국생산기술연구원에 직접 문의하여 시험성적서의 진위 여부를 확인한 후 피고에게 시험성적서를 제출하도록 기대하기는 어려웠을 것으로 판단된다.

4) 소결론

따라서 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 아니하므로, 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 한다. 제1심 판결은 이와 결론이 달라 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소한다.

재판장 판사 김흥준

판사 김성수

판사 원익선