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사건
2008루7 집행정지
신청인,상대방
별지 신청인 목록 기재와같다.
소송대리인 변호사©OO
피신청인,항고인
O00000 도시개발사업조합
울산 북구
대표자조합장 VO0
소송대리인 변호사 ▼▼▼,
법무 법인 O○O 담당변호사 OO0,
법무 법인 △△△ 담당변호사 OO0
제1심결정
울산지방법원2007. 12.28.자2007아173 결정
판결선고
2008. 10. 9.
주문
1. 피신청인의 항고를 모두 기각한다.
2. 제1심결정의 주문 중 "2007. 11. 16."을 "2007. 11. 14."로 경정한다 .
신청취지및항고취지
1. 신청취지
피신청인이 2007. 11. 14. 신청인들에 대하여 한 ○○○○○○도시개발사업 환지예 정지지정처분은 위 당사자 사이의 울산지방법원 2007구합2788 환지계획취소 사건의 판결선고시까지 그 집행을 정지한다(신청인은 당초, 피신청인이 위 도시개발사업에 관 하여 2007. 8. 4. 확정한 환지계획의 집행정지를 함께 구하였으나, 당심에서 이를 취하 하였다).
2. 항고취지
제1심결정을 취소하고, 신청인들의 신청을 모두 기각한다.
이유
1. 기초사실
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 소갑1호증의 1, 2, 소갑2호증, 소갑16호 증의 1, 2, 3, 4 , 소갑18호증의 1 내지 48, 소갑20호증, 소갑21호증의 1 내지 7, 소갑 22호증의 1, 소갑27호증의 1, 2, 소갑28호증, 소을1호증 내지 소을4호증, 소을5호증의 1, 2, 소을6호증의 1 내지 4, 소을7호증의 1 내지 96, 소을8호증의 1, 2, 소을9호증, 소 을 10호증의 1 내지 253의 각 기재에 의하여 소명된다.
가. 피신청인은 2006. 5. 17. 신청인들 소유의 토지들을 비롯한 울산 북구 산하동 520-3 일원의 토지 996,500m에 관하여 울산광역시 북구청장으로부터 도시개발법 제 11조 , 제13조에 따라 환지방식에 의한 도시개발사업의 시행을 위한 조합설립인가를 받 는 한편 위 사업의 시행자로 지정받았다.
나. 피신청인은 감정평가업자 2인의 감정평가와 2007. 4. 24.자 토지평가협의회의 심 의를 거쳐 조성토지등에 대한 가격을 평가하고 2007. 6.경 평가식 환지방식을 원칙으 로 하는 환지계획을 작성한 다음 종전 토지에 대한 환지예정지를 지정하기 위하여 2007. 6. 25. 그에 관한 공람공고를 하고 , 같은 날부터 2007. 7. 9.까지 14일간 공람을 실시하였다.
다. 신청인들을 포함한 토지소유자등은 공람기간내에 피신청인에게 위 환지계획 및 환지예정지지정에 대하여 254건의 의견서를 제출하였는데, 그 중 신청인들을 포함한 125건은 그들 소유의 토지에 대하여 인접 토지에 비하여 지나치게 높은 부담률(감보 율 )을 적용하여 환지예정지를 지정받았으니 재조정하여 달라는 취지이고, 그밖의 의견 서는 주로 환지예정지의 위치를 변경하여 달라거나(103건), 환지예정지를 도시개발구역 중 공동주택지내의 토지로 지정하여 달라는 취지(17건) 등이었다.
라 . 이에 피신청인은 2007. 7. 31. 토지평가협의회를 개최하여 위 다. 항 기재 의견서 에 관하여 검토한 결과 감보율 조정에 관한 125건의 의견의 경우 그 지목은 임야이나 사실상 전답으로 사용되는 토지 등 8건의 의견만 수용하여 환지계획에 반영하고 나머 지는 감보율을 낮추지 아니함이 타당하나, 사업의 원활한 진행을 위하여 상대적으로 감보율이 높은 일부 임야소유자들에 대하여는 시공사의 동의 아래 체비지 일부를 환지 로 제공하여 위 소유자들의 감보율을 경감하되, 경감된 감보율에 상당하는 토지 부분 에 대하여 금전을 지급하여 청산하는 방식으로 사업을 진행하기로 의결하였다.
마. 이에 따라 피신청인은 2007. 8. 3. 시공사인 주식회사 □□□□□□□과 사이에 " 원활한 사업진행 및 환지를 위하여 도시개발구역안에 있는 토지 중 일부 임야에 대하 여 소정의 비율(임야에 따라 0.66% 내지 5.98% 로 차이가 있다 )로 감보율을 경감한다. 감보율 경감이 환지계획에는 포함되어 있지 않지만 환지계획과 같은 절차로 권리면적 부족분을 금전으로 청산하되, 주식회사 □□□□□□□이 그 비용을 부담한다"라는 내 용의 약정을 체결한 다음, 2007. 8. 4 . 대의원회의에서 감보율에 관한 위 125건의 의견 서 중 72건에 대하여는 그 의견을 일부 받아들여 감보율을 낮추어 재조정하고, 나머지 53건에 대하여는 의견을 수용하지 않기로 하는 한편, 환지예정지의 위치 변경을 요구 하는 의견서 103건 중 58건 , 공동주택지내의 토지를 환지예정지로 요구하는 의견서 17 건 중 3건 , 그밖의 의견서 9건 중 5건을 받아들여 환지계획을 수정하기로 의결하였다 .
바. 그 후 피신청인은 의견서를 제출한 토지소유자등에 대하여만 개별적으로 도시개 발법 제28조 제6항에 따라 환지계획에의 반영여부에 관한 검토결과를 통보하였을 뿐 앞서 본 의견들을 반영한 수정된 환지계획에 대하여 재공람절차를 거치지는 아니한 채, 2007. 11. 13. 울산광역시 북구청장으로부터 수정된 환지계획 및 환지예정지지정에 관한 인가를 받아 2007. 11. 14. 환지예정지를 지정하고 그 무렵 토지소유자들에게 개 별적인 환지예정지지정조서를 발송하는 한편, 2007. 11. 16. 환지계획(환지예정지지정) 공고를 하였다.
2. 본안전 항변에 대한 판단
피신청인은, 울산광역시 북구청장의 2007. 11. 13.자 환지계획인가처분에 따른 후속 처분으로서 인가받은 내용대로 환지예정지지정을 한 것인데, 울산광역시 북구청장의 위 환지계획인가처분이 이미 확정되었으므로 위 인가처분이 취소되지 않는 이상 피신 청인의 환지예정지지정의 효력이 정지되더라도, 피신청인으로서는 환지계획을 변경할 수 없는 것이어서, 피신청인의 환지예정지지정을 취소할 실익이 없으므로, 이 사건 신 청은 부적법한 것이라는 취지로 주장한다.
그러나, 피신청인과 같은 도시개발사업조합은 환지방식에 의한 도시개발사업에 따른 환지(예정지)지정 또는 부담금의 징수 등의 처분을 할 권한이 있고, 그와 같은 처분은 상대방을 구속하는 강제성이 있을 뿐 아니라, 그와 같은 처분이 취소될 경우 피신청인 과 그 처분의 상대방 사이의 법률관계에 변동을 가져오는 것이어서, 피신청인의 환지 예정지지정처분은 행정처분에 준하는 것으로서 행정소송의 대상이 되므로, 신청인들로 서는 환지계획인가처분의 취소와는 별도로 환지예정지지정처분의 취소를 구할 이익이 있다.
따라서, 피신청인의 위 주장은 받아들이지 아니한다.
3. 환지예정지지정처분의 적법 여부
가. 신청인들의 주장
도시개발사업의 시행자인 피신청인으로서는 환지계획의 공람 후에 제출된 이해관계 인의 의견들 중 일부를 받아들여 조합원 전원의 이해관계에 영향을 미치는 내용으로 환지계획을 수정하였으면 수정된 환지계획을 다시 공람시키는 절차를 취하였어야 함에 도 그러한 절차를 취하지 아니하였을 뿐 아니라, 사업지구내 토지 중 임야의 감보율을 합리적인 근거 없이 인접한 전답에 비하여 지나치게 높이 산정하였고, 최초 환지계획 에 대한 공람기간 내에 의견을 제출한 토지소유자들 중 일부의 감보율을 경감시키기 위하여 분배하기로 의결한 체비지의 분배기준이나 방식이 명확하지 아니하며, 그 제출 된 의견의 처리절차 또한 위법하고, 환지계획의 수립을 위한 감정평가업자의 감정평가 역시 지목별 비교표준지 선정 및 비교표준지의 가격보정 누락, 공시지가의 소급적용 및 지가변동률 산정의 오류, 요인비교의 누락 등으로 인하여 위법하며, 감보율의 상한 을 높이는 것으로 개정한 조합 정관 및 조합세칙의 개정절차도 위법한데다가, 사업지 구내 일부 토지의 경우 개정된 조합세칙에 따르더라도 조합세칙에서 정한 감보율의 상 한을 초과하고 있어, 결국 피신청인의 환지예정지지정처분은 위법한데, 본안판결 선고 시까지 그 집행이 정지되지 않을 경우 신청인들에게 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있으므로, 그 집행의 정지를 구한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 재공람절차를 거치지 아니한 위법사유가 있는지 여부
우선 피신청인의 환지예정지지정처분이 수정된 환지계획의 내용에 대한 재공람절차 를 거치지 아니한 흠으로 인하여 위법하게 되는지 여부에 관하여 본다.
현행 도시개발법(2008. 3.21. 법률 제8970호로 전부개정되기 전의 것, 이하 같다 ) 제28조 등의 규정에서 환지계획의 인가신청에 앞서 관계 서류를 공람시켜 토지소유자 등의 이해관계인으로 하여금 의견서를 제출할 기회를 주도록 규정하고 있는 것은 환지 계획의 입안에 도시개발사업에 대한 다수의 이해관계인의 의사를 반영하고 그들 상호 간의 이익을 합리적으로 조정하는 데 그 취지가 있으므로, 최초의 공람과정에서 이해 관계인으로부터 의견이 제시되어 그에 따라 환지계획을 수정하여 인가신청을 하고자 할 경우에는 그 전에 다시 수정된 내용에 대한 공람절차를 거쳐야 한다고 봄이 위와 같은 제도의 취지에 부합한다 할 것이고, 위와 같은 재공람절차를 거치지 않고 인가받 은 환지계획 및 이러한 환지계획에 따라 이루어진 환지예정지지정처분은 위법하며( 대 법원 2001. 10. 30. 선고 99두11110 판결 참조), 한편 환지계획 인가 후에 당초의 환지 계획에 대한 공람과정에서 토지소유자등 이해관계인이 제시한 의견에 따라 수정하고자 하는 내용에 대하여 다시 공람절차등을 밟지 아니한 채 수정된 내용에 따라 한 환지예 정지지정처분은 환지계획에 따르지 아니한 것이거나 환지계획을 적법하게 변경하지 아 니한 채 이루어진 것이어서 당연무효이다(대법원 1999. 8. 20. 선고 97누6889 판결 참 조).
살피건대, 앞서 인정한 사실관계와 관계 법령의 규정 및 위 법리를 종합하면, 피신 청인이 이해관계인들 중 일부의 의견을 받아들여 일부 토지에 대한 감보율을 감경하 되, 그 감경된 부분에 해당하는 토지 부분에 대하여는 체비지 일부를 처분하여 금전으 로 지급하고, 일부 환지예정지의 위치를 변경하며, 공동주택지내의 토지로 환지예정지 를 변경하는 등을 내용으로 하는 환지계획을 수정한 것은 조합원 전원의 이해관계에 영향을 미치는 것으로서, 도시개발법 제28조 제3항 단서, 도시개발법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21019호로 전부개정되기 전의 것 ) 제51조 제2항, 제50조에서 정한 "대 통령령이 정하는 경미한 사항" 의 변경에 해당하는 것이 아니라, 위 법률 제28조 제3항 본문에 따른 공람절차를 밟아야 하는 환지계획의 변경에 해당하는 것으로 보아야 한 다 .
따라서, 울산광역시 북구청장으로부터 인가받아 한 피신청인의 환지예정지지정처분 은 , 신청인들의 나머지 주장에 대한 판단에 나아갈 필요 없이 수정된 환지계획에 대하 여 그 인가신청 전에 거쳐야 할 공람절차를 거치지 아니한 것으로서 위법하다.
(2) 피신청인의 주장에 대한 판단
(가) 이에 대하여 피신청인은, 아래와 같은 이유로 구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지된 것, 이하 같다 )의 대체입법인 현행 도시개발법 아래에서는 수정된 환지계획에 대한 재공람절차를 거치지 아니한 채 환지계획을 인가받더라도 그 에 따라 이루어진 환지예정지지정처분이 위법한 것으로 볼 수 없다고 주장한다.
1) 현행 도시개발법이 시행되기 이전에 시행되던 구 토지구획정리사업법이 공람 기간 내에 제출된 의견에 대한 환지계획에의 반영 여부 및 그 후의 처리절차에 대한 규정을 두지 아니하였던 것과는 달리, 도시개발법 제28조에 의하면 , 시행자는 공람기간 내에 제출된 이해관계인의 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 환지계획에 이를 반영 하여야 하고(제4항), 제출된 의견에 대하여 공람기일이 종료된 날로부터 60일 이내에 당해 의견을 제출한 자에게 환지계획에의 반영여부에 관한 검토결과를 통보하여야 한 다(제6항)고 규정함으로써 재공람절차보다 더 직접적이고 효과적인 절차규정을 명문화 하는 한편, 도시개발법을 제정하면서 재공람절차에 관한 규정을 여전히 별도로 두지 않은 점을 고려하면, 도시개발법은 재공람절차를 거치지 않고도 그 목적을 충분히 달 성하면서 도시개발사업의 원활한 진행을 도모한 것으로 보아야 한다.
2) 신청인들을 포함한 임야소유자들에 대한 감보율을 경감함으로써 신청인들에게 유리하게 조정되었고 그 경감된 부분은 체비지로 조정되었으며, 나머지 전답 등 토지 소유자에게 새로운 이해관계가 발생하지 아니하였으므로, 재공람절차가 필요 없다.
3 ) 도시개발법 제28조 제1, 2항과 제3항의 체제를 비교하면, 제3항 단서의 내용 은 시행자가 환지계획의 인가를 받은 후 환지계획을 변경하여 다시 인가를 받을 경우 에 비로소 공람절차가 필요하되 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 필요하지 아니한 것으로 새겨야 하지, 이 사건과 같이 아직 인가를 받지 아니한 환지 계획이 수정된 경우에도 적용되는 것으로 새길 수는 없다.
(나) 살피건대, ① 현행 도시개발법 제28조등이 환지계획의 인가신청 전에 이해관계 인에 대한 공람절차와 의견서 제출의 기회 제공을 규정하고 있는 것은 앞서 본 바와 같이 환지계획의 입안에 다수의 이해관계인의 의사를 반영하고 그들 상호간의 이익을 합리적으로 조정하는데 그 취지가 있는바, 도시개발사업이 완료될 경우에 행할 환지처 분에 관한 계획인 환지계획은 환지설계, 필지별로 된 환지명세, 필지별 · 권리별로 된 청산대상토지명세, 체비지 · 보류지의 명세를 정한 것으로서 환지처분에 의해 발생하는 이해관계인 상호 간의 불균형을 시정하기 위한 청산금의 징수 · 교부계획에 해당된다고 할 수 있어 환지처분의 기초가 되는 매우 중요한 것인 점, 환지계획이 수정되면 종전 의 이해관계인 상호간의 이해관계가 변경될 것인 점, 환지방식에 의한 도시개발사업의 이해관계인에는 토지소유자 뿐만 아니라 임차인, 지상권자 등 도시개발구역의 토지에 대하여 권리를 가진 자가 모두 포함되는 점 등을 위 공람절차의 취지와 함께 고려하여 보면, 비록 현행 도시개발법 제28조 제6항이 시행자로 하여금 공람기간 내에 의견을 제출한 자에게 당해 의견의 환지계획에의 반영여부에 관한 검토결과를 통보할 의무를 부과하고 있다 하더라도, 여전히 수정된 환지계획에 따른 다수의 이해관계인 상호간의 이익을 조정할 필요가 있고, 따라서 의견을 제출한 자 이외의 다른 조합원이나 이해관 계인에게도 역시 수정된 내용에 대한 자신의 의견을 반영시킬 기회를 줄 필요가 있는 점 , ② 피신청인은, 수정된 환지계획에 따르면 신청인들을 비롯한 임야소유자들에게만 유리한 결과에 이르렀을 뿐, 나머지 이해관계인들에게는 새로운 이해관계가 발생하지 아니하였다고 주장하나, 임야소유자들에 대한 감보율을 줄이면서 줄어든 감보율에 상 당하는 토지 부분에 대하여는 체비지로써 금전청산한다 하더라도, 의견을 제시하지 않 았거나 제시한 의견이 받아들여지지 아니한 다른 이해관계인의 경우 적어도 종전 환지 계획에 비하여 상대적으로 불리하게 되어 새로운 이해관계의 조정이 필요할 수 있을 뿐 아니라, 체비지의 처분에 관한 내용은 전체 조합원들의 이해관계에 영향을 주는 것 으로 보아야 하고, 나아가 제출된 의견이 받아들여진 임야소유자들의 경우에도 그 경 감된 감보율에 있어 토지마다 차이가 있는데다가, 그에 대한 기준을 알 수 있을만한 뚜렷한 자료가 없어 그 상호 간의 이해관계 역시 종전과는 달라지게 되며, 수정된 환 지계획의 내용에는 임야소유자들에 대한 감보율의 조정에 관한 내용 뿐만 아니라 환지 예정지의 위치 변경 등 앞서 본 다른 내용도 포함된 점, ③ 도시개발법 제28조 제1, 2 항 및 제3항의 문언 자체에 비추어 보더라도, 반드시 그 적용범위를 피신청인이 주장 하는 바와 같이 풀이하여야 한다고 볼 수는 없는 점 등에 비추어 보면, 현행 도시개발 법 아래에서도 수정된 환지계획에 대한 재공람절차는 여전히 필요한 것으로 보아야 한 다(더욱이 피신청인이 2007. 8. 3. 시공사와 사이에 체결한 앞서 본 약정의 내용에 의 하면, 수정하여 인가받은 환지계획에 임야소유자들에 대한 감보율의 경감에 관한 내용 은 포함되지 아니한 것으로 보임에도 피신청인이 환지예정지지정 이후 조합원들에게 발송한 환지예정지지정조서에는 위 내용이 기재되어 있는바( 소갑21호증의 2 내지 7), 사실관계가 그러하다면 피신청인의 환지예정지지정처분은 환지계획의 내용에 의하지 아니하거나 환지계획에 없는 사항을 그 내용으로 하는 것으로서 무효일 여지마저 클 것으로 보인다 .
따라서, 피신청인의 위 주장은 이유 없다.
(3) 보전의 필요성
나아가 위와 같은 피신청인의 위법한 환지예정지지정처분을 통한 도시개발사업이 계속 진행되면, 향후 신청인들에게 회복하기 어려운 손해가 발생할 수 있을 것으로 보 이고, 달리 집행정지로 인하여 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는 때에 해당 한다고 인정할 자료가 없다.
4. 결론
그렇다면, 신청인들의 신청은 이유 있어 이를 모두 인용할 것인바, 제1심결정은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 피신청인의 항고는 이유 없어 이를 기각하기로 하고, 제1 심결정 주문 중 "2007. 11. 16."은 "2007. 11. 14." 의 오기임이 명백하므로 이를 경정 하기로 하여, 주문과 같이 결정한다.
2008. 10. 9.
판사
박흥대 (재판장)
김해붕
최환
별지
신청인 목록
(생략)
관계 법령
제28조 (환지계획의 인가 등) ① 행정청이 아닌 시행자가 제27조의 규정에 의하여 환지계획을 작성한 때에는 시장·군수 또는 구청장의 인가를 받아야 한다 .
② 제1항의 규정은 인가받은 내용을 변경하고자 하는 경우에 관하여 이를 준용한다. 다만, 대 통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다 .
③ 행정청이 아닌 시행자가 제1항의 규정에 의하여 환지계획의 인가를 신청하고자 하거나 행 정청인 시행자가 환지계획을 정하고자 하는 때에는 토지소유자와 당해 토지에 대하여 임차권· 지상권 기타 사용 또는 수익할 권리(이하 "임차권등" 이라 한다) 를 가진 자(이하 "임차권자등" 이 라 한다)에게 이를 통지하고 대통령령이 정하는 바에 따라 관계서류의 사본을 일반에게 공람 시켜야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 토지소유자 또는 임차권자등은 제3항의 공람기간내에 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으 며 , 시행자는 그 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 환지계획에 이를 반영하여야 한다. ⑤ 행정청이 아닌 시행자가 제1항의 규정에 의하여 환지계획인가를 신청하는 때에는 제4항의 규정에 의하여 제출된 의견서를 첨부하여야 한다 .
⑥ 시행자는 제4항의 규정에 의하여 제출된 의견에 대하여 공람기일이 종료된 날부터 60일 이 내에 당해 의견을 제출한 자에게 환지계획에의 반영여부에 관한 검토결과를 통보하여야 한다 . [도시개발법 시행령 (2008. 9. 18. 대통령령 제21019호로 전부개정되기 전의 것) ] 제50조 (환지계획의 변경) 법 제28조제2항 단서에서 "대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경 하는 경우"라 함은 다음 각호의 경우를 말한다.
1. 종전 토지의 합필 또는 분필로 인하여 환지계획을 변경하는 경우
2 . 토지소유자간의 합의에 의하여 환지계획을 변경하는 경우
3. 공사완료를 위한 확정측량 결과에 따라 환지계획을 변경하는 경우
제51조 (관계서류의 공람) ① 법 제28조제3항 본문의 규정에 의하여 일반에게 공람시켜야 하 는 관계서류의 사본은 다음 각호와 같다.
1. 환지계획의 수립기준
2. 사업시행자가 조합인 경우에는 조합원의 명부, 총회 및 대의원회의 회의록(대의원회의 회
의록은 대의원회를 둔 경우에 한한다 ) 또는 총회의 승인을 얻은 사업보고서 및 수지계산서 ,
재산목록
3. 사업시행지구안의 토지에 관한 권리를 가진 자의 성명 및 그 권리의 내용을 기재한 서류
4. 실시계획 인가도면 , 환지계획도면 및 환지계획 수립전의 지적도
② 법 제28조제3항 단서에서 "대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우" 라 함은 제50 조 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다.
제33조 (공람) ① 지방자치단체등이 제32조제1항의 규정에 의한 인가를 신청하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관계서류의 사본을 14일간 일반에게 공람시켜야 한다. ② 시행지구안의 토지소유자 또는 이해관계인은 제1항의 공람기간내에 당해 지방자치단체등에 의견서를 제출할 수 있다.
③ 지방자치단체등은 제2항의 규정에 의한 의견서의 제출이 있은 때에는 제32조제1항의 규정 에 의한 인가를 신청할 때에 이를 첨부하여야 한다 .
제47조 (환지계획의 인가등) ① 시행자(건설교통부장관을 제외한다) 가 제46조제1항의 규정에 의하여 환지계획을 정하고자 할 때에는 특별시장·광역시장 또는 도지사의 인가를 받아야 한다. ② 제33조의 규정은 시행자가 제1항의 규정에 의한 인가를 신청하고자 할 때와 건설교통부장 관이 환지계획을 정하고자 할 때에 이를 준용한다.
③ 제2항의 규정에 의하는 외에 제11조의 규정은 개인토지소유자인 시행자가 제1항의 규정에 의한 인가를 신청하고자 할 때에 이를 준용한다. 끝 .