서울행정법원 2017.10.13.선고 2016구합81413 판결

가. 중화인민공화국(이하 '중국'이라 한다)은 자국민의 해외 관광을 통제하기 위하여 1980년대부터 중국 정부가 단체관광객의 여행허용지역을 각국 정부와 협의하여 지정하고, 중국과 협정을 체결한 국가가 추천한 여행사만 중국 단체관광객을 유치·접대할 수 있도록 하는 여행허가제도(ADS, Approved Destination Status)를 도입하였다. 중국은 1998. 5. '중국공민 자비출국관광 국가'로 대한민국을 지정하였고, 피고, 외교통상부, 법무부, 건설교통부 관계관으로 구성된 한국측대표단과 중국 국가여유국, 외교부, 공안부 관계관으로 구성된 중국측대표단은 1998. 6. 및 2000. 6. 27. 중국 단체관광객의 대한민국 관광에 따른 여러 관련 문제들의 실시 방안에 관한 협상을 하고 그 협상에 따른 합의가 담긴 비망록(이하 '이 사건 비망록'이라 한다)에 서명하였다.

나. 이 사건 비망록의 주된 내용은 아래와 같다.

1) 중국측은 허가받은 34개 중국 여행사만 중국공민의 한국관광업무를 담당토록 하고, 한국측이 추천한 실력있고 신용있는 여행사 중 협력 파트너를 찾아 단체관광객 모집 접대계약을 체결한다.

2) 한국측은 신용이 있고 재무상황과 서비스 상황이 양호한 35개 한국여행사를 중 국관광객 접대 여행사로 추천한다.

3) 중국측이 지정한 34개 여행사는 전담요원을 지정하여 주중한국대사관(영사관)의 단체관광사증업무를 전담토록 하고, 그 전담요원이 주중한국대사관(영사관)에 단체관광 사증을 신청할 때에는 특별한 상황이 없는 한 편리를 제공하고 조속히 사증을 발급키로 한다.

다. 피고는 이 사건 비망록에 따라 중국에 추천할 '중국 단체관광객 유치 전담여행사(이하 '전담여행사'라 한다)'의 지정 및 관리 등을 시행하기 위하여 1998. 7.경 「전담여 행사 업무 시행지침」(이하 '이 사건 지침'이라 한다)을 제정하였다.

라. 원고는 일반여행업 등을 주된 목적으로 2008. 10. 13. 설립된 회사로서 2012. 3. 9. 피고에 의하여 전담여행사로 지정되었다가, 이 사건 지침에 새로 도입된 전담여행사 지정 갱신제도에 따라 2013. 12.경 다시 전담여행사로 지정되었다.

마. 피고는 2016년 초 원고에 대하여 전담여행사 갱신을 위한 심사를 실시하고, 사전통지, 의견제출 및 청문절차를 거쳐 원고가 아래와 같이 갱신 기준 점수인 70점에 미달하는 점수를 받았다는 이유로, 2016. 3. 28. 원고에 대하여 이 사건 지침 제3조의2 에 따라 중국 단체관광객 유치 전담여행사 지정을 취소하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5 내지 7호증, 을 제1, 2, 5, 6, 20, 21호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 법률유보원칙 위배이 사건 지침은 법령에 근거가 없어 법률유보원칙에 위배되고 행정규제기본법을 위반한 행정규제로서 위헌·위법 무효이다. 무효인 이 사건 지침에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 처분기준 설정 · 공표의무 위반

피고는 이 사건 처분을 함에 있어 전담여행사 갱신에 관한 처분기준을 미리 공표하지 않았다. 특히 2016년도 갱신 심사 기준은 2013년도 갱신 심사 기준과 비교할 때 평가항목, 지표와 배점, 지정취소 기준점수 등이 크게 변경되었음에도, 피고는 2016년도 갱신 심사에 임박해서 위와 같은 갱신 심사 기준을 마련하였고 그 기준조차 공표하지 않았으므로, 전담여행사들은 위 갱신 심사 기준에 맞춰 미리 준비할 수가 없었다. 이는 행정절차법상의 처분기준 설정 · 공표의무를 위반한 것이다.

다. 사전통지 결여 및 의견제출 기회 미보장 피고는 원고에게 재지정 취소처분의 사전 통지를 하면서 처분사유로 '유자격가이드 보유 0명'만을 들었다가 청문절차에서는 사전통지에 없었던 전자관리시스템 실적보고 미비 등을 지적하였고, 청문일로부터 불과 5영업일 이내에 사전통지시 제시한 처분사 유와는 전혀 별개의 처분사유를 들어 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 적법한 사전통지가 없었고 의견제출 기회가 보장되지 못한 것으로서 위법하다.

라. 재량권의 일탈·남용

원고는 숙박·식음료 등을 크루즈 내에서 해결하는 크루즈 단체관광객을 전문으로 유치하는 전담여행사이어서, 숙박·식음료 등의 비용이 소요되는 다른 전담여행사와 비교할 때 1인당 유치단가를 같은 기준으로 평가할 수 없음에도, 피고는 이러한 원고의 특성을 고려하지 않은 채 다른 전담여행사와 같은 기준으로 가격합리성을 평가하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다.

3. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

4. 판단

가. 법률유보원칙 위배 여부

1) 전담여행사 지정 행위의 법적 성격

항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는 것이지만, 어떠한 처분의 근거가 행정규칙에 규정되어 있다고 하더라도, 그 처분이 상대방에게 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법적인 효과를 발생하게 하는 등으로 그 상대방의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라면, 이 경우에도 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두3532 판결, 대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결 참조).

전담여행사 지정행위가 이 사건 비망록과 행정규칙에 해당하는 이 사건 지침에, 근거하는 것이기는 하다. 그러나 피고는 중국과 이 사건 비망록을 체결한 다음 그에 따라 중국에게 중국 단체관광객을 유치할 국내 전담여행사를 추천하고, 중국의 허가를 받아 한국관광업무를 담당하는 중국 여행사는 피고의 추천을 받은 전담여행사와 사이에서만 단체관광객 모집 접대계약을 체결할 수 있다. 즉 중국의 여행허가제도에 따라

전담여행사 지정을 받지 못한 국내 여행사는 중국 단체관광객을 유치할 수 없도록 되어 있고, 피고에 의해 전담여행사로 지정받아 중국에 추천된 국내 여행사만 중국 여행

사와 중국 단체관광객에 대한 모집 접대계약을 체결할 수 있는 지위를 가지게 된다. 그러므로 전담여행사 지정행위는 중국 단체관광객을 유치하는 계약을 체결할 수 있는 권리나 지위를 설정하는 법적 효과를 발생시키는 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 그리고 이와 같은 전담여행사 지정행위는 일정한 권리나 지위를 창설하는 행위로서 기본적으로 수익적 행정행위에 해당한다.

2) 전담여행사 지정제도 및 이 사건 지침의 효력행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보 및 의회 유보의 원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역은 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해된다. 그러나 입법자가 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고, 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이다. 다만, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌법재판소 2016. 6. 30. 선고 2015헌바125 전원재판부 결정 등 참조), 피고의 전담여행사 지정제도 및 이 사건 지침이 법률유보 및 의회유보의 원칙에 반하는지 여부에 대하여 보건대, ①) 관광기본법에 따르면 정부는 관광진흥에 관한 기본적이고 종합적인 시책을 강구하여야 하고(제2조), 그 시책을 실시하기 위하여 법제 상·재정상의 조치와 그 밖에 필요한 행정상의 조치를 강구하여야 하며(제5조), 그 밖에도 외국 관광객의 유치를 촉진하기 위하여 해외 홍보를 강화하고 출입국 절차를 개선하며 그 밖에 필요한 시책을 강구하는 한편(제7조), 관광사업을 육성하기 위하여 관광사업을 지도·감독하고 그 밖에 필요한 시책을 강구하여야 한다(제10조)고 규정하고 있는바, 피고는 관광기본법이 정한 바에 따라 관광사업과 관련한 각종 조치 및 시책을 강구할 의무를 부여받은 주무부처로서 중국 단체관광객의 유치를 촉진할 목적으로 중

국 정부와 이 사건 비망록에 따른 합의를 체결하였고, 피고는 그 합의에서 정한 사항을 시행하기 위하여 이 사건 지침을 마련한 다음 전담여행사를 지정한 점, ② 국내 여행사가 임의로 중국 단체관광객을 유치할 수 없는 것은 중국이 자국민의 해외관광을 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 협정이 체결된 국가에 한하여 그 협정에서 정한 절차에 따라 자국민의 해외관광을 허가하는 여행허가제도를 채택하고 있기 때문이고, 우리나라 법제가 중국단체관광 유치에 대하여 허가제를 채택하고 있기 때문은 아니므로, 전담여행사 지정제도 자체가 여행업을 경영하거나 경영하려는 국민에 대하여 직업의 자유나 영업의 자유를 제한하는 것은 아닌 점, ③ 오히려 전담여행사 지정행위는 그 지정을 받은 국내 여행사에게 중국 단체관광객 유치계약을 체결할 수 있는 권리나 지위를 부여하는 성격을 가질 뿐이고, 전담여행사 지정행위 자체가 국가의 예산이 뒷받침되어야 하는 것도 아니어서 별도의 법령상 근거를 필요로 하지도 않는 점, ④ 전담여행사 지정행위는 상대방에게 수익적인 것으로서 그 법률적 성질은 재량행위에 속하고, 이러한 재량행위에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있고, 그 부관의 내용이 이행 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 제해하지 아니하는 이상 위법하다고 볼 수 없는 점, ⑤ 전담여행사를 지정하면서 이 사건 지침에 따르도록 함으로써 전담여행사로 지정받은 여행사가 일정한 의무를 부담한다고 하더라도 이는 이 사건 비망록에서 정한 바에 따라 전담여행사의 자격을 일정 수준 이상으로 유지할 수 있도록 관리한다는 행정목적을 달성하기 위한 것으로서 전담여 행사로서의 지위를 보유하기 위한 최소한의 범위 내에서 부수적으로 부담하는 의무에 불과하고, 전담여행사 지정이 취소되더라도 전담여행사로서 가지는 지위만을 상실할 뿐 그 범위를 넘어서는 권리나 이익이 침해되는 것도 아니므로, 이 사건 지침을 따르도록 하는 것이 이행 불가능하거나 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 반한다고 볼 수는 없고, 전담여행사 지정제도가 전체적으로 보아 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한하는 것이라거나 그 부담이 제한의 본질적인 사항에 관한 것이라고 보기도 어려운 점, ⑥ 이 사건 비망록이 체결된 후 중국 단체관광객이나 전담여행사 수가 크게 증가함으로써 전담여행사 지정행위가 국내 여행업 시장에 미치는 영향이 증가되어 전담여 행사 지정제도를 단순히 행정부의 판단에만 맡겨둘 것이 아니라 국회가 제정한 법률에 편입시켜 규율할 필요성이 있다고 가정해 보더라도, 법령상 근거가 마련되지 않은 현재의 상황에서 법령상 근거가 없다는 이유만으로 전담여행사 지정행위에 법적인 효력을 부여할 수 없다고 한다면 오히려 입법적인 공백이 발생하여 중국 단체관광객 유치와 관련한 여행업이나 관광업에 혼란이 발생하고, 중국과 체결한 협정인 이 사건 비망록을 더 이상 준수할 수 없게 되어 외교적인 마찰까지 예상되는 점 등의 사정에 비추어 보면, 전담여행사 지정제도나 이 사건 지침이 법률유보 및 의회유보의 원칙에 반하는 것으로서 무효라고 볼 수는 없다.

3) 법령의 근거가 없는 경우 전담여행사 지정취소가 불가능한지 여부 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다. 다만 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004. 7, 22. 선고 2003두7606 판결 참조).이 사건 처분은 원고에 대하여 전담여행사로 지정하였다가 그 지정 이후 발생한 사정에 따라 그 지정행위의 효력을 상실시키는 지정행위의 철회라고 할 것인데, 앞서 본 법리에 비추어 보면, 피고가 원고를 전담여행사로 지정하였다가 이를 철회하는 결정을 함에 있어 법적 근거가 없다고 하더라도 그와 같은 사정만으로 곧바로 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 처분기준 설정·공표의무 위반 여부

1) 인정사실

을 제4 내지 6, 8, 14호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면 다음 사실이 인정된다.

가) 피고는 2013년 3월과 7월에 전담여행사에 관한 공청회를 개최하였고 한국여 행업협회 산하 전담여행사위원회와 2013년 2월, 8월에 간담회를 개최한 후 전담여행사 갱신제도를 도입하였다.

나) 피고는 전담여행사 갱신제도를 도입하면서 2013. 9. 6. 한국여행업협회장에게 갱신제 평가항목 및 배점에 관하여 통보하였고, 한국여행업협회장은 같은 날 이를 전담여행사들에게 공지하면서 각 평가항목에 따른 평가 결과 100점 만점 중 75점 이상인 업체는 전담여행사로 재지정 될 것이니 갱신제 실시에 따른 평가서류를 2013. 9. 23.까지 제출할 것을 안내하였는데, 위 세부 평가기준의 주요 내용은 다음과 같다.

① 유치성과(관광객 유치실적 15점)

재정건전성(재무안전성 5점, 영업이익 5점)

③ 법제도 준수(관광객 무단 이탈 10점, 행정제재 이력 15점, 유자격자 가이드 비율 10점)

④ 고부가가치 관광상품 판매(의료관광, MICE 관광, 미용관광 등 15점)

⑤ 정부정책 호응도(가격합리성 15점, 사회적 물의 야기 여부 등 10점)

다) 피고는 2013. 12. 5. 위 평가기준상 총점 75점 이상이었던 원고를 비롯한 전담여행사들에게 전담여행사로 재지정되었음을 통보하면서, '귀 여행사는 금번 갱신제를 통해 전담여행사로서의 자격은 부여하나, 모객실적 대비 평균단가가 현저히 낮아 불합리한 저가덤핑 시장을 조장하거나 실적보고 의무 불이행 등의 사유로 행정처분하니 향후 관련규정에 위반되는 사례가 없도록 각별히 유의하여 달라. 향후 유치실적(보고 포함), 상품가격, 행정제재이력, 저가상품 판매여부, 고부가상품 판매비율 등을 지속적으로 모니터링하여 이를 2년마다 실시하는 갱신제 평가에 반영한다.'고 공지하였다.

라) 피고는 2015. 9. 23, 전자관리시스템 사용 설명회를 개최하면서 이를 원고를 비롯한 전담여행사들에게 공지하였고, 피고는 2015. 10. 5. 한국여행업협회장에게 전자관리시스템을 구축하였으니 전담여행사로 하여금 업체별 실적을 입력하라고 통지하면서 2014년 및 2015년 실적입력의 경우 2015년도 재지정 평가에 활용할 예정이라고 밝혔으며, 한국여행업회장은 같은 날 이를 전담여행사들에게 공지하였다.

마) 피고는 2015. 12, 24. 전담여행사들에게 2016. 1. 8.까지 전담여행사 재지정 평가 관련 자료를 제출할 것을 요청하면서 기한 내 미제출시 관련 항목 평가에서 불이익을 받을 수 있음을 공지하였다. 당시 피고는 2014. 1.부터 2015. 10.까지의 행사실적 자료(월별 유치단체 및 인원 수, 수익금 총계, 지출액 등)와 그에 대한 세금계산서, 외 화매입증명서 등의 증빙서류, 그리고 2015 국세청 신고예정 재무제표증명원(세무사작 성본), 공모전 표창·우수상품 선정 등 수상실적 증빙자료, 업체 관광통역안내사 체결 표 준약관, MICE1) 의료 등 고부가상품 및 지방상품 유치 증빙자료 등을 제출할 것을 요구하였다.

2) 판단

행정절차법 제20조 제1항은 '행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다.'고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 은 '제1항에 따른 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분기준을 공표하지 아니할 수 있다.'고 규정하고 있다. 이러한 처분기준의 설정 · 공표제도는 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하여 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하려는 데 그 취지가 있으므로, 행정청은 당해 처분의 성질이 허락하는 한 최대한 구체적으로 처분기준을 설정·공표하여야 할 의무가 있다(대법원 2011. 8. 25. 선고 2008두5148 판결 참조).

이 사건 처분의 절차적 위법성을 판단함에 있어서도 위와 같은 행정절차법의 취지가 훼손되었는지 여부를 그 기준으로 삼아야 할 것인데, 원고가 2013년 전담여행사로 재지정되었던 사실은 앞서 본 바와 같고, 여기에 위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고는 2013년에 실시된 갱신제도 당시 평가기준을 공지하고 위 평가기준이 장래 계속 반영된다고 고지하였는바, 이미 2013년에 전담여행사로 재지정된 원고로서는 위 평가기준에 대하여 고지받았다고 볼 수 있는 점, ② 2013년 당시 갱신 평가기준과 이 사건 처분의 전제가 된 2015년 갱신 평가기준은 대체로 유사하고, 단지 '전자관리시스템 참여 정도', '공모전 수상 및 기관 표창 실적'에 관한 항목이 추가로 반영되었을 뿐인 점, ③ 피고는 2015. 10. 5. 새로 도입된 전자관리시스템에 대한 참여 역시 평가에 활용될 예정이라고 밝혔고, 2015. 12. 24. 평가 관련 자료제출을 요청하면서 공모전 수상 및 기관 표창 실적 증빙자료를 요청하였으므로 위 추가 항목들이 평가에 반영될 것임을 충분히 예상할 수 있었던 점, ④ 행정의 다양성, 복잡성에 비추어 볼 때 평가기준의 구체적인 배점에 대하여는 피고에게 상당한 재량이 있다고 보이므로 전담여행사 제도의 운영목표나 실제 영업행태 등의 사정을 반영하여 세부적인 평가항목이나 배점을 일부 변경하는 것이 별도의 위법사유가 된다고 볼 수도 없는 점 등을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 자의적으로 권한행사를 하였다거나 원고에게 행정의 투명성과 예측가능성이 보장되지 않았다고 보기는 어려우므로, 피고가 행정절차법 제20조 제1항을 위반하였다는 취지의 원고의 주장은 이유 없다.

다. 사전통지가 결여되었는지 여부 및 의견제출 기회가 보장되지 않았는지 여부 1) 인정사실

갑 제5 내지 7호증, 을 제6, 20, 21호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음 사실이 인정된다.

가) 피고는 2015. 12. 24. 전담여행사들에게 2016. 1. 8.까지 전담여행사 재지정 평가 관련 자료를 제출할 것을 요청하였고, 원고로부터 평가 관련 자료를 제출받아 이를 심사하였다.

나) 피고는 2016. 3. 4. 원고에게 '유자격가이드 보유 0명'을 이유로 전담여행사 지정을 취소하겠다는 취지의 사전통지를 하면서 청문절차 출석을 요청하였다. 원고는 2016. 3. 16. 피고에게 당초 평가 관련 자료 제출시 누락한 가이드 계약서를 추가로 제출하였다.

다) 피고가 2016. 3. 18. 원고를 상대로 실시한 청문절차에서는 '유자격가이드 보유인원, 전자관리시스템 관련 교육참석 횟수와 실적보고 건수, 원고의 주요 고객층이 크루즈 관광객인지 여부 및 매출액은 적정한지' 등에 관한 질문답변이 이루어졌다.

라) 피고는 2016. 3. 22. 전담여행사 관리위원회를 개최하여 전담여행사 재지정 여부를 심의·의결하고, 2016. 3. 28. 이 사건 처분을 하였다. 원고가 감점을 받은 평가항목은 구체적으로 아래 표와 같다.

마) 피고가 2016년도 갱신 심사를 하면서 적용한 평가항목 및 배점 중 이 사건에서 쟁점이 되는 부분은 아래 표와 같다.

2) 판단

가) 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, '당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우' 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 아니 할 수 있도록 규정하고 있다.

나) 앞서 본 사실관계에 의하면 피고는 이 사건 처분을 하기에 앞서 2016. 3. 4. 원고에게 전담여행사 지정을 취소하겠다며 의견제출 및 청문실시 통지를 하였고, 청문에서는 원고가 주로 감점을 받은 전자관리시스템 항목, 가격 합리성 항목에 관한 질문답변이 이루어졌다. 앞서 2013년도 전담여행사 재지정 및 2015년 전자관리시스템 관련 공지를 통해 전자관리시스템, 가격합리성 등이 재지정 평가 항목에 포함된다고 알고 있었던 원고로서는 위와 같은 질문답변 내용도 재지정 평가에 반영될 수 있음을 알 수 있었을 것으로 보인다. 따라서 피고는 원고에게 행정절차법 제21조 제1항의 사전통지를 한 것으로 인정되므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

라. 재량권의 일탈·남용 여부

1) 전담여행사 갱신 평가항목의 세부 내역 결정 및 배점, 평가의 방식, 평가점수의 구체적인 산정 방법 및 기준 등은 원칙적으로 주무관청인 피고의 고유한 정책 또는 자율적 판단에 맡겨진 것으로서 폭넓은 재량에 속하는 사항이며, 다만 그 방법이나 기준이 헌법이나 법률을 위반하거나 지나치게 합리성이 결여되고 객관적 정당성을 상실한 경우 또는 이 사건 평가의 목적, 관계 법령 등의 취지에 비추어 현저하게 불합리하거나 부당하여 재량권을 일탈 내지 남용하였다고 판단되는 경우에 한하여 이를 위법하다.고 할 것이다.

2) 앞서 다. 항에서 본 바와 같이 피고는 2016년도 갱신 심사시 가격합리성 항목 평가에서 주로 크루즈 관광객을 대상으로 영업을 하는 전담여행사(이하 '크루즈 전담여 행사'라 한다)와 그 밖의 관광객을 대상으로 영업을 하는 전담여행사(이하 '기타 전담여행사'라 한다)에 같은 기준을 적용하였는데, 이는 주로 크루즈 전담여행사에게 불리한 측면이 있기는 하다. 그러나 피고가 2016년도 갱신 심사시 적용한 기준 전체를 놓고 보면, 평가 자료를 제출하기만 하면 배점 대비 높은 기본점수를 부여하는 항목(유치 성과, 재정건전성), 교육참석이나 실적보고를 하는 등의 업무만으로 만점을 받을 수 있는 항목(전자관리시스템 참여정도), 실적이 없더라도 높은 기본점수를 부여하는 항목 (유치기획력) 등이 있어 심사 기준 자체가 엄격하다고 보기 어려운 점, 전담여행사를 어떤 기준에 따라 어느 정도로 세밀하게 분류하고 그에 따른 세부기준을 마련할 것인지도 피고의 폭넓은 재량에 속하는 사항인 점, 크루즈 전담여행사라고 하더라도 가격 합리성 평가 항목에서 최대한 감점받을 수 있는 점수는 16점(배점 20점에 자료를 제출하기만 하면 기본점수로 4점이 부여된다)으로 나머지 평가 항목에서 14점을 넘는 감점을 받지 않는다면 갱신을 받을 수 있는 점 등의 사정에 비추어 보면, 크루즈 전담여행

사와 기타 전담여행사에 따로 적용되는 심사기준을 마련하지 않았다고 하여 그 심사기준이 현저하게 불합리하다고 보기는 어렵다.

게다가 원고는 단순한 교육참석 및 실적보고만으로 만점을 받을 수 있는 전자관리 시스템 참여항목에서 큰 감점(배점 15점에 11점 감점)을 받은 점, 원고의 2014년도 1인당 유치단가는 1인당 144원으로 크루즈 여행객을 상대로 한 영업이라는 점을 감안하더라도 지나치게 저렴한 점 등의 사정까지 보태어 보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

5. 결론

원고의 청구는 이유 없어 기각하고 소송비용은 패소자인 원고가 부담하도록 하여 주문과 같이 판결한다.