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판시사항
가. 산업기지(공업단지)개발사업의 실시계획변경승인이 새로운 승인으로서의 요건을 갖춘 경우의 효력
나. 수용으로 인한 손실보상액 산정시 토지가격의 평가방법
판결요지
가. 구 산업기지개발촉진법(1990.1.13. 법률 제4216호로 폐지) 제8조, 제10조, 구 산업입지및개발에관한법률(1993.8.5. 법률 제4574호로 개정되기 전의 것) 제17조, 제22조 등의 관계규정을 종합하면, 구 산업기지개발촉진법에 의한 산업기지개발사업(구 산업입지및개발에관한법률에 의한 공업단지개발사업)의 실시계획변경승인도 그 개발사업의 시행자에게 개발사업을 실시할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분인 점에서는 당초의 승인과 다를 바 없으므로 이 변경승인이 새로운 승인으로서의 요건을 갖춘 경우에는 그에 따른 효과가 있다.
나. 토지수용으로 인한 손실보상액을 산정함에 있어서 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하는 계획의 승인·고시로 인한 가격변동은 이를 고려함이 없이 수용재결 당시의 가격을 기준으로 하여 적정가격을 정하여야 하나, 당해 공공사업과는 관계없는 다른 사업의 시행으로 인한 개발이익은 이를 배제하지 아니한 가격으로 평가하여야 한다.
원고, 상고인 겸 피상고인
원고 소송대리인 변호사 윤재식
피고, 피상고인 겸 상고인
중앙토지수용위원회 외 1인 피고들 소송대리인 변호사 곽동헌
주문
원심판결 중 피고들 패소부분을 파기하고 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.
원고의 상고를 기각한다.
상고기각부분의 상고비용은 원고의 부담으로 한다.
이유
1. 원고 소송대리인의 상고이유를 본다(상고이유서제출기간 경과 후에 제출된 상고이유보충서 기재의 상고이유는 상고이유를 보충하는 한도 내에서 판단한다).
산업기지개발촉진법(1990.1.13. 법률 제4216호로 폐지됨, 이 뒤에서는 "구법"이라고 한다) 제8조, 제10조, 산업입지및개발에관한법률(1993.8.5. 법률 제4574호로 개정되기 전의 것, 이 뒤에서는 "신법"이라고 한다) 제17조, 제22조 등의 관계 규정을 종합하면, 구법에 의한 산업기지개발사업(신법에 의한 공업단지개발사업, 이 뒤에서는 "개발사업"이라고 한다)의 실시계획변경승인도 그 개발사업의 시행자에게 개발사업을 실시할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분인 점에서는 당초의 승인과 다를 바 없으므로 이 변경승인이 새로운 승인으로서의 요건을 갖춘 경우에는 그에 따른 효과가 있다고 할 것인바(당원 1991.11.26. 선고 90누9971 판결 참조), 구법 제8조에 실시계획변경승인에 관한 아무런 규정이 없다고 하더라도 개발사업의 시행자는 개발사업의 실시계획을 작성하여 건설부장관의 승인을 받은 후 역시 건설부장관의 승인을 받아 그 승인받은 사항을 변경할 수 있다고 할 것이고, 개발사업의 시행자는 그 개발사업의 시행에 필요한 토지 등을 수용함에 있어서도 변경승인된 실시계획에 의한 사업시행기간 내에 재결의 신청을 하면 된다고 할 것이다.
이와 같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 소론과 같은 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 논지는 모두 원고의 독자적인 견해에 불과한 것으로서 받아들일 수 없다.
2. 피고들 소송대리인의 상고이유를 본다.
가. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 이 사건 토지의 용도지역이 공업지역으로 변경된 것은 당해 사업으로 인한 것이므로 토지의 가격을 평가함에 있어서도 그 이전의 상태대로 평가하여야 하고, 인근지역의 토지가격이 이 사건 개발사업으로 인하여 폭등하였고 표준지의 공시지가 자체도 그 개발사업으로 인한 개발이익이 포함되어 있으므로 그 개발이익을 배제하여 수용당시 이 사건 토지의 적정가격을 평가하여야 한다는 피고들의 주장에 대하여, 위 용도지역의 변경으로 인한 토지가격의 상승자체가 개발이익에 해당한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 이 사건 개발사업의 시행이 직접 원인이 되어 이 사건 토지나 표준지에 자연적인 지가상승분을 초과한 가격상승이 있었음을 인정할 아무런 증거도 없다는 이유로 피고들의 위 주장을 배척한 후 이 사건 토지에 대하여 지리적으로 근접하고 용도지역이 공업지역으로서 동일하며 이용상태와 공법상 제한사항이 유사한 경남 울산군 온산면 대정리 70 공장용지를 표준지로 선정하여 그 표준지의 공시지가에다가 지가변동률을 적용하고 도매물가상승률은 미미하여 고려하지 아니하며 지역요인 및 개별요인의 분석 등 품등비교를 하여 이 사건 토지에 대한 적정보상액을 산정하였다.
나. 토지수용으로 인한 손실보상액을 산정함에 있어서 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하는 계획의 승인, 고시로 인한 가격변동은 이를 고려함이 없이 수용재결 당시의 가격을 기준으로 하여 적정가격을 정하여야 하나, 당해 공공사업과는 관계없는 다른 사업의 시행으로 인한 개발이익은 이를 배제하지 아니한 가격으로 평가하여야 하는 것이다(당원 1992.2.11. 선고 91누7774 판결; 1992.3.13. 선고 91누4324 판결; 1992.10.27. 선고 91누8562 판결 등 참조).
기록에 의하면, 이 사건 토지 일대는 원래 농촌지역으로서 도시계획법이나 국토이용관리법 등의 적용대상이 아니었는데, 건설부장관이 그 일대에 공업단지를 조성하기 위하여 1974.4.1. 구법 제5조에 의하여 산업기지개발구역으로 지정하고 그 이듬해인 1975.2.19. 도시계획구역을 변경(재정비)결정하여 공업지역으로 용도지역을 지정한 후 1988.3.5. 구법 제8조에 의한 개발사업실시계획승인을 하였고, 수용재결 당시 이 사건 토지의 이용상황은 공장용지로서 소외 한불화학 주식회사의 공장건물이 신축되고 있었음을 알 수 있는바, 이러한 경우 이 사건 토지에 대한 공업지역으로의 용도지역 지정은 위 산업기지개발구역의 지정에 이은 것으로서 특별한 사정이 없는 한 이 사건 개발사업의 시행을 직접 목적으로 한 것이라고 보아야 할 것이므로, 그 개발사업의 시행을 위하여 필요한 토지 등을 수용함에 있어서 수용재결 당시의 이 사건 토지가격을 평가함에 있어서는, 현실이용상황을 공장용지로 보는 것은 별론으로 하고, 위 산업기지개발구역의 지정과 이에 이은 용도지역 지정은 이를 고려함이 없이 그 이전의 상태대로 평가하여야 할 것이다.
그럼에도 불구하고 원심이 이 사건 토지에 대한 적정보상액을 산정함에 있어서, 위 용도지역의 지정은 이 사건 개발사업의 시행을 직접 목적으로 한 것이 아님을 전제로 하여 그 지정된 용도지역으로의 제한을 받는 상태 그대로 평가한 이 사건 토지의 가격을 기준으로 하였음은 필경 토지수용법 제46조 제1항, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조 제4항 등의 손실보상액 산정에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법을 저질렀음이 명백하다고 할 것이므로, 이 점을 지적하는 논지는 이유 있다.
3. 그러므로 원심판결 중 피고들 패소부분을 파기하여 이 부분 사건을 원심법원에 환송하고, 원고의 상고를 기각하고 상고기각부분의 상고비용은 패소자인 원고의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.