서울행정법원 2016.9.9.선고 2016구합60546 판결

가. 중화인민공화국(이하 '중국'이라 한다)은 자국민의 해외관광을 통제하기 위하여 1980년대부터 중국 정부가 단체관광객의 여행허용지역을 각국 정부와 협의하여 지정하고, 중국과 협정을 체결한 국가가 추천한 여행사만 중국 단체관광객을 유치·접대할 수 있도록 하는 여행허가제도(ADS, Approved Destination Status)를 도입하였다. 중국은 1998. 5. '중국공민 자비출국관광 국가'로 대한민국을 지정하였고, 피고, 외교통상부, 법무부, 건설교통부 관계관으로 구성된 한국측대표단과 중국 국가여유국, 외교부, 공안부 관계관으로 구성된 중국측대표단은 1998. 6. 및 2000. 6. 27. 중국 단체관광객의 대한민국 관광에 따른 여러 관련 문제들의 실시 방안에 관한 협상을 하고 그 협상에 따른 합의가 담긴 비망록(이하 '이 사건 비망록'이라 한다)에 서명하였다.

나. 이 사건 비망록의 주된 내용은 아래와 같다.

1) 중국측은 허가받은 34개 중국 여행사만 중국공민의 한국관광업무를 담당토록 하고, 한국측이 추천한 실력있고 신용있는 여행사 중 협력 파트너를 찾아 단체관광객 모집 접대계약을 체결한다.

2) 한국측은 신용이 있고 재무상황과 서비스 상황이 양호한 35개 한국여행사를 중 국관광객 접대 여행사로 추천한다.

3) 중국측이 지정한 34개 여행사는 전담요원을 지정하여 주중한국대사관(영사관)의 단체관광사증업무를 전담토록 하고, 그 전담요원이 주중한국대사관(영사관)에 단체관광 사증을 신청할 때에는 특별한 상황이 없는 한 편리를 제공하고 조속히 사증을 발급키로 한다.

다. 피고는 이 사건 비망록에 따라 중국에 추천할 '중국 단체관광객 유치 전담여행사(이하 '전담여행사'라 한다)'의 지정 및 관리 등을 시행하기 위하여 1998. 7.경 「중국 단체관광객 유치 전담여행사 업무 시행지침」(이하 '이 사건 지침'이라 한다)을 제정하였다.

라. 원고는 일반여행업 등을 주된 목적으로 하여 2011. 5. 19. 설립된 회사로서 2012. 3. 9. 피고에 의해 전담여행사로 지정되었다가 2013. 12.경 재지정되었다. 마. 원고가 전담여행사로서 중국 단체관광객의 국내 여행 업무를 하여 오던 중, 피고는 사전통지, 의견제출 절차를 거쳐 원고가 아래와 같이 행정처분으로 인하여 6점 이상 감점을 받았다는 이유로, 2016. 3. 28. 원고에 대하여 이 사건 지침 제3조의2에 따라 중국 단체관광객 유치 전담여행사 지정을 취소하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제9, 10호증, 을 제1, 22, 25호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 법률유보원칙 위배이 사건 지침은 법률유보원칙에 위배되어 무효이고, 무효인 이 사건 지침에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 절차적 위법

피고는 이 사건 처분을 함에 있어 전담여행사 갱신에 관한 처분기준을 미리 공표하지 않았고, 처분의 이유를 구체적으로 제시하지 않았다.다. 실체적 위법

피고가 원고의 과거 행정처분의 이력을 근거로 6점을 감점하고 그 감점사실을 이유로 전담여행사 지정을 취소할 수 있는 근거가 없을 뿐만 아니라 이는 부당한 이중제재에 해당하는 점, 피고가 이 사건 처분에 앞선 사전통지에서는 처분의 원인 사실 중 하나로 '유자격 가이드 보유비율이 낮다'는 점을 들고 있으나 실제 평가표에서는 가이드 항목에 관하여 15점 만점을 부여한 점, 원고와 같이 총점 70점 이상, 행정처분으로 인한 감점이 6점 이상인 업체임에도 전담여행사로 재지정된 사례가 발견되는 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

3. 관계 법령

별지 기재와 같다.

4. 판단

가. 법률유보원칙 위배 여부

1) 전담여행사 지정행위의 법적 성격

항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는 것이지만, 어떠한 처분의 근거가 행정규칙에 규정되어 있다고 하더라도, 그 처분이 상대방에게 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법적인 효과를 발생하게 하는 등으로 그 상대방의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라면, 이 경우에도 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두3532 판결, 대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결 참조).

전담여행사 지정행위가 이 사건 비망록과 행정규칙에 해당하는 이 사건 지침에 근거하는 것이기는 하다(이에 대하여 피고는 전담여행사 지정행위 또는 이 사건 지침이 출입국관리법 제8조 제3항, 같은 법 시행규칙 제11조 제1항, 제2항을 근거로 한다.고 주장하나, 위 각 규정은 종전 단체사증의 발급을 그 단체의 대표자만 신청할 수 있도록 규정하고 있었다가 이 사건 비망록에서 정한 바에 따라 중국이 지정한 중국 여행사도 주중한국대사관이나 영사관에서 단체사증의 발급을 신청할 수 있도록 하는 근거를 마련하기 위한 것일 뿐, 중국단체관광객을 유치할 수 있는 국내 전담여행사의 지정을 위한 근거규정 또는 이 사건 지침의 근거규정이라고 볼 수는 없으므로, 이 부분 피고 주장은 받아들이지 않는다). 그러나 피고는 중국과 이 사건 비망록을 체결한 다음 그에 따라 중국에게 중국 단체관광객을 유치할 국내 전담여행사를 추천하고, 중국의 허가를 받아 한국관광업무를 담당하는 중국 여행사는 피고의 추천을 받은 전담여행사와 사이에서만 단체관광객 모집 접대계약을 체결할 수 있다. 즉 중국의 여행허가제도에 따라 전담여행사 지정을 받지 못한 국내 여행사는 중국 단체관광객을 유치할 수 없도록 되어 있고, 피고에 의해 전담여행사로 지정받아 중국에 추천된 국내 여행사만 중국 여행사와 중국 단체관광객에 대한 모집 접대계약을 체결할 수 있는 지위를 가지게 된다. 그러므로 전담여행사 지정 행위는 중국 단체관광객을 유치하는 계약을 체결할 수 있는 권리나 지위를 설정하는 법적 효과를 발생시키는 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 그리고 이와 같은 전담여행사 지정행위는 일정한 권리나 지위를 창설하는 행위로서 기본적으로 수익적 행정행위에 해당한다.

2) 전담여행사 지정제도 및 이 사건 지침의 효력

원고는 전담여행사 지정제도에 대하여 입법적 근거를 마련하지 않고 이 사건 지침에 따라 시행하는 것은 법률유보 및 의회유보의 원칙에 반한다고 주장한다.

행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보 및 의회 유보의 원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역은 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해된다. 그러나 입법자가 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고, 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이다. 다만, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌법재판소 2016, 6. 30. 선고 2015헌바125 전원재판부 결정 등 참조).

그러므로 피고의 전담여행사 지정제도 및 이 사건 지침이 법률유보 및 의회유보의 원칙에 반하는지 여부에 대하여 보건대, ① 관광기본법에 따르면 정부는 관광진흥에 관한 기본적이고 종합적인 시책을 강구하여야 하고(제2조), 그 시책을 실시하기 위하여 법제상·재정상의 조치와 그 밖에 필요한 행정상의 조치를 강구하여야 하며(제5 조), 그 밖에도 외국 관광객의 유치를 촉진하기 위하여 해외 홍보를 강화하고 출입국절차를 개선하며 그 밖에 필요한 시책을 강구하는 한편 (제7조), 관광사업을 육성하기 위하여 관광사업을 지도·감독하고 그 밖에 필요한 시책을 강구하여야 한다(제10조)고 규정하고 있는바, 피고는 관광기본법이 정한 바에 따라 관광사업과 관련한 각종 조치

및 시책을 강구할 의무를 부여받은 주무부처로서 중국 단체관광객의 유치를 촉진할 목적으로 중국 정부와 이 사건 비망록에 따른 합의를 체결하였고, 피고는 그 합의에서 정한 사항을 시행하기 위하여 이 사건 지침을 마련한 다음 전담여행사를 지정한 점, ② 국내 여행사가 임의로 중국 단체관광객을 유치할 수 없는 것은 중국이 자국민의 해 외관광을 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 협정이 체결된 국가에 한하여 그 협정에서 정한 절차에 따라 자국민의 해외관광을 허가하는 여행허가제도를 채택하고 있기 때문이고, 우리나라 법제가 중국단체관광 유치에 대하여 허가제를 채택하고 있기 때문은 아니므로, 전담여행사 지정제도 자체가 여행업을 경영하거나 경영하려는 국민에 대하여 직업의 자유나 영업의 자유를 제한하는 것은 아닌 점, ③ 오히려 전담여행사 지정행위는 그 지정을 받은 국내 여행사에게 중국 단체관광객 유치계약을 체결할 수 있는 권리나 지위를 부여하는 성격을 가질 뿐이고, 전담여행사 지정행위 자체가 국가의 예산이 뒷받침되어야 하는 것도 아니어서 별도의 법령상 근거를 필요로 하지도 않는 점, ④ 전담여행사 지정행위는 상대방에게 수익적인 것으로서 그 법률적 성질은 재량행위에 속하고, 이러한 재량행위에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있고, 그 부관의 내용이 이행 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하는 이상 위법하다고 볼 수 없는 점, 6) 전담여행사를 지정하면서 이 사건 지침에 따르도록 함으로써 전담여행사로 지정받은 여행사가 일정한 의무를 부담한다고 하더라도 이는 이 사건 비망록에서 정한 바에 따라 전담여행사의 자격을 일정 수준 이상으로 유지할 수 있도록 관리한다는 행정목적을 달성하기 위한 것으로서 전담여행사로서의 지위를 보유하기 위한 최소한의 범위 내에서 부수적으로 부담하는 의무에 불과하고, 전담여행사 지정이 취소되더라도 전담여행사로서 가지는 지위만을 상실할 뿐 그 범위를 넘어서는 권리나 이익이 침해되는 것도 아니므로, 이 사건 지침을 따르도록 하는 것이 이행 불가능하거나 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 반한다고 볼 수는 없고, 전담여행사 지정제도가 전체적으로 보아 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한하는 것이라거나 그 부담이 제한의 본질적인 사항에 관한 것이라고 보기도 어려운 점, ⑥ 이 사건 비망록이 체결된 후 중국 단체관광객이나 전담여행사 수가 크게 증가함으로써 전담여행사 지정행위가 국내 여행업 시장에 미치는 영향이 증가되어 전담여행사 지정제도를 단순히 행정부의 판단에만 맡겨둘 것이 아니라 국회가 제정한 법률에 편입시켜 규율할 필요성이 있다고 가정해 보더라도, 법령상 근거가 마련되지 않은 현재의 상황에서 법령상 근거가 없다는 이유만으로 전담여행사 지정행위에 법적인 효력을 부여할 수 없다고 한다면 오히려 입법적인 공백이 발생하여 중국 단체관광객 유치와 관련한 여행업이나 관광업에 혼란이 발생하고, 중국과 체결한 협정인 이 사건 비망록을 더 이상 준수할 수 없게 되어 외교적인 마찰까지 예상되는 점 등의 사정에 비추어 보면, 전담여행사 지정제도나 이 사건 지침이 법률유보 및 의회유보의 원칙에 반하는 것으로서 무효라고 볼 수는 없다.

3) 법령의 근거가 없는 경우 전담여행사 지정취소가 불가능한지 여부 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다. 다만 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 참조).이 사건 처분은 원고에 대하여 전담여행사로 지정하였다가 그 지정 이후 발생한 사정에 따라 그 지정행위의 효력을 상실시키는 지정행위의 철회라고 할 것인데, 앞서 본 법리에 비추어 보면, 피고가 원고를 전담여행사로 지정하였다가 이를 철회하는 결정을 함에 있어 법적 근거가 없다고 하더라도 그와 같은 사정만으로 곧바로 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 절차적 위법 여부

1) 인정사실

가) 피고는 2013년 3월과 7월에 전담여행사에 관한 공청회를 개최하였고 한국여 행업협회 산하 전담여행사위원회와 2013년 2월, 8월에 간담회를 개최한 후 전담여행사 갱신제도를 도입하였다.

나) 피고는 전담여행사 갱신제도를 도입하면서 2013. 9. 6. 한국여행업협회장에게 갱신제 평가항목 및 배점에 관하여 통보하였고, 한국여행업협회장은 같은 날 이를 전담여행사들에게 공지하면서 각 평가항목에 따른 평가 결과 100점 만점 중 75점 이상인 업체는 전담여행사로 재지정 될 것이니 갱신제 실시에 따른 평가서류를 2013. 9. 23.까지 제출할 것을 안내하였는데, 위 세부 평가기준의 주요 내용은 다음과 같다.

유치 성과(관광객 유치실적 15점)

② 재정건전성 (재무안전성 5점, 영업이익 5점)

③ 법제도 준수(관광객 무단 이탈 10점, 행정제재 이력 15점, 유자격자 가이드 비율 10점)

④ 고부가가치 관광상품 판매 (의료관광, MICE 관광, 미용관광 등 15점)

⑤ 정부정책 호응도(가격합리성 15점, 사회적 물의 야기 여부 등 10점)라고

다) 피고는 2013. 12. 5. 위 평가기준상 총점 75점 이상이었던 원고를 비롯한 전담여행사들에게 전담여행사로 재지정되었음을 통보하면서 유치실적, 상품가격, 행정제 재이력, 저가상품 여부, 고부가상품 판매비율 등을 지속적으로 모니터링하여 이를 2년마다 실시하는 갱신제 평가에 반영할 것임을 공지하였다.

라) 피고는 2015. 9. 23. 전자관리시스템 사용 설명회를 개최하였는데 원고의 직원이 이에 참석하였고, 피고는 2015. 10. 5. 한국여행업협회장에게 전자관리시스템을 구축하였으니 전담여행사로 하여금 업체별 실적을 입력하라고 통지하면서 2014년 및 2015년 실적입력의 경우 2015년도 재지정 평가에 활용할 예정이라고 밝혔으며, 한국여 행업회장은 같은 날 이를 전담여행사들에게 공지하였다.

마) 피고는 2015. 12. 24. 전담여행사들에게 2016. 1. 8.까지 전담여행사 재지정 평가 관련 자료를 제출할 것을 요청하면서 기한 내 미제출시 관련 항목 평가에서 불이익을 받을 수 있음을 공지하였다. 당시 피고가 제출을 요구한 서류는 '2015 국세청 신고예정 재무제표증명원(세무사작성본), 공모전 표창·우수상품선정 등 수상실적 증빙자료, 업체-관광통역안내사 체결 표준약관, MICE1) 의료 등 고부가상품 및 지방상품 유치증빙자료'이다.

바) 피고는 2016. 3. 4. 원고에게 이 사건 처분의 원인이 되는 사실(유치인원 대비 유자격가이드 보유비율 낮음, 행정처분 감점 6점)을 통지하자 원고는 2016. 3. 18. 피고에게 의견을 제출하였고, 피고는 이 사건 처분 직후 2016. 3. 31. 원고에게 원고의 점수가 기재된 갱신제 평가표를 메일로 송부하였다.

[인정근거] 갑 제8호증, 을 제3 내지 5, 7, 13, 20 내지 22호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2) 판단

가) 행정절차법 제20조 제1항은 '행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질

에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다.'고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 '제1항에 따른 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분기준을 공표하지 아니할 수 있다.'고 규정하고 있다. 이러한 처분기준의 설정 · 공표제도는 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하여 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하려는 데 그 취지가 있으므로, 행정청은 당해 처분의 성질이 허락하는 한 최대한 구체적으로 처분기준을 설정·공표하여야 할 의무가 있다(대법원 2011. 8. 25. 선고 2008두5148 판결 참조).

이 사건 처분의 절차적 위법성을 판단함에 있어서도 위와 같은 행정절차법의 취지가 훼손되었는지 여부를 그 기준으로 삼아야 할 것인데, 원고가 2013년 전담여행사로 재지정되었던 사실은 앞서 본 바와 같고, 여기에 위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ①) 피고는 2013년에 실시된 갱신제도 당시 평가기준을 공지하고 위 평가기준이 장래 계속 반영된다고 고지하였는바, 이미 2013년에 전담여행사로 재지정된 원고로서는 위 평가기준에 대하여 고지받았다고 볼 수 있는 점, ② 2013년 당시 갱신 평가기준과 이 사건 처분의 전제가 된 2015년 갱신 평가기준의 내용은 대부분 유사하고, 단지 '전자관리시스템 참여 정도', '공모전 수상 및 기관 표창 실적'에 관한 항목이 추가로 반영되었을 뿐인 점, ③ 피고는 2015. 10. 5. 새로 도입된 전자관리시스템에 대한 참여 역시 평가에 활용될 예정이라고 밝혔고,

2015. 12. 24. 평가 관련 자료제출을 요청하면서 공모전 수상 및 기관 표창 실적 증빙자료를 요청하였으므로 위 추가 항목들이 평가에 반영될 것임을 충분히 예상할 수 있었던 점, ④ 행정처분에 따른 감점 체계가 다소 변동되기는 하였으나 행정제재 이력이 평가에 반영된다는 점에서는 2013년 갱신 당시와 아무런 차이가 없고 위 평가 체계는 원고가 미리 고지받았다고 하여 대비할 수 있었던 사항도 아닌 점, ⑤ 행정의 다양성, 복잡성에 비추어 볼 때 평가기준의 구체적인 배점에 대하여는 피고에게 상당한 재량이 있다고 보이므로 구체적인 배점을 밝히지 않은 것이 별도의 위법사유가 된다고 보이지도 않는 점 등을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 자의적으로 권한행사를 하였다거나 원고에게 행정의 투명성과 예측가능성이 보장되지 않았다고 보기는 어려우므로, 피고가 행정절차법 제20조 제1항을 위반하였다는 취지의 원고의 주장은 이유 없다.

나) 한편, 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자가 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하려는 취지이다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 처분을 하기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 어떠한 근거와 이유로 처분하였는지를 당사자가 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없다면 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않아도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2015. 9. 10. 선고 2015두2024 판결 등 참조).

살피건대, 원고가 2013년 전담여행사로 재지정되었던 사실은 앞서 본 바와 같고, 여기에 위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고는 이 사건 처분에 앞서 처분의 사전통지를 받고 이에 관한 의견을 제출하였던 점, ② 이 사건 처분서에는 관광객 유치실적, 정부 관광정책 호응도, 재정 건전성 등 갱신제 평가 항목이 열거되어 있는 이 사건 지침 제3조의2가 근거규정으로 적시되어 있었던 점, ③ 이 사건 처분의 사전통지에는 처분사유로 '유치인원 대비 유자격가이드 보유비율 낮음, 행정처분 감점 6점'이 기재되어 있었고 피고는 이 사건 처분 직후 원고에게 평가항목별 점수가 기재되어 있는 평가표를 송부한 점 등을 종합하여 보면, 원고가 이 사건 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없었다고 봄이 상당하므로, 이 사건 처분에는 이유제시 의무를 위반한 절차상 위법이 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

다. 실체적 위법 여부

평가항목의 세부 내역 결정 및 배점, 평가의 방식, 평가점수의 구체적인 산정 방법 및 기준 등은 원칙적으로 주무관청인 피고의 고유한 정책 또는 자율적 판단에 맡겨진 것으로서 폭넓은 재량에 속하는 사항이며, 다만 그 방법이나 기준이 헌법이나 법률을 위반하거나 지나치게 합리성이 결여되고 객관적 정당성을 상실한 경우 또는 이 사건 평가의 목적, 관계 법령 등의 취지에 비추어 현저하게 불합리하거나 부당하여 재량권을 일탈 내지 남용하였다고 판단되는 경우에 한하여 이를 위법하다고 볼 것이다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2005다66770 판결 취지 참조).

살피건대, ① 행정처분 횟수 등은 그 위반행위 자체가 불법적인 행태로서 결국 국가 이미지의 실추와 중국 여행객들에 대한 불만을 야기시키는 결과가 되기 때문에 중

요한 공익적 평가요소가 되고, 행정의 다양성, 복잡성에 비추어 볼 때 평가기준의 구체적인 배점에 대하여는 피고에게 폭넓은 재량이 있다고 보이는 점, ②) 원고는 2012년경부터 전담여행사로 지정되어 이 사건 지침의 내용 및 취지를 잘 알고 있었을 것임에도 불구하고 이에 반하여 무자격가이드 고용, 무단이탈보고 불이행 및 자격증 미패용 등으로 시정명령이나 과징금 부과처분을 받은 점(을 제23호증 참조), ③ 원고에 대한 평가표 가이드 항목에 15점 만점이 부여된 이상 '유자격가이드 보유비율 낮음'은 사전통지사유에 불과할 뿐 실제 이 사건 처분의 사유라고 볼 수 없는 점, ④ 피고는 청문회 결과를 반영한 자료를 가지고 최종 평가한 후 여러 관계 기관들이 참석한 전담여행사 관리위원회를 개최하여 전담여행사 갱신제 평가에 따른 재지정 관련 사항에 대하여 심의를 하였는바, 위 심의에서 2년간 실적 평가 결과 기준 점수 70점 미만인 업체 및 70점 이상 업체 중 행정처분으로 6점 이상 감점된 업체에 대하여 전담여행사 지정 취소하는 것으로 의결하였고 원고는 행정처분으로 6점 감점되어 전담여행사 지정이 취소된 점, ⑤ 전담여행사의 불법행위가 여러 차례 언론에 보도되어 왔고, 한국여행업협회 등은 이러한 불법행위를 근절 해달라고 탄원하고 있는 점, 6 이 사건 처분은 원고의 전담여행사 지정만을 취소하는 것이므로 원고는 중국단체관광객 외의 다른 관광객에 대하여 여행 업무를 계속할 수 있는 점(원고가 설립 이후 사실상 중국 단체관광객 여행 업무만을 수행해 왔다고 하더라도 달리 볼 바는 아니다), ⑦ 이 사건 처분 당시 행정처분을 이유로 6점 이상 감점되었음에도 전담여행사로 재지정된 업체가 존재한 것은 사실이나, 이는 업무상 착오로서 피고가 현재 위 업체들에 대한 전담여행사 지정 취소절차를 밟고 있는 점 등을 감안하여 볼 때, 원고가 주장하는 사정들을 고려하더라도 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용하였다고 보기는 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

5. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.