수원지방법원 2012.6.13. 선고 2011구합14532 판결

가. (1) 주식회사 보민산업은 2003. 11. 28. 별지1 광업권 목록 기재 광업권(이하 '이 사건 광업권'이라고 한다)에 대하여 광업권설정등록(최초 광업권의 존속기간 : 2003. 11. 29.부터 2010. 11. 28.까지)을 하였고, 주식회사 수민산업(원고와 대표이사가 같다)은 2004. 11. 19. 이 사건 광업권에 대하여 2004. 11. 18.자 매매를 원인으로 한 광업권이전등록을 마쳤으며, 해은산업 주식회사는 2008. 5. 26. 이 사건 광업권에 대하여 2008. 5. 23,자 매매를 원인으로 한 광업권이전등록을 마쳤다.

(2) 해은산업 주식회사의 명칭이 주식회사 만금으로 변경되었다가 다시 원고로 변경되었고, 이에 따라 이 사건 광업권에 대하여 주식회사 만금과 원고 명의의 명칭변경등록이 순차적으로 마쳐졌다(이하에서는 해은산업 주식회사와 주식회사 만금 및 원고를 구별하지 않고 '원고'라고만 한다).

나. 피고는 2011. 1. 25, 원고에 대하여, 원고가 구 광업법(2010. 1. 27. 법률 제9982호로 개정되기 전의 것, 이하 '광업법'이라고 한다) 제40조 제1항에 의하여 광업권 설정등록일부터 2년이 지나도록 사업(채광)을 시작하지 아니하였다는 이유로 광업법 제35조 제1호에 따라 이 사건 광업권의 등록취소 및 소멸 등록 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증, 갑 제12호증의 1, 을 제11호증, 을 제12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 피고는 이 사건 처분 이전인 2011. 1. 17. 청문절차를 개최하였으나, 원고에게 의견진술의 기회를 주지 않고 형식적으로 청문절차를 진행하였으므로, 청문절차를 제대로 거치지 않은 채 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

(2) 광업권설정의 허가는 강학상 특허이고 광업권 존속기간의 연장허가는 특허기간의 갱신에 해당하여 광업권을 새로이 설정하는 처분이므로, 광업권자는 광업권 존속기간의 연장허가를 받음으로써 새로이 광업법 등이 규정한 의무를 이행할 의무를 부담하는데, 원고는 피고로부터 이 사건 광업권의 존속기간을 2010. 11. 29.부터 2015. 11. 28.까지로 연장하는 허가를 받아 2010. 8. 31. 존속기간 연장등록을 하였으므로, 이 사건 광업권의 존속기간 연장등록일인 2010. 8. 31.을 광업법 제40조 제1호가 규정한 광업권의 설정 등록일로 해석하여야 한다. 따라서 원고는 이 사건 광업권의 존속기간 연장을 등록함으로써 그에 따라 변경된 이 사건 광업권의 설정등록일인 2010. 8. 31.부터 2년 이내에 사업(채광)을 시작할 의무를 위반한 것이 아니므로, 피고의 이 사건 처분은 처분사유가 인정되지 아니하여 위법하다.

(3) 원고는 이 사건 광업권을 양수한 뒤 채광을 시작하기 위하여 막대한 비용을 투자하였으나 채광계획인가신청의 반려로 채광을 시작하지 못하였고, 공유수면 아래 부분에서 규사를 채굴하려는 기존의 계획 대신 내륙의 해안지역에서 규사를 채굴하기 위하여 샌드유니트, 건축용 골재 선별기와 같은 규사선광시설을 매수하는 등으로 채광을 시작하기 위하여 노력을 다하였으며, 당초 채광에 반대하던 이 사건 광업권 구역의 인근 어민들에게 준설의 필요성을 설명하여 그들의 동의를 얻었으므로, 피고가 채광을 시작하기 위한 원고의 노력이나 투자실적 등을 고려하지 않은 채 이 사건 광업권의 존속기간 연장허가를 한 뒤 불과 5개월이 지나지 않은 시점에서 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈, 남용하였거나 신뢰보호의 원칙에 위반된다.

나. 관계 법령

별지2 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 원고의 첫 번째 주장에 관하여

광업법 제96조, 제99조 제2호, 구 광업법 시행령(2010. 12. 28. 대통령령 제22556호로 개정되기 전의 것, 이하 '광업법 시행령'이라고 한다) 제71조 제2항 제23호에 의하면 광업권의 취소 및 청문에 관한 지식경제부장관의 권한을 위임받은 피고는 광업법 제35조에 따라 광업권을 취소하는 경우에는 청문을 하여야 한다.

갑 제22호증, 을 제4호증 내지 을 제6호증의 각 기재와 증인 A의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 뒤에서 보는 바와 같이 원고가 전라남도지사를 상대로 제기한 채광 계획 인가신청서 반려처분취소소송에서 2010. 12. 9. 원고의 청구를 기각하는 판결이 확정되자, 피고는 2010. 12. 21, 원고에 대하여, 원고가 이 사건 광업권의 설정등록일인 2003. 11. 28.부터 2년 이내에 사업(채광)을 시작하지 아니하였다는 이유로 이 사건 광업권의 등록취소처분에 대한 행정예고를 하면서 2011. 1. 17. 피고의 등록팀 사무실에서 이 사건 광업권의 등록취소처분에 대한 청문을 실시한다는 청문통지서를 발송한 사실, ② 피고의 직원 A은 2011. 1. 17. 청문절차에 출석한 원고의 대표이사에게 처분의 원인사실과 법적 근거 등을 설명하면서 청문절차를 진행한 사실, ③ 원고의 대표이사는 청문주재자인 A에게, 원고는 샌드유니트, 건축용 골재 선별기를 매수하여 이 사건 광업권의 존속기간 연장허가를 받았고 2011년 채광을 시작하기 위하여 계획을 수립하고 있으므로 이 사건 광업권의 등록취소처분의 유예를 요청하면서 샌드유니트, 건축용 골재 선별기의 장비제작증명서를 첨부한 청문의견서를 제출한 사실, ④ A은 위와 같이 진행한 청문절차를 토대로 2011. 1. 20. 원고 대표이사의 진술 요지와 제출된 증거, 청문주재자의 의견을 기재한 청문조서를 작성한 사실을 인정할 수 있다.

위 인정사실에 의하면 피고는 이 사건 처분을 하기 전에 이 사건 처분의 사유에 대한 원고의 변명을 듣고 원고로부터 유리한 자료를 제출받는 등으로 광업법 제99조 제2호에 따른 청문을 실시하였으므로, 청문절차가 위법하다는 원고의 첫 번째 주장은 이유 없다.

(2) 원고의 두 번째 주장에 관하여

광업법 제3조 제3호, 제10조 제1항에 의하면 광업권은 등록을 한 일정한 토지의 구역인 광구에서 등록을 한 광물과 이와 같은 광상에 묻혀 있는 다른 광물을 채굴 및 취득하는 권리로서 광업법은 광업권을 물권으로 취급하고 있고, 광업법 제15조 제1항, 제42조 제1항에 의하면 광업권의 설정을 받으려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지식경제부장관에게 출원하여 그 허가를 받아야 하며, 광업권자는 채광을 시작하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 채광계획서를 작성하여 지식경제부장관으로부터 인가를 받아야 하고, 광업법 제34조, 제35조 제1호, 제40조 제1항, 광업법 시행령 제36조 제2항에 의하면 지식경제부장관은 광업이 공익을 해친다고 인정할 때에는 광업권의 취소 또는 광구의 감소처분을 하여야 하며, 광업권자가 광업권의 설정 등록일부터 2년 이내에 목적 광물의 채굴 · 선광 · 제련과 이를 위한 시설을 설치하는 채광을 시작하지 아니한 경우에는 광업권을 취소할 수 있고, 광업법 제12조, 광업법 시행령 제4조 제1항, 제2항에 의하면 광업권의 존속기간은 25년을 넘을 수 없으며, 광업권자는 광업권의 존속기간 만료 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 지식경제부장관의 허가를 받아 광업권의 존속기간을 연장할 수 있되 매회의 연장기간은 25년 이내로 하고, 광업권 존속기간의 연장허가 신청일부터 소급한 3년간의 생산실적이 광업법 시행령 제33조 [별표 2]에 따른 생산실적에 미달하는 경우 등에는 광업권 존속기간의 연장허가를 받을 수 없으며, 광업법 제39조 제3호에 의하면 존속기간 만료로 광업권이 소멸하는 경우에는 광업원부에 등록하는지와 관계없이 광업권 소멸의 효력이 발생하고, 광업법 제96조, 광업법 시행령 제71조 제1항 제3호, 제2항 제1호, 제23호에 의하면 채광계획서의 인가에 관한 지식경제부장관의 권한은 도지사 등에게, 광업권 존속기간의 연장허가 및 광업권의 취소에 관한 지식경제부장관의 권한은 피고에게 각 위임되어 있다.

광업권의 설정 및 취소, 광업권 존속기간의 연장에 관한 위 각 규정에 의하면 광업법은 광업권의 설정과 광업권의 행사를 구분하여 광업권의 설정을 받으려는 자는 광업권설정의 허가를 받아야 하고, 광업권자가 광업권의 구체적인 행사인 채광을 개시하려면 채광계획의 인가를 받아야 하는데, 광업권설정의 허가는 국가가 광업권설정의 출원인에게 채굴되지 아니한 광물을 채굴 및 취득할 권리인 광업권을 부여하는 행정행위로서, 행정청은 광업권설정의 허가 이후에도 광업이 공익을 해친다고 인정되면 이를 취소하여야 함은 물론 광업권자가 일정한 기간 안에 채광에 착수하지 아니한 경우에도 허가를 취소할 수 있고, 광업권의 존속기간은 행정청이 광업권설정 허가처분의 효력을 일정한 기간 동안 제한하기 위하여 행정청의 의사에 따라 부가하는 것이 아니라 광업법 자체에서 광업권설정 허가처분의 효력을 제한하는 이른바 법정부관에 해당하는 것으로서, 광업권 존속기간의 연장허가는 광업권을 새로이 설정하거나 이미 설정된 광업권의 본질적 내용을 변경하는 것이 아니라 광물의 채굴 및 취득에 관한 광업권의 효력이 존속기간의 만료로 소멸되지 않고 그대로 유지될 수 있도록 광업권의 존속기간을 연장하는 것에 불과하므로, 광업권 존속기간의 연장허가를 강학상 특허기간의 갱신과 유사한 것으로 보아 광업권 존속기간의 연장등록일을 광업권의 설정 등록일로 해석할 수는 없고, 달리 광업법에서 광업권 존속기간의 연장등록일을 광업권의 설정등록일로 의제하는 규정도 없다.

따라서 원고가 이 사건 광업권의 존속기간이 만료되기 전에 이 사건 광업권의 존속기간 연장허가를 받아 2010. 8. 31. 이를 등록하였다고 하더라도 이 사건 광업권의 존속기간 연장등록일을 이 사건 광업권의 설정등록일로 볼 수는 없으므로, 이와 다른 전제에서 이 사건 처분의 처분사유가 인정되지 않는다는 원고의 두 번째 주장은 이유 없다.

(3) 원고의 세 번째 주장에 관하여

갑 제12호증의 1, 2, 을 제1호증 내지 을 제3호증, 을 제9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 원고가 2008. 11. 17. 전라남도지사에게 이 사건 광업권에 기하여 이 사건 광업권의 광구에서 1차년도에 36,000톤, 2차년도에 36,000톤, 3차년도에 48,000톤의 규사를 채굴하기 위한 채광계획 인가신청을 한 사실, ② 전라남도지사는 2008. 11. 20. 영광군수에게 전남 영광군 백수읍 대신리 산 270 지선(해안일대) 공유수면 28,000m의 점용 및 사용에 관한 협의를 요청하였는데, 영광군수는 2008. 12. 22. 전라남도지사에게 '전남 영광군 백수읍 대신리 산 270 지선(해안일대) 주변 해역에 수산자원 조성을 위하여 1998년부터 2008년까지 11년에 걸쳐 2,377,000,000원의 예산을 투자하여 새우 등 15개 어종에 대하여 종묘 440,687,000미를 방류하는 등 칠산어장 활성화와 어업인들의 소득증대에 심혈을 기울이고 있고, 원고의 채광계획 인가신청은 바 다생태계 파괴 및 어패류 서식처 상실 우려, 수산자원 보호와 해양생태계 보호를 위해 2005. 11. 28., 2007. 1. 10., 2008. 1. 30. 점용 및 사용허가 불협의 의견을 제출한 적이 있는 것과 같은 내용의 반복 민원이라는 등의 이유로 공유수면 점용 및 사용에 대해 불협의한다'는 취지의 의견을 제시한 사실, ③ 전라남도지사는 2008. 12. 24. 원고에 대하여 '영광군수로부터 위와 같은 사유로 공유수면 점용 및 사용허가에 대하여 불허의견이 제시되었다'는 이유로 원고의 채광계획인가신청을 반려하는 처분을 한 사실, ④ 원고는 2009. 3. 20. 전라남도지사를 상대로 광주지방법원 2009구합1129호로 채광계획인가신청서 반려처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 위 법원은 2010. 1. 14. 원고의 청구를 기각하였고, 원고가 위 판결에 대하여 광주고등법원 2010-275호로 항소하였으나, 2010. 9. 9. 원고의 항소가 기각되었으며, 원고가 다시 대법원 2010두21143호로 상고하였으나, 2010. 12. 9. 원고의 상고가 기각된 사실(이하 원고가 제기한 채광계획인가신청서 반려처분취소소송을 '선행 소송'이라고 한다). ⑤ 주식회사 수민산업은 전라남도지사로부터 2005. 12. 12.부터 2006. 12. 11.까지를 유예기간으로 하여 사업시작유예인가를 받았고, 원고는 전라남도지사로부터 2007. 1. 24.부터 2008. 1. 23.까지, 2008. 2. 14.부터 2009. 2. 13.까지를 유예기간으로 하여 사업시작유예인가를 각 받은 사실, ⑥ 피고는 원고가 이 사건 광업권의 설정 등록일인 2003. 11. 28.부터 2년 이내에 사업(채광)을 시작하지 아니하였다는 이유로 이 사건 광업권의 등록취소처분을 하려고 하였으나, 원고가 위와 같이 선행소송을 제기하자 2009. 3. 27. 원고에 대하여 선행소송이 확정될 때까지 이 사건 광업권의 등록취소처분을 유예한다고 통보한 사실, ⑦ 이후 선행소송에서 원고의 청구가 기각되는 판결이 확정되자, 피고가 이 사건 처분을 한 사실을 인정할 수 있다.

위 인정사실과 관계 법령의 해석으로 인정되는 다음과 같은 사정, ① 2003. 11. 28. 이 사건 광업권에 관하여 설정등록이 이루어진 이후로 원고를 비롯한 광업권자는 2005. 12. 12.부터 2009. 2. 13.까지 사업시작유예인가를 받았을 뿐 채광계획의 인가를 받지 못하여 채광을 시작하지 아니하였고, 원고를 비롯한 광업권자가 광업법 제40조 제1항에 따른 사업개시기간 이내에 이 사건 광업권에 기한 채광을 시작하지 못한 것을 정당화할 수 있는 특별한 사정이 없는 점, Ⓒ 피고는 이미 원고에 대하여 이 사건 광업권의 등록취소처분을 하려고 하였으나, 원고가 위와 같이 선행소송을 제기하자 선행소송이 확정될 때까지 이 사건 광업권의 등록취소처분을 유예한 점, Ⓒ 광물자원은 공업의 근간으로 사용되는 기초자원으로서 국민경제에 미치는 영향이 매우 큰 반면 국토상에 유한하게 편재되어 있기 때문에 국가의 관여 아래 광업권을 설정하도록 하고, 일단 광업권이 설정되면 그 취지에 따라 조속하게 광물자원을 개발하도록 유도할 필요가 있으며, 광업법 제35조 제1호에 따른 광업권의 취소는 그와 같은 필요에 따라 광업권의 설정등록을 하고도 장기간에 광물자원을 개발하지 아니한 채 광업권을 명목상 보유함으로써 광업권을 유휴화하거나 이권화하는 것을 방지하기 위하여 유휴 광업권을 신속하게 정리하기 위한 데에 있는 점 등을 종합하면, 원고가 주장하는 사유를 모두 고려하더라도 광업법 제35조 제1호에 따른 광업권 취소사유의 규정취지 등과 같이 이 사건 처분으로 달성하려는 공익상의 필요성이 원고가 입게 되는 불이익보다 가볍다고 할 수 없고, 피고는 원고가 선행소송을 제기하기 이전에 이미 이 사건 광업권의 등록취소처분을 하려고 예정 하였을 뿐만 아니라 원고가 이 사건 광업권의 존속기간 만료 전에 피고로부터 광업권 존속기간의 연장허가를 받았다고 하더라도 이 사건 광업권의 존속기간에 관한 피고의 연장허가가 이 사건 광업권의 등록취소처분을 하지 않겠다거나 이를 유예하겠다는 취지의 공적 견해의 표명이라고 볼 수도 없다.

따라서 이 사건 처분이 재량권을 일탈, 남용하였거나 신뢰보호의 원칙에 위반된다.는 원고의 세 번째 주장은 이유 없다.

라. 소결론

피고의 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.