서울고등법원 2017.9.22. 선고 2017누215 판결

나. 피고는 위 건축행위가 구 기반시설부담금에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9051호로 폐지되기 전의 것, 이하 '기반시설부담금법'이라 한다)이 정한 기반시설부담금의 부과 대상에 해당한다고 보아, 원고에게 기반시설부담금 약 83억 원을 부과하였고, 원고는 2009. 2. 9.경 이를 납부하였다.

다. 서울특별시장은 2011. 6. 28. 도시교통정비 촉진법 제15조, 제17조, 같은 법 시행령 제13조의2 및 서울특별시교통사업특별회계설치조례(이하 '서울시 조례'라 한다) 제8조에 근거하여 원고에게 교통개선분담금 20억 원(이하 '이 사건 교통개선분담금'이라 한다)을 부과하였고, 원고는 2011. 6. 30, 서울특별시장에게 이를 납부하였다.

라. 원고는 이 사건 교통개선분담금이 기반시설부담금법 제8조 제5항 및 같은 법 시행령(2008. 9. 25. 대통령령 제21038호로 폐지되기 전의 것, 이하 '기반시설부담금법 시행령'이라 한다) 제7조 제8항에 따른 공제대상에 해당한다고 보아 피고에게 기납부한 기반시설부담금의 환급을 요청하였으나, 피고는 2012. 2. 16. 이 사건 교통개선분담금은 교통영향심의 시 심의 조건으로 제시된 교통개선대책 수립을 위한 비용으로서 기반시설부담금의 공제대상 부담금에 해당되지 않는 점, TSM(Transportation System Management) 개선비용이나 성동교 확장공사 등은 도시계획시설 결정절차 또는 개발행위허가 등을 거치지 아니하는 사업으로서 기반시설부담금의 공제요건을 충족시키지 못한 점 등을 고려할 때 원고가 납부한 이 사건 교통개선분담금은 기반시설부담금의 환급대상이 아니라는 이유로 원고의 위 환급요청을 거부하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고의 주장

기반시설부담금법 제8조 제5항 및 같은 법 시행령 제7조 제8항에 의하면 기반시 설부담금 납부의무자가 기반시설을 직접 설치하는 대신에 기반시설의 설치비용에 상당하는 금액을 납부하는 경우에도 기반시설부담금에서 당해 설치비용에 해당하는 금액을 공제한다고 규정하고 있는바, 원고는 피고에게 약 83억 원의 기반시설부담금을 납부한 이후 교통개선분담금 명목으로 20억 원을 납부하였는데, 이 사건 교통개선분담금은 신호등 신설 및 이설, 도로 전광표지 설치, 불법주정차 단속시설 등 도로부속시설의 설치비용(TSM 공사비) 명목으로 5억 원, 성동교 확장 및 연결도로 공사비 명목으로 15억 원이 책정되었으므로, 이 사건 교통개선분담금은 기반시설부담금과 동일한 대상 · 동일한 목적으로 납부된 것으로서 기반시설부담금법에서 정한 기반시설의 설치비용에 해당한다. 따라서 원고가 납부한 이 사건 교통개선분담금 20억 원은 기반시설부담금법 제8조 제5항 및 같은 법 시행령 제7조 제8항에 따른 공제대상에 해당함에도 이와 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 관련법리

1) 기반시설부담금 제도는 건축물의 건축행위로 인하여 유발되는 도로, 공원, 독지, 수도, 하수도, 학교, 폐기물처리시설 등 기반시설의 설치 · 정비 또는 개량을 위한 비용을 원인행위자로 하여금 부담하게 하는 제도이다. 이는 기반시설부담금법에 의하여 도입 · 시행되다가 2008. 3. 28. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라고 한다)에 신설된 기반시설설치비용 부과제도로 대체되면서 폐지되었다. 그러나 그 폐지 법률은 폐지 전 종전 법률에 따라 부과 또는 환급하여야 할 기반시설부담금에 관하여는 종전의 규정에 의하도록 정하였다[기반시설부담금법 폐지 법률(2008. 3. 28. 법률 제9501호) 부칙 제2조. 이하에서 단순히 '법' 또는 '시행령'이라고 한 것은 기반시 설부담금법 및 그 시행령을 가리킨다].

위 폐지 전 기반시설부담금법에서는, 기반시설부담금 납부의무자가 당해 개발사업과 관련하여 '다른 법률에 의하여 납부한 부담금' 또는 직접 기반시설을 설치하여 기부 채납한 경우의 '설치비용'은 그 전부 또는 일부를 기반시설부담금에서 '공제'하도록 하고(법 제8조 제4항, 제5항), 기반시설부담금을 납부한 후에 '건축허가의 취소나 건축계획의 변경 기타 이에 준하는 사유'로 인하여 허가의 대상면적이 감소된 때에는 그에 상당하는 부담금을 '환급'하도록 정하였다(법 제17조 제1항), 나아가 시행령에서는 법 제8조 제4항 및 제5항이 규정한 '공제사유'가 있는 경우에도 법 제17조 제1항에 따라 기반시설부담금을 환급하도록 하여 환급사유를 확장 · 규정하였다(시행령 제15조 제2항). 그 결과 위 법령상 공제사유가 기반시설부담금 납부 이후에 발생하면 공제의 경우와 동일한 기준에 따라 기반시설부담금을 환급하는 것으로 되어 있다.

그런데 위 공제사유 중 기반시설을 직접 설치한 경우의 설치비용 공제에 관하여 법 제8조 제5항은 '납부의무자가 다른 법률의 규정에 근거하여 도시계획시설 결정절차 또는 개발행위허가를 거쳐 직접 기반시설을 설치하고 그 기반시설이 국가 또는 지방자치단체의 소유로 되는 경우'에 그 '설치비용'을 공제한다고 규정하고 있고, 이 규정은 시행령 제7조 제8항에 의하여 '납부의무자가 기반시설을 직접 설치하는 대신에 기반시설의 설치비용에 상당하는 금액을 납부하는 경우'에 준용된다.

2) 위와 같이 기반시설을 직접 설치하거나 그 비용납부를 한 경우에 관하여 법령에서는 그 공제대상을 기반시설의 '설치비용'이라고만 규정하고 있다. 그러나 그 공제대상에는 신규 설치를 위한 비용뿐 아니라 정비 · 개량 · 대체를 위한 비용도 포함된다고 보는 것이 타당하다. 그 이유는, ① 기반시설부담금법령이 기반시설부담금은 기반시설의 설치뿐만 아니라 정비 · 개량 · 대체 행위에 필요한 재원을 확보하기 위한 것임을 명시하고 있고(법 제1조, 제4조, 시행령 제4조), ② 기반시설의 정비 · 개량 · 대체에도 어떤 형태로든 추가적인 기반시설의 설치가 수반될 수밖에 없으며, ③ 기반시설을 신규로 설치하는 기존 기반시설을 정비 · 개량 · 대체하는 기반시설의 수요 증가에 대응하여 기반시설을 확충한다는 목적 달성에 기여한다는 점에서는 같고, ④ 기반시설부담금의 납부 외에 기반시설의 확충과 관련하여 실질적으로 이행한 부담을 고려하여야 한다는 측면에서 기반시설의 정비 · 개량 · 대체를 신규 설치와 달리 취급할 합리적인 이유가 없기 때문이다.

3) 기반시설부담금의 납부의무자가 기반시설을 직접 설치한 경우의 설치비용 공제에 관하여 법 제8조 제5항은 '도시계획시설 결정절차 또는 개발행위허가'(이하 '도시계획결정 등 절차'라고 한다)를 거쳐 설치할 것을 요건으로 규정하고 있는데, 시행령 제7조 제8항에 의하여 '납부의무자가 기반시설을 직접 설치하는 대신에 기반시설의 설치비용에 상당하는 금액을 납부하는 경우'에도 위와 같은 도시계획결정 등 절차를 거친 경우에만 공제대상이 되는지에 관하여 본다.

법 제8조 제5항이 도시계획결정 등 절차를 거치도록 한 취지는, 기반시설부담금 납부의무자가 직접 기반시설을 설치하거나 정비 · 개량 · 대체하는 경우에 어떤 기반시설을 어떠한 내용으로 설치 · 정비 · 개량 · 대체할 것인지에 관하여 관할 행정청의 사전 심사나 규제를 거치게 함으로써 그 공공성이 유지 · 확보되도록 하고자 하는 것이다.

그러므로 기존 기반시설을 정비 · 개량하는 경우에 기반시설부담금 납부의무자가 관할 행정청의 사전심사를 받아 정비 · 개량 등의 업무를 수행한 때에는 도시계획결정 등 절차를 거치지 않았더라도, 그 비용은 기반시설부담금의 공제대상에 해당한다고 봄이 타당하다. 같은 취지에서, 위 시행령 제7조 제8항에서 규정하는 것과 같이 기반시설 부담금 납부의무자가 기반시설을 직접 설치 · 정비 · 개량 · 대체하는 대신 그 비용을 납부하여 그 납부비용을 기반시설부담금에서 공제할 때에도 특별한 사정이 없는 한 법 제8조 제5항에서 정한 도시계획결정 등 절차를 거쳐야 한다는 요건은 준용되지 않는다고 할 것이다.

4) 한편 시행령 제15조 제2항 제3호는 '법 제8조 제5항에 따라 공제받을 설치비용에 해당하는 금액이 증가하여 기반시설부담금을 환급하는 경우'에는 법 제17조 제1항 에 따라 기반시설부담금을 환급하여야 한다고 규정하고 있다. 그러므로 법 제8조 제5항을 준용하도록 한 시행령 제7조 제8항에 따라 기반시설부담금 납부의무자가 기반시설을 직접 설치 · 정비 · 개량 · 대체하는 대신 그에 상당하는 비용을 납부한 경우에도 시행령 제15조 제2항 제3호에 따라 이미 납부한 기반시설부담금에서 해당 금액을 환급받을 수 있다고 봄이 타당하고, 이 경우에도 위 공제의 경우와 마찬가지로 도시계획 결정 등 절차를 거쳐야 하는 것은 아니라고 보아야 한다.

라. 인정사실

1) 원고가 진행하는 이 사건 사업은 도시교통정비 촉진법 제15조에 따른 교통영향분석·개선대책을 수립하여야 하는 대상사업에 해당하는데, 원고는 서울특별시장에게 이 사건 사업에 대한 승인 등을 받기 위하여 도시교통정비 촉진법 제16조 제1항에 따라 교통영향분석·개선대책을 제출하였고, 서울특별시장은 2007. 8. 6. 교통영향분석·개선대책심의위원회를 개최하여 원고에게 '이 사건 사업지 주변지역에 대하여 TSM 사업을 포함한 종합적인 교통개선대책을 마련할 것(상위계획 포함, 비용은 사업자 부담, 범위는 사업지 주변 약 1km 이내)'을 내용으로 하는 심의를 의결하였다.

2) 이에 원고는 위 심의 결과를 이행하기 위하여 2011. 5.경 이 사건 사업지 주변지역에 대한 종합적인 교통개선대책을 마련한 보고서를 제출하였다. 위 보고서는 이 사건 사업지 주변의 교통환경 여건 개선, 자전거 이용시설 개선, 보행환경 개선, 대중 교통체계 개선(TSM 사업), 기타(성동교 개선 및 유턴 차로 설치) 등을 주요 내용(총 사업비 20억 원)으로 하고 있다.

3) 이에 따라 서울특별시장은 2011. 6. 28. 도시교통정비 촉진법 제15조, 제17조, 같은 법 시행령 제13조의2 및 서울시 조례 제8조에 근거하여 원고에게 이 사건 교통개선분담금 20억 원을 부과하였고, 원고는 2011. 6. 30. 서울특별시장에게 이를 납부하였다.

4) 피고는 2012. 8. 30. 성동교 확장공사를 발주하여 현재 공사 진행 중이고, 성동교는 도시계획결정된 도로이므로 위 공사와 관련하여 별도의 도시계획시설 결정절차 또는 개발행위허가를 받지는 않았다.

5) 한편 피고는 2012. 9.경 TSM 사업(교통환경 여건 개선, 자전거 이용시설 개선, 보행환경 개선, 대중교통체계 개선)을 위한 기본 및 실시설계 용역을 주는 등 TSM 사업을 추진 중이나, 위 사업과 관련하여 별도의 도시계획시설 결정절차 또는 개발행위 허가가 필요하지는 않은 것으로 보아 그러한 절차나 허가를 받지는 않았다.

[인정 근거] 갑 제7호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

마. 판단

1) 이 사건에 대한 적용법조

기반시설부담금법은 2008. 3. 28. 법률 제9051호 기반시설부담금법의 폐지 법률에 의하여 폐지되었으나, 위 폐지 법률 부칙 제2조는 '이 법 시행 당시 종전의 기반시 설부담금법에 따라 부과하였거나, 부과 또는 환급하여야 할 기반시설부담금에 관하여는 종전의 규정에 따른다.'고 규정하고 있다. 그리고 폐지 전 기반시설부담금법에 의하면 기반시설부담금 부과기준시점은 납부의무자가 국가 또는 지방자치단체로부터 건축허가(다른 법률에 의한 사업승인 등 건축허가가 의제되는 경우에는 그 사업승인)를 받은 날이고(제10조), 행정청은 부과기준시점부터 2월 이내에 기반시설부담금을 결정·부과하여야 하며(제11조), 납부의무자는 사용승인 · 준공검사 신청시까지 기반시설부담금을 납부하여야 한다(제13조). 위 규정들에 따르면 기반시설부담금법 폐지 전까지 부담금 부과요건이 충족된 경우, 즉 건축허가나 사업승인이 이루어진 경우에는 종전의 규정에 따라 기반시설부담금을 부과 또는 환급하여야 한다고 해석하여야 할 것이다.

앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하면 이 사건 사업은 기반시설부담금법이 폐지되기 이전에 사업승인을 받은 사실이 인정되는바, 이 사건 사업에 관한 기반시설부담금은 종전의 기반시설부담금법에 따라 부과 또는 환급하여야 할 기반시설부담금에 해당한다.

2) 이 사건 교통개선 분담금이 기반시설부담금으로서 공제 및 환급대상이 되는지 여부

앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 위에서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 교통개선분담금은 기반시설부담금법 시행령 제7조 제8항에 따른 공제대상에 해당하고, 원고는 기반시설부담금을 납부한 후에 이 사건 교통개선부담금을 납부하였으므로 이 사건 교통개선 분담금은 기반시설부담금법 시행령 제15조 제2항 제3호에 따른 환급대상에 해당한다. 따라서 이와 다른 전제에서 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

가) 이 사건 교통개선분담금은 이 사건 사업부지 주변의 교통환경 여건 개선(신호등 위치조정 및 보행잔여시간 표시기 설치, 도로전광표지 교체, 구조물 도색, 정차금 지지대 설치, 횡단보도 재도색), 자전거 이용시설 개선(자전거 보관소 교체 및 신설, 자전거 보관소 CCTV 및 횡단보도 설치), 보행환경 개선(보행자용 방호 울타리 설치, 자동차 진입억제용 말뚝 설치), 대중교통체계 개선(주차감시 CCTV 설치 및 버스쉘터 설치) 및 성동교 확장공사, 유턴 차로 설치에 사용될 예정이었다. 도로는 기반시설부담금법 제2조 제1호 '가'목에서 규정한 기반시설에 해당하고, 신호등 등의 시설이나 교량은 도로 자체이거나 도로의 부속물에 해당한다(도로법 제2조 제1호, 제2호, 도로법 시행령 제2조, 제3조 참조). 따라서 이 사건 교통개선분담금은 이 사건 사업의 시행으로 인한 교통영향을 최소화하기 위하여 사업부지 주변의 기반시설인 '도로'를 확충하려는 목적에서 원고가 직접 도로를 설치, 정비 · 개량 · 대체하는 대신에 납부한 비용에 해당한다.

나) 위 TSM 사업이나 성동교 확장공사 등에 관한 별도의 도시계획결정 등 절차가 없었던 사실은 인정된다. 그러나 위에서 본 법리에 따르면 기반시설부담금법 시행령 제7조 제8항에 따라 기반시설부담금 납부의무자가 기반시설을 직접 설치 · 정비 · 개량 · 대체하는 대신 그 비용을 납부하여 그 납부비용을 기반시설부담금에서 공제할 경우 특별한 사정이 없는 한 기반시설부담금법 제8조 제5항에서 정한 도시계획결정 등 절차를 거쳐야 한다는 요건은 준용되지 않는 것인데, 이 사건의 경우 서울특별시장이 원고가 제출한 교통개선대책 관련 보고서를 바탕으로 하여 이 사건 교통개선분담금을 부과한 이상, 관할 행정청의 사전심사를 통해 이 사건 교통개선분담금의 공공성은 유지 · 확보되었다고 볼 수 있으므로 도시계획결정 등 절차가 필요하다고 볼 만한 특별한 사정이 없다.

다) 이 사건 교통개선 분담금이 이 사건 사업부지 주변의 기반시설의 설치 및 정비 · 개량 · 대체를 위한 비용에 해당하는 이상, 원고가 이 사건 교통개선분담금을 이 사건 사업의 승인 등의 조건을 이행하기 위하여 납부하였다는 사실만으로는 이를 공제 및 환급의 대상인 기반시설부담금으로 보는데 방해가 되지 않는다.

3) 그 외의 피고의 주장에 관한 판단

피고는, 기반시설부담금법이 폐지된 이후 이 사건 교통개선분담금이 부과·납부되었으므로 그 공제·환급 여부에 관하여 기반시설부담금법을 적용할 수 없어 결국 이 사건 교통개선분담금은 환급대상이 아니라고 주장한다.

살피건대, 기반시설부담금이 종전 규정에 따라 부과된 경우 그 환급에 관한 사항도 종전 규정을 따르는 것이 상당하여 이 사건 교통개선분담금도 공제 및 환급 대상이 된다고 할 것이므로 위 주장은 이유 없다.

피고는 나아가 이 사건 기반시설부담금은 피고가 부과한 것이고 이 사건 교통개선분담금은 서울특별시장이 부과하여 서울특별시장에게 납부된 것이므로 공제 및 환급대상이 아니라고 주장하나, 기반시설부담금법 제8조 제4항은 부담금의 부과 주체를 따로 구분하지 아니하고 공제 대상으로 규정하고 있으므로 이 사건 기반시설부담금과 이 사건 교통개선분담금의 부과 주체가 다르다고 하여 공제 대상이 아니라고 볼 수는 없다. 위 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.