수원지방법원 2020.2.13. 선고 2018구합65751 판결

피고 B주택재개발정비사업조합(이하 '피고 조합'이라고 한다)은 원고에게 63,309,250원과 이에 대하여 2018. 5. 25.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

2. 지연가산금 청구

가. 주위적으로 피고 조합은 원고에게 114,623,865원과 이에 대하여 2018. 5. 25.부터 2019. 1. 22.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 2019. 5. 31.까지는 연 15%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

나. 예비적으로 피고들은 공동하여 원고에게 114,623,865원과 이에 대하여, 피고 조합은 2018. 5. 25.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의, 피고 경기도는 2018. 5. 25.부터 2019. 1. 22.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 2019. 5. 31.까지는 연 15%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

이유

1. 재결의 경위

가. 사업인정 및 고시

- 사업명: 안양시 주택재개발사업 【B 주택재개발정비사업】 (1차)(이하 '이 사건 사업'이라고 한다)

- 사업시행자: 피고 조합

- 사업시행인가 고시: 2015. 7. 23. 안양시 고시 C, 2016. 1. 15. 안양시 고시 D

나. 경기도지방토지수용위원회의 2018. 4. 9.자 수용재결(이하 '이 사건 수용재결'이라고 한다)

- 수용대상: 안양시 동안구 E 대 279.4㎡ 및 그 지상 지장물(별지 목록 기재와 같다. 이하 '이 사건 토지', '이 사건 지장물'이라고 한다)

- 수용개시일: 2018. 5. 24.

- 손실보상금: 973,709,000원(이 사건 토지), 299,889,500원(이 사건 지장물)

다. 중앙토지수용위원회의 2019. 5. 23.자 이의재결(이하 '이 사건 이의재결'이라고 한다)

- 손실보상금: 997,458,000원(이 사건 토지), 301,109,250원(이 사건 지장물)

라. 이 법원 감정인 F의 감정결과(이하 '이 사건 감정결과'라고 한다)

- 손실보상금: 1,025,398,000원(이 사건 토지), 336,478,500원(이 사건 지장물)

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 9호증의 각 기재, 감정인 F의 감정결과, 변론 전체의 취지

2. 손실보상금 증액 청구에 대한 판단

가. 원고의 청구원인

이 사건 이의재결 감정은 이 사건 토지 및 지장물의 개별요인을 제대로 반영하지 못해 손실보상금을 부당하게 과소평가하였다. 따라서 피고는 원고에게 법원감정 손실보상금에서 이 사건 이의재결 감정에 따른 손실보상금을 뺀 63,309,250원과 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

나. 판단

1) 토지수용보상금의 증감에 관한 소송에 있어서, 이의재결의 기초가 된 각 감정평가와 법원 감정인의 감정평가가 모두 그 평가방법에 있어 위법사유가 없고 품등비교를 제외한 나머지 가격사정요인의 참작에 있어서는 서로 견해가 일치하나 품등비교에만 그 평가를 다소 달리한 관계로 감정결과에 차이가 생기게 된 경우에는, 그 중 어느 감정평가의 품등비교 내용에 오류가 있음을 인정할 자료가 없는 이상, 그 각 감정평가 중 어느 것을 더 신뢰하는가 하는 것은 사실심 법원의 재량에 속한다(대법원 1993. 6. 29. 선고 92누14779 판결, 대법원 2014. 9. 25. 선고 2012두24092 판결 등 참조).

2) 이 사건의 경우, 이 사건 이의재결에서 이루어진 감정과 법원감정은 이 사건 토지 및 지장물에 관하여 제반 가격 결정요소를 모두 적절하게 참작하여 보상금을 산정한 것으로 보인다. 다만 법원감정이 이 사건 토지 및 지장물의 특성 및 가격 형성의 여러 요인을 보다 상세하고 적절하게 반영하고 있는 것으로 보이므로, 법원감정 결과를 채택하여 원고에 대한 보상액을 다시 산정하기로 한다.

3) 법원감정에 따라 산정한 수용재결일 2018. 4. 9. 기준 이 사건 토지 및 지장물의 정당한 보상금액은 1,361,876,500원(= 이 사건 토지 1,025,398,000원 + 이 사건 지장물 336,478,500원)이 된다. 따라서 피고는 법원감정 결과에 따른 정당한 보상금액과 이 사건 이의재결에서 정한 보상금액의 차액으로서, 원고에게 63,309,250원{= 1,361,876,500원 - 1,298,567,250원(= 이 사건 토지 997,458,000원 + 이 사건 지장물 301,109,250원)} 및 이에 대하여 이 사건 수용개시일 다음날인 2018. 5. 25.부터 피고가 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 이 사건 판결선고일인 2020. 2. 13.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

3. 지연가산금 청구에 대한 판단

가. 원고의 청구원인

1) 피고 조합에 대한 주위적 청구

원고는 2017. 1. 11. 피고 조합에게 수용재결을 신청하였다. 피고 조합은 원고와 도시 및 주거환경정비법(이하 '도시정비법'이라고 한다)에서 정하는 적법한 협의절차를 거치지 않은 채 2017. 3. 3. 경기도지방토지수용위원회에 수용재결신청을 하였다. 그 후 피고 조합은 경기도지방토지수용위원회의 보완요구를 받고, 2017. 10. 18. 도시정비법상 협의절차를 거친 서류들을 제출하였다.

그렇다면 피고 조합은 원고에게 이 사건 수용재결의 손실보상금 합계 1,273,598,500원(= 이 사건 토지 973,709,000원 + 이 사건 지장물 299,889,500원)에 대하여 2017. 3. 12.(이 사건 신청일인 2017. 1. 11.로부터 60일이 경과한 다음날)부터 2017. 10. 18.(적법한 수용재결 청구일)까지 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조에 따른 법정이율 연 15%를 적용하여 산정한 지연가산금 114,623,865원과 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

2) 피고들에 대한 예비적 청구

경기도지방토지수용위원회는 피고 조합의 수용재결신청이 도시정비법에 따른 협의 절차를 전혀 거치지 않은 중대한 하자가 있는데도, 이를 반려하거나 각하하지 않고 보완요청을 함으로써 재량권을 일탈 · 남용하였다. 따라서 피고 경기도는 경기도지방토지수용위원회의 사용자로서 원고에게 경기도지방토지수용위원회의 위법한 직무집행으로 인한 국가배상책임을 부담한다. 피고 조합은 도시정비법상 협의절차를 전혀 거치지 않고 수용재결신청을 하였으므로, 원고에 대하여 불법행위로 인한 손해배상책임을 부담한다. 따라서 피고들은 공동하여 위 지연 가산금 114,623,865원과 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

나. 인정사실

1) 이 사건 사업의 현금청산대상자인 원고는 2017. 1. 6. 피고 조합에 대하여, 이 사건 토지 및 지장물의 재결신청을 청구하였고, 위 신청서는 2017. 1. 11. 피고에게 송달되었다.

2) 피고 조합은 2017. 3. 3. 경기도지방토지수용위원회에 수용재결을 신청하였다. 그러나 피고 조합은 수용재결 신청서에 이 사건 사업의 사업시행계획변경인가 · 고시일인 2016. 1. 15.자 기준 종전자산평가서와 이에 기초한 사업시행자제시액조서를 첨부하였을 뿐, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(이하 '토지보상법 시행령'이라고 한다) 제12조 제2항에서 규정하는 토지조서 또는 물건조서(제1호), 협의 경위서(제2호) 등을 첨부하지 않았다.

3) 경기도지방토지수용위원회는 2017. 4. 24. 피고 조합에게 토지보상법에서 정하는 적법한 협의를 진행한 후 이에 관련된 보완서류를 제출하라고 요구하였다.

4) 피고 조합은 협의절차를 진행한 뒤 2017. 10. 18. 다시 경기도지방토지수용위원회에 2017. 9. 22.자 토지조서 및 물건조서 및 그에 기초한 감정평가서와 협의요청서 등을 첨부한 보완재결신청서를 제출하였다.

【인정 근거】 다툼 없는 사실, 갑 제12 내지 16호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을나 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 경기도지방토지수용위원회에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지

다. 피고 조합에 대한 주위적 및 예비적 청구에 관한 판단

1) 구 도시 및 주거환경정비법 제47조 제1항 제1호(2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법'이라 한다)1)는 사업시행자는 분양신청을 하지 아니한 자 또는 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자에 대하여 분양신청기간 종료일의 다음 날부터 150일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지 · 건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하도록 규정하고, 제38조는 "사업시행자는 정비구역 안에서 정비사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 토지보상법 제3조의 규정에 의한 토지 · 물건 또는 그 밖의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다."고 규정하며, 제40조 제1항 본문은 "정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다."고 규정하고 있다. 한편 토지보상법 제14조, 제15조, 제16조, 제68조 등은 공익사업을 위한 수용에 선행하는 협의 및 그 사전절차를 정하고 있는데, 구 도시정비법의 체계와 내용, 일반적인 공익사업과 구별되는 구 도시정비법상 정비사업의 절차진행의 특수성 등에 비추어 보면, 토지보상법상 협의 및 그 사전절차를 정한 규정들은 구 도시정비법 제40조 제1항 본문에서 말하는 '이 법에 특별한 규정이 있는 경우'에 해당하여 구 도시정비법상 현금청산대상자인 토지등소유자에 대하여는 준용될 여지가 없다고 보아야 하므로, 구 도시정비법상 주택재개발사업에 있어서 분양신청을 하지 아니하여 현금청산대상자가 된 토지등소유자는 구 도시정비법 제47조 제1항이 정한 기간(이하 '현금청산기간'이라고 한다) 내에 현금청산에 관한 협의가 성립되지 않은 경우 토지보상법상의 손실보상에 관한 협의를 별도로 거칠 필요 없이 사업시행자에게 수용재결신청을 청구할 수 있다고 보아야 한다(대법원 2015. 11. 27. 선고 2015두48877 판결 참조). 그리고 사업시행자는 이와 같은 재결의 신청 청구를 받은 때에는 그 청구가 있은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다(구 도시정비법 제40조 제1항).

2) 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부 개정되기 전의 것) 제48조는 "사업시행자가 법 제47조의 규정에 의하여 토지등소유자의 토지·건축물 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하는 경우 청산금액은 사업시행자와 토지등소유자가 협의하여 산정한다. 이 경우 시장·군수가 추천하는 '부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률'에 의한 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다."라고 규정하고 있다. 그러나 위 규정은 구 도시정비법 제47조에 의하여 현금청산기간 내에 협의하는 경우 그 청산금액을 정하는 방법에 관하여 정하고 있을 뿐, 토지보상법 제16조, 같은 법 시행령 제8조와 같이 협의의 절차에 관하여 엄격하게 규정하고 있지 아니하며, 현금청산기간 이후에 토지소유자가 수용재결신청을 청구한 경우에도 협의를 거쳐야 한다는 의미라고 볼 수도 없다.

3) 위 법리에 비추어 이 사건의 경우를 살펴본다. 앞서 본 바와 같이 원고는 분양청기간 중 분양신청을 하지 않았고, 그로부터 150일이 되는 날까지 피고 조합과 사이에 현금청산에 관한 협의가 성립되지 않자 2017. 1. 11. 피고 조합에게 재결신청을 청구하였다. 이에 따라 피고 조합은 그로부터 60일 이내인 2017. 3. 3. 경기도지방토지수용위원회에 원고에 대한 재결신청을 하였다.

피고 조합은 원고에 대하여 구 토지보상법상에 규정된 협의 및 사전절차를 거칠 필요 없이 수용재결을 청구할 수 있으므로, 피고 조합이 협의 절차를 거치지 않았다고 하더라도 원고의 재결신청 청구로부터 60일 이내에 한 2017. 3. 3.자 재결신청은 적법하다. 이와 달리 피고 조합이 2017. 3. 3. 한 재결신청이 위법하여 그 효력이 없거나, 원고에 대한 불법행위를 구성함을 전제로 하는 원고의 피고 조합에 대한 주위적 및 예비적 청구는 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

라. 피고 경기도에 대한 예비적 청구에 관한 판단

1) 행정처분과 관련하여 국가나 지방자치단체의 손해배상책임이 성립하려면 그 행정처분을 담당한 공무원에게 직무집행상의 고의 또는 과실이 있어야 하고, 이때 공무원의 과실 유무는 보통 일반의 공무원에게 요구되는 객관적 주의의무를 기준으로 판단하여야 한다. 또한, 어떠한 행정처분이 잘못된 법령해석에 근거한 것이라고 하더라도 그 행정처분이 곧바로 공무원의 고의 또는 과실로 인한 것으로서 불법행위를 구성한다고 단정할 수는 없고, 객관적 주의의무를 위반함으로써 그 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 수 있는 정도에 이르러야 국가배상법 제2조가 정한 국가배상책임의 요건을 충족하였다고 보는 것이 타당하다. 이때 객관적 정당성을 상실하였는지 여부는 침해행위가 되는 행정처분의 태양과 목적, 피해자의 관여 여부 및 관여의 정도, 침해된 이익의 종류와 손해의 정도 등 여러 사정을 종합하여 손해의 전보책임을 국가 또는 지방자치단체에게 부담시킬 만한 실질적인 이유가 있는지 여부에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2016. 6. 23. 선고 2015다205864 판결 등 참조).

2) 피고 조합이 2017. 3. 3. 경기도지방토지수용위원회에 재결을 신청한 것은 적법하므로, 이에 대하여 경기도지방토지수용위원회가 성실한 협의를 위하여 토지보상법에 따른 협의절차를 진행하는 등의 보완을 요구한 것은 잘못된 법령해석에 근거한 것이다(이 점에서 위 신청에 중대한 하자가 있어 반려하여야 하는데도 위법하게 보완요구만을 하였다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다).

그러나 구 도시정비법 및 토지보상법의 문언, 내용, 규정 취지 등을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 구 도시정비법과 토지보상법의 해석상 토지보상법상의 협의절차 등에 관한 규정이 도시정비법상 현금청산대상인 토지등소유자에게 준용되는지가 분명하지는 않았다고 보이는 점, ② 구 도시정비법 제48조 제5항에 따른 종전자산 평가액은 그 자체로는 정당한 청산금액으로 보기 어려워 그에 기초한 협의를 도시정비법령의 취지에 맞는 성실한 협의로 볼 수 있는지 쉽게 단정하기 어려운 면도 있으므로 피고 경기도가 성실한 협의 절차를 거치도록 보완을 요구한 것은 그 나름의 타당성은 있는 점, ③ 원고에 대한 관계에서는 위 보완요구가 원고의 정당한 이익을 보호하고자 한 것으로 보이고, 수용재결 절차가 지연된다고 하더라도 원고는 청산금에 대하여 수용개시일 이후로 발생하는 일반적인 지연손해금을 지급받을 수 있는 점 등을 위 법리에 비추어 보면, 경기도지방토지수용위원회가 피고 조합에 대하여 한 보완요구가 잘못된 법령해석에 근거한 것이기는 하나 원고에 대하여 국가배상책임의 요건을 충족할 만큼 객관적 정당성을 상실하였다고는 보기 어렵다.

3) 피고 경기도가 피고 조합에 대하여 협의절차의 보완을 요구한 것이 객관적 정당성을 상실하였다고 할 수 없으므로, 피고 경기도가 반려, 각하 재결을 하지 않고 협의 절차의 보완을 요구한 것이 원고에 대한 국가배상책임의 요건을 충족한다는 것을 전제로 하는 원고의 피고 경기도에 대한 예비적 청구는 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

4. 결론

원고의 피고 조합에 대한 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 피고 조합에 대한 나머지 주위적 및 예비적 청구와 피고 경기도에 대한 예비적 청구는 이유 없어 이를 각 기각한다.

판사

재판장 판사 이상훈

판사 설정은

판사 강성진

주석

1) 도시 및 주거환경정비법 부칙(2013. 12. 24.) 제4조는 "제47조 제1항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 조합설립인가를 신청하는 분부터 적용한다.”고 규정하고 있으므로, 피고가 2012. 2. 22. 조합설립인가를 받은 이 사건의 경우에는 구 도시정비법 제47조 제1항이 적용된다.