부산고등법원 2009.4.3.선고 2008누4985 판결

원고 □□□는, 피고가 자신에게 소유 건물을 사용승인 받은 것과는 다른 용도로 무 단 변경하여 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제11조 , 건축법 제8조 , 제9조 , 제14조를 위반하였다는 이유로 건축법 제69조의2 제1항 제2호를 적용하여 2006년도 이행강제금을 부과하였음을 전제로 위 부과처분은 신뢰보호의 원칙 등에 위 반하여 위법하므로 취소되어야 한다고 주장하나, 행정소송법 제13조 제1항에 의하면 취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분 등을 행한 행정청을 피고로 하여야 하는데, 갑제4호증의 1의 기재에 의하면 위 원고에 대한 이행강제금은 피고가 아닌 부산 · 진해경제자유구역청장이 부과한 사실을 인정할 수 있으므로, 위 원고의 소 는 피고적격이 없는 처분 행정청이 아닌 자를 상대로 한 것이어서 부적법하다.

2. 원고 □□□를 제외한 나머지 원고들에 대한 처분의 적법 여부

가 . 처분의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑제1 내지 434호증의 각 1, 2 , 3, 을제 1 내지 431, 442호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

(1) 원고 □□□를 제외한 나머지 원고들인 원고 ■■■ 등(이하 '원고 ■■■ 등

이라 한다)은 모두 개발제한구역인 별지 1 대상토지위치란 기재 각 해당 토지 지상 건 물( 이하 '이 사건 각 건물'이라 한다)의 소유자들로서, 이 사건 각 건물을 별지 1 건축 년도란 기재 각 일자( 그 중 ( )안 기재 일자는 신축연도를 뜻한다 } 무렵에 허가나 신고 없이 증축 또는 신축하거나, 별지 1 허가용도란 기재 각 용도로 사용승인을 받았음에 도 별지 1 현재용도란 기재 각 용도로 무단으로 용도 · 변경하였다( 원고 ■■■ 등의 건축법 위반 행위태양은 별지 1 구분란 기재와 같고, 그 중 '용변' 은 '용도변경'을 줄여 쓴 것이다).

(2) 이에 피고는 원고 ■■■ 등이 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치 법 제11조 , 건축법 제8조, 제9조, 제14조 등을 위반하였다는 이유로 위 원고들에게 매 년 이 사건 각 건물의 무단 증 ·신축 또는 무단 용도변경을 시정하라는 취지의 시정명 령을 거쳐 이행강제금을 부과하여 오다가 별지 1 부과일자란 각 해당 일자에 위 원고 들에게 이 사건 각 건물에 대하여 건축법 제69조의2 제1항 제1호 , 제2호를 적용하여 2006년도 부산광역시 시가표준액을 기초로 하여 산출한 별지 1 부과금액란 기재 각 해당 금액의 2006년도 이행강제금을 부과하였다.

다만, 피고는 원고 ▲▲▲, ▼▼▼, ☆☆☆, ★★★에 대해서는 별지 1 부과금액 란 괄호 안 기재 각 금액을 부과하였다가, 2008. 4. 10 . 위 원고들 소유의 각 건물의 경우 1999. 5. 9. 이전에 용도변경행위가 이루어졌으므로, 1999. 4. 30. 대통령령 제 16284호로 개정된 건축법 시행령 부칙 제5항에 따라 위와 같이 개정되기 전의 시행령 별표 15 제3호의 이행강제금 산정율을 적용하여야 한다는 이유로 '1999년도부터 2006 년도 사이에 위 원고들에게 부과된 이행강제금의 적용요율을 100분의 10에서 100분의 3으로 변경하여 정정부과하고 이미 납부한 이행강제금 중 감액 후 발생한 과오납금은 위 원고들의 기존 체납금에 충당하고 남은 잔액은 환급한다'는 내용의 통지를 하고, 위 2006년도 이행강제금 부과처분에 대해서도 당초의 금액에 3/10을 곱한 별지 1 부과금 액란 괄호 밖 기재 금액(천원 미만은 버림)으로 이행강제금을 감액 부과하였다( 이하 원 고 ■■■ 등에 부과된 애초의 이행강제금 및 감액된 이행강제금 모두를 '이 사건 각 처분' 이라 한다).

나 . 원고 ■■■ 등의 주장

원고 ■■■ 등은 다음과 같은 이유로 이 사건 각 처분이 위법하다고 주장한다.

(1) 이 사건 각 건물은 모두 농업생산시설로 건축되었다가 일시 창고 · 공장 등의 용도로 변경된 경우이기 때문에 위 건물에 대하여 건축법 제69조의2 제1항 제1호 , 제2 호에 따른 이행강제금을 산정하는 경우 위반 건축물의 시가표준액을 정하는 요소인 용 도지수는 건축당시의 용도인 농업생산시설로 적용되어야 함에도 피고는 이와 달리 현 재 사용되는 용도지수를 적용한 잘못이 있다.

(2) 피고의 의뢰에 의하여 부산정보대학 산학협력단이 작성한 ○○구 건축이행강 제금 관련 조사연구 학술용역 보고서(갑제435호증) 에 의하면, 피고가 이 사건 각 처분 의 이행강제금 산출근거로 삼은 2006년도 부산광역시 시가표준액표는 이 사건 각 건 물에 대한 구체적인 사정을 반영하지 못한 것으로서 현실성이 없으므로 이를 기초로 산정된 이 사건 각 처분은 위법하다.

(3) 원고 ◆◆◆, ◁◁◁, ◀◀◀, ▷▷▷, ▶▶▶(이하 '원고 ◆◆◆ 등'이라 한다 ) 소유의 이 사건 각 건물은 1999. 5. 9. 이전에 신축된 건물로서 1999. 4. 30. 대통령령 제16284호로 개정된 건축법 시행령에 의하면, 이행강제금 산정율이 시가표준액의 3/100이 되어야 하는데, 피고는 그 산정율을 이와 달리 보고 위 원고들에 대한 이행강 제금 액수를 잘못 산정하였다.

(4) 피고는 원고 ■■■ 등에 대하여 2005년도 이행강제금을 부과할 당시 시가표 준액의 상승, 구민들의 과중한 부담 등의 제반사정을 감안하여 50 % 를 감면하여 부과한 적이 있고, 그럼에도 위 원고들은 위 부과처분에 대하여 법원에 이의신청을 하여 전액 면제받거나 다시 50% 를 감액받는 내용의 결정을 받았는바, 이 사건 각 처분은 위 원고 들의 이행강제금 감면부과에 대한 신뢰와 2005년도의 선례를 따르지 아니함으로써 신 뢰보호 원칙 내지는 선례구속의 원칙을 위반하였다.

(5) 이 사건 각 건물이 개발제한구역 내에 위치하고 있어 재산권행사의 제한을 받 고 있는 점, 원고 ■■■ 등은 도시환경의 변화에 따라 불가피하게 이 사건 각 건물을 일부 개조하여 사용한 점, 이 사건 각 건물 소재지 일대가 조만간 개발제한구역지정에 서 해제될 예정이어서 공익적 보호 필요성이 현저히 줄어든 점, 2005년도부터 지방세 법 개정으로 시가표준액이 급상승하여 이행강제금이 대폭 인상된 점, 부산정보대학 산 학협력단이 작성한 강서구 건축이행강제금 관련 조사연구 학술용역 보고서에 의하면 이 사건 각 처분의 이행강제금 산출근거로 삼은 2006년도 부산광역시 시가표준액표는 현실성이 없어 이 사건 각 건물에 대한 시가표준액 산정시 구조지수 , 용도지수, 위치지 수 등이 대폭 하향 조정되어야 한다는 결론을 내고 있는 점, 이에 따라 행정자치부가 이 사건 각 건물과 같은 경우 구조지수를 80에서 60으로 하향조정하고 지역실정에 맞 게 구조지수를 50 % 범위 내에서 하향조정하여 적용하라는 지침을 하달한 점, 원고 ■ ■■ 등은 이 사건 각 건물의 구조를 변경한 것은 아니어서 언제든지 원래 용도로 변 경이 가능한 점, 과거 원고 ■■■ 등에게 부과된 이행강제금은 법원의 결정에 의해 50% 이상 감액되어 부과되었던 점 등을 고려하면 이 사건 각 처분 금액은 공익적 목 적보다 침해되는 사익적 침해가 현저히 커서 상당성을 결한 것으로 비례 원칙에 반하 고, 피고로서는 시가표준액을 산정함에 있어 각 적용지수의 50 % 의 범위 내에서 감액 조정하여 이행강제금을 부과할 수 있는 재량이 있음에도 이러한 재량을 행사하지 않음 으로써 재량권을 일탈 남용하였다.

다. 관계 법령

별지 22) 기재와 같다.

라 . 판단

(1) 나. 의 (1) 주장에 대한 판단

살피건대, 건축법 시행령 제115조의2 제2항 별표 15의 이행강제금의 산정기준에 따르면 이행강제금의 액을 '허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 부분의 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 액'이라고 기재하고 있어 문언상 현재 변경된 용도를 기준으로 용도지수를 적용하는 것으로 해석되는 점, 아래에서 보는 바 와 같이 부산광역시의 2006년도 시가표준액표에 의하면 위 용도별 지수와 관련하여 ' 1 구 또는 1동의 건축물이 2 이상의 용도에 사용되는 경우에는 각각의 용도대로 구분한 다'라고 규정되어 있는 점, 건축법 제69조의2 제1항 제1호에는 허가나 신고 없이 건축 한 위반 건축물에 대한 이행강제금으로 1제곱미터당 시가표준액의 100분의 50에 상당 하는 액이라고 규정하고 있어 같은 항 제2호 규정의 용도변경을 한 경우와 동일하게 시가표준액을 기준으로 삼고 있는데 이에 적용될 용도지수에는 현재 사용되고 있는 용 도 이외 다른 용도를 상정할 수 없는 점( 위 원고들 주장처럼 허가된 용도를 적용하여 야 한다고 보면 허가나 신고없이 건축한 위반 건축물에 대하여는 용도지수의 적용이 곤란해지는 문제가 발생한다) 등에 비추어 보면, 위반 건축물의 시가표준액을 정하는 요소인 용도지수는 현재 사용되고 있는 용도를 기준으로 함이 타당하므로, 원고 ■■ ■ 등의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 나. 의 (2) 주장에 대한 판단

( 가) 건축법 제69조의2 제1항 제1호, 제2호, 같은 법 시행령 제115조의2 제2항 별표 15에 의하면 , 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 증축하거나 용도변 경을 한 경우에는 허가권자의 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여 지방세 법에 의하여 당해 건축물에 적용되는 시가표준액의 100분의 50에 상당하는 액에 위반 면적을 곱한 액 이하(제1호 ) 또는 시가표준액에 상당하는 액의 100분의 10의 범위 안 에서 그 위반 내용에 따라 대통령령이 정하는 액(제2호)을 이행강제금으로 부과할 수 있다고 규정하고 , 건축물의 시가표준액 결정에 관한 규정인 지방세법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제27708호로 개정되기 전의 것) 제80조 제1항 제1호, 제3항에 의하면, 지 방세법은 건축물에 대한 각종 지방세의 과세표준이 되는 재산가액인 시가표준액을 시 장 · 군수가 행정자치부장관이 정하는 기준에 따라 도지사의 승인을 얻어 결정하도록 하면서 그 결정에 있어서 국세청장이 소득세법에 의해 산정 · 고시하는 건물신축가격기 준액에 건물의 구조별 · 용도별 · 위치별 지수, 건물의 경과연수별 잔존가치율, 건물의 규모, 형태, 특수한 부대설비 등의 유무 및 기타 여건에 따른 가감산율을 적용하도록 하는 한편, 이미 결정한 시가표준액이 시가의 변동 또는 기타 사유로 그 적용이 불합 리하다고 인정되는 경우에는 도지사는 행정자치부장관의 승인을 얻어 해당 시가표준액 을 변경 · 결정할 수 있도록 하고 있는바, 그와 같은 규정 내용에 비추어 보면, 시장 · 군수가 건물의 시가표준액을 결정함에 있어 신축가격을 기준으로 하여 구조, 지붕, 용 도, 위치별 지수 등 제반 요소들을 모두 참작하여 결정하였다 하더라도, 그 과세시가표 준액이 시가나 기타 사정에 비추어 현저하게 불합리한 것으로 인정되는 경우에는 그 과세시가표준액 결정은 위법한 것으로 보아야 한다(대법원 1997. 7. 8. 선고 95누17953 판결 등 참조).

( 나 ) 이 사건 각 건물에 대한 시가표준액이 시가나 기타 사정에 비추어 현저하 게 불합리한 것인지 여부에 관하여 살피건대, 다음과 같은 사실은 당사자 사이에 다툼 이 없거나 갑제435 내지 438, 440호증, 을제433, 434호증의 각 기재에 변론 전체의 취 지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

1① 부산광역시의 2006년도 시가표준액표 중 이 사건과 관련이 있는 내용은 다음과 같다.

I . 건물시가표준액 산출체계

나. 산출요령

1) 건물에 대한 시가표준액은 소득세법 제99조 제1항 제1호 나목의 규정에 의하여 산정·고시 하는 건물신축가격기준액에 구조별, 용도별, 위치별 지수와 경과년수별 잔가율을 곱하여 1㎡당 액을 산출한다.

Ⅱ. 적용지수

가. 구조지수

‘철골조'란 여러 가지 단면으로 된 철골과 강판을 조립하여 리벳으로 조이거나 용접을 한 구 조를 말하고, 경량철골조'란 비교적 살이 얇은 형강(압연해서 만든 단면이 ㄴ, ㄷ, H, I, 원주형 등의 일정한 모양을 이루고 있는 구조용 강철재)을 써서 꾸민 건축물의 구조를 말하며, 구조지수 의 적용요령과 관련하여 건물구조는 주된 재료와 기둥 등에 의하여 분류하고, 철골조, 스틸하우 스조 건물 벽면의 주된 구조가 조립식 판넬조인 경우 지수 80을 적용한다.

나 . 용도지수

용도지수의 적용요령과 관련하여 1구 또는 1동의 건축물이 2 이상의 용도에 사용되는 경우 에는 각각의 용도대로 구분한다.

② 피고는 건축법 위반으로 인하여 원고 ■■■ 등을 비롯한 부산광역시 ○○ 구청 주민들에 대하여 부과되는 이행강제금의 액수가 현실에 맞지 않다는 취지의 민원 이 지속적으로 제기됨에 따라 이행강제금 액수 산정의 기초가 되는 건축물의 시가표준 액 및 그 산정방식의 문제점과 개선방안에 관하여 부산정보대학 산학협력단에 용역을 의뢰하였고, 부산정보대학 산학협력단은 2007. 1.경 부산광역시 ○○구 일대의 대상건 축물 중 일부 표본에 대한 구조적인 특성과 공사원가를 기준으로 시가표준액에 관하여 검토한 결과, 경미한 창고 또는 공장 용도로서 산형라멘의 경미한 철골조로 된 건물의 벽과 지붕의 재료가 판넬로 되어 있을 경우에는 구조지수를 40으로 적용하여야 하고, 경미한 구조로서 경미한 용도의 창고, 작업장 및 공장은 용도지수를 50으로, 감산율을 20/100으로 적용하여야 한다는 내용의 보고서를 작성하였다.

③ 피고는 2007. 2. 9.경 행정자치부, 건설교통부, 국민고충처리위원회에 위 보 고서와 함께 과다한 이행강제금 산정과 관련한 문제점을 보고하였고, 위 각 부처 등은 피고에게 '제출된 용역보고서를 검토한 후 차후 법 개정시에 참고자료로 활용하겠다'는 취지의 회신을 하였으며, 그 후 행정자치부는 2008년도 시가표준액의 산정과 관련하여 철골조, 스틸하우스조 건물 벽면의 주된 구조가 조립식 판넬인 경우 구조지수 60을 적용 하도록 구조지수를 하향조정하고 건물에 대한 시가표준액의 산정기준이 되는 구조지수 용도지수 등의 적용과 관련하여 '각종 지수의 적용이 불합리하다고 판단되는 경우에는 시 장 · 군수 · 구청장이 해당지수의 50% 의 범위 내에서 하향조정하여 적용할 수 있으나 그 범위를 초과하는 경우에는 행정자치부장관의 승인을 얻어 시 · 도지사가 변경결정 고시하 여 적용할 수 있다는 적용 지침을 전달하였다.

(다 ) 앞서 인정한 사실에 의하면 , 행정자치부가 2008년도 시가표준액의 산정과 관련하여 철골조, 스틸하우스조 건물 벽면의 주된 구조가 조립식 판넬인 경우의 구조 지수를 80에서 지수 60으로 하향조정하게 되었고, 시가표준액의 산정기준이 되는 각종 지수의 적용이 불합리하다고 판단되는 경우 시장 · 군수 ·구청장에게 해당지수를 하향 조정할 수 있는 권한을 부여하였음을 알 수 있으나, 그러한 사정 및 부산정보대학 산 학협력단의 용역보고서의 내용만으로 피고가 원고 ■■■ 등에 대한 이행강제금 액수 를 산정하기 위하여 이 사건 각 건물에 적용한 시가표준액(2006년도) 이 시가나 기타 사정에 비추어 현저하게 불합리하다는 점을 인정하기에 부족하고(행정자치부가 2008년 도 시가표준액의 산정과 관련하여 자치단체장인 피고에게 각종 지수를 하향조정할 수 있는 권한을 부여하였다고 하더라도 반드시 하향조정할 의무를 부과하고 있는 것은 아 니고, 또한 위 보고서는 그 작성경위 및 작성목적에 비추어 피고가 부과하는 이행강제 금의 산정의 기초가 되는 시가표준액의 개선방향을 모색하기 위하여 작성된 것으로서 그 자체로 구속력을 갖는다고 볼 수는 없으며 이 사건 각 건물을 직접적으로 그 대상 으로 하여 이루어진 것도 아니다), 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고 ■■■ 등 의 이 부분 주장도 이유 없다.

(3) 나. 의 (3) 주장에 대한 판단

1999. 4. 30. 대통령령 제16284호로 개정되어 1999. 5. 9. 시행된 건축법 시행령 ( 이하 '개정 건축법 시행령' 이라 한다) 제121조 제1항 및 별표 15 제1호에 의하면 신고 하지 아니하고 용도변경을 한 건축물의 경우 당해 용도변경을 한 부분의 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액을 이행강제금으로 부과하도록 하는 규정을 신설하면서 , 그 부칙 제5항은 이 영 시행 전의 위반행위에 대한 이행강제금에 관하여는 종전의 별 표 15의 규정에 의한다고 하고 있고 , 한편 갑제441호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 건축법 시행령이 위와 같이 개정되기 전에는 건축물을 무단으로 용도변경 한 경우 개정 전 건축법 시행령 별표 15 제3호(유지·관리상태가 법령 등의 기준에 적 합하지 아니한 건축물에 관한 것이다)를 적용하여 시가표준액의 100분의 3에 해당하는 금액을 이행강제금으로 부과하여 온 사실을 엿볼 수 있으나, 개정 건축법 시행 이전에 원고 등과 같이 신고 없이 용도변경을 한 것이 아니라 허가나 신고 없이 건물 을 신축한 사안에 대하여도 시가표준액의 100분의 3에 해당하는 금액을 이행강제금으 로 부과하도록 하는 규정은 위 개정 전후의 건축법 시행령 어디에서도 발견할 수 없 고 , 달리 위 원고들의 위 주장사실을 인정할 증거가 없으므로, 위 원고들의 이 부분 주 장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

(4) 나. 의 (4) 주장에 대한 판단

원고 ■■■ 등이 2005년도 이행강제금에 대하여 법원에 이의를 신청하여 전액 면제받거나 다시 50 % 를 감액받는 결정을 받았다고 하더라도, 법원에서 비송사건절차법 에 따라 이행강제금의 재판을 하는 절차는 부과권자인 행정청의 이행강제금 부과처분 에 대한 당부를 심판하는 행정소송절차가 아니므로(대법원 2005. 8. 19. 선고 2005마30 결정, 대법원 2006. 4. 28. 선고 2003마715 결정 참조), 법원의 결정이 그대로 행정 청의 처분에 대한 신뢰의 근거가 된다거나 행정처분의 선례가 된다고 볼 수 없어 원고 ■■■ 등이 주장하는 사정만으로 이 사건 각 처분이 신뢰보호의 원칙이나 선례구속의 원칙에 위배된다고 보기 어려우므로, 위 원고들의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.

(5)나의(5) 주장에 대한 판단

살피건대, 이행강제금은 건축주 등이 위법건축물에 대한 시정명령을 불이행한 경 우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행시까지 지속적으로 부과됨으 로써 건축물의 안전과 기능 · 미관을 향상시켜 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것이 라고 할 것이므로 개인적인 사유를 들어 이행강제금의 면제나 감액을 쉽사리 허용한다 면 건축법상의 규제가 유명무실화 될 우려가 큰 점, 원고 ■■■ 등은 그동안 수차례 에 걸친 피고의 시정명령 및 이행강제금 부과처분에도 불구하고 현재까지 위법상태를 시정하지 아니한 채 위법행위를 계속하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 위 원고들이 주 장하는 사정을 모두 감안하더라도 이 사건 각 처분으로 달성하고자 하는 공익의 보호필 요성이 감소되었다거나 이 사건 각 처분으로 인하여 위 원고들이 입게 될 재산권 침해 등 불이익에 비하여 결코 적다고 볼 수 없어 비례 원칙에 위배된다고 할 수 없을 뿐만 아니라 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈 · 남용하여 행해진 것이라고 할 수도 없다 ( 불 법 용도변경의 경우에는 가사 피고가 시가표준액을 산정함에 있어 각 적용지수의 50 % 의 범위 내에서 감액 조정할 수 있다고 하더라도 관계 법령상 이행강제금은 일단 결정 된 당해년도 시가표준액을 기준으로 하여 그 액의 일정비율에 해당하는 액을 부과하도 록 규정되어 있으므로 이 부분에 관하여는 피고에게 이행강제금을 감액하여 부과할 수 있는 재량권이 부여되어 있다고 할 수도 없다).

따라서 위 원고들의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고 □□□의 소는 부적법하여 이를 각하하고, 원고 ■■■ 등의 각 청구 는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고 들의 항소는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.