금보개발 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변호사 박해식 외 2인)

공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 장백 담당변호사 안병한)

2012. 5. 31.

1. 원고의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2011. 7. 4. 의결 제2011-091호로 원고에 대하여 한 별지 1 기재 시정명령 및 과징금 납부명령을 모두 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고의 지위

원고는 체육시설의 설치 및 이용에 관한 법률에 따라 등록된 체육시설업자로서 경기도 용인시에 소재한 18홀의 회원제골프장인 ○○CC(이하 '○○CC'라 한다)을 운영하고 있는 사업자이다.

나. 골프장의 종류

① 골프장은 운영방식에 따라, 회원모집을 통해 초기 투자비를 회수하고 회원들에게 우선적으로 골프장 이용 등을 보장하는 회원제골프장과 별도의 회원모집 없이 만들어져 누구든지 예약순서에 따라 골프장을 이용하게 하는 대중골프장으로 나뉜다.

② 한편, 회원제골프장은 회원계약의 내용에 따라 사단법인제, 주주회원제, 예탁금회원제로 구분할 수 있다. 사단법인제는 골퍼들이 사단법인을 조직하여 그 사단법인이 골프장을 조성·운영하는 형태로, 사원의 지위에 있는 회원들이 골프장 운영에 관여할 뿐만 아니라 골프장 이용에 관한 권리를 보유한다. 주주회원제는 골퍼들이 주식회사를 설립하여 그 주식회사가 골프장을 조성·운영하는 형태로, 골프장 운영은 회사가 담당하되 주주의 지위에 있는 회원들이 회사를 감독하고 골프장 이용에 관한 권리를 가진다. 예탁금회원제는 회사가 골프장을 조성하면서 회원을 모집하고 회원으로부터 입회금을 받아 골프장 조성비용에 충당하는 대신, 회원에게 골프장 이용을 보장해 주고 탈회하는 회원에게 입회금을 반환하는 형태로, 회원은 골프장 경영에 참여할 수 없다.

③ 국내의 회원제골프장은 대부분 예탁금회원제로 운영되고 있다.

다. 원고의 운영방식 변경 및 현황

① 원고는 1992. 1. ○○CC를 개장하여 주주회원제로 운영하였는데, 당시 회원은 주주회원(당시 1억 2,000만 원을 내고 주주가 된 회원으로 연회비를 납부하지 않았고 나중에 예탁금회원제로 전환 시 그대로 정회원이 되었다)과 연회원(주식을 보유하지 않고 매년 소멸성 연회비를 선납하였으며 나중에 예탁금회원제 전환 시 7,500만 원을 납부한 경우 평일회원이 되었다)의 두 종류였다.

② 그 후 원고는 골프장 조성에 투자된 비용회수를 위해 2003. 2. 28. 용인시로부터 ‘정회원 150명, 입회금 1억 2,000만 원, 평일회원 650명, 입회금 7,500만 원’인 회원모집계획을 승인받아, 기존 주주회원은 그대로 정회원으로 전환하고 연회원 등을 대상으로 예탁금 7,500만 원을 받고 평일회원을 모집하여 예탁금회원제로 전환하였다. 이 당시 평일회원은 주주회원제 당시의 연회원과 달리 매년 납입하는 연회비는 없으나, 정회원과 달리 주말과 공휴일을 제외한 평일에만 회원 대우를 받고 회원권의 양도나 명의개서가 불가능하며 향후 평일회원을 새로 모집할 때 그 입회금이 더 높을 경우 그 차액을 납부하는 조건이었다. 평일회원 대부분은 2003. 4. 초순경 원고와 계약을 체결하였는데, 당시 적용되는 회칙(다음 ‘구 회칙’)에 5년 거치 후 탈회를 원할 경우 입회보증금을 반환받을 수 있다고 규정되어 있는 것과는 달리 1년 거치 후 탈회를 원할 경우 입회보증금을 반환받을 후 있는 조건으로 계약하였다.

③ 이후 2004년에 용인시로부터 ‘정회원 45명, 입회금 7억 원, 평일회원 20명, 입회금 7,500만 원’인 추가회원모집계획을 승인받아 정회원과 평일회원을 추가 모집하였다. 이 당시 모집한 평일회원도 2003년에 모집한 평일회원과 같은 조건의 회원이었다.

④ 연도별 평일회원의 현황은 다음과 같다.

⑤ 2009년 말 기준 회원 수는 정회원 194명, 평일회원 636명이고, 원고의 일반현황은 아래 표와 같다.

라. 원고의 행위 및 평일회원 탈회 현황

① 원고는 ○○CC를 주주회원제에서 예탁금회원제로 전환하면서 2003. 4. 1.부터 회원들에게 적용되는 ○○CC 회칙을 시행해 오던 중(이하 2003. 4. 1. 시행 회칙을 ‘구 회칙’이라 한다), 구 회칙에 주1) 따라 운영위원 11명 중 10명이 찬성한 서면 결의와 2008. 3. 19. 원고의 이사회 결의를 통해 구 회칙을 개정하여 2008. 3. 21.부터 시행하였다(이하 2008. 3. 21. 시행 회칙을 ‘신 회칙’이라 한다). 회칙 개정으로 변경되거나 신설된 주요 내용은 다음과 같다.

② 원고는 위와 같이 회칙을 개정한 직후 신 회칙에 따라 평일회원에게 아래와 같은 내용이 포함된 ‘평일회원 입회보증금 동결 및 연회비 납부 안내’ 서면과 ‘연회비 납부 동의서’를 보냄으로써 평일회원에 대하여 소멸성 연회비 300만 원을 부과하였다.

③ 한편, 원고가 예탁금회원제로 전환한 2003년부터 ○○CC의 평일회원 탈회 현황은 다음 표와 같다. 회칙 개정 이후 탈회하는 평일회원의 수가 증가하였고, 총 357명의 탈회회원 가운데 회칙이 개정된 2008. 3. 19. 이후에 탈회한 회원이 229명이며, 2008년 탈회회원 125명 중 회칙이 개정된 2008. 3. 19. 이후 탈회회원이 122명이다.

마. 피고의 처분

피고는 원고의 이 사건 행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제23조 제1항 제4호 , 구 공정거래법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공정거래법 시행령’이라 한다) 제36조 제1항 [별표 1] 제6호 라목이 규정한 ‘자기의 거래상 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위’ 중 ‘불이익제공(거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하는 행위)’에 해당한다고 보아, 2011. 7. 4. 의결 제2011-091호로 원고에 대하여 별지 1 기재 시정명령 및 과징금 납부명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없음, 갑 1, 2, 6, 7, 9 ~ 11, 13호증, 을 1, 3, 7, 8, 9, 11호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 다음과 같은 점을 종합하면, 원고가 평일회원과의 관계에서 거래상 우월한 지위에 있다고 할 수 없다.

① 원고와 평일회원은 채권적 계약관계에 있고, 입회신청서 및 회칙에 규정된 내용이 계약조건이 되는데, 원고가 구 회칙을 개정한 것은 계약조건인 구 회칙에 따른 것이다.

② 평일회원은 언제든지 탈회하여 입회금을 반환받아 다른 골프장으로 옮길 수 있었고, 옮기는 데 드는 비용은 100만 원 내외에 불과할 뿐만 아니라 옮기는 데 걸리는 기간도 1개월 내이고 평일회원권은 양도가 불가능한 것으로 약정되어 있어 탈회에 따른 별도의 경제적 손실도 없다.

③ 원고는 일방적으로 회칙을 개정한 것이 아니라, 운영위원회(정회원 및 평일회원으로 구성되었다)의 서면 결의 및 이사회 의결 등 계약조건인 구 회칙에 따른 절차를 거쳤다.

④ 평일회원 중 69% 이상이 연회비 부과에 서면으로 동의하였고, 80% 이상이 연회비를 납부하였다.

2) 다음과 같은 점을 종합하면, 원고는 평일회원에게 부당하게 불이익을 제공을 하지 않았다.

① 원고가 평일회원에게 주었다는 불이익의 내용이 객관적·구체적으로 명확하게 확정되지 않았다.

② 개정된 회칙 자체가 불공정한 것이 아닐 뿐만 아니라, 골프장 영업 환경의 변화나 전체적 서비스를 고려하면 회칙의 개정이 일방적으로 불리한 것이 아니다.

③ 회칙 개정으로 평일회원 자격 기간을 5년에서 1년으로 줄였지만, 평일회원 대부분은 구 회칙과 달리 자격 기간을 1년으로 약정하였고, 자격 기간의 자동 연장을 심사 후 연장으로 변경하였지만, 골프장은 다수 회원이 이용하는 시설이므로 심사규정을 둔 것에 합리적인 이유가 있으며 실제 심사에서 탈락시키는 불이익을 주지도 않았다.

④ 소멸성 연회비를 신설하였지만, 구 회칙 25조 단서에 평일회원의 추가 부담이 예정되어 있었을 뿐만 아니라, 정상적인 골프장 유지·보수에 필요한 최소한의 운영경비 조달을 위한 최소한의 비용부담이므로 부당한 불이익이라고 볼 수 없다. 또한 연회비를 납부하지 않은 평일회원에게 실제로 불이익을 주지도 않았다.

3) 회칙 개정 후 징수한 연회비 총액 51억 3,000만 원이 관련매출액이므로 이 관련매출액에 ‘과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’에 따른 최대 부과기준율 1%를 적용하더라도 부과과징금은 5,100만 원 정도에 불과함에도, 정액과징금으로 2억 원을 부과하여 재량권을 일탈·남용하였다.

나. 관계 법령

별지 2 기재 ‘관계 법령’과 같다.

다. 거래상 지위 존부

1) 관련 법리

공정거래법 제23조 제1항 제4호 , 제2항 , 구 공정거래법 시행령 제36조 제1항 [별표 1] 제6호에서 불공정거래행위의 한 유형으로 사업자가 '자기의 거래상 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위'를 규정하고 있는 것은, 현실의 거래관계에서 경제력에 차이가 있는 거래주체 간에도 상호 대등한 지위에서 법이 보장하고자 하는 공정한 거래를 할 수 있게 하기 위하여 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위에 있는 사업자에 대하여 그 지위를 남용하여 상대방에게 거래상 불이익을 주는 행위를 금지하고자 하는 데 그 취지가 있는 것으로서, 그러한 지위에 해당하는지는 당사자가 처하고 있는 시장의 상황, 당사자 간의 전체적 사업능력의 격차, 거래의 대상인 상품의 특성 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다( 대법원 2000. 6. 9. 선고 97누19427 판결 , 대법원 2011. 5. 13. 선고 2009두24108 판결 등 참조).

2) 판단

위 법리를 토대로, 앞서 인정한 사실관계 및 그 증거들과 을 12, 14호증(가지번호 포함)의 각 기재, 에이스회원권거래소 및 초원회원권거래소에 대한 각 사실조회결과에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고는 평일회원에 대하여 상대적으로 우월한 지위에 있다고 볼 수 있다. 이에 반하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 원고가 회원의 골프장 이용에 관한 정보와 골프장 이용 배정권한을 사실상 독점하고 있는 점, 골프장 이용자의 경우 일반적으로 회원권 구입에 소요되는 비용 때문에 회원권을 여러 개 보유하기 어렵고, 회원이 회원으로 가입하지 않은 다른 골프장을 이용할 때에는 우선 이용 및 요금 할인 등의 혜택이 없어 이용이 곤란하거나 추가비용이 발생하는 점 등에 비추어 볼 때, 평일회원의 원고에 대한 거래의존도가 높다.

② 평일회원들은 ○○CC를 탈회하고 반환받는 입회비로 다른 골프장의 평일회원권을 구입할 수는 있다. 그러나 평일회원들이 입회 후 수년이 지난 시점에서 탈회하고 반환받는 입회비로는 국내 골프장 중 최고가의 정회원권 거래시세를 형성하고 있는 ○○CC에 버금가는 골프장의 평일회원권을 구입하는 것이 쉽지 않을 뿐만 아니라, 그 거래에 드는 비용 또한 적지 않다(명의개서료, 중개수수료, 취득세를 합하면 적어도 200만 원은 든다).

③ 원고가 운영위원의 서면 결의 및 이사회 의결 등 회칙에 따른 절차를 거쳐 회칙을 개정하였다고 하더라도, 운영위원회의 구성 경위 및 평일회원들 이익 반영 가능성, 이사회의 성격 등에 비추어 볼 때 위와 같은 절차를 거쳤다는 점이 ‘원고에게 거래상 지위가 있다’는 점을 인정하는 데 방해가 된다고 보기 어렵다.

④ 평일회원 중 69% 이상이 연회비 부과에 서면으로 동의하였고, 80% 이상이 연회비를 납부하였더라도, 그 평일회원들이 위 ①, ②항과 같은 이유 때문에 동의하고 납부하였을 수 있어, 위와 같은 동의율 및 납부율이 ‘원고에게 거래상 지위가 있다’는 점을 인정하는 데 방해가 되지 않는다.

라. 부당한 불이익 제공 여부

1) 관련 법리

불이익 제공행위에 있어서 불이익에 해당하기 위해서는 그 행위의 내용이 상대방에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고, 구입강제, 이익제공강요, 판매목표강제 등과 동일시할 수 있을 정도로 일방 당사자가 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 그 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 준 것으로 인정되어야 하고, 또한 거래상 지위를 부당하게 이용하여 상대방에게 불이익을 준 행위인지 여부는 당해 행위의 의도·목적·효과·영향 등과 같은 구체적 태양, 상품의 특성, 거래의 상황, 해당 사업자의 시장에서의 우월한 지위의 정도 및 상대방이 받게 되는 불이익의 내용과 정도 등에 비추어 볼 때 정상적인 거래관행을 벗어난 것으로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는지 여부를 판단하여 결정하여야 한다( 대법원 2006. 12. 21. 선고 2004두5119 판결 등 참조).

2) 판단

가) 불이익 제공 여부

(1) 자격 기간

원고가 회칙을 개정하여 평일회원의 자격 기간을 5년에서 1년으로 줄였지만, 구 회칙과 달리 자격 기간을 1년으로 약정한 대부분의 평일회원들에 대하여는 회칙을 위와 같이 개정하였더라도 자격 기간이 달라지지 않으므로 불이익이라고 볼 수 없다. 그러나 자격 기간을 5년으로 약정한 일부 평일회원들에 대하여는 위와 같이 자격 기간을 줄인 것 자체로 구 회칙 상 보장되었던 5년간의 회원자격 유지권을 침해하므로 불이익이라고 볼 수 있다.

또한, 평일회원들이 원하지 않는 경우를 제외하고는 회원자격이 자동 연장되던 조항을 심사 후 연장되는 것으로 변경한 것도 구 회칙 상 보장되었던 안정적·지속적 골프장 이용권한을 침해하므로 그 자체로 불이익이라고 할 수 있다. 골프장은 다중이 이용하는 시설이라서 심사규정을 둔 것이라는 주장의 당부에 관계없이, 심사규정을 새로 둔 것이 불이익임에는 변함이 없고, 실제 심사에서 탈락시킨 예가 없다고 하더라도 평일회원이 자격기간을 연장하기를 원함에도 심사 후 탈락시킬 수 있다는 가능성을 열어 둔 것만으로도 불이익이라고 할 수 있다.

(2) 소멸성 연회비

기존에 없던 소멸성 연회비를 신설한 것은 그 부당성 여부에 관계없이 그 자체로 불이익임이 분명하다. 연회비를 납부하지 않은 평일회원에게 실제로 불이익을 주지 않았더라도, 위와 같은 연회비 부과가 불이익임은 변함이 없다.

나) 부당성 여부

앞서 인정한 사실관계 및 그 증거들과 갑 8, 12호증의 각 기재에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 위와 같이 회칙을 변경하여 평일회원들에게 불이익을 준 것은 정상적인 거래관행을 벗어난 것으로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있다고 할 수 있으므로 부당한 불이익 제공에 해당한다. 이에 반하는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

① 원고는 갈수록 급격히 증가되는 골프장 운영 관련 세금 인상 및 각종 원가의 상승으로 인한 경영상 어려움을 극복한다는 명목으로, 평일회원을 대상으로만 구 회칙에 없던 연회비를 신설함과 아울러 연회비 징수규정에 맞추어 구 회칙상의 평일회원 자격 기간을 1년으로 줄이고(앞서 본 바와 같이 대부분의 평일회원들은 구 회칙과 달리 자격 기간을 1년으로 별도 약정하기는 하였다) 탈회하지 않는 이상 자동 연장되던 회원자격을 매년 재심사를 통해 연장하는 것으로 변경하였다. 세금 인상 및 원가 상승 요인이 있다고 하더라도, 평일회원들에 대하여만 소멸성 연회비를 신설하는 데서 그 해결방안을 찾는 것이 정상적인 거래관행에 맞는 것이라고 보기 어렵다. 정회원과 평일회원은 그 유래나 자격, 입회금 등에 차이가 있으므로 정회원과 평일회원을 꼭 같게 대우할 것은 아니더라도, 정회원권은 양도가 가능하여 입회금보다 훨씬 고액에 거래가 되고 있음에도(2004년에 7억 원을 주고 입회한 정회원의 회원권이 2008년 초에 약 17억 원에 거래되었다) 입회금이 7,500만 원인 평일회원권은 양도가 불가능하여 입회금을 반환받는 것 외에는 환가가 불가능한 점을 고려하면, 평일회원에만 연회비를 징수하여 위와 같은 목적을 달성하는 것에 합리적인 이유가 있다고 보기 어렵다.

② 갑 8호증에 의하면, 원고는 ○○CC에서 2009년에 16억 원이 넘는 연회비 수입을 올렸고 약 13억 원의 당기 순이익을 달성하였는데, 결과적으로 경영상 어려움을 극복한다는 명목으로 새롭게 받은 연회비 수입의 대부분이 골프장 운영에 사용되지 않고 당기순이익으로 원고에게 귀속된 셈이다. 그렇다면 정상적인 골프장 유지·보수하는 데 필요한 최소한의 운영경비 조달을 위하여 연회비를 부과하였다는 원고의 주장도 설득력이 없다.

③ 평일회원들은 입회비 7,500만 원만 납부하면 자신들이 탈회하지 않는 이상 계약이 자동 연장되어 계속 골프장을 이용할 수 있으리라는 기대 하에 회원으로 가입하였고, 매년 소멸성 연회비를 납부하고 재심사를 통해 기간 연장 여부가 결정되리라 예상하였다고 보기 어렵다. 구 회칙 25조 단서는 ‘신규모집 입회금과의 차액이 발생할 경우에는 그 차액을 회사에 납부하여야 한다’고 규정하고 있으나, 이러한 규정을 근거로 평일회원을 새로 모집하지 않은 채 소멸성 연회비를 부과할 것을 예측할 수 있었다고 보기 어렵다.

④ 원고는 골프장은 다수 회원이 이용하는 시설이므로 심사를 통해 회원자격을 연장하는 규정을 새로 만든 것에 합리적인 이유가 있다고 주장하나, 이러한 목적은 구 회칙 13조(자격제한 및 제명)에 의하여도 충분히 달성할 수 있고, 심사에 의한 자격연장 여부 결정은 연회비 납부를 강제하는 수단으로 둔 것으로 볼 여지가 많다.

⑤ 운영위원들의 서면 결의와 이사회 의결을 통해 회칙을 개정함으로써, 원고와 평일회원 사이의 계약의 내용을 이루는 구 회칙에 따른 절차를 거치기는 하였다. 그러나 이사회는 원고의 일방적인 이익을 대변한다고 볼 수 있고, 운영위원들도 평일회원들의 총의를 모아 선임되었다고 보기 어려워 평일회원들의 이익을 충분히 대변한다고 보기 어렵다. 그렇다면 예상할 수 없었던 소멸성 연회비를 새로 부과하려면 이해당사자인 평일회원들에게 사전에 사정을 설명하고 양해를 구하는 최소한의 절차는 거치는 것이 회원제골프장을 운영하는 원고로서 지녀할 공정한 태도라고 볼 수 있음에도, 원고는 이러한 사전절차를 거치지 않은 채 회칙에 규정된 절차만을 거쳐 소멸성 연회비를 신설한 다음 일방적으로 통보하였다. 이는 앞서 본 원고의 거래상 우월한 지위와 아울러 국내 최고가 골프장이라는 지위를 부당하게 남용하여 ‘회원자격을 유지하고 싶으면 연회비를 내고, 내기 싫으면 나가라’는 식의 태도로, 공정하다고 보기 어렵다.

마. 정액과징금 산정이 위법한지 여부

공정거래법 제24조의2 , 제6조 , 구 공정거래법 시행령(2012. 6. 19. 대통령령 제23864호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 , 공정거래법 시행령 10조 에 따르면, ‘관련 상품이나 용역의 범위를 확정할 수 없어 관련매출액(위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액)의 산정이 곤란한 경우’에는 관련매출액을 산정하지 않고 정액으로 과징금을 부과할 수 있다.

이 사건에서, 원고는 ○○CC를 운영하는 사업자이므로 회칙을 개정하여 평일회원들에게 불이익을 주기 시작한 때부터 피고에게 적발될 때까지 ○○CC를 운영하여 얻은 매출액 중 회칙 개정과 관련된 매출액이 관련매출액이라고 할 것이나, 그 범위를 확정할 수 없어 관련매출액을 산정하는 것이 곤란하므로 정액과징금을 부과할 수 있다.

회칙 개정 후 징수한 연회비 총액 51억 3,000만 원은 회칙 개정으로 얻은 이익일 뿐 관련매출액이라고 볼 수 없으므로, 위 연회비 총액이 관련매출액이라는 점을 전제로 한 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

바. 소결

따라서 피고의 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 모두 기각한다.

[별지 생략]

주1) 구 회칙 21조는 ‘골프장의 발전과 운영의 자문을 받기 위하여 운영위원회를 둘 수 있다’고 규정하고 있고, 제20조는 ‘이사회는 운영위원회에서 결의하여 상정한 사항을 처리한다’고 규정하고 있다.