- 사범대 가산점의 위헌 여부 -

(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마882, 판례집 16-1, 441)

정 광 현*36)

1. 대전광역시교육감이 가산점 항목에 관하여 한 ‘2002학년도 대전광역시 공립중등학교 교사임용후보자 선정경쟁시험 시행요강’의 공고를 공권력의 행사로 볼 수 있는지 여부

2. 기본권적으로 중요한 사항에 관한 입법위임의 한계

3. 공개전형의 실시에 관한 사항을 대통령령에 위임한 교육공무원법 제2항이 공립중등학교 교사 임용시험에 있어서 사범대 가산점 및 복수·부전공 가산점에 대한 헌법 제37조 제2항이 요구하는 법률적 근거가 될 수 있는지 여부

이 사건 심판의 대상은 피청구인인 대전광역시교육감이 2001. 11. 10. 공고한 ‘2002학년도 대전광역시 공립중등학교 교사임용후보자 선정경쟁시험 시행요강’ 중 제8항 가호, 나호, 마호(이하 ‘이 사건 가산점 항목’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부다. 이 사건 가산점 항목과 관련 법규의 내용은 다음과 같다.

<2002학년도 대전광역시 공립중등학교 교사임용후보자 선정경쟁시험 시행요강>

8. 가산점(본 가산점은 다음연도 시험시 변동될 수 있음)

교육공무원법(1994. 12. 31. 법률 제4841호로 개정된 것)

제10조(임용의 원칙) ① 교육공무원의 임용은 그 자격?재교육성적?근무성적 기타 능력의 실증에 의하여 행한다.

② 교육공무원의 임용에 있어서는 교원으로서의 자격을 갖추고 임용을 원하는 모든 자에 대하여 능력에 따라 균등한 임용의 기회가 보장되어야 한다.

제11조(신규채용 등) ① 교사의 신규채용은 공개전형에 의한다.

② 제1항의 규정에 의한 공개전형에 있어서 담당할 직무수행에 필요한 연령 기타 필요한 자격요건과 공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

교육공무원임용령(2001. 1. 29. 대통령령 제17115호로 개정된 것)

제11조(공개전형의 방법 등) ① 법 제11조 제1항의 규정에 의한 공개전형은 필기시험ㆍ실기시험 및 면접시험 등의 방법에 의한다.

② 제1항의 규정에 의한 필기시험성적에는 우수한 교사임용후보자의 선정을 위하여 재학기간 중의 성적 등 필요하다고 인정하는 평가요소를 점수로 환산하여 가산할 수 있다.

③ 제1항의 규정에 의한 공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항은 교육인적자원부령으로 정한다.

교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙(2001. 1. 31. 교육인적자원부령 제779호로 개정되고, 2002. 11. 5. 교육인적자원부령 제809호로 개정되기 전의 것)

제8조(시험과목 및 배점비율) ① 시험과목 및 배점비율은 시험실시기관이 정한다.

② 시험실시기관은 교육대학, 사범대학(대학의 교육과를 포함한다. 이하 같다) 및 고등교육법 제43조의 규정에 의한 종합교원양성대학(이하 “교육대학등”이라 한다)의 졸업자(졸업예정자를 포함한다. 이하 같다)에 대하여는 재학기간 중의 성적(교육대학등 외의 학교를 졸업한 자에 대하여는 제1차 시험 성적)에 대하여 일정비율로 환산한 점수를 제1차 시험 성적에 가산할 수 있다.

③ 시험실시기관은 다음 각호의 1에 해당하는 자에 대하여 제1차 시험 성적 만점의 15퍼센트의 범위 안에서 가산점을 부여할 수 있다.

1. 교육대학등의 졸업자(교원경력자를 제외한다)로서 교육인적자원부장관이 정하는 지역에서 응시하는 자

2. 특별시ㆍ광역시ㆍ도교육감이 정하는 도서ㆍ벽지지역에서 근무할 것을 조건으로 응시하는 자

3. 기타 시험실시기관이 인정하는 기준에 해당하는 자

청구인은 교육대학원을 졸업하여 중등학교 2급 정교사 자격을 취득하고 2002학년도 대전광역시 공립중등학교 교사임용후보자 선정경쟁시험에 응시한 자인바, 2001. 12. 21. 이 사건 가산점 항목이 공립중등학교 교사 임용에 있어 사범계대학 출신자와 비사범계대학 출신자를 차별함으로써 청구인의 평등권 및 공무담임권을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(1) 사범계대학 출신자와 비사범계대학 출신자의 차별에 근거가 되는 법률조항은 없으며, 이 사건 가산점 항목의 근거인 교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙 제8조 제3항은 교육공무원법과 교육공무원임용령의 입법취지를 벗어난 것이다.

(2) 비사범계대학 출신자도 사범계대학 출신자와 마찬가지로 교직과목을 이수하고 교육현장실습 등을 거친 후 중등학교 2급 정교사 자격증을 취득한다. 그러므로 공립중등학교 교사임용시험에서 사범계대학 출신자와 비사범계대학 출신자를 차별할 합리적 이유는 없다. 따라서 사범계대학 출신자에게 가산점을 부여하는 것은 비사범계대학 출신자인 청구인의 공무담임권과 평등권을 침해한다.

(1) 이 사건 가산점 항목은 교육공무원법 제11조 제2항, 교육공무원임용령 제11조 제2항, 교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙 제8조 제3항 등에 따른 것으로서, 법률적 근거가 있다.

(2) 사범계대학 출신자는 처음부터 중등학교 교사가 되려는 목적의식을 가지고 입학하여 4년 동안 교과교육 및 교육실습 위주의 교원양성과정을 체계적으로 이수하므로 비사범계대학 출신자보다 교직관, 사명감 및 자질

등에서 더 우수하다. 그러나 현재의 시험방법으로는 이 점에 대한 평가가 어려운바, 이를 보완하기 위해 사범계대학 출신자에게 가산점을 부여하는 것은 합리적인 차별로서 정당하다.

1. 교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙 제8조 제3항은 가산점의 부여 여부와 그 대상자 및 배점에 관한 세부적 내용을 시험실시기관으로 하여금 정하도록 하고 있기 때문에 이 사건 가산점 항목의 공고는 법령에 이미 확정적으로 규정되어 있는 것을 단순히 알리는 데 불과한 것이 아니라 위와 같은 세부적 내용을 구체적으로 확정하는 효과가 있다. 그러므로 이는 국민의 기본권 상황에 변동을 초래하는 공권력의 행사로 볼 수 있다.

2. 헌법 제75조는 입법의 위임은 구체적으로 범위를 정하여 해야 한다는 한계를 제시하고 있는바, 적어도 국민의 헌법상 기본권 및 기본의무와 관련된 중요한 사항 내지 본질적인 내용에 대한 정책 형성 기능만큼은 입법부가 담당하여 법률의 형식으로써 수행해야 하지, 행정부나 사법부에 그 기능을 넘겨서는 안 된다. 국회의 입법절차는 국민의 대표로 구성된 다원적 인적 구성의 합의체에서 공개적 토론을 통하여 국민의 다양한 견해와 이익을 인식하고 교량하여 공동체의 중요한 의사결정을 하는 과정이다. 일반국민과 야당의 비판을 허용하고 그들의 참여가능성을 개방하고 있다는 점에서 전문관료들만에 의하여 이루어지는 행정입법절차와는 달리 공익의 발견과 상충하는 이익간의 정당한 조정에 보다 적합한 민주적 과정이라 할 수 있다. 그리고 이러한 견지에서, 규율대상이 기본권적 중요성을 가질수록 그리고 그에 관한 공개적 토론의 필요성 내지 상충하는 이익간 조정의 필요성이 클수록, 그것이 국회의 법률에 의해 직접 규율될 필요성 및 그 규율밀도의 요구정도는 그만큼 더 증대되는 것으로 보아야 한다.

3. 공립중등학교 교사 임용시험에 있어서 사범대 가산점과 복수ㆍ부전공 가산점은 적용대상에서 제외된 자의 공직에의 진입 자체를 가로막을 수 있는 점에서 그 공무담임권 제한의 성격이 중대하고, 서로 경쟁관계에 놓여 있는 응시자들 중 일부 특정 집단만 우대하는 결과를 가져오는 점에서 사전에 관련당사자들의 비판과 참여가능성이 보장된 공개적 토론과정을 통해

상충하는 이익간의 공정한 조정을 도모할 필요성이 절실하다. 그러므로 위 가산점들에 관하여는 법률에서 적어도 그 적용대상이나 배점 등 기본적인 사항을 직접 명시적으로 규정하고 있어야 했다. 그런데 피청구인(대전광역시 교육감)이 위 가산점 항목을 공고하게 된 법률적 근거라고 주장하는 교육공무원법 제11조 제2항에서는 단지 “…공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”라고만 할 뿐, 이 사건 가산점 항목에 관하여는 아무런 명시적 언급도 하고 있지 않다. 그러므로 위 가산점 항목은 결국 아무런 법률적 근거가 없다고 보아야 하고, 따라서 헌법 제37조 제2항에 반하여 청구인의 공무담임권을 침해한다고 할 것이다.

재판관 김영일, 재판관 김효종, 재판관 송인준의 보충의견

1. 사범계대학 출신자가 비사범계대학 출신자보다 교직에 대한 소명감이 더 투철하고 교사로서의 품성이나 교과교육에 관한 전문성 면에서 더 앞선다는 이유로 사범대 가산점을 부여하는 것이라면, 이는 그 객관적 타당성을 인정하기 어렵다. 교육공무원법 등 관련법률 어디에서도 사범계대학 출신의 교사자격과 비사범계대학 출신의 교사자격의 차별을 예정하고 있지 않을 뿐만 아니라, 상당한 시간과 노력과 비용을 들여 똑같은 교사자격을 취득하였음에도 불구하고 비사범계대학 출신자들의 교사로서의 소명감이나 자질이 항상 사범계대학 출신자의 그것에 훨씬 못 미치는 것으로 단정할 만한 아무런 실증적 근거가 없기 때문이다.

한편, 교사 양성을 고유한 설립목적으로 하는 사범계대학에 우수한 인재를 유인할 필요가 있기 때문에 사범대 가산점을 부여하는 것이라면, 이는 합리성이 없다. 국가는 비사범계대학 출신자에 대해 교사자격 취득을 제도적으로 허용하고 있는 이상, 사범계대학 출신자뿐만 아니라 비사범대학(-->비사범계대학) 출신자들의 임용에 관한 정당한 기대이익도 보호할 책무가 있다. 우수한 인재를 유인하려는 목적은, 가령 정부가 구조적인 교원수급불균형 문제에 대한 근본적인 해결책을 마련하고, 단편적인 시험방식을 개선하고, 사범계대학 및 그 학생들에게 적극적인 행정적ㆍ재정적 지원을 하는 등의 방법으로도 충분히 달성할 수 있다. 그럼에도 국가가 이러한 노력을 다하지 아니한 채 사범대 가산점에 의존하는 것은 일시적인 미봉책

에 불과할 뿐만 아니라, 무고한 비사범계대학 출신자의 희생을 전제로 하는 점에서 지나치게 행정편의적이다.

2. 복수ㆍ부전공 가산점은 대상자가 실제로 복수의 교과목 모두를 충분히 전문성 있게 가르칠 만한 능력을 갖추었는지에 관한 실증적 근거가 지나치게 빈약하다는 문제가 있다.(--> 복수ㆍ부전공을 한 자가 실제로 복수의 교과목 모두를 충분히 전문성 있게 가르칠 만한 능력을 갖추었는지에 관한 실증적 근거가 빈약하기 때문에 복수ㆍ부전공 가산점 제도는 문제가 있다)

교육실습은 복수의 과목들 중 어느 한 과목에 대해서만 해도 되고, 교사자격증은 무시험검정으로 주어지며, 임용시험도 복수의 과목들 중 어느 한 과목으로만 치면 되기 때문이다.

나아가, 복수ㆍ부전공 가산점은 미임용 교원의 적체 해소라는 또 하나의 시급한 공적 과제와 관련해서는 그리 긍정적으로 평가하기 어려운 측면이 있다. 그리고 교과목간 아무런 연계성도 없이 복수ㆍ부전공이 행해질 경우에는 교사의 전문성이 그만큼 저하될 수도 있으며, 복수ㆍ부전공 가산점은 출발선상의 형평성을 훼손하는 요인이 되기도 한다. 이렇게 볼 경우, 복수ㆍ부전공 가산점을 통해 추구되는 공익적 성과는 그로 인한 부정적 효과와 합리적 비례관계를 이루고 있다고 하기 힘들다.

3. 이러한 이유에서 위 가산점 항목은 헌법 제37조 제2항의 법률유보원칙에 위배되는 외에 실체적으로도 위헌이다.

지역사범대 가산점이나 복수ㆍ부전공 가산점은 교사의 양성ㆍ임용체제 전반의 구조적 문제와 맞물려 있고, 그를 둘러싼 당사자간의 이해관계가 첨예하게 대립되어 있다. 실제로 헌법재판소가 이 사건 가산점 항목에 대해 법률적 근거가 없이 공무담임권을 침해한다는 이유로 위헌을 선언하자, 비사범계대학 출신자는 이를 적극 반기는 반면에, 사범계대학측은 사범계대학의 존립목적이 흔들리게 되었다며 반발이 거셌다.

그러므로 이 사건 결정을 해설함에 있어서는 그 배경 내지 실태에 대한 고찰이 선행될 필요가 있다고 생각한다. 따라서 이하에서는 이 사건 가산점의 법률유보원칙 위배 여부를 본격적으로 논하기 이전에 먼저 우리나라 중등교사양성ㆍ임용체제의 형태와 문제점 및 이 사건 가산점이 가지는 적극적ㆍ소극적 측면을 간략히 살펴보도록 한다.

통상 교사양성체제는 목적형(또는 폐쇄형)과 개방형으로 분류된다. 목적형은 교사양성만을 목적으로 하는 교사양성기관에서 교사양성을 전담하게 하는 것을 말하며, 개방형은 교사양성을 특정한 유형의 교육기관에만 전담시키지는 않는 체제를 말한다.

교육학자들은 목적형과 개방형이 각각 다음과 같은 장단점을 가지고 있다고 지적한다. 즉, 목적형은 투철한 사명감과 교직관을 가진 교사를 양성할 수 있으며, 교직에 대한 전문적인 지식과 기술을 향상시킬 수 있고, 통일된 기준에 의하여 자격을 부여할 수 있는 장점이 있지만, 입학과 동시에 임용을 보장할 경우 교사후보생 개인의 발전을 위한 노력을 게을리 할 수 있고 질적 향상을 위한 경쟁이 약화되어 교사교육의 획일성과 통제성 및 학문의 편협성이 나타날 우려가 있으며, 독립적인 교육기관 운영에 따른 교육재정의 소요가 확대되는 문제점이 있다는 것이다. 반면에, 개방형은 전공지식의 이해도가 높고 폭넓은 안목의 교양축적이 가능하며, 경쟁을 통한 자질향상이 가능하며, 별도의 교육기관이 필요 없으므로 교육재정이 절약될 수 있지만, 교직에 대한 목적의식 및 윤리의식이 약할 수 있으며, 교육전반에 대한 이해 또는 교과지도능력이 떨어지는 문제가 제기될 수 있다고 한다.

초ㆍ중등교육법 제21조 제1항, 별표2에 따르면 ① 사범대학 졸업자, ② 교육대학원 또는 교육인적자원부장관이 지정하는 대학원 교육과에서 석사학위를 받은 자, ③ 임시 교원양성기관을 수료한 자, ④ 대학에 설치하는 교육과 졸업자, ⑤ 대학ㆍ산업대학 졸업자로서 재학 중 소정의 교직과 학점을 취득한 자, ⑥ 중등학교 준교사자격증을 가진 자로서 2년 이상의 교육경력을 가지고 소정의 재교육을 받은 자, ⑦ 초등학교의 준교사 이상의 자격증을 가지고 대학을 졸업한 자, ⑧ 교육대학ㆍ전문대학의 조교수ㆍ전임강사로서 2년 이상의 교육경력이 있는 자에게는 중등학교 2급 정교사 자격증이 주어진다.2)

이처럼 우리나라의 중등교사양성체제는 한편으로는 사범대 및 일반대학 교육과와 같이 교사양성만을 전문으로 하는 양성기관을 두면서도 다른 한편으로는 일반대학에서도 교직과목 이수 등 일정한 요건 하에서 교사자격을 취득할 수 있게 허용하는 점에서 목적형과 개방형이 혼합된 절충형(또는 준개방형)에 해당하는 것으로 파악되고 있다(-->된다).

교사임용방식은 크게 양성ㆍ임용일치형과 양성ㆍ임용불일치형으로 분류할 수 있다. 양성ㆍ임용일치형은 - 일반적으로 목적형의 교사양성체제를 전제로 한다 - 교사양성기관을 졸업한 사람들을 특별한 채용 시험 없이 임용하는 것이고, 양성ㆍ임용불일치형이란 교사양성기관을 졸업했다는 사실만이 임용의 조건이 되는 것이 아니라 이들 상호간의 공개경쟁 등의 선발절차를 밟은 후 임용 여부를 판단하는 방식이다.

교육공무원법에 의하면 국ㆍ공립중등학교의 교사로 임용되기 위해서는,

첫째 채용예정직에 해당하는 표시과목이 기재된 교사자격증이 있어야 하고(법 제10조 제2항, 제11조 제2항, 교육공무원임용령 제11조의3), 둘째 공개전형에 응시하여 선발되어야 한다(법 제11조 제1항).

즉, 현행 국ㆍ공립중등학교 교사임용체제는 교사양성기관을 수료하여 교사자격증을 취득한 자 중 공개전형에서 선발된 일부 인원만을 교사로 임용하는 점에서 양성ㆍ임용불일치형으로 분류할 수 있다.

1970년대까지만 하더라도 중등교사의 수요는 증가하고 그 공급은 절대적으로 부족하였다. 이에 정부는 그 부족 교원을 충원하기 위해 교사양성체제를 개방화ㆍ다원화하였고(준개방형 양성체제의 채택), 확대일로의 교사양성정책을 펴 왔다.

그런데 이러한 교원의 수급사정은 1980년대 들어서면서부터 역전되었다. 당시까지 국ㆍ공립 사범대학 졸업자는 구 교육공무원법 제11조 제1항3)에 의해 대학을 졸업하기만 하면 국ㆍ공립 중등학교에 우선적으로 임용될 수 있었는데(즉 국ㆍ공립 사범대학에 관한 한, 양성ㆍ임용일치형이 적용), 이들마저도 상당수가 졸업하는 당해 연도에 채용되지 못하는 현상이 빚어졌고, 이로 인해 국ㆍ공립 사대 출신자로 충원하고도 자리가 남을 경우에 한하여 비로소 순위고사를 거쳐 국ㆍ공립 중등학교에 임용될 수 있었던 사립 사범대학 및 일반대학 교직과정 이수자들은 그 임용기회를 사실상 봉쇄당하는 결과가 초래되었다.

이러한 상황에서 헌법재판소는 1990. 10. 8. 89헌마89 결정에서 구 교육공무원법 제11조 제1항이 국ㆍ공립 사범대학 출신 이외의 교사자격자가 가

지는 직업선택의 자유 및 평등권을 침해한다고 하여 같은 조항에 대해 위헌결정을 하였고, 이를 계기로 임용시험제도가 도입되어 국ㆍ사립 사범대학과 일반대학 교육과, 일반대학 교직과정, 교육대학원 등을 가리지 않고 교사자격증을 받은 사람이면 누구나 임용시험을 거쳐 그 성적에 따라 교사로 진출하는 임용체제가 확립되게 되었다(양성ㆍ임용불일치형의 전면적 채택).

교원인사정책을 일련의 과정으로 살펴보면 다음과 같은 4단계로 이루어진다. 첫째, 우수한 교직 지원생을 유치하는 단계, 둘째, 그 학생들을 전문성 있는 교사로 양성하는 단계, 셋째, 교사자격 취득자 중에서 자질 있고 능력 있는 교원을 선발하여 임용하는 단계, 넷째, 재연수와 자부심 함양 등을 통해 현직교사를 관리하는 단계가 그것이다. 그리고 이 중 임용정책은 단순히 교사 선발에 그치는 것이 아니라 교직 지원생 유치단계에서부터 교원양성단계에 이르기까지 엄청난 파급력을 가지므로 매우 중요하다고 할 수 있다.

그러나 종래 교원인사정책, 특히 임용정책에 대하여는 교사양성 후의 선별기능에만 주안점을 두었을 뿐, 교원수급의 불균형과 같은 근본적인 문제점들에 대해서는 효과적으로 대처하지 못하여 양성과 임용의 불균형이 심화되고,4)그로써 우수한 인재의 교사양성기관에로의 유인을 크게 감소시켰다는 비판이 있었다. 또한 필기시험의 비중은 과다하고 수업실기능력시험의 비중은 미약하며 면접시험은 형식적으로 행해진다고 할 때,5)임용시험

제도는 예비교사들로 하여금 시험합격이라는 단기적 목표에 치중하도록 몰아갈 수 있고, 그에 따라 교사양성기관은 입시학원화 되어 자신의 정체성을 상실해 갈 우려가 컸다. 그 밖에도 기존 임용시험제도에 대해서는 시험공고 시기의 부적절성, 출제문제에 대한 공정성 시비, 가산점의 합리성 미흡 등의 문제점들이 지적되고 있었다.

이 사건 가산점은 내용상 지역사범대 가산점과 복수ㆍ부전공 가산점으로 나뉜다.

먼저, 지역사범대 가산점이란 당해 교원임용시험이 실시되는 지역에 소재하는 사범계대학을 졸업한 자(또는 당해 지역 소재 고등학교를 나온 후 한국교원대학을 졸업한 자)에게 부여되는 가산점을 말한다. 그 부여 취지는 다음의 두 가지이다.

첫째, 사범계대학 출신자에 대한 우대이다. 즉, 교사의 양성 자체를 고유한 목적으로 하는 사범계대학을 나오는 사람들은 입학 당시부터 교사를 지망하여 왔을 뿐만 아니라 재학하는 동안 내내 교사로서 갖추어야 할 소양을 체계적으로 쌓기 때문에,6)비사범계대학 출신자에 비해 교직에 대한 소명감이 투철하고 교사로서의 품성이나 자질, 교과교육상의 전문성 등이 더 앞서지만, 지필고사만 가지고는 이를 제대로 평가하기 어려우므로, 이를 보완하기 위해 가산점을 부여한다는 것이다. 나아가, 고질적인 교원수급불균형과 단편적인 임용시험방식에 따른 각종 폐단으로 사범계대학은 최소한의

존재이유마저 위협받고 있는 상황인데, 이 가산점의 부여는 사범계대학에 우수한 인재를 유인함으로써 사범계대학을 보호한다는 취지도 있는 것으로 보인다.

둘째, 지역 출신자들에 대한 우대이다. 즉, 이 사건 가산점의 부여를 통해 지방의 우수한 교원 인력이 서울 등 몇몇 대도시로 빠져나가는 것을 막고, 그로써 지역의 학생들로 하여금 양질의 교육을 균등하게 받게 할 뿐만 아니라, 교사와 학생 사이의 지역적ㆍ정서적 동화, 지역의 특수성과 실정에 맞는 교육, 그리고 지방 대학의 보호ㆍ육성을 통한 교육자치의 구현 등을 촉진하겠다는 것이다.

다음으로, 복수ㆍ부전공 가산점이란 복수의 과목에 대해 교사자격증을 취득한 자 또는 주전공과목 교사자격증에 부전공과목이 표시된 자에게 부여되는 가산점을 말한다.

농어촌 학교의 통폐합, 초ㆍ중등학교의 교육과정 개편 등과 더불어 학교현장에서는 교원인력 여건상 원래의 전공과목 이외의 과목을 가르치는 소위 ‘상치(相馳)교사’가 늘어났다. 특히, 1997. 12. 고시된 제7차 교육과정의 도입에 따라 고등학교 2, 3학년의 다양한 선택교육과정을 효율적으로 운영하기 위해서는 자격 교원의 확보를 필요로 하였다. 이에 교육 당국은 변화

하는 교육 환경 속에서 교원의 다기능화를 통해 인력운용의 탄력성을 제고하기 위하여 1990년대 중반부터 복수전공 자격증 취득 및 부전공을 장려하는 정책을 추진하여 왔는바, 복수ㆍ부전공 가산점은 바로 이러한 정책의 일환이었다.

이상의 취지는 이 사건 가산점의 적극적 측면에만 초점을 맞춘 것이다. 그러나 공개전형시험에 있어서 어느 특정 집단에 대한 가산점의 부여는 곧 그와 경쟁관계에 있는 다른 집단에 대한 불이익을 의미한다. 따라서 가산점의 도입이 객관적으로 타당한지를 논할 수 있기 위해서는 가산점의 소극적 측면, 주요하게는 가산점에서 배제되는 집단에게 미치는 부정적 영향도 함께 고려되어야 할 것이다. 이러한 관점에서 이하에서는 이 사건 가산점의 소극적 측면과 관련된 몇 가지 실태를 살펴보도록 한다.

(1) 먼저, 비사범계대학 출신자의 교사자격증 취득은 실제로는 상당히 제한되어 있다. 가령 교직과목 이수신청은 ‘2학년 중에 하여야 한다’는 시간적 제약이 있다. 또한 학교의 장은 신청자들 중에서 인성, 적성 및 성적 등을 고려하여 당해 학년의 학과별 입학정원의 30퍼센트 범위 안에서 교직과목 이수자를 선발하는데, 이러한 선발비율은 교원수급상 필요할 때에는 교육인적자원부장관이 자격종별 및 과목별로 조정할 수 있도록 하고 있다(교원자격검정령시행규칙 제15조). 이에 따라 실제로 97년 신입생에 한하여는 20%, 98년 신입생부터는 10%로 그 선발비율이 감축 조정되었다. 그리하여 가령 어떤 특정학과의 입학정원이 50명이라면 그 중에서 교직과정 이수를 할 수 있는 자의 수는 5명을 넘지 못한다. 이러한 선발상의 제한 이외에도, 교직과정 이수자는 자격검정을 받음에 있어서 교직과정의 과목과 전공과목의 평균성적이 각각 80점 이상이 될 것이 요구된다(교원자격검정령 제19조 제2항). 이는 사범계대학 출신자에게는 없는 요건인바, 이러한 한도에서 교직과목 이수자는 사범계대학 출신자에 비해 그 자격검정의 합격요건이 가중되어 있다고 할 수 있다.

(2) 다음으로, 임용시험제도가 도입된 이래 교사로 임용되지 못하는 인원이 해마다 계속 적체되고 있으며, 1996년부터 2000년 사이에 중등교사임

용시험의 응시자 대비 합격률은 대체로 15% 이하에 머무르고 있다.7)이렇듯 치열한 경쟁률로 말미암아 수많은 교사지망생들은 궁극적으로 임용시험에 합격하기 위해 단순히 대학재학만에 그치는 것이 아니라 다시 수년간 고시학원을 전전하는 등 개인적으로 많은 시간과 노력과 비용을 투자하고 있는 실정이다. 따라서 이러한 개인적인 노력도 출신대학의 교과과정 못지않은 비중으로 고려됨이 상당하다.

(3) 다음의 <표1> 2000학년도 시ㆍ도별 응시자 대비 합격자 현황에 의하면, 전국적으로 총 응시자 중 비사범계대학 출신 응시자의 비율은 45%인 데 반하여, 총 합격자 중 비사범계대학 출신 합격자의 비율은 27%이다. 응시자 대비 합격률은 사범계대학 출신자의 경우 전국적으로 20%에 이르러 평균합격률 15%를 상회하는 데 반하여, 비사범계대학 출신자의 경우에는 9%에 불과하다. 이처럼 비사범계대학 출신 합격자의 비율이 사범계대학 출신자의 그것에 비해 상대적으로 낮아진 데에는 사범대 가산점도 어느 정도 일조하였을 것으로 추측된다.8)

(4) ‘지역의 학생들로 하여금 양질의 교육을 균등하게 받게 한다’는 지역 가산점의 취지는 일견 헌법상 사회국가원리에 입각한 것으로 비춰진다. 그러나 실제로 지방의 공동화현상이 매우 심각하게 나타나고 있는 초등학교 교사임용시험과는 달리 중등학교 교사임용시험에서는 지방의 공동화현상이 그리 두드러져 보이지 않는다. 가령 2000학년도 중등교사임용시험의 경우에는 전지역이 최저 4.7 : 1부터 최고 8.5 : 1에 이르는 높은 경쟁률을 보이고 있다. 이처럼 전국적으로 평균 6.6 : 1에 이르는 치열한 취업 경쟁률을 고려할 때, 현실적으로 중등교사임용시험에 있어서 지역 가산점은 오히려 수도권의 유능한 인력이 지방으로 유입되는 것을 막는 식으로 작용할 수도 있다.

(5) 지역 가산점이 실효성이 있기 위해서는 지방에서 그 지역 출신의 인력을 어느 정도 흡수할 수 있어야 한다. 그러나 가령 제주도나 전라도, 경상북도, 강원도 등지에서는 과목에 따라 길게는 5년에 이르기까지 신규채용을 하지 않는 일이 빈번하다고 한다. 이러한 경우에는 그 지역의 대학 출신자들이 타지역에 가서 임용고사를 보는 것은 불가피하다.

(6) 복수ㆍ부전공 가산점에 대하여는 출신대학별 혹은 재학시기별로 복수전공 또는 부전공의 기회 자체가 공평하게 주어지지 않은 탓으로 형평에 반한다는 비판이 많다. 즉 1996년경부터 복수ㆍ부전공 가산점이 전국적으로 도입되기 시작하였고 1997년경을 전후하여 대학별로 종래 엄격하던 복수ㆍ부전공의 이수 요건이 현저히 완화되는 추세로 바뀌었는바,9)그 이전

에 대학을 다닌 자의 경우에는 재학시절 까다로운 이수 요건으로 복수ㆍ부전공을 포기하였다가 뒤늦게 이 가산점이 생기는 바람에 뜻밖의 타격을 입었다고 한다. 또한 청구인처럼 복수ㆍ부전공을 하는 것이 제도적으로 불가능한 교육대학원 출신자의 경우에는10)이 사건 시험 당시 그 출신대학과 관련하여 지게 되는 가산점 장벽이 사범대 가산점과 복수ㆍ부전공 가산점을 모두 합쳐 제1차 시험 배점의 10%에 이르는 상황이었다.

<표 1> 2000년도 시ㆍ도별 응시자 대비 합격자 현황

헌법 제25조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.”라고 규정하여 모든 국민에게 선거직공무원을 비롯한 모든 국가기관 및 지방자치단체의 공직에 취임할 수 있는 권리를 내용으로 하는 공무담임권을 보장하고 있다(헌재 1996. 6. 26. 96헌마200, 판례집 8-1, 550, 557). 공무담임권을 보장한다는 것은 모든 국민이 현실적으로 국가나 공공단체의 직무를 담당할 수 있다고 하는 의미가 아니라, 국민이 공무담임에 관한 자의적이지 않고 평등한 기회를 보장받는 것, 즉 공직취임의 기회를 자의적으로 배제당하지 않음을 의미한다(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788등, 판례집 14-2, 219, 224 참조).

그런데 헌법 제25조는 “…법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.”라고 규정하고 있으므로, 공무담임권이 실제로 실현될 수 있기 위해서는 우선 법률에서 그 구체적 내용을 형성할 것이 요구된다. 이에 교육공무원법에서는 자격ㆍ재교육성적ㆍ근무성적 기타 능력의 실증에 의하여 교육공무원을 임용하고(제10조 제1항), 교원으로서의 자격을 갖추고 임용을 원하는 모든 자에 대하여 능력에 따라 균등한 임용의 기회를 보장하며(제10조 제2항), 교사의 신규임용은 원칙적으로 공개전형의 방법에 의하도록(제11조 제1항) 규정하고 있다.

그러므로 교육공무원인 공립중등학교 교사로의 공무담임권의 구체적 내용은 교사자격이 있는 자에게 공개전형시험에서 자신의 능력을 실증함으로써 교사로 임용될 수 있는 균등한 기회를 부여하는 것이다.

피청구인의 이 사건 가산점 항목의 공고는 가산점의 부여 여부와 그 대상자 및 배점에 관한 세부적 내용을 구체적으로 확정하는 효과가 있다. 이에 의하여 특정지역 사범계대학 출신자 및 복수ㆍ부전공 교사자격증 소지자에게는 각 제1차 시험 배점의 5%에 해당하는 가산점이 부여된다.

그런데 공개전형시험에서 한 집단에 대한 가산점 부여는 그와 경쟁관계에 놓여 있는 나머지 집단의 공직취임 기회를 그만큼 제한하는 의미를 가진다. 근본적으로 가산점은, 모든 지원자에게 적용되는 일반적인 평가항목 이외에 사실상 특정 집단에게만 적용되는 개별적인 평가항목을 설정하고 그에 관한 추가적인 점수를 전체적 평가산정에 반영하는 것이므로, 공개전형에서 필수적이라고 할 수 있는 평가척도의 균일성을 일부 저해하고, 그로써 기회의 균등에 제약을 초래한다.

이러한 견지에서 이 사건 가산점 항목의 공고는 그 부여대상에서 제외된 자들의 공립중등학교 교사로 임용될 균등한 기회를 제약함으로써 그들의 공무담임권을 제한한다고 할 것이다.

이 사건 가산점 항목이 공무담임권을 제한하는 효과가 있다고 할 때, 헌법 제37조 제2항에 의하여 그에는 법률적 근거가 필요하다. 그런데 이 사건 가산점 항목에 관한 명시적 규정은 법률에서는 찾아 볼 수 없고, 단지 교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙 제8조 제3항에서야 비로소 이를 발견할 수 있을 뿐이었다.

이에 피청구인은 위 시험규칙 조항이 “…공개전형에 있어서 담당할 직무수행에 필요한 연령 기타 필요한 자격요건과 공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”라고 규정한 교육공무원법 제11조 제2항과 “…공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항은 교육인적자원부령으로 정한다.”라고 규정한 교육공무원임용령 제11조 제3항의 위임ㆍ재위임에 기초한 것이므로 법률적 근거가 있다고 주장하였다. 그러나 이러한 주장은 헌법재판소 재판관 전원의 일치된 의견으로 배척되었다.

우선, 헌법재판소는 교육공무원법 제11조 제1항에 규정된 공개전형의 의미를 조명한 후, 가산점은 기본적으로 공개전형원칙에 저촉된다고 하였다. 즉, 같은 법 제10조 제1항에서는 “교육공무원의 임용은 그 자격ㆍ재교육성

적?근무성적 기타 능력의 실증에 의하여 행한다.”라고 하여 능력주의를 선언하고 있다. 또한 같은 조 제2항에서는 “교육공무원의 임용에 있어서는 교원으로서의 자격을 갖추고 임용을 원하는 모든 자에 대하여 능력에 따라 균등한 임용의 기회가 보장되어야 한다.”라고 하여 기회균등원칙을 표방하고 있다. 같은 법 제11조 제1항에서 “교사의 신규채용은 공개전형에 의한다.”라고 규정한 것도 바로 이와 같은 능력주의와 기회균등원칙에 입각하여 모든 응시자격자들에게 임용기회를 균등히 제공하려는 데 그 근본취지가 있다. 그런데 가산점은 일부 특정 집단에게만 시험 외적인 평가기준을 가지고 시험에서 특혜를 주는 점에서 능력주의나 기회균등원칙, 나아가 공개전형의 근본취지에 반하는 측면이 있다. 그리하여 가산점은 공개전형의 실시에 필요한 사항이라기보다는 오히려 공개전형원칙에 저촉하는 사항이라고 할 것인바, 교육공무원법 제11조 제2항의 “공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항”에 가산점에 관한 것까지 당연히 포함된 것으로 볼 수는 없다고 하였다.11)

(가) 부수적 논거

이처럼 법률 자체의 체계적 해석에 의하여 이미 입법위임의 범위를 합리적으로 획정할 수 있다고 할 때, 법률의 다의적 해석 가능성에 기초한 합헌적 법률해석은 더 이상 굳이 필요하지 않을 것이다. 그러나 헌법재판소는 위와 같은 법률의 체계적 해석 이외에 소위 본질성이론에 의한 입법위

임 범위의 합헌적 해석을 다시 한번 시도하고 있는바, 이는 주된 논거에 대한 부수적 논거로서 의미를 가진다.

(나) 본질성이론의 내용

본질성이론이란 국가의 본질적인 결정에 관해서는 의회가 법률로써 정해야 한다는 것으로서, 이미 헌법재판소의 일부 결정에서 천명된 바 있다.12)본질성이론에 의할 경우 법률유보의 범위는 국민의 자유와 재산을 침해하는 공권력 영역뿐만 아니라 급부행정 등 전체 국가행위의 영역을 아우르게 되고(법률유보의 확대), 다른 한편 본질적인 사안에 관하여 입법자가 행정부에 입법권을 위임하거나 또는 재량행위를 할 수 있는 수권을 부여하는 것이 금지된다(의회유보).13)또한 입법자가 무엇을 규율해야 하는가 하는 문제와 입법자가 어느 정도로 상세하고 명확하게 규율해야 하는가 하는 문제는 양적ㆍ상대적 차이밖에 없다는 관점에서 보면, 사안의 본질성에 따라 입법자가 법률의 형식으로 결정해야 하는 영역을 정하는 본질성이론은 결국 규율대상뿐 아니라 입법자에게 요구되는 규율의 밀도도 함께 규정한다. 즉 사안이 본질적일수록 입법자는 더 상세하고 명확하게 법률로 규율해야 하는 것이다(이른바 ‘je-desto 공식’).14)

개별적인 경우에 도대체 무엇이 본질적인지 그 판단기준이 모호한 측면이 없지 않으나, 본질성이론의 중요한 이론적 근거를 ‘의사결정과정에서 고도의 공개성이 보장되는 의회입법절차의 민주적 정당성’에서 찾을 수 있다고 할 때, 공개적 토론에 의해 다원적인 견해를 반영하고 상충하는 이해관계를 조정하는 데 최적의 조건을 갖추고 있는 의회입법절차의 장점을 이용하는 것이 절실한가 여부를 본질성 판단의 한 가지 기준으로 삼는 입론은 상당히 설득력이 있다.15)

헌법재판소도 이 사건 결정에서 “적어도 국민의 헌법상 기본권 및 기본

의무와 관련된 중요한 사항 내지 본질적인 내용에 대한 정책 형성기능만큼은 주권자인 국민에 의하여 선출된 대표자들로 구성되는 입법부가 담당하여 법률의 형식으로써 수행해야 하지, 행정부나 사법부에 그 기능을 넘겨서는 안 된다. 국회의 입법절차는 국민의 대표로 구성된 다원적 인적 구성의 합의체에서 공개적 토론을 통하여 국민의 다양한 견해와 이익을 인식하고 교량하여 공동체의 중요한 의사결정을 하는 과정이며, 일반국민과 야당의 비판을 허용하고 그들의 참여가능성을 개방하고 있다는 점에서 전문관료들만에 의하여 이루어지는 행정입법절차와는 달리 공익의 발견과 상충하는 이익간의 정당한 조정에 보다 적합한 민주적 과정이기 때문이다. 그리고 이러한 견지에서, 규율대상이 기본권적 중요성을 가질수록 그리고 그에 관한 공개적 토론의 필요성 내지 상충하는 이익간 조정의 필요성이 클수록, 그것이 국회의 법률에 의해 직접 규율될 필요성 및 그 규율밀도의 요구정도는 그만큼 더 증대되는 것으로 보아야 한다.”라고 판시하여 ‘기능상의 권력분립원칙’16)의 관점에서 본질성이론의 헌법적 근거를 규명함과 동시에 그 판단기준을 제시하고 있다.

(다) 가산점에 관한 사항이 본질적인지 여부

공무원채용시험에서 가산점은 승진, 봉급 등 공직내부에서의 차별이 아니라 공직에의 진입 자체를 어렵게 함으로써 공직선택의 균등한 기회를 박탈하는 점에서 공무담임권에 대한 중대한 제약으로 작용한다.17)이 사건 가산점 항목의 적극적 측면과 소극적 측면은 이미 전술한 바와 같고, 가산점은 서로 경쟁관계에 놓여 있는 응시자들 중 일부 특정 집단만 우대하는 결과를 가져오기 때문에, 사전에 관련당사자들의 비판과 참여가능성이 보장된 공개적 토론과정을 통해 상충하는 이익간의 공정한 조정을 도모할 필요성이 크다. 그러므로 이 사건 가산점 항목의 부여 여부나 그 적용대상과 배점 등은 기본권 실현에 본질적인 것으로서 국회가 직접 법률로 규율하여

야 할 사항에 해당한다.18)

(라) 입법위임의 합헌적 해석

헌법 제75조는 “법률에서 구체적 범위를 정하여 위임받은 사항…에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”라고 규정함으로써 ‘위임은 구체적으로 범위를 정하여 해야 한다’는 입법위임의 한계를 제시하고 있다. 그런데 위임입법이 허용되는 구체적 범위는 궁극적으로 법률의 규율내용에 의해 규정되는바, 입법위임이 어느 정도로 구체적이어야 하는가 하는 문제는 곧 법률의 규율내용은 어떠해야 하는가, 즉 법률은 어떤 사항을 자신의 직접적 규율대상으로 해야 하고 또한 얼마나 상세하고 명확하게 스스로 규율해야 하

는가 하는 문제와 직결된다. 그러므로 법률이 자신이 직접 규율했어야 할 내용을 규율하지 않은 채 이를 하위법령에 위임하였다면, 이는 충분히 구체적으로 범위를 정하지 아니한 채 한 입법위임으로서, 헌법 제75조의 한계를 벗어난 것으로 보아야 한다.19)

이 사건 가산점의 부여 여부나 부여대상 등은 국민의 기본권의 실현에 본질적인 사항이므로, 만일 이를 도입하려고 했다면 국회는 법률에 이에 대한 명시적 규정을 두었어야 했다. 그러나 교육공무원법 제11조 제2항에서는 단지 “…공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”라고만 할 뿐, 이 사건 가산점 항목에 관하여는 아무런 명시적 언급도 하고 있지 않다. 이 경우 만일 “공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항” 속에 이 사건 가산점 항목이 포함되는 것으로 해석한다면, 위 법률조항은 포괄위임금지원칙에 위배될 수밖에 없다. 그러나 이러한 해석은 법률의 합헌적 해석의 원칙에 반하므로 채택될 수 없다.

이상과 같은 이유에서 헌법재판소는 이 사건 가산점 항목이 아무런 법률적 근거가 없다고 결론 내렸다.

입법자가 법률로 공개전형원칙을 선언하면서 그에 대한 예외로서 특별히 명시적 규정을 두어 가산점을 허용하지 않았는데, 행정적 결정만으로 공개전형원칙에 저촉되는 가산점을 부여하는 것은 위헌ㆍ위법이다. 이에 다수의견은 더 이상 실체적 정당성의 심사로 나아가지 아니하고, 이 사건 가산점 항목이 법률유보원칙에 위배된다는 이유로 위헌을 선언하였다. 비록 3인의 재판관이 보충의견을 내어 이 사건 가산점의 실체적 위헌 소지를 지적하긴 하였으나, 결국 이 사건 가산점 항목의 위헌성은 형식적 정당성의 흠결에 한하여 확정되었다. 한편, 헌법재판소는 이 사건 결정이유에서 의회입법의 특별한 민주적 정당성은 야당과 관련 당사자들의 비판을 허용

하고 이들의 참여가능성을 보장하는 고도의 공개성에 있다는 점을 역설하였는바, 이로써 국가가 향후에도 교사의 양성ㆍ임용체제와 관련한 중요한 정책을 수립함에 있어서 기본적으로 충족시켜야 할 절차적 민주성에 관한 지침이 제시되었다고 생각한다.

가. 이 사건 결정 이후 대전광역시교육청에서 대전지방법원의 화해권고결정에 따라 2004년도 공립중등교원 임용시험에서 지역사범대 가산점 때문에 탈락한 17명을 구제한 것을 시작으로, 가산점에 의해 불이익을 입은 수험생들에 대한 행정소송을 통한 구제가 뒤따랐다.

나. 입법적으로는, 그동안 지역사범대 가산점 및 복수ㆍ부전공 가산점에 대한 신뢰를 가지고 입학ㆍ수학한 재학생 및 졸업생의 신뢰를 보호하여 주기 위하여 법률에 가산점의 부여근거를 마련하는 한편, 경과규정을 통해 2010년까지 이를 단계적으로 폐지하도록 하였다.

다. 이 사건 결정을 계기로 현 교원양성체제에 대한 개편 필요성이 대두했다. 방만한 양성체제를 정비하고 교원양성 교육의 내실화를 위한 제도적 장치 마련이 시급하다는 지적도 일었다. 이에 정부는 중등교사 교육과정과 자격 취득 기준을 강화하고 교원임용시험방식을 개선하는 것을 내용으로 하는 교사양성체제 전반에 걸친 개편 방안을 검토하기에 이르렀다.