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청구인
【당 사 자】
청 구 인 민○동
대리인 변호사 김정진
주문
이 사건 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 2002. 5. 1.부터 국민건강보험공단 본부 재정관리실 직원으로 근무하는데 같은 해 8. 8. 실시예정이던 국회의원 재ㆍ보궐선거 및 같은 해 12. 19. 실시예정이던 대통령선거에서 민주노동당 소속 후보를 위하여 선거운동을 하고자 하였으나 국민건
강보험공단의 상근직원의 선거운동을 금지한 공직선거및선거부정방지법 제60조 제1항 제9호의 규정으로 인하여 선거운동을 할 수 없었다고 주장하면서 이 규정은 선거운동의 자유에 관한 청구인의 기본권을 침해하여 헌법 제10조, 제11조, 제21조, 제24조에 위반한다는 이유로 2002. 7. 15. 헌법소원을 제기하였다.
나. 심판의 대상
심판대상조항은 공직선거및선거부정방지법(2003. 2. 4 법률 제6854호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공직선거법’이라 한다) 제60조 제1항 제9호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이고 그 내용은 다음과 같다.
공직선거및선거부정방지법 제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 선거운동을 할 수 없다. 다만, 제4호 내지 제9호에 해당하는 자가 후보자의 배우자인 경우에는 그러하지 아니하다.
9. 국민건강보험법에 의하여 설립된 국민건강보험공단의 상근 임ㆍ직원
2. 청구인의 주장요지 및 이해관계기관의 의견요지
가. 청구인의 주장 요지
이 사건 법률조항은 헌법 제37조 제2항에 위반하여 선거운동의 자유를 과도하게 제한함으로써 청구인의 행복추구권, 정치적 의사표현의 자유 및 선거권을 침해하고
국민연금관리공단이나 근로복지공단의 직원들과 달리 국민건
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강보험공단의 직원들에 대하여만 합리적 근거 없이 선거운동을 금지함으로써 평등권을 침해하였다.
나. 보건복지부 및 국민건강보험공단의 의견 요지
(1) 국민건강보험공단은 국민건강보험법에 의하여 설립된 공익적 성격이 강한 특수법인으로서 10,454명의 직원이 건강보험과 관련된 공적업무를 담당하고 있다.
(2) 이 공단은 정부산하기관관리기본법 제2조 소정의 정부산하기관으로서 동법의 적용을 받으며 그 직원은 공익사업장에 근무하면서 공무원에 준하는 지위를 갖고 있으므로 그 직원의 선거운동을 허용할 경우 선거에 미치는 영향이 매우 크다.
(3) 건강보험의 적용대상자 약 4,700만명 중 선거권자는 약 3,500만명에 이르고 이 공단은 전국에 6개 지역본부와 227개 지사를 두고 있으며 지역본부는 광역지방자치단체, 지사는 기초지방자치단체의 선거구와 그 관할구역이 거의 일치한다. 특히, 공단이 보유하고 있는 4,700만명의 가입자 등에 대한 개인정보를 선거에 활용할 경우 그 폐해가 심각하다.
(4) 국민건강보험공단이 수행하는 공적 업무의 성질상 그 직원에게는 정치적 중립이 요구되므로 공정한 선거를 위해서는 공직선거법 제60조 제1항에 따라 그 직원의 선거운동이 허용되어서는 아니된다.
3. 판 단
가. 본안전 판단
(1) 청구인이 선거운동에 참여하고자 하였던 2002. 8. 8.의 국회의원 재ㆍ보궐선거 및 같은 해 12. 19.의 대통령 선거는 이미 끝나버렸으므로 청구인 주장의 기본권침해상태는 이미 종료되었고 가사 청구인이 이 사건 법률조항에 대한 위헌확인을 받는다고 하더라도 그가 선거운동에 참여할 수 있는 자격을 소급적으로 취득하거나 과거로 돌아가서 실제로 선거운동을 할 수 있는 것도 아니다.
(2) 그러나 헌법소원은 개인의 주관적 권리구제뿐만 아니라 객관적인 헌법질서의 보장도 그 본질적 기능의 하나로 하고 있다. 그러므로 침해가 이미 종료되어 이를 취소할 여지가 없어 헌법소원이 주관적 권리구제에 별 도움이 안되는 경우라도 ① 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나 ② 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 수호?유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 경우에는 심판청구의 이익을
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인정할 수 있는 것이다(헌재 1993. 3. 11. 92헌마98 , 판례집 5-1, 142, 145-146).
(3) 이 사건에서 보면 기본권의 한 내용을 이루는 선거운동의 자유와 같은 중요한 권리에 대한 제한이, 이 사건 법률조항이 존속하는 한, 앞으로 실시될 각종 공직선거에서도 반복될 것이므로 이 규정의 위헌 여부의 해명은 헌법적으로 중요한 의미가 있다. 따라서 이 사건 소원에 대하여는 권리보호의 이익을 인정하는 것이 합당하다.
나. 본안에 관한 판단
(1) 선거운동의 자유와 공직선거법 제60조 제1항의 입법취지
(가) 대의민주주의를 원칙으로 하는 오늘날의 민주정치 아래에서의 선거는 국민의 참여가 필수적이고, 주권자인 국민이 자신의 정치적 의사를 자유로이 결정하고 표명하여 선거에 참여함으로써 민주사회를 구성하고 움직이게 하는 것이므로, 국민의 주권행사 내지 참정권 행사의 의미를 지니는 선거과정에의 참여행위는 원칙적으로 자유롭게 행하여질 수 있도록 최대한 보장하여야 한다. 이처럼 민주적 의회정치의 기초인 선거는 본래 자유로워야 하는 것이지만 그것은 동시에 공정하게 행하여지지 아니하면 아니된다. 금권, 관권, 폭력 등에 의한 타락선거를 추방하고, 무제한적이고 과열된 선거운동으로 말미암아 발생할 사회경제적 손실과 부작용을 방지하며, 실질적인 선거운동의 기회균등을 보장하기 위하여는 선거의 공정성이 확보되어야 하는바, 선거의 공정성 확보를 위하여는 어느 정도 선거운동의 주체, 기간 등에 대한 규제가 행하여지지 않을 수 없다{헌재 1994. 7. 29. 93헌가4 ㆍ6(병합), 판례집 6-2, 15, 28-30 참
조}.
공직선거법은 선거운동을 할 수 있는 자를 포괄적으로 제한하는 방식을 취한 구 대통령선거법이나 구 국회의원선거법과 달리 개별적 제한ㆍ금지방식으로 전환하여 원칙적으로 누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있도록 선거운동 주체의 폭을 넓히면서 다만 공무원 등 선거운동이 금지되는 사람들을 구체적ㆍ제한적으로 열거하고 있다(공직선거법 제58조 제2항, 제60조 제1항).
(나) 이와 같이 공직선거법이 공무원 또는 공무원에 준하는 사람들의 선거운동을 금지하고 있는 이유는, 그들이 그 직을 그대로 유지한 채 선거운동을 할 수 있는 경우 자신들의 지위와 권한을 특정 개인을 위한 선거운동에 남용할 소지가 많게 되고, 직무를 통하여 얻은 여러 가지 정보를 선거에 활용할
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수 있을 뿐 아니라 자신의 부하직원을 선거운동에 동원할 염려도 있으며, 자신의 선거운동에 유리한 방향으로 편파적으로 직무를 집행하거나 관련 법규를 적용할 가능성도 있는 등 그로 인한 부작용과 폐해가 선거결과에 지대한 영향을 미치게 될 것이기 때문으로서, 선거의 형평성과 공정성을 보장하기 위하여 공무원이나 이에 준하는 공공단체의 구성원들로 하여금 선거운동에 관여하지 못하도록 하는 것은 입법자의 불가피한 조치라고 할 것이다(헌재 1995. 3. 23. 95헌마53 , 판례집 7-1, 463, 473 ; 1995. 5. 25. 91헌마67 , 판례집 7-1, 722, 739 참조).
이러한 측면에서 헌법재판소는, 공익을 대표하는 사람, 직무의 성질상 정치적 중립성이 요청되는 사람 등과 같이 선거운동을 허용함으로써 선거의 공정을 해칠 우려가 있는 일정 범위의 사람들에 대하여 선거운동을 금지하는 것은 합헌이라고 판단하면서{헌재 1994. 7. 29. 93헌가4 ㆍ6(병합), 판례집 6-2, 15, 40-42 참조}, 공직선거법 제60조 제1항이 선거운동 금지를 통하여 달성하려는 목적과 의도는 자신의 지위와 권한을 선거운동에 남용할 위험이 있는 자를 선거운동원으로서 배제하여 선거의 공정성과 형평성을 확보하고 업무전념성을 보장하고자 하는데 있다고 밝히고 있는 것이다(헌재 1997. 9. 25. 96헌마133 , 판례집 9-2, 410, 417 참조).
(2) 국민건강보험공단의 성격 및 그 직원의 법적 지위
국민건강보험공단은 국민의 질병ㆍ부상에 대한 예방ㆍ진단ㆍ치료ㆍ재활과 출산ㆍ사망 및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시함으로써 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진함을 목적으로 하는 국민건강보험법에 의하여 건강보험의 보험자업무를 담당하기 위하여 설립된 특수법인이다(동법 제1조, 제12조). 국민건강보험공단은 건강보험과 관련한 공익적 업무의 수행을 위하여 본부 및 6개 지역본부, 227개 지사라는 전국적 규모의 방대한 조직을 갖고 있고, 건강보험 가입자 및 그 피부양자로 관리 대상이 되는 사람이 2003. 12. 31. 현재 약 4,700만 명으로서 그 중 선거권을 가진 사람만도 약 3,700만 명에 이르고 있는데, 위와 같은 업무의 공익성에 근거하여 보건복지부가 공단조직의 구성, 그 운영 및 감독에 적극 관여하는 등 주도적인 역할을 하고 있다.
국민건강보험공단의 직원은, 보건복지부 장관으로부터 임명되어 주요사항을 심의ㆍ의결하는 이사회의 구성원인 이사와는 달리 정관이 정하는 바에 따라 이사장에 의해 임명되고(동법 제25조), 이사회에서 결정된 사항을 구체적으로 집행하는 업무 즉, 공단의 고유업무 수행을 위하여 필요한 실무를 담
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(3) 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(가) 제한되는 기본권
1) 선거운동의 자유는 널리 선거과정에서 자유로이 의사를 표현할 자유의 일환이므로 표현의 자유의 한 태양이기도 한데, 이러한 정치적 표현의 자유는 선거과정에서의 선거운동을 통하여 국민이 정치적 의견을 자유로이 발표, 교환함으로써 비로소 그 기능을 다하게 된다 할 것이므로 선거운동의 자유는 헌법이 정한 언론ㆍ출판ㆍ집회ㆍ
2) 이 사건 법률조항은 청구인에 대하여 국민건강보험공단의 직원이라는 이유로 선거운동을 금지하는 규정으로서, 이는 사회적 신분에 따라 정치적 생활영역에 있어 중요한 기본권 중 하나인 선거운동의 자유의 향유 여부에 대하여 차별하는 것이라고 할 수 있는바, 이와 같은 차별취급이 과연 합리적 근거 없는 자의적 차별로서 청구인의 평등권을 침해하는지 여부가 또한 문제된다.
3) 한편 청구인은 이 사건 법률조항에 의한 선거운동의 금지로 인하여 행복추구권이 침해되었다고 주장하고 있는바, 보호영역으로서의 ‘선거운동’의 자유가 문제되는 경우 표현의 자유 및 선거권과 일반적 행동자유권으로서의 행복추구권은 서로 특별관계에 있어 기본권의 내용상 특별성을 갖는 표현의 자유 및 선거권이 우선 적용된다고 할 것이므로, 이하에서는 행복추구권 침해 여부에 관하여 따로 판단하지 아니한다.
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(나) 표현의 자유 및 선거권 침해 여부
선거운동의 자유도 무제한의 자유는 아니고 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있는바, 그 경우에도 제한의 방법이 합리적이어야 함은 물론 기본권 제한의 한계원리인 과잉금지의 원칙에 위배되거나 권리의 본질적 내용을 침해하여서는 아니된다. 이 사건 법률조항이 청구인에 대하여 선거운동을 금지하는 것은 선거의 공정성ㆍ형평성과 중립성이라는 공공복리를 위하여 선거운동의 자유, 즉 정치적 표현의 자유와 선거권을 제한하는 것이라고 볼 수 있다.
이 사건 법률조항을 포함한 공직선거법 제60조 제1항은 선거운동의 제한에 관한 이른바 개별적 제한ㆍ금지방식을 전제로 예외적으로 일정한 신분 또는 지위를 갖고 있는 사람들에 대하여 일체의 선거운동을 금지하고 있는바, 선거운동이 허용되거나 금지되는 사람의 인적 범위는 입법자가 그 재량의 범위 내에서 규율대상자의 직무의 성질과 내용을 살펴 정치적 중립성과 직무전념성이 어느 정도 요구되는지, 선거에 개입할 경우 선거의 공정성과 형평성을 해칠 우려가 어느 정도인지 등의 제반 사정을 종합적으로 검토하여 정할 사항이므로, 과잉금지의 원칙의 적용에 있어 보다 탄력적인 심사가 요망된다 할 것이다.
1) 목적의 정당성 및 수단의 상당성
국민건강보험공단이 사회보험제도의 취지에 따라 국민건강을 향상시키고 사회보장을 증진한다는 공익목적을 가지고 설립되었음에도 본래의 목적과는 달리 그 구성원
들이 각종 선거에서 특정 후보자를 위한 선거활동을 할 수 있도록 허용할 경우 국민 전체가 아닌 특정 집단의 이익만을 도모하는 방향으로 업무를 수행하거나 관련 업무의 집행에 대하여 부당한 영향력을 가할 우려가 있고, 한편으로 법률로써 공단의 전반적인 업무를 보건복지부 장관이 관장하도록 규정하고 있는 점에 비추어 행정부의 영향력 아래 있는 공단의 직원이 선거운동에 직접 참여하는 방법으로 정치활동을 하는 것은 자칫 행정부가 간접적으로 선거에 관여하는 결과를 초래하여 공단의 정치적 중립성을 훼손하는 동시에 그 사회보장적 지위에도 어긋난다고 할 것이다. 특히 국민건강보험공단의 직원들은 건강보험 가입자와 그 피부양자에 대한 여러 가지의 개인정보, 즉 세대의 주소지와 성별ㆍ연령별 구성, 세대원의 직업 및 재산상태(임금, 부동산 및 자동차의 소유 여부, 사업자등록 여부 등) 등에 대한 구체적
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정보를 지득하고 있어 만일 이들에게 직접 선거운동에 참가하도록 허용할 경우 위와 같은 막대한 정보를 유출하여 전국적 규모의 방대한 조직과 함께 선거에 이용할 가능성이 크다 할 것이고, 또한 이와 같은 공익적 업무 담당자에 대하여 선거운동을 허용할 경우에는 선거기간의 전후를 불문하고 후보자들 사이에서 이들을 선거운동원으로 활용하기 위한 경쟁이 치열해질 것이어서, 이에 대한 적절한 제한조치를 강구하는 것은 참된 의미에서의 선거의 실질적 자유와 공정성 및 공익적 업무 담당자들의 정치적 중립성을 보장하기 위한 제도적 장치로서 중요한 의미를 갖는다고 할 것이므로, 그 목적의 정당성이 인정된다.
한편 공직선거법이 선거운동의 자유를 개별적으로 제한함에 있어, 선거에의 개입을 허용할 경우 예상되는 부작용과 폐해를 우려하여 청구인과 같이 일정한 신분 또는 지위를 갖는 사람들에 대하여 일괄적으로 선거운동을 금지하는 것은 공익적 업무 담당자들의 정치적 중립성을 유지하고 궁극적으로 선거의 공정성ㆍ형평성을 보장하는 방법의 하나로서 위에서 본 제한목적 달성에 적합한 수단으로서의 상당성이 인정된다고 볼 것이다.
2) 침해의 최소성
이 사건 법률조항은 국민건강보험공단 직원에 대하여 선거운동의 기간과 방법, 태양을 불문하고 일체의 선거운동을 금지하고 있는바, 이러한 일률적 금지가 앞서 본 제한목적 달성을 위하여 필요한 최소한도의 것이라고 볼 수 있는지가 문제된다.
국민건강보험공단 직원의 선거운동을 제한하는 방법으로 우선 ‘선거운동의 방법이나 태양’을 제한하는 것을 생각해볼 수 있다. 그러나 공직선거법 제58조 제1항에 의하면 선거운동이란 ‘당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위’로서, 선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시, 입후보와 선거운동을 위한 준비, 정당의 후보자 추천에 관한 단순한 지지ㆍ반대의 의견개진 및 의사표시, 통상적인 정당활동을 제외한 행위라고 추상적으로 정의되어 있을 뿐인바, 이와 같은 선거운동은 실제에 있어 매우 다양하고 복잡한 형태로 행하여질 것이어서 그 가운데 어느 것을 국민건강보험공단의 직원이라는 신분과 관련하여 금지될 필요가 있는 방법으로 구분, 특정할 것인지는 실로 모호한 일이 아닐 수 없고, 따라서 공단 직원에 한하여 금지의 대상이 되는 선거운동의 방법 또는 태양을 일일이 법령에 규정하는 것은 사실상 불가능하거나
극히 비효율적인 태도라고 할 것이다.
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다른 한편으로는 국민건강보험공단의 직원에 대하여 그 ‘지위를 이용한 선거운동’만을 금지하는 방법을 상정할 수 있다. 일본의 경우 일부 고위공무원을 제외한 일반공무원이나 일정한 공적 지위에 있는 사람들에 대하여는 그 지위를 이용한 선거운동만을 금지하고 있으나, 우리나라의 공직선거법의 경우에는 동법 제60조 제1항 제4호가 공무원의 선거운동 일체를 금지하면서 다시 제85조 제1항에서 공무원의 지위를 이용한 선거운동을 할 수 없도록 선언하고 있을 뿐이다. 이와 같이 공직선거법은 공무원에 한하여 지위를 이용한 선거운동이 금지됨을 강조하고 있을 뿐, 국민건강보험공단 직원을 비롯하여 선거운동이 금지되는 사람들에 대하여 지위를 이용한 선거운동만을 금지하는 규정을 두고 있지는 아니한바, 이는 만일 그와 같은 제한요건을 부가할 경우 어느 것이 ‘지위를 이용한’ 선거운동이고 어느 것이 그렇지 않은 선거운동인지의 경계 획정이 매우 곤란하여 금지되는 선거운동의 범위가 일의적으로 특정되기 어려울 것이기 때문에 실제 법적용에 있어 선거관련기관의 유권해석이나 법원의 판단을 구해야 하는 등 번잡한 절차를 필요로 하게 되는 등으로 인하여 금지조항으로서의 실효성 또는 규범력이 약화될 우려가 있음을 고려한 입법조치로서, 곧 일정한 신분과 지위를 가진 사람들에 대하여 일체의 선거운동을 금지함으로써 불법선거의 시비를 사전에 차단하고 선거의 공정성과 중립성을 확보하고자 하는 입법자의 결단이라고 볼 수 있다. 여기서 우리는, 공직선거법이 과거 우리나라 선거 역사를 얼룩지게 한 관권, 금권, 폭력 등에 의한 불법ㆍ타락선거로부터 선거의 공정성을 지키기 위
하여 제정된 경위에 비추어 볼 때 선거운동의 주체ㆍ방법ㆍ태양ㆍ기간을 어떻게 규율할 것인지는 선거전문가들의 집단이라고 볼 수 있는 입법부의 재량에 맡겨야 하고, 그것이 명백히 재량권의 한계를 벗어난 자의적인 입법이 아닌 한 입법형성의 자유를 존중하여야 한다고 말할 수 있는 것이다.
그밖에 공직선거법 제86조 제1항은 공무원과 마찬가지로 국민건강보험공단의 상근 직원에 대하여 ‘선거에 영향을 미치는 행위’를 하지 못하도록 금지하면서 금지되는 행위의 유형을 열거하고 있으나, 여기서 금지되는 행위는 이 사건 법률조항이 금지하는 ‘선거운동’에 이르지 못하는 관련행위에 불과하여 그것만으로는 앞서 본 제한목적을 달성하는 효과적인 수단이 될 수 있을 것으로 보이지 아니한다. 또 공직선거법 제85조 제2항에 의하면 교육적ㆍ종교적 또는 직업적인 기관ㆍ단체 등의 조직 내에서의 직무상 행위를 이용하여 구성원에 대하여 행하는 선거운동이 금지되어 있으나, 국민건강보험공단의
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직원이 같은 공단 소속의 직원이 아닌 건강보험 가입자나 피부양자에 대하여 하는 선거운동이 위 조항의 적용범위에 포함되지는 않을 터이므로, 위 조항은 이 사건 법률조항을 대체할 만한 규정이라고 볼 수 없다.
결국 이 사건 법률조항은 공익적 업무 담당자인 국민건강보험공단의 직원에 대하여 정치적 활동을 전면적으로 금지하는 것이 아니라 당선 또는 낙선을 위한 직접적
인 활동만을 금지하고 있는 것이므로, 선거운동의 범위를 구체적으로 한정하고 이러한 틀 안에서 국민건강보험공단의 직원에 대하여 선거운동의 금지를 규정한 것이 선거의 공정성 확보라는 입법목적을 위해 필요한 상당성의 범위를 넘었다고 보기 어려우며, 선거운동에 참여함으로써 발생할 중대한 폐해를 방지하기 위하여 필요한 최소한의 정도를 넘는다고 보이지도 않는다.
3) 법익의 균형성
선거운동의 주체에 대하여 어느 범위에서 이를 허용하고 금지할 것인가는 각 나라가 처한 정치ㆍ사회ㆍ경제적 사정, 선거문화의 수준, 민주시민의식의 성숙 정도 등 제반 사정에 따라 달라질 수밖에 없다(헌재 1999. 11. 25. 98헌마141 참조). 더구나 우리나라의 경우는 과거 여러 차례 실시된 각종 선거에서 관권, 금권 등의 개입에 의한 부패 및 탈법과 그에 따른 민의의 왜곡을 반복적으로 경험한 바 있으므로 이를 시정하고자 하는 국민적 열망은 다른 나라에 비할 바가 아니라고 할 것이다.
따라서 이 사건 법률조항에 의하여 보호되는 선거의 실질적 자유와 공정의 확보라는 공공의 이익은 위와 같은 국민적 열망을 담고 있는 것으로서 특히 높은 가치를 지니는 것이라고 할 것이므로, 선거운동 참여시 특히 폐해가 심할 것으로 명백히 예상되는 국민건강보험공단의 직원에 대하여 선거운동을 금지함으로써 정치적 표현의 자유 중 일부인 선거운동의 자유를 제한하였다고 하여 보호되는 공익과 제한되는 기본권 사이에 현저한 불균형이 있다고는 볼 수 없어 충돌하는 법익 상호간의 균형성도 구비되어 있다고 볼 것이다.
4) 본질적 내용의 침해 여부
이 사건 법률조항은 선거와 관련한 모든 행위 태양을 금지하는 것이 아니라 정치적 의사표현 중 정치적 의미가 크고 선거와 직접 관련성이 있는 선거운동만을 금지하고 있다. 즉, 이 사건 법률조항은 선거운동에 직접 개입할 경우 중대한 폐해가 우려된다고 인정되는 국민건강보험공단 직원에 대하여
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선거와 관련된 활동의 전면적인 금지가 아니라 부분적인 금지의 범위를 설정한 데 불과한바, 이 사건 법률조항에 의하여 선거운동이 금지된다고 하더라도 선거에 관한 의견개진, 입후보와 선거운동을 위한 준비행위, 공천과 관련된 활동, 그밖에 통상적인 정당활동을 비롯하여 선거운동 이외의 방법으로 특정 후보자를 위한 지원활동의 가능성이 여전히 남겨져 있는 이상 공단 직원으로서는 선거와 관련하여 일정 범위 내에서는 자유롭게 자신의 정치적인 의사를 표현할 자유를 누리고 있다고 할 것이므로, 이로써 선거운동의 자유 내지 이를 위한 정치적 표현의 자유가 전혀 무의미해지거나 선거권 또는 선거의 자유의 실질적 의미가 상실된다고 보기 어렵고, 따라서 이 사건 법률조항이 선거운동의 자유의 본질적 내용을 침해하여 기본권이 형해화된다고 할 수 없다.
(다) 평등권 침해 여부
이 사건 법률조항은 국민건강보험공단 직원에 대하여 그 신분 또는 지위를 이유로 선거운동을 금지하고 있어 선거운동의 자유가 보장되는 사보험업체의 직원 또는 동일한 공익적 특수법인으로서 설립과 운영에 있어 국민건강보험공단과 유사성이 있는 국민연금관리공단이나 근로복지공단의 직원과의 차별취급이 문제된다. 그런데 헌법 제11조 제1항이 보장하는 평등권은 법을 적용하거나 입법을 함에 있어 불합리한 차별을 하여서는 안 된다는 이른바 상대적 평등을 뜻하는 것이므로, 차별취급에 합리적 근거가 있는 경우에는 평등권을 침해하였다고 볼 수 없는 것이다.
이 사건에 있어 국민건강보험공단 직원과 사보험업체의 직원이나 다른 공단, 특히 국민연금관리공단 및 근로복지공단의 직원 사이에 차별취급을 정당화하는 합리적 사유가 있는지 여부에 관하여 본다. 앞서 본 바와 같이 국민건강보험공단의 직원은 그 신분이나 담당하는 업무의 특성상 공무원에 준하여 정치적 중립성이 강하게 요청될 뿐 아니라 선거운동이 허용될 경우 전 국민을 가입자 또는 피부양자로 관리하면서 획득한 막대한 양의 개인정보를 유출하여 이를 전국적 규모의 방대한 조직과 함께 선거에 악용함으로써 선거의 공정성ㆍ형평성과 중립성을 크게 해칠 우려가 있기 때문에 일체의 선거운동이 금지되어 있는 것인바, 비록 국민건강보험공단 직원의 업무가 일반 보험회사의 직원이 담당하는 보험업무와 내용상 크게 다르지 않다 하더라도 그 신분상의 특수성과 조직의 규모, 개인정보 지득의 정도, 선거개입시 예상되는 부작용 등이 사보험업체 직원이나 다른 공단의 직원의 경우와 현저히 차이가
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나는 이상 위와 같은 전면적인 선거운동의 금지는 정당한 차별목적을 위한 합리적인 수단을 강구한 것이라고 보아야 할 것이다.
이는 현행법상 비록 국민건강보험공단 직원도 정부투자기관의 직원과 같이 공직선거에 제한 없이 입후보할 수 있다 하더라도 달리 볼 것이 아니다. 즉, 그와 같은 공직 입후보가 가능하다는 점이 선거운동 금지와 모순되거나 양립불가능하다고 말할 수 없을 뿐더러, 공직 입후보행위가 타인을 위한 선거운동보다 선거의 공정성 등을 해칠 가능성이 훨씬 적다고 단정할 수는 없다 할 것인데, 이는 특히 국민건강보험공단 직원 가운데 실제로 입후보하는 사람은 극히 소수일 것으로 예상되므로 그 폐해, 즉 선거의 공정성에 대한 훼손의 위험이 매우 적을 것일 뿐 아니라 공무담임권의 일환인 공직선거에의 입후보라는 법익은 단순히 선거운동을 할 자유에 비하여 법익의 성질과 크기가 달라 그 둘을 동일 평면상에서 단순비교할 수는 없다는 점에서도 그러하다 할 것이다.
결국 국민건강보험공단 직원에 대하여 일체의 선거운동을 금지하는 것은 앞서 본 입법목적과 현실을 종합적으로 고려하여 나온 입법정책적 결정으로서 거기에 나름대로 합리적 이유가 있다고 할 수 있다. 따라서 비록 현재로서는 국민건강보험공단 직원에 대하여 선거운동이 전면 금지되어 있지만, 앞으로 선거문화가 향상되고 선거의 공정성에 대한 보편적 가치기준이 확립되는 등 상황이 변화되면 그와 같은 금지의 여부 또는 금지범위에 관한 규율내용 역시 상황변화에 맞게 개선될 것으로 기대되므로, 현재의 상태를 객관적으로 정의와 형평에 반한다거나 자의적인 것이어서 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
4. 결 론
위와 같은 이유로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래의 5. 재판관 권 성, 재판관 송인준, 재판관 주선회, 재판관 전효숙의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 의견일치에 의한 것이다.
5. 재판관 권 성, 재판관 송인준, 재판관 주선회, 재판관 전효숙의 반대의견
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가. 청구인의 선거운동 자유를 제한할 필요성이 인정되지 않는다.
① 정치적 중립성의 관점
53조 제1항 제4호(1995. 12. 30. 법률 제5127호로 개정된 것) 참조]. 그러므로 청구인과 같은 보험공단의 직원에게는 더 이상 정치적 중립성이 요구되지 않는다. 따라서 보험공단직원으로 하여금 정치적 중립성을 지키도록 만들기 위하여 그에게 선거운동을 하지 말라고 한다는 것은 어불성설이다.
② 선거의 공정성의 관점
문제는 보험공단의 직원에게 선거운동을 허용할 경우 선거의 공정성을 침해할 우려가 있는가 하는 점이다.
헌법재판소는 1995. 5. 25. 선고 91헌마67 , 구 지방의회의원선거법 제35조 제1항 제6호 등에 대한 헌법소원사건의 결정(판례집 7-1, 722, 745-750)에서 “정부투자기관의 집행간부가 아닌 직원들은 그 업무의 성격상 사기업체 근로자와 다를 바가 없다고 할 것이므로 청구인들에게 공직선거 입후보를 허용하더라도 공무원, 특히 고위공무원이 그 직을 그대로 유지한 채 공직선거에 입후보하는 것을 허용할 때 예상되는 부작용과 폐해가 있다고 보기는 어렵다. 나아가 정부투자기관의 직원이라는 지위를 이용하여 선거운동을 함으로써 선거의 공정을 해할 것이 우려된다면 정부투자기관의 직원에 대하여만 입후보 제한과 겸직금지를 규정할 것이 아니라 같은 침해가 우려되는 그 밖의 직업단체 또는 종교단체의 직원에 대하여도 동일한 규정을 둠으로써 입법적인 균형을 맞추어 놓았어야 할 것이다(헌재 1991. 3. 11. 90헌마28 결정 참조).”라고 판시하였다.
이 결정은 보험공단의 직원에게 선거운동을 허용하더라도 선거의 공정을 침해할
우려는 없다는 판단에 기초한 것이다.
실제로도 보험공단의 직원은 비록 공익에 관련된 업무를 담당하고 있다 하더라도 그 지위가 일반 사보험업체 직원의 그것과 사실상 동일하여 선거운동에 부당하게 동원할 우려가 있는 권력적 요소나 영향력이 별로 없다.
혹은 보험공단의 직원이 보험가입자에 대한 다양한 정보에 접근할 수 있고 이것을 선거운동에 이용할 우려가 있다는 점이 문제될지 모른다. 그러나 일반
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사보험업체의 직원이 그 보험가입자에 대한 정보를 선거운동에 이용할 우려의 정도 역시 보험공단의 직원의 그것에 비하여 결코 적다고 단정하기 어렵다. 그럼에도 불구하고 일반 사보험업체의 직원의 경우에는 그 선거운동이 전혀 금지되지 않음에 비추어 볼 때 이러한 우려는 근거가 없는 것이거나, 별도로 규제하여야 할 정도의 문제가 되지 못하는 것이다.
더구나 보험가입자의 정보를 이용하여 선거운동을 하는 것은 뒤에 보는 바와 같이 공직선거법 제85조 제2항이 금지하는 바 즉, ‘지위를 이용한 선거운동’에 해당하므로 이 사건 법률조항이 아니더라도 별도의 조항에 의하여 원래 금지되고 있는 것이다.
그러므로 보험공단의 직원에 대하여 선거운동을 허용하더라도 선거의 공정을 위협
하는 일은 없다고 보아야 할 것이다.
③ 선거운동의 형평성의 관점
또한 보험공단과 마찬가지로 비영리 특수법인으로서 공익관련업무를 담당하고 있는 국민연금관리공단이나 근로복지공단의 경우에는 그 직원의 선거운동을 금지하지 않으면서 보험공단에 대하여는 그 직원의 선거운동을 금지하는 것도 형평에 어긋나서 불합리하다.
또한 보험공단의 직원이 공직선거의 후보자가 되어 자신을 위한 선거운동을 하는 것이 가능하게 되었음에도 불구하고 이 사건 법률조항에 의하여 다른 후보자를 위한 선거운동은 여전히 금지된다고 하는 것은 명백한 모순이고 형평에 반한다. 자신이 직접 후보자가 되어 자기의 선거운동을 하는 것과 타인을 위하여 선거운동을 하는 것을 비교할 때 선거의 공정성ㆍ형평성에 대한 훼손가능성의 측면에서 후자의 경우가 그 위험성이 훨씬 적다고 보는 것이 상식에 맞는다. 그러므로 보험공단의 직원이 공무원 등의 입후보를 제한하는 공직선거법 제53조 제1항의 적용을 받지 않게 된 이상 타인을 위한 선거운동 역시 이를 제한할 필요가 없다고 할 것이다.
④ 직무수행의 성실성의 관점
보험공단의 인사규정에 의하면 근속기간 1년 이상의 직원에 대하여는 10일 이상의 연차휴가 및 월1일의 월차휴가가 보장되고 있으므로 보험공단 직원이 이러한 휴가를 이용하거나 퇴근 이후의 시간을 이용하여 선거운동을 한다면 이로 인하여 그 직무의
성실한 수행이 크게 위협받는 것도 아니다.
⑤ 소 결
결국 보험공단의 직원에 대하여 선거운동을 일률적으로 금지하는 것은 그
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금지의 필요성이 인정되지 아니하므로 이 사건 법률조항은 이 점에서 그 목적의 정당성이 인정되지 않는다.
나. 보험공단의 직원에 대하여 선거운동을 일률적으로 금지하는 것은 그 수단의 상당성 및 피해의 최소성이 인정되지 않는다.
공직선거법 제85조 제2항은 “누구든지 교육적ㆍ종교적 또는 직업적인 기관ㆍ단체 등의 조직내에서의 직무상 행위를 이용하여 그 구성원에 대하여 선거운동을 하거나 하게 하거나, 계열화나 하도급 등 거래상 특수지위를 이용하여 기업조직ㆍ기업체 또는 그 구성원에 대하여 선거운동을 하거나 하게 할 수 없다.”라고 규정하면서 동법 제255조 제1항 제9호에서 그 위반자를 처벌하고 있다. 따라서 단체의 구성원은 그 조직상의 지위나 거래상의 특수지위를 이용하여 영향력을 행사하는 선거운동을 할 수 없게 되어 있다. 그러므로 이 사건 법률조항이 아니더라도 보험공단의 직원이 그 지위를 이용하여 부하직원들을 상대로 선거운동을 하거나 선거운동을 하도록 하는 행
위 및 직무상의 지위를 이용하여 가입자 또는 피부양자에게 선거운동을 하는 것은 이미 모두 금지되고 있는 것이다.
또한 공직선거법 제86조 제1항은 보험공단의 상근 임직원－공무원과 마찬가지로－정당이나 후보자의 업적을 소속직원 또는 선거구민에게 홍보하는 행위(제1호), 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위(제2호), 정당 또는 후보자에 대한 선거권자의 지지도를 조사하거나 이를 발표하는 행위(제3호), 선거기간중 소속직원 또는 선거구민에게 금품 기타 이익을 주거나 이를 약속하는 행위(제4호), 선거기간중 정상적 업무 외의 출장을 하는 행위(제6호), 선거기간중 휴가기간에 그 업무와 관련된 기관이나 시설을 방문하는 행위(제7호) 등 선거에 영향을 미치는 전형적인 7개 유형의 행위를 하지 못하도록 금지하고 있다. 따라서 보험공단의 직원은, 이 사건 법률조항에 의하지 않더라도, 직접적인 선거운동은 아니지만 선거에 영향을 미칠 우려가 있는 행위를 이미 할 수 없게 되어 있다. 결국 보험공단의 직원은 공직선거법 제85조 제2항 및 제86조 제1항의 규정에 의하여 그 지위를 이용하여 하는 선거운동 및 선거에 영향을 미치는 전형적인 행위를 하지 못하게 되어 있으므로 여기서 더 나아가 그 밖의 선거운동 일체를 포괄적으로 금지하는 규정을 다시 두는 것은 전혀 적절치 않은 방법으로 지나치게 넓게 선거운동의 자유를 제한하는 것이다. 이는 기본권을 제한할 필요가 있는 경우에도 그 제한은 필요한 최소한의 범위에 그쳐야 한다는 피해최소성의 원칙과 그 수단이
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적절하여야 한다는 수단의 상당성 원칙에 모두 어긋난다.
다. 추구하는 공익에 비하여 제한되는 사익이 너무 크다.
청구인은 이 사건 법률조항에 의하여 대통령선거, 국회의원선거, 지방자치단체장 및 지방의회의원 선거에서 그 선거운동에 참여하는 권리가 전면적으로 배제된다.
그런데 기본권의 하나인 정치적 의사표현의 자유는 정치적 의견을 단순히 외부에 표명하는 자유만에 그치는 것이 아니라 더 나아가 자신의 정치적인 목적을 달성하기 위하여 자신과 정치적인 견해를 같이하는 사람이 선거에서 당선될 수 있도록 활동할 수 있는 자유 즉, 선거운동의 자유까지를 포함하는 것이다. 그럼에도 불구하고 선거의 규모와 종류를 불문하고 일체의 선거운동을 금지하는 것은 선거운동의 자유라는 기본권의 본질적 내용을 침해하는 것으로 이는 사익에 대한 중대한 제한에 해당한다.
한편 공적 지위를 가진 자의 편향된 영향력 행사를 배제하여 선거의 공정성을 확보한다는 공익은, 그 공적 지위를 이용한 선거운동 내지 영향력 행사만을 금지하면 대부분 확보될 수 있다. 그러므로 여기서 더 나아가 공적 지위에 있는 자의 그 밖의 일체의 선거운동을 금지한다고 하여 이로써 추가적으로 확보되는 선거의 공정성이라는 것은 별로 있을 수가 없다. 헌법재판소가 “정부투자기관의 직원들은 그 업무의 성격상 사기업체의 근로자와 다를 것이 없다.”라고 판시(헌재 1995. 5. 25. 91헌마67 , 판례집 7-1, 722, 745-750)한 데서 드러나듯이 보험공단의 직원처럼 그 지위의 공적 성격이 미약한 경우에는 더욱 그렇다.
그러므로 보험공단의 직원에 대하여 일체의 선거운동을 금지하는 것은 그 금지에 의하여 선거운동의 자유라는 개인의 기본권이 본질적으로 침해됨에 비하여 한편 이러한 금지가 선거의 공정성이라는 공익의 확보에 기여하는 바는 매우 미미하다고 할 것이다.
라. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 선거운동의 자유를 과도하게 제한하여 그 본질을 침해하므로 헌법상의 과잉금지의 원칙에 어긋나서 위헌이라고 할 것이다.
선거운동이 불법과 비리에 물들지 않게 하려면－유항산자(有恒産者)라야 유항심(有恒心)이므로－안정된 생업을 가진 사람들이 정상적으로 생업에 종사하면서도 자기와 정치적 견해를 같이 하는 후보자를 공개적으로 지원
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할 수 있도록 제도를 정비하는 것이 매우 중요하다는 점을 유의하여야 할 것이다.
재판관 윤영철(재판장) 김영일 권 성(주심) 김효종 김경일
송인준 주선회 전효숙 이상경