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- 도시계획시설사업 실시계획인가의 사업인정 의제, 수용토지보상액 산정과토지수용자의 재산권 -
(헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79, 판례집 19-2, 576)
유 미 라*1)
1. 도시계획시설사업의 실시계획 인가를 사업인정으로 의제하는 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하, ‘국토계획법’이라 한다) 제96조 제2항 본문이 적법절차원칙 및 헌법 제23조 제3항에 위배되는지 여부(소극)
2. 사업인정 이전에 관련 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니한 경우 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없는 때에는 다시 협의 등 절차를 거치지 않도록 규정한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하, ‘공익사업법’이라 한다) 제26조 제2항이 청구인의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
3. 토지수용위원회에 관한 규정인 공익사업법 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 구 공익사업법 제49조, 제52조 제4항, 제9항 및 토지수용위원회의 심리에 있어서 이해관계인들의 출석에 의한 진술을 제한하는 공익사업법 제32조 제2항이 적법절차의 원칙에 위배되고, 재판청구권을 침해하는지 여부(소극)
4. 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하도록 하는
공익사업법 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 제5항 및 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(이하, ‘부동산평가법’이라 한다) 제9조 제1항 제1호가 헌법에 위반되는지 여부(소극)
이 사건 심판의 대상은 (1) 구 국토계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 19. 법률 제8250호로 개정되기 전의 것) 제96조 제2항 본문, (2) 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제26조 제2항, 제32조 제2항, 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제70조 제2항, 제4항, (3) 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제49조, 제70조 제5항, (4) 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7796호로 개정되기 전의 것) 제52조 제4항, (5) 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7773호로 개정되기 전의 것) 제52조 제9항, (6) 구 공익사업법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항, (7) 구 부동산평가법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 제1호가 헌법에 위반되는지 여부이며, 그 규정의 내용은 다음과 같다.
제96조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 준용) ② 제1항의 규정에 의하여 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용함에 있어서 제91조의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있은 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. 다만, 재결신청은 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제23조제1항 및 제28조제1항의 규정에 불구하고 실시계획에서 정한 도시계획시설사업의 시행기간 이내에 하여야 한다.
제26조 (협의 등 절차의 준용) ② 사업인정 이전에 제14조 내지 제16조 및 제68조의 규정에 의한 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하여 제20조의 규정에 의한 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없는 때에는 제1항의 규정에 불구하고 제14조 내지 제16조의 규정에 의한 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자 또는 토지소유자 및 관계인이 제16조의 규정에 의한 협의를 요구하는 때에는 협의하여야 한다.
제32조 (심리) ② 토지수용위원회는 심리를 함에 있어서 필요하다고 인정하는 때에는 사업시행자·토지소유자 및 관계인을 출석시켜 그 의견을 진술하게 할 수 있다.
제51조 (관할) ① 중앙토지수용위원회는 다음 각호의 사업의 재결에 관한 사항을 관장한다.
1. 국가 또는 시·도가 사업시행자인 사업
2. 수용 또는 사용할 토지가 2 이상의 시·도에 걸쳐 있는 사업
② 지방토지수용위원회는 제1항 각호외의 사업의 재결에 관한 사항을 관장한다.
제52조 (중앙토지수용위원회) ① 중앙토지수용위원회는 위원장 1인을 포함한 20인 이내의 위원으로 구성하되, 위원중 대통령령이 정하는 수의 위원은 상임으로 한다.
② 중앙토지수용위원회의 위원장은 건설교통부장관이 되며, 위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 때에는 위원장이 지명하는 위원이 그 직무를 대행한다.
③ 중앙토지수용위원회의 위원장은 위원회를 대표하며, 위원회의 업무를 통할한다.
⑤ 중앙토지수용위원회의 비상임위원은 토지 수용에 관한 학식과 경험이 풍부한 자중에서 건설교통부장관이 위촉한다.
⑥ 중앙토지수용위원회의 회의는 위원장이 소집하며, 위원장 및 상임위원 1인과 위원장이 회의마다 지정하는 위원 7인으로 구성한다.
⑦ 중앙토지수용위원회의 회의는 제6항의 규정에 의한 구성원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.
⑧ 중앙토지수용위원회의 사무를 처리하기 위하여 사무기구를 둔다.
제70조 (취득하는 토지의 보상) ② 토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다.
④ 사업인정후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
제49조 (설치) 토지등의 수용과 사용에 관한 재결을 하기 위하여 건설교통부에 중앙토지수용위원회를, 시·도에 지방토지수용위원회를 둔다.
제70조 (취득하는 토지의 보상) ⑤ 취득하는 토지와 이에 관한 소유권외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용·예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 건설교통부령으로 정한다.
제52조 (중앙토지수용위원회) ④ 중앙토지수용위원회의 상임위원은 다음 각호의 1에 해당하는 자중에서 건설교통부장관의 제청으로 대통령이 임명한다.
1. 판사·검사 또는 변호사의 직에 15년 이상 있었던 자
2. 대학에서 법률학 또는 행정학을 가르치는 부교수 이상의 직에 5년 이상 있었던 자
3. 행정기관의 3급 이상의 공무원으로 2년 이상 있었던 자
제52조 (중앙토지수용위원회) ⑨ 중앙토지수용위원회의 상임위원의 직급 및 사무기구의 조직에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
제70조 (취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
제9조 (표준지공시지가의 적용) ① 국가·지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다.
1. 공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상
1. 심판청구에 이르게 된 경위
(1) 청구인은 광주 동구 광산동 11의 1 대지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자인바, 문화관광부 장관은 2005. 1. 13. 이 사건 토지를 포함한 광주 동구 광산동 13 일원(이하 ‘이 사건 사업신청지’라고 한다)에 국립아시아문화전당을 건립하고자 광주광역시에 도시계획시설결정 및 지적승인 신청을 하였고, 이에 광주광역시장은 2005. 4. 1.광주광역시 고시 제2005-34호 광주도시관리계획(지구ㆍ시설)변경결정 및 지형도면고시로 이 사건 사업신청지에 광주 도시계획시설인 국립아시아문화전당을 건립하는 도시관리계획결정을
하였다.
(2) 문화관광부장관은 위 도시계획시설의 사업자로서, 2005. 5. 31. 광주광역시장에게 도시계획시설사업 실시계획인가 신청을 하였고, 이에 광주광역시장은 도시계획시설 실시계획인가를 위한 주민열람공고, 토지소유자 및 이해관계인에 대한 통지, 실시계획인가를 위한 관련부서 협의를 거쳐, 2005. 7. 21. 광주광역시 고시 제2005-76호로 이 사건 사업신청지에 대하여 광주도시계획시설(국립아시아문화전당) 실시계획인가고시를 하였다.
(3) 이어서 문화부장관은 같은 해 8. 24. 중앙토지수용위원회(이하 ‘중토위’라고 한다)에 이 사건 사업신청지 중 협의취득이 이루어지지 아니한 토지에 대하여 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제28조에 따라 수용재결을 신청하였고, 중토위는 2005. 12. 21. 수용재결을 하였고, 그 재결서 정본이 2006. 1. 2. 청구인에게 송달되었다.
(4) 이에 청구인은 2006. 2. 24. 서울행정법원에 위 수용재결의 무효확인등 소송을 제기하였고, 위 소송 계속 중 구 ‘국토계획법’ 제96조 제2항 등의 규정이 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2006. 7. 28. 전부 기각되자, 같은 해 9. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
국토계획법 제95조의 규정에 의한 수용 및 사용에 관하여는 공익사업법을 준용한다고 규정되어 있으므로, 도시계획시설사업 실시계획인가고시가 공익사업법 제20조의 사업인정 및 고시로서 동일하게 유효한 법률행위가 되기 위해서는 물론, 재산권보장 및 적법절차원리 등을 침해하지 않기 위해서 공익사업법에서 정하는 바에 따라 먼저 사업인정절차를 이행하여야 하는데 이러한 절차를 이행하지 않았음에도 이를 이행한 것으로 의제하는 국토계획법 제96조 제2항 본문은 재산권을 침해하고, 실질적으로 사업의 시행자가 도시계획시설사업 실시계획 인가고시권자이므로 자기 사업에 대한 사업인정을
스스로 행하는 것이 되어 적법절차의 원칙 등에 위배된다.
(2) 공익사업법 제26조 제2항, 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제32조 제2항 및 구 공익사업법 제49조, 제52조 제4항, 제9항
공익사업법 제70조에 의해 산정된 보상금은 당사자 간의 협의가 성립될 수 있는 합리적인 매매가능금액이 될 수 없음에도, 법 제26조 제2항은 그러한 경우에도 협의를 한 것으로 볼 수 있도록 강제함으로써 재산권, 시장경제원리 등을 침해하고 있다.
또한 헌법상 보장된 재산권에 대한 중대한 침해를 받았을 때에는 정당한 재판을 받을 권리가 있는데 중앙토지수용위원회의 수용재결은 청구인의 재산권을 침해하는 재판임에도 법 제49조, 제51조, 제52조에 의하면 그 판단의 주체인 재결청의 독립성, 전문성이 보장되어 있지 아니하여 법관에 의한 재판을 받을 권리를 보장하고 있는 헌법에 위반되고, 법 제32조 제2항은 수용재결함에 있어서 토지소유자에게 위원회에 출석토록 하여 직접 변론할 기회를 제공하지 아니하여 재판청구권을 침해한다.
(3) 공익사업법 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 제5항 및 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호에 대한 주장
수용된 토지에 대한 보상액은 당사자 간에 합의가 이루어질 수 있는 합리적인 매매가능금액, 즉 인근에서 대체토지를 취득할 수 있는 정상적인 거래가격이여야 함에도 공익사업법 제70조 제1항에서 규정한 보상액산정기준인 공시지가는 당사자 간에 협의가 성립할 수 없는 합리적인 매매가능금액이 아니므로 헌법 제23조 제3항이 보장한 정당보상원칙에 위배되고, 공익사업지구 내에 편입되었다는 이유만으로 합리적인 매매가능금액이 아닌 금액으로 수용을 강제하는 반면, 사업시행자에게는 상대적으로 토지소유자가 당연히 가져야 할 ‘정당보상금액에서 공시지가 기준에 의한 보상금의 차액’을 공제한 금액 등을 향유토록 함으로써, 합리적인 이유 없이 토지소유자를 차별하는 것이 되어 평등원칙에 위배되며, 공공용지의 매수 및 토지의 수용, 사용에 대한 보상에 대하여 표준지공시지가를 기준으로 산정하도록 함으로써 시장경제원리상 합리적인 매매가능금액에 해당하는 보상을 받을 수 없으므로 재산권, 시장경제의 원리, 사적자치의 원칙, 신의성실의 원칙 및 계약자유
의 원칙 등에 위배된다.
공익사업법 제21조 및 같은 법 시행령 제11조는 사업시행자로부터 사업인정신청이 있는 경우에 사업인정에 관하여 이해관계 있는 자의 의견을 듣기 위하여 사업인정 신청서 및 관계서류를 공고하여 일반인이 열람할 수 있도록 하고 있고, 토지소유자 및 이해관계인에게 의견서를 제출할 수 있다는 뜻을 통지하도록 함으로써 사업인정 전에 토지소유자 및 이해관계인들의 의견을 수렴하는 절차를 규정하고 있는데, 국토계획법 제90조 역시 도시계획시설사업 실시계획인가신청이 있는 경우에 도시계획시설사업과 관련한 토지소유자 및 이해관계인들의 의견을 수렴하는 절차를 거치도록 규정하고 있으므로, 실시계획인가 이후 사업시행자로 하여금 공익사업법상의 사업인정절차를 다시 반복하지 아니하도록 하기 위하여 국토계획법 제96조 제2항에서 도시계획시설사업 실시계획인가 고시가 있는 때에는 공익사업법 소정의 사업인정 및 고시가 있는 것으로 규정한 것이므로 적법절차원칙이나 재산권 보호규정에 위배되지 아니한다.
(2) 공익사업법 제26조 제2항, 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제32조 제2항 및 구 공익사업법 제49조, 제52조 제4항, 제9항
(3) 공익사업법 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 제5항 및 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호
공익사업법은 협의 또는 수용한 토지 등에 대해 손실의 보상에 관한 사항을 규정하고, 수용재결은 공익성이 있는 사업에 한하여 인정하되, 재산권 박탈에 따른 정당한 보상을 하도록 되어 있으며, 절차적으로는 이의신청, 행정
소송의 제기 등 사후통제수단이 보장되어 피수용자가 권익을 보호받도록 되어 있다.
또한 ‘정당한 보상’이라 함은 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 완전보상을 뜻하는 것이라 할 것이나, 투기적인 거래에 의하여 형성되는 가격은 정상적인 재산가치로는 볼 수 없으므로 이를 배제한다고 하여 완전보상의 원칙에 어긋나는 것은 아니다. 또한 표준지공시지가는 부동산평가법의 제 규정들에 의하면, 공시기준일 당시 토지가 갖는 객관적 가치를 평가함에 있어 적절한 것으로 보이고, 나아가 공시기준일 부터 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근토지의 지가변동률, 도매물가상승률에 의하여 시점수정을 하여 보상액을 산정함으로써 개발이익을 배제하고 있는 것이며, 표준지공시지가가 공시기준일의 적정가격을 반영하지 못하고 있다면, 이는 부동산평가법상의 이의신청절차에 의하여 시정하거나, 공익사업법 제68조 제3항 소정의 기타 사항 참작에 의한 보정방법으로 조정할 수도 있는 것이므로 표준지공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 하고 있는 공익사업법 제70조 및 부동산평가법 제9조 제1항 제1호가 헌법 제23조 제3항에 위배되는 것이라고 볼 수 없다.
법원의 위헌제청신청기각이유와 대체로 같다.
1. 도시계획시설사업 자체에 있어서도 공공필요성 요건은 충족되고, 국토계획법상 이해관계인의 의견청취, 관계행정기관과의 협의 등 공공필요에 대한 판단을 할 수 있는 적절한 절차가 규정되어 있으므로 도시계획시설 실시인가를 사업인정으로 의제하는 구 국토계획법 제96조 제2항 본문은 적법절차원칙 및 헌법 제23조 제3항에 위반되지 않는다.
2. 공익사업법 제26조 제2항은 공익사업을 신속하게 추진하기 위하여 이미 거쳤던 절차를 반복하지 않도록 한 것으로서 토지조서 등에 변동이 있는 경우에는 다시 협의 등의 절차를 거쳐야 하므로 재산권을 침해하지 않는다.
3. 토지수용위원회로 하여금 재결에 관한 사항을 관장하도록 한 것은 법률관계를 신속하게 확정하여 시간과 비용을 절약하도록 한 것이고, 심리에 있어서 토지수용위원회가 필요하다고 인정하는 경우에만 토지소유자 등이 출석하여 의견을 진술하도록 하였다고 해도 이해관계인은 열람기간 중에 관계서류를 열람하여 재결에 있어서 의견을 제시할 수 있으며, 수용재결에 대하여 행정소송을 제기할 수 있으므로, 토지수용위원회의 관할 등에 관한 공익사업법 상의 제규정 및 공익사업법 제32조 제2항이 적법절차에 위배된다거나 재판청구권을 침해하였다고 볼 수 없다.
4. 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 그 공시기준일 부터 가격시점까지의 시점보정을 지가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 청구인의 재산권 등을 침해하였다고 볼 수 없다.
또한 당해 토지의 협의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당되므로 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.
토지수용은 특정한 공익사업을 위하여 타인의 토지 등에 대한 재산권을 상대방의 의사에 반하여 강제적으로 취득하는 제도이기 때문에 수용자와 피수용자의 상반되는 이해를 조정할 필요가 있고 따라서 이는 법률의 근거에
의하여 일정한 절차를 밟아 행해져야 하며 토지수용의 근거 및 절차를 정하는 법률에는 일반법으로서 공익사업법이 있으며, 특별법으로서는 각 개별법이 있다.
공익사업법이 정한 수용의 절차는 사업인정, 토지조서⋅물건조서의 작성, 협의 및 재결⋅화해의 4단계로 나누어지는데, 사업인정은 토지수용에 있어서 제1단계의 절차로서 가장 기본이 되는 절차이다.2)
토지 등을 수용⋅사용할 수 있는 사업은 먼저 공익사업법 제4조 각 호의 1에 해당하여야 함은 물론이고, 그것이 공공의 이익을 위한 사업이어야 하는 바, 이러한 수용⋅사용의 요건을 갖춘 경우라 하더라도 즉시 토지 등을 수용⋅사용할 수 있는 것은 아니며, 사업자가 토지를 수용⋅사용하고자 할 때에는 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 한다(공익사업법 제20조). 즉, 수용⋅사용의 요건을 갖춘 사업이라도 국가기관에 의한 사업인정을 받음으로써 비로소 토지 등의 수용⋅사용이 가능하게 된다.
여기서 사업인정이란 특정한 사업이 토지수용을 할 수 있는 공익사업에 해당함을 인정하여 사업시행자에게 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 특정한 재산권의 수용권을 설정하는 행정행위이며, 공익사업을 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 것을 말한다.
공익사업법 제20조의 규정에 의한 사업인정은 공용수용절차를 개시하는 제1차적 단계이다. 사업인정을 받음으로써 수용할 목적물의 범위가 확정되고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공익상의 권리로서의 효력을 발생한다.
사업인정의 법적성질에 관하여 확인행위설, 설권적 형성행위설의 대립이 있는데, 사업인정을 함에 있어서 관계기관과 협의하고 이해관계인의 의견을 청취하는 등의 절차는 사업인정을 단순한 확인행위로 보기 어렵고, 공용수용의 본질은 특정한 공익사업을 위하여 타인의 재산권을 강제적으로 취득하는데 있으므로 설권적 형성행위설이 타당하다.3)
사업인정은 ① 사업시행자의 사업인정신청(제출서류: 사업계획신청서, 사업계획서, 사업예정지 및 사업계획을 표시한 도면, 토지소유자 또는 관계인과의 협의의 내용을 기재한 서류, 수용 또는 사용할 토지의 세목을 기재한 서류 등) ② 관계기관 협의 및 이해관계인의 의견청취(공고 열람) ③ 사업인정의 고시의 절차를 거치게 된다.4)
사업인정은 공익사업법상 행정기관인 건설교통부장관이 행하도록 되어 있는데, 국토계획법 등 공익사업법 이외의 각 특별법에서는 사업인정권을 건설교통부장관이 아닌 자에게 부여하거나 또는 어느 특정한 행정행위로써 사업인정에 갈음하는 경우도 있다. 건설교통부장관이 사업인정을 하고자할 때에는 관계 중앙행정기관의장 및 그 토지를 관할하는 서울특별시장 등과 협의를 하여야 하며, 또한 사업인정에 관하여 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 하는데(법 제21조),건설교통부장관이 사업신청서를 수리하고 사업인정에 관하여 이해관계가 있는 자의 의견을 듣고자 하는 때에는 사업인정신청서 및 관계서류의 사본을 토지 등을 관할하는 시장⋅군수 또는 구청장에게 송부하여야 하고, 그 서류를 송부 받은 시장 등은 지체 없이 시⋅군 또는 구의 게시판에 공고하고, 그 서류를 일반인에게 열람하게 하며, 공고의 내용과 공고기간 안에 이해관계인은 그에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻을 토지소유자와 관계인에게 통지해야 한다.
또한 건설교통부장관이 사업인정을 하고자 할 때에는 사업인정을 하기에 앞서 그 사업을 위하여 공용수용을 할 만한 공익적인 가치가 있는가에 대하여 중앙토지수용위원회의의견을 들어야 한다.
건설교통부장관은 사업인정의 신청을 받고 위와 같은 협의⋅의견청취 등 일련의 절차를 거친 후, 그 사업이 공용수용을 할 만한 공익적인 가치가 있는지의 여부를 판단하여 그만한 가치가 있다고 인정할 때에는 사업인정을 행하게 된다. 사업인정을 한 때에는 지체 없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자, 관할 서울특별시장⋅광역시장 또는 도지사에게 통지하고, 사업시행자의 성명 또는 명칭⋅사업의 종류⋅사업지역 및 수용 또는 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다(법 제22조 제1항). 그리고 사업인정의 사실을
통지받은 시⋅도지사는 관계 시장⋅군수 및 구청장에게 이를 통지하여야한다(법 제22조 제2항).
사업인정은 고시한 날로부터 효력을 발생한다(법 제22조 제3항). 사업인정 고시의 효과는 수용할 목적물의 범위를 확정하고, 수용의 목적을 쉽게 달성하기 위하여 사업시행자는 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 목적물을 수용할 수 있는 권한을 부여받게 된다. 사업인정을 하는 경우에는 수용할 토지의 세목을 함께 고시하여야 하는 바, 그 토지의 세목에 포함된 토지에 한하여 공용수용의 목적물이 되며, 공용수용에 따른 보상액은 사업인정 당시의 공시지가를 기준으로 하여 그 때로부터 재결시까지의 시점수정을 하여 산정하게 되므로 사업인정고시일은 보상액을 고정시키는 효과를 갖게 된다(법 제70조 제4항). 그 외에 수용의 절차에 참여할 수 있는 관계인이 한정되며(법 제2조 제5호 단서), 공용수용의 목적물인 토지를 현존상태대로 보전하여야 하는 등의 의무가 발생하고(법 제25조, 제96조), 공용수용의 절차를 진행하기위하여 공용수용의 목적물을 측량 또는 조사할 수 있으며(법 제27조 제1항), 다음 단계로의 절차를 진행시킬 수 있는 효과가 발생한다.
도시계획시설사업의 실시계획 인가는 도시계획시설결정이라는 도시관리계획 결정절차를 거친 후 도시계획시설사업자의 지정, 사업시행자의 당해 지자체 장에 대한 의견청취 및 실시계획의 작성, 실시계획인가신청, 공고⋅열람, 실시계획의 인가⋅고시의 절차를 거치게 된다.
광역시장이 행하고, 시 및 군의 도시관리계획은 시장 또는 군수가 입안하고 도지사가 결정한다(법 제24조 제1항, 제2항, 제29조 제1항). 그러나, 법 제24조 제5항의 경우에는 건설교통부장관이, 제25조 제6항의 경우에는 도지사가 도시관리계획을 각 입안하고, 법 제29조 제2항에 규정된 도시관리계획은 건설교통부장관이 결정한다.
입안권자는 도시관리계획을 입안함에 있어, 인구, 경제, 환경 등 도시관리계획의 수립 또는 변경에 관하여 필요한 사항을 조사하고(법 제13조 제1항, 제27조 제1항, 시행령 제11조 제1항, 제2항, 제3항), 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시관리계획안에 반영하여야 한다(법 제28조 제1항). 입안권자가 주민의 의견을 청취하고자 하는 때에는 도시관리계획안의 주요내용을 공고하고 일반이 열람할 수 있도록 해야 한다(시행령 제22조 제2항). 공고된 도시관리계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 열람기일 내에 특별시장 광역시장 시장 또는 군수에게 의견서를 제출할 수 있다. 또한 법 제28조 제5항에 규정된 사항에 대하여는 지방의회의 의견을 들어야 한다.
도시관리계획은 광역도시계획 및 도시기본계획에 부합되어야 하므로(법 제25조 제1항), 건설교통부장관이나 특별시장⋅광역시장 또는 도지사가 도시관리계획을 입안하고자 하는 때에는 관계 행정기관의 장과 협의할 수 있다(법 제35조 제2항). 특별시장⋅광역시장 또는 도지사가 건설교통부장관에게 도시관리계획의 결정을 신청하거나, 시장 또는 군수가 특별시장⋅광역시장 또는 도지사에게 도시계획관리결정을 신청하는 때에는 도시관리계획도서 및 계획설명서에 주민의견청취결과, 지방의회의 의견청취결과, 관계 행정기관의 장과의 협의에 필요한 서류, 중앙도시계획위원회 또는 특별시⋅광역시⋅도 도시계획위원회의 심의에 필요한 서류 등을 첨부하여 제출하여야 한다(시행령 제23조). 건설교통부장관이 도시관리계획을 결정하는 때에는 관계중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 특별시장⋅광역시장 또는 도지사가 도시관리계획을 결정하는 때에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의해야 한다(법 제30조 제1항).
건설교통부장관이 도시관리계획을 결정하는 때에는 중앙도시계획위원회5)
의 심의를 거쳐야 하며, 특별시장⋅광역시장 또는 도지사가 도시관리계획을 결정하는 때에는 특별시⋅광역시 또는 도 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다(법 제30조 제3항). 도시관리계획을 결정한 때에는 이를 고시하고, 관계서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다(법 제30조 제6항).
기반시설이나 도시계획사업에 관한 도시관리계획이 결정되면 이를 구체화하기 위한 사업의 시행이 뒤따르게 되는데, 이와 같이 도시관리계획을 시행하기 위한 사업을 도시계획사업이라 하며, 도시계획시설사업은 도시계획시설을 설치⋅정비 또는 개량하는 사업으로서 도시계획사업에 해당한다(법 제2조 제10호, 제11호).
기반시설은 도시관리계획에 의하여 설치하여야 하므로 기반시설을 설치하고자 하는 때에는 도시계획시설결정을 한 후 실시계획인가절차를 거쳐 도시계획시설사업을 시행하여야 한다. 건설교통부장관, 도지사, 특별시장⋅광역시장⋅시장 또는 군수는 도시계획시설사업을 시행할 수 있고, 그 밖의 자는 건설교통부장관⋅도시자⋅특별시장⋅광역시장⋅시장 또는 군수로부터 사업시행자 지정을 받아야 한다. 시행자지정을 받은 자는 실시계획을 작성하고자 할 때 특별시장⋅광역시장⋅시장 또는 군수의 의견을 들어야 한다. 실시계획을 작성한 때에는 건설교통부장관이 지정한 시행자는 건설교통부장관의 인가를, 그 밖의 시행자는 특별시장⋅광역시장 또는 도지사의 인가를 받아야 한다. 인가권자는 직접 실시계획을 작성하거나 실시계획을 인가하고자 하는 때에는 인가신청의 요지 등을 공고하고, 관계서류의 사본을 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다(법 제90조 제1항, 제3항). 도시계획시설사업의 시행지구 안의 토지 건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 열람기간 내에 인가권자나 도시계획시설사업의 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 인가권자나 사업시행자는 제출된 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 실시계획에 반영해야 한다(법 제90조 제2항). 건설교통부장관 또는 특별시장 광역시장 또는 도지사는 실시계획을 작성하거나 인가한 때에는 이를 고시하여야 한다(법 제91조).
실시계획인가는 시행자에게 도시계획시설사업을 실시할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분(강학상의 특허)6)이다. 도시계획시설사업의 시행자는 당
해 도시계획시설사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는데, 실시계획의 고시를 공익사업법에 의한 사업인정의 고시로 본다(국토계획법 제96조 제2항 본문). 즉 실시계획의 고시에 의하여 수용권이 설정되고, 수용대상물건의 범위가 확정되며, 시행자는 수용대상물건에 대한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상의 권리를 가지게 된다.7)실시계획의 고시에 의하여 수용대상의 범위가 확정되어야 하므로 실시계획을 고시하는 때에는 수용 또는 사용할 토지 건축물의 지번⋅지목과 소유권 외의 권리명세를 고시하여야 한다. 실시계획의 고시에 이러한 토지세목을 누락시킨 경우 이는 절차의 흠으로서 취소사유가 된다.8)
적법절차원칙에서 도출할 수 있는 가장 중요한 절차적 요청 중의 하나로, 당사자에게 적절한 고지를 행할 것, 당사자에게 의견 및 자료 제출의 기회를 부여할 것을 들 수 있겠으나, 이 원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 일률적으로 말하기 어렵고, 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익(私益), 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량 하여 개별적으로 판단할 수밖에 없을 것이다(헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25, 판례집 15-2상, 1, 18; 헌재 2005. 12 .22, 2005헌마19, 판례집 17-2, 785, 796)
도시계획시설사업의 실시계획 인가 및 고시의 절차를 살펴보도록 한다. 도시계획시설사업의 실시계획 인가는 앞에서 살펴본 바와 같이 도시계획시설결정이라는 도시관리계획 결정절차를 거친 후에 다시 일련의 절차를 거치게 되는데, 도시관리계획결정절차에 있어서도 도시관리계획안의 주요내용을 공고하고 일반이 열람할 수 있도록 해서 주민의 의견을 청취해야 하며(법 제28조 제1항), 공고된 도시관리계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 열람기일내에 특별시장 광역시장 시장 또는 군수에게 의견서를 제출할 수 있다. 또한 도시계획시설사업의 실시계획을 인가하는 때에도 인가권자는 인가신청의 요지 등을 공고하고, 관계서류의 사본을 일반이 열람할 수 있도록
하여야 하고(법 제90조 제1항, 제3항), 도시계획시설사업의 시행지구 안의 토지 건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 열람기간 내에 인가권자나 도시계획시설사업의 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 인가권자나 사업시행자는 제출된 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 실시계획에 반영해야 한다(법 제90조 제2항).
또한 사업인정을 의제하는 규정의 입법목적은 앞서 살펴본 바와 같이 도시계획시설사업에 있어서 사업인정절차에 소요되는 시간을 단축하고 이해관계인의 의견청취, 관계행정기관과의 협의 등 중복되는 행정절차 등을 생략하여 신속하게 도시계획시설사업을 시행하려는 것이고 도시계획시설사업 실시계획 인가시 토지소유자 등의 의견을 청취하고 관계 행정기관과의 협의를 거치는 등 제반절차를 이행하게 된다. 따라서 도시계획시설사업 실시계획 인가 이후 이를 중복하여 거치지 아니하도록 하기 위하여 사업인정을 의제하는 것은 도시계획시설사업의 절차 진행에 대한 효율과 신속성을 해하지 않으면서도 토지소유자 등의 권리를 보장할 수 있는 적절하고도 불가피한 입법조치라고 할 것이며, 유사한 절차를 중복하여 거치지 않고 신속하고 효율적인 사업진행이라는 공익은 청구인이 침해받는 사익보다 훨씬 중대하다.
따라서 국토계획법에서도 도시계획시설사업의 실시계획인가시 당해 사업과 관련된 토지소유자 및 이해관계인의 의견을 듣기 위하여 사업인정 신청 관계서류를 공고하여 이를 일반인이 열람할 수 있도록 하고 있고, 동 열람기간 내 의견서를 제출할 수 있도록 하는 등 의견수렴절차를 거치게 되어 있는 점을 감안하면 사업인정 의제를 규정한 국토계획법 제96조 제2항 본문이 적법절차의 원칙에 위배된다고 할 수는 없다.
또한 청구인은 실질적으로 사업의 시행자가 도시계획시설사업 실시계획 인가고시권자이므로 자기 사업에 대한 사업인정을 스스로 행하는 것이 되어 적법절차의 원칙에 위배된다고 주장하나, 당해 사건에 있어서 사업 시행자는 문화관광부장관이고, 인가고시권자는 광주광역시장이므로 양자 간의 사실상 관계는 어떠한 법적인 효과를 발생하지 않으므로 청구인의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 이유 없다.
청구인은 당해 사업이 공공필요가 있는지 여부를 판단하는 사업인정절차를 거치지 않고 도시계획시설인가고시를 사업인정으로 의제하는 것이 재산권을 침해한다는 취지로 주장하나, 사업인정제도의 취지가 특정한 사업이 토지수용을 할 수 있는 공익사업에 해당함을 인정하는 것이라고 하더라도 공공필요 유무에 대한 판단이 반드시 사업인정의 절차를 통해서만 행해질 이유는 없다 할 것이다. 특정사업에서 공공필요 유무를 판단할 수 있는 절차를 거쳤음에도 다시 사업인정의 절차를 거치도록 하는 것이 중복적인 행정절차를 강요하는 것일 때에는 사업인정을 의제하는 것이 오히려 공익사업의 신속성을 도모하고 토지소유자 등 이해관계인의 이익에도 부합된다 할 것이다.
더 나아가 앞서 살펴본 바와 같이 도시계획시설사업의 실시계획인가를 위해서는 우선 도시관리계획 입안단계에서부터 계획공고, 열람, 주민⋅지방의회의 의견청취, 도시계획위원회의 심의 및 관계행정기관과의 협의 등을 거치고, 실시계획을 인가하기 위해서는 당해 사업과 관련된 토지소유자 및 이해관계인의 의견을 듣기 위하여 사업인정 신청 관계서류를 공고하여 이를 일반인이 열람할 수 있도록 하고 있으며 동 열람기간 내 의견서를 제출할 수 있도록 하는 등 사업인정 절차를 거치지 않고서도 공공필요에 대한 판단을 할 수 있는 적절한 절차가 규정되어 있다는 점에서 사업인정 의제를 규정한 국토계획법 제96조 제2항 본문이 헌법 제23조 제3항에 위반된다고 할 수 없다.
위 법률조항의 입법목적은 협의가 성립되지 않아 협의취득을 하지 못하고, 공용수용의 절차에 들어가 사업인정을 받았다면, 토지조서와 물건조서에
변동사항이 없는 경우에는 협의의 가능성이 없으므로 다시 협의 등의 절차를 거치는 것이 무의미하며, 이미 거쳤던 절차를 반복하지 않게 함으로써 공익사업을 신속하게 추진하고자 함에 있다 할 것이므로 입법목적은 정당하며, 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법이라 하겠다.
토지조서와 물건조서에 변동이 있는 경우에는 사업인정 전에 협의 등의 절차를 거쳤다고 하더라도 다시 절차를 거쳐야 하며, 토지소유자 등이 원하는 경우에도 역시 절차를 생략할 수 없으므로 피해의 최소성 원칙에도 반하지 않는다.
또한 위 조항으로 인해 청구인은 협의가 이루어지지 않았다고 해도 사업인정 후에 다시 사업시행자와 협의 등을 할 수 있는 사익을 잃게 되는 반면, 신속한 공익사업의 추진, 무의미한 절차의 반복 방지라는 공익은 사익보다 중대하다고 할 수 있어 법익균형성 요건도 충족하므로 공익사업법 제26조 제2항은 헌법에 위반되지 않는다.
재결은 협의의 불성립 또는 협의의 불능 시에 사업시행자의 신청에 의하여 관할 토지수용위원회가 사업시행자에게 부여된 수용권의 구체적인 내용을 결정하고 그 실행을 완성시키는 공용수용의 마지막 절차이며, 사업시행자가 보상금을 지급할 것을 조건으로 하여 토지 등에 대한 권리를 취득하고, 피수용자는 그 권리를 상실하게 되는 것을 결정하는 형성적 행정처분이다10).
토지수용위원회는 그 소관사항에 관하여 재결이라는 형식의 행정처분을
행하는 합의제 행정관청에 해당한다.11)
국민의 재산권은 재결에 의하여 강제적 방법으로 수용된다는 중대성을 지니고 있으므로 재결기관의 독립성⋅중립성 및 전문성이 반드시 보장되어야 한다. 이에 따라 법은 위원회 구성의 중립성과 위원의 전문성을 확보하기 위하여 위원의 자격과 신분보장에 관한 사항을 직접 정하며(법 제52조, 제54조, 제55조, 제56조12)), 위원의 제척⋅기피⋅회피제도를 규정하고 있다(법 제
57조13)).
재판이라 함은 당사자 간에 권리 의무에 관한 구체적인 분쟁이 발생한 경우에 당사자의 청구에 따라 독립적 지위에 있는 법원이 사실을 확인하여 당사자가 주장하는 권리 의무의 존부를 종국적으로 확정하는 작용을 말한다14).
헌법 제27조 제1항 전단의 '헌법과 법률이 정한 법관에 의하여' 재판을 받을 권리라 함은 헌법과 법률이 정한 자격과 절차에 의하여 임명되고 물적 독립과 인적 독립이 보장된 법관에 의한 재판을 받을 권리를 의미하는 것이며, 그 후단의 '법률에 의한 재판'을 받을 권리라 함은 법관에 의한 재판을 받되 법대로의 재판 즉 절차법이 정한 절차에 따라 실체법이 정한 내용대로 재판을 받을 권리를 보장한다는 취지로서 법관이 법대로가 아닌 자의와 전단에 의한 재판을 하는 것을 배제한다는 의미라고 할 것이다(헌재 1996. 3. 28. 93헌바27, 판례집 8-1, 179, 186).
재판이란 사실확정과 법률의 해석적용을 본질로 하는 것임에 비추어 보
면, 재판청구권은 헌법이 특별히 달리 규정하고 있지 않는 한 법관에 의하여 사실적 측면과 법률적 측면의 한 차례의 심리검토의 기회는 적어도 보장되어야 함을 그 핵심적 내용으로 한다고 보아야 한다(헌재 1992. 6. 26. 90헌바25, 판례집 4, 343, 349-350; 헌재 2004. 12. 16, 2003헌바105, 판례집 16-2하, 505, 512).
공용수용의 재결은 공익사업을 위하여 사업시행자에게 보상금을 지급하는 조건으로 타인의 토지소유권 등을 취득하게 하고, 반면 토지소유자 및 관계인에게는 목적물에 대한 권리를 상실시키게 하는 형성적 행정행위15)로서, 수용재결의 확정에 확정판결과 같은 효력을 인정한 이유는 수용재결이 토지수용과 관련한 공공사업을 신속히 수행하여야 할 특수성을 살리고 간편한 절차로 분쟁을 신속히 해결하여 이해관계자의 권리관계를 조속히 안정시킬 필요에 의한 것이지 수용재결이 재판에 해당하는 것은 아니다.
또한 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 수용재결에 대하여 불복이 있는 때에는 이의신청을 거치지 아니하고 행정소송을 제기할 수 있으므로(법 제85조 제1항), 법관이 아닌 위원들로 구성된 토지수용위원회가 수용재결을 행하고, 토지수용위원회가 필요하다고 인정하는 경우에만 토지소유자 등이 심리에 출석하여 진술할 수 있다는 이유만으로 재판청구권이 침해되었다고 보기는 어렵다.
따라서 공익사업법 제49조, 제51조, 제52조 및 제32조 제2항은 청구인의 재판청구권을 침해하지 않는다.16)
사업인정 후 토지의 수용에 대한 보상 문제 등 사업시행자와 토지소유자ㆍ관계인과의 의견이 대립되는 경우, 공평ㆍ중립인 제3자적 입장에서 이해관계를 조정하는 것이 필요하게 되어 설치된 토지수용위원회는 건설교통부에 두는 중앙토지수용위원회와 서울특별시ㆍ광역시 및 도에 두는 지방토지수용
위원회가 있다. 여기에서 건설교통부나 서울특별시ㆍ광역시 및 각 도에 둔다는 것은 건설교통부장관 또는 서울특별시장ㆍ광역시장 및 도지사의 소속 또는 예속이나 자문기관이 아니고, 사무를 행하는 위원회의 위치를 그곳에 둔다는 것이다.17)또한 앞서 살펴본 바와 같이 공익사업법은 토지수용위원회의 재결사항(법 제50조), 구성위원의 자격 및 임명(법 제52조, 제53조), 위원의 결격사유와 임기, 신분보장(법 제55조, 제56조) 등에 대하여 규정하고 있고, 위원의 공정성이 의심되는 경우에는 제척ㆍ기피ㆍ회피제도(법 제57조)를 두고 있고, 판사ㆍ검사 또는 변호사의 직에 15년 이상 있었던 자나 토지 수용에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 등이 위원이 되므로 토지수용위원회는 독립성과 전문성이 인정된다 할 것이다.또한 수용재결에 있어서 사업시행자와 토지소유자ㆍ관계인간의 의견 차이를 신속하게 조정하여 법률관계를 확정하고, 시간과 비용을 절약하며, 토지수용에 관한 행정기관의 전문적인 지식을 활용하기 위하여 토지수용위원회가 재결에 관한 사항을 관장하도록 한 것이고, 수용재결에 대하여 행정소송이 인정되고 있으므로 그 내용의 실체적 정당성도 인정된다 할 것이다.
또한 토지수용위원회의 재결에 있어서 토지수용위원회는 재결신청서를 접수한 때에는 지체없이 이를 공고하고, 공고한 날부터 14일 이상 관계서류의 사본을 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 열람기간 중에 토지소유자 또는 관계인은 의견을 제시할 수 있으므로(법 제31조 제1항, 제2항) 심리에 있어서 필요하다고 인정하는 때에만 토지소유자 등이 출석하여 의견을 진술하게 했다고 하여 이를 절차적 적법절차의 원칙에 위배된다고 볼 수는 없다. 심리에 있어서 필요하다고 인정하는 경우에만 토지소유자 등이 출석하여 의견을 진술하도록 한 것은 구술심리를 택할 경우 재결의 효율성 및 신속성이 저해될 것을 방지하기 위한 것으로서 그 목적의 정당성이 인정되고, 필요한 경우에만 구술심리로 진행하는 것은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법이므로 그 내용의 정당성 또한 인정된다.
공익사업법은 협의에 의한 경우에는 협의성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 재결 당시의 가격을 손실보상액으로 하되19)사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 표준지 공시지가20)중 사업인정 고시일에 가장 가까운 시점의 공시지가를 기준으로21)당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등 제반 가격형성요인을 가격시점을 기준으로 표준지의 그것과 비교한 비준치를 공시지가에 곱하고(지역요인, 개별요인, 기타요인에 의한 사정보정) 공시지가 기준일 부터 가격시점까지의 지가변동율(관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획이나 당해 공익사업의 시행으로 인한 지가변동이 없는 지역에 대한 것), 생산자물가상승률을 곱하여(시점수정) 평가하도록 규정하고 있다.22)그러므로 취득대상토지에 대한 평가방법을 산식으로 표시하면 아래와 같다.23)
취득토지의 손실보상액 = 표준지의 공시지가 × 지가변동률 × 생산자물가상승률 × 지역요인 비준치 × 개별요인 비준치 × 기타요인 비준치
이처럼 토지취득 보상액을 산정함에 있어, 사업인정 고시일에 근접한 시점의 공시지가를 기준으로 한 것, 당해 공익사업으로 인한 지가 변동이 없는 지역의 지가변동률을 적용하도록 한 것, 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 용도지역이나 용도지구가 변경된 경우에는 변경 전의 용도지역이나 용도지구를 기준으로 평가하도록 한 것24)등은 모두 당해 공익사업의 시행으
로 인하여 발생하는 개발이익을 보상액 평가에서 배제하기 위함이다.25)또한, 보상금액 산정시에 인근 유사토지의 정상거래가격이나 보상선례를 반드시 참작하여야 하는 것은 아니지만, 인근 유사토지가 거래된 사례나 보상이 된 사례가 있고, 그 가격이 정상적인 것으로서 적정한 보상액 평가에 영향을 미칠 수 있는 것임이 입증된 경우에는 이를 참작할 수 있다.26)
공익사업법은 토지수용법과 공공용지의취득및손실보상에관한특별법으로 이원화되어 있는 공익사업 용지의 취득과 손실보상에 관한 제도가 2003년 1월 1일부터 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률로 통합되면서 새롭게 제정되었다. 공익사업법 제70조는 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정될 때부터 현재까지 실질적인 내용은 동일하며 단지 지가공시및토지등의평가에관한법률이 부동산가격공시및감정평가에관한법률로 법명이 바뀜에 따라 2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정된 바 있다.
표준지공시지가를 기준으로 손실보상액을 산정하도록 한 것은 1989. 4. 1. 법률 제4120호로 지가공시및토지등의평가에관한법률이 제정되면서부터이다. 지가공시및토지등의평가에관한법률은 2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전면개정되어 법명이 부동산평가법으로 변경되었는데 부동산평가법 제9조 제1항 제1호는 공공용지의 매수 등에 대한 표준지공시지가 기준을 규정하고 있는 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제1항 제1호와 실질적인 내용은 동일하다.
공익사업법 제70조가 신설되기 전에 토지의 수용에 대하여 규정하고 있었
던 토지수용법은 제46조에서 수용토지의 보상액에 대하여 규정하고 있었으며 우리 재판소는 이 사건 법률조항과 유사한 내용을 규정하고 있었던 토지수용법 제46조 제2항에 대하여 여러 차례 합헌 판단을 내린 적이 있다.27)
헌법재판소는 1995. 4. 20. 선고 93헌바20등(판례집 7-1, 519) 결정, 1999. 12. 23. 선고 98헌바13등(판례집 11-2, 721)결정 및 2001. 4. 26. 선고 2000헌바31결정(판례집 13-1, 932)에서 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것이 헌법에 위반되지 않는다고 선고하였는바, 그 판시 이유의 요지는 다음과 같다.
「헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일 부터 재결시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한 위 헌법 조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.」
한편 98헌바13등 결정에서는, 위 결정요지에 추가하여, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로 규정한 조항에 대해서도 헌법에 위반되지 않는다고 아래와 같이 판단하였다.
「토지수용법 제46조 제3항은 공시지가의 기준시점에 관한 조항인바, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된
공시지가 중 당해 사업인정의 고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은, 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당된다.」
이 사건 심판대상인 구 공익사업법 조항 등은 위 헌법재판소의 선례들의 심판대상인 구 토지수용법 제46조와 그 법명 및 ‘지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가’가 법률의 법명 변경에 따라 ‘부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 공시지가’로 변경되었다는 점과 열거된 고려사항 중 ‘도매물가상승률’이 명칭 변경에 따라 ‘생산자물가상승률’로 변경됐다는 점을 제외하고는 그 내용이 동일하고, 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호도 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제1항 제1호와 그 법명이 변경되었을 뿐 내용은 동일한바, 이 사건에 있어서 위 선례들과 그 판단을 달리 하여야 할 특별한 사정변경의 가능성은 보이지 않으므로 공익사업법 제70조 제1항, 제2항, 제4항, 제5항 및 부동산평가법 제9조 제1항 제1호는 청구인의 재산권을 침해하거나 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상 원칙에 위배되지 않는다.