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판시사항
1. 도로구역의 결정 또는 변경과 도로구역의 결정 또는 변경고시에 대하여 공익사업법상의 사업인정을 의제하고 있는 구 도로법(2004. 1. 20. 법률 제7103호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8976호로 개정되기 전의 것) 제49조의2 제2항 전단(이하 ‘이 사건 사업인정 의제조항’이라 한다)이 적법절차원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 이 사건 사업인정 의제조항이 재산권을 침해하는지 여부(소극)
3. 사업인정의 실효기간 및 수용재결의 신청기간에 관한 공익사업법 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 도로공사의 사업시행기간 내에 수용재결의 신청을 할 수 있도록 규정하고 있는 위 구 도로법 제49조의2 제2항 후단(이하 ‘이 사건 재결신청 기간조항’이라 한다)이 재산권을 침해하는지 여부(소극)
4. 이 사건 재결신청 기간조항이 평등권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 사전에 이해당사자의 의견을 청취하는 절차를 통해 민원을 수용하여 도로구역을 변경하는 경우 또 다른 이해당사자로부터 민원이 발생할 수 있어 타당성 조사를 거쳐 도로구역이 결정되면 관련 이해당사자의 의견진술만으로 도로구역이 변경될 가능성이 적고, 도로구역의 결정 또는 변경처분 절차에 있어 처분의 내용이 미리 알려지는 경우 부동산 투기 등 공익을 현저히 해하는 행위가 유발될 우려가 없지 아니하여 사전에 의견을 청취하는 절차를 이행함으로써 이해당사자가 누리는 이익에 비하여 사회적 비용이 상당하며, 도로의 관리청은 도로구역을 결정 또는 변경한 때에는 설계도서·자금계획·사업시행기간 기타 대통령령이 정하는 사항을 명시하여 건설교통부령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고 그 도면을 일반인이 열람할 수
있도록 하여 이해당사자로 하여금 사후적으로라도 의견 및 자료를 제출할 수 있도록 하고 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 사업인정 의제조항이 도로구역의 결정 또는 변경과 고시에 있어 사전에 이해당사자의 의견을 청취하는 절차를 두지 않았다 하여 반드시 적법절차를 위배하였다고 할 수 없다.
2. 앞서 적법절차원칙 위배 여부에 관한 판단에서 본 바와 같이, 도로구역 결정에 있어 요구되는 절차는 사업인정 절차를 거치지 않고서도 공공 필요에 대한 판단을 할 수 있는 적절한 절차라 할 것이어서, 이 사건 사업인정 의제조항이 헌법 제23조 제3항에 위반되어 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
3. 공익사업법 제70조 제1항에서 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정은 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 인근토지의 가격변동률과 생산자물가상승률 등을 고려하여 공시기준일부터 재결시까지의 시점보정을 하도록 규정하여 공시기준일 이후 수용 시까지 시가변동을 반영하는 적정한 방법을 채택하고 있고, 재결신청기간이 무제한 확대되는 것이 아니라 도로공사의 사업시행기간 내로 정해져 있으며, 도로공사는 장기간에 걸쳐 이루어지고 도로구역에 대한 보상금이 많이 소요되는 것이 통상적이므로 공익사업법이 정하는 바대로 사업인정 고시일로부터 1년 이내에 재결신청을 하지 않으면 사업인정이 실효되도록 한다면 도로공사가 원활하게 진행되기 어려운 측면이 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 재결신청 기간조항은 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
4. 이 사건 재결신청 기간조항은 장기간에 걸쳐 사업이 진행되고 사업비가 많이 드는 도로건설공사의 특성을 고려하여 재결신청기간을 사업시행기간 내로 확장하여 도로건설공사의 원활한 진행을 도모하기 위한 것으로, 이로 인하여 이 사건 재결신청 기간조항이 적용되는 도로구역 내 토지 피수용자와 공익사업법이 적용되어 사업인정일부터 1년 이내에 수용재결을 신청하여야 하는 일반적인 수용재결에 있어서의 피수용자 사이에 차별이 발생하는 데는 합리적인 이유가 있다 할 것이므로, 이를 두고 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
심판대상조문
② 제25조의 규정에 의한 도로구역의 결정 또는 변경과 도로구역의 결정 또는 변경고시는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정고시로 보며, 재결의 신청은 동법 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 제25조 제3항의 규정에 의한 도로공사의 사업시행기간 내에 이를 할 수 있다.
③ 생략
참조조문
헌법 제11조 제1항, 제12조 제1항, 제23조 제1항, 제3항, 제37조 제2항
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조의 규정에 따라 토지 등을 수용 또는 사용하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 한다.
② 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제22조(사업인정의 고시) ① 건설교통부장관은 제20조의 규정에 의한 사업인정을 한 때에는 지체 없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시·도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명 또는 명칭·사업의 종류·사업지역 및 수용 또는 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의하여 사업인정의 사실을 통지받은 시·도지사는 관계 시장·군수 및 구청장에게 이를 통지하여야 한다.
③ 사업인정은 제1항의 규정에 따라 고시한 날부터 그 효력을 발생한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제23조(사업인정의 실효) ① 사업시행자가 제22조 제1항의 규정에 의한 사업인정의 고시(이하 “사업인정고시”라 한다)가 있은 날부터 1년 이내에 제28조 제1항의 규정에 의한 재결신청을 하지 아니한 때에는 사업인정고시가 있은 날부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정은 그 효력을 상실한다.
②～③ 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제28조(재결의 신청) ① 제26조의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없는 때(제26조 제2항 단서의 규정에 의한 협의의 요구가 없는 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 있은 날부터 1년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.
② 생략
구 도로법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 개정되기 전의 것) 제25조(도로구역의 결정) ① 도로의 관리청은 도로노선의 지정이 있거나 도로노선의 인정 또는 변경의 공고가 있는 때에는 지체 없이 그 도로구역을 결정하여야 한다.
② 상급도로의 관리청은 제1항의 규정에 불구하고 상급도로에 접속 또는 연결되는 하급도로의 접속 또는 연결구간의 도로구역을 결정할 수 있다. 이 경우 미리 하급도로의 관리청의 동의를 얻어야 한다.
③ 도로의 관리청은 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 도로구역을 결정한 때에는 설계도서·자금계획·사업시행기간 기타 대통령령이 정하는 사항을 명시하여 건설교통부령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고, 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 도로구역이 변경된 때에도 또한 같다.
구 도로법 시행령(2008. 12. 31. 대통령령 제21234호로 개정되기 전의 것) 제12조의6(도로구역의 결정) ① 관리청은 법 제25조 제1항의 규정에 의하여 도로구역을 결정하는 경우에는 다음 각 호의 사항이 포함된 도로공사 세부계획을 작성하여야 한다.
1. 도로구역의 위치도 및 도로계획평면도
2. 사용 또는 수용할 토지 또는 건물의 조서·지번 및 지목과 소유권 및 소유권외의 권리의 명세서
② 생략
참조판례
1. 헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25 , 판례집 15-2상, 1, 18
헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102 , 판례집 22-1상, 445, 458
2. 헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79 , 판례집 19-2, 576, 586-587
헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102 , 판례집 22-1상, 445, 460
3. 헌재 1993. 7. 29. 92헌바20 , 판례집 5-2, 36, 44
헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 944
헌재 2000. 6. 29. 98헌마36 , 판례집 12-1, 869, 882-883
헌재 2010. 9. 30. 2008헌가3 , 판례집 22-2상, 568, 579
4. 헌재 2011. 5. 26. 2009헌바296 , 공보 176, 813, 817
당사자
청 구 인변호사 정○창
당해사건서울고등법원 2008누32159 토지수용 재결처분 취소
이유
1. 사건개요 및 심판대상
가. 사건개요
(1) 건설교통부장관은 2004. 3. 19. 서울-춘천 고속도로 민간투자시설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행자로 ‘서울-춘천 고속도로 주식회사’를 지정하고, 이 사건 사업의 실시에 관한 협약을 체결하였다.
(2) 건설교통부장관은 2004. 7. 2. 사업시행 기간을 2004. 7.부터 2009. 7.까지, 총연장 길이를 61.41㎞로 하는 서울-춘천 고속도로의 도로구역을 결정·고시한 후(건설교통부 고시 제2004-163호, 이하 ‘이 사건 도로구역 결정’이라 한다), 7. 8. 이 사건 사업의 실시계획을 승인·고시하였고(건설교통부 고시 제2004-201호), 이어 2005. 3. 26. 도로구역(변경) 결정 및 5. 13. 사업시행자를 추가하는 도로구역(변경) 결정을 고시하였다(건설교통부 고시 제2005-65호 및 제2005-106호).
(3) 중앙토지수용위원회는 2005. 12. 21. 경기 가평군 설악면 ○○리 산 64-121 임야 582㎡ 외 20 필지 및 그 지상 지장물 일체와 2006. 11. 23. 경기 가평군 설악면 ○○리 산 64-58 임야 1,864㎡ 및 그 지상 지장물 일체 중 각 청구인 소유의 1/8 지분에 대하여, 이 사건 사업과 관련한 수용재결을 하였다(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다).
(4) 청구인은 이 사건 수용재결은 구 도로법 제49조의2에 근거하여 이루어진 것인데도, ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’(이하 ‘민간투자법’이라 한다) 제20조 제1항의 ‘토지 등의 수용·사용’에 관한 규정이 우선 적용되어 수용재결 그 자체에 하자가 있다고 주장하며, 주위적으로 중앙토지수용위원회를 상대로 이 사건 수용재결의 취소를 구하고, 예비적으로 대한민국을 상대로 추가 보상금의 지급을 구하는 소를 제기하였다가(서울행정법원 2006구합10436), 2005. 12. 21.자 수용재결 부분만 인용되고 나머지는 모두 기각되자 항소하여 항소심 계속 중(서울고등법원 2008누32159), 구 도로법 제49조의2가 평등권 및 재산권 등을 침해한다며 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 기각되자, 2010. 6. 11. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상
이 사건 심판대상은 이 사건 도로구역 결정 및 2006. 11. 23.자 수용재결에
적용된 구 도로법(2004. 1. 20. 법률 제7103호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8976호로 개정되기 전의 것) 제49조의2 제2항(그 중 전단 부분을 ‘이 사건 사업인정 의제조항’, 후단 부분을 ‘이 사건 재결신청 기간조항’이라 하고, 이를 합쳐 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 도로법(2004. 1. 20. 법률 제7103호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8976호로 개정되기 전의 것) 제49조의2(토지 등의 수용) ② 제25조의 규정에 의한 도로구역의 결정 또는 변경과 도로구역의 결정 또는 변경고시는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정고시로 보며, 재결의 신청은 동법 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 제25조 제3항의 규정에 의한 도로공사의 사업시행기간 내에 이를 할 수 있다.
[관련조항] [별지 기재]와 같다.
2. 청구인의 주장
(1) 도로법은 도로구역 결정 전에 이해당사자의 의견을 청취하는 등의 절차를 규정하지 않고, 도로법 제49조의2 제2항 전단은 도로구역의 결정 또는 변경과 고시를 사업인정 및 사업인정 고시로 의제하면서 사전에 그와 같은 절차를 거칠 필요가 없도록 하여, 청구인의 평등권 및 재산권 등을 침해한다.
(2) 도로법 제49조의2 제3항은 토지의 수용 또는 사용에 있어 그 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다)을 준용하도록 하여 사전에 이해당사자의 의견을 청취하는 절차를 마련한 것으로 볼 여지가 있으나, 대법원은 도로법 제49조의2는 도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정할 때 공익사업법을 준용하여 도로구역 안에 있는 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 사업인정 및 사업인정고시로 간주되는 도로구역의 결정 또는 변경과 고시를 할 때 공익사업법을 준용하도록 규정하고 있는 것이 아니라는 취지라고 판시하여(대법원 2008. 6. 12. 선고 2007두1767 판결), 도로법 제49조의2 제2항에 의한 사업인정 의제의 경우 사전에 이해당사자의 의견을 청취하는 절차를 거치지 않아도 된다고 하고 있다.
(3) 공익사업법 제23조 제1항은 공공 필요에 의하여 수용을 하는 경우 사업인정 고시가 있은 날부터 1년 이내에 재결신청을 하여야 하고 그렇지 아니하
면 그 사업인정은 효력을 상실한다고 규정하고 있는데 반하여, 도로법 제49조의2 제2항 후단은 재결신청의 기한을 막연히 “사업의 시행기간 내”라고 하여, 정부나 사업시행자 측에서 원하는 대로 기한을 무한히 확장하여 재결신청을 할 수 있도록 하고 있어, 이는 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가에 의하여 보상하도록 하는 규정과 종합하여 볼 때 정당보상원칙에 반한다.
(4) 이 사건 사업과 같은 민간투자사업은 민간투자법 제8조의2에 의하여 사적인 영리를 보장하는 민간투자 대상사업이라 할 것인데, 이러한 사업에까지 재결신청기간을 사업시행자가 임의로 무한히 확장할 수 있도록 하는 것은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 재산권을 침해한다.
(5) 사업인정을 의제하고 재결신청기간을 무제한으로 확장하는 것이 오히려 공익사업의 신속성을 도모하고 토지소유자 등 이해관계인의 이익에도 부합된다는 논리는, 노예에 대하여 무조건적인 복종과 규제받지 않는 신체적인 지배를 행사할 수 있는 노예제가 결국에는 노예들 자신의 일반적인 보호와 평안함을 가장 효과적으로 확보해 주게 될 것이라고 판단한 미국 노스캐롤라이나 주 법원의 노예제에 관한 State v. Mann, 2 Dev. 263, 13 N.C. 269(1829) 판결과 같은 것이라 할 수 있다.
3. 판 단
가. 이 사건 법률조항의 헌법상 쟁점
청구인은 이 사건 법률조항이, 도로구역의 결정 또는 변경과 고시를 사업인정 및 고시로 의제하면서 사전에 이해당사자의 의견을 청취하는 절차를 거치지 아니하여 청구인의 평등권, 재산권, 주거이전의 자유, 환경권 및 행복추구권 등을 침해하고, 재결신청의 기간을 막연히 “사업의 시행기간 내”라고 규정하여, 정부나 사업시행자 측에서 원하는 대로 기간을 무한히 확장해 재결신청을 할 수 있도록 함으로써 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해하고 정당보상원칙에도 반한다는 취지로 주장한다.
이 사건 사업인정 의제조항에 있어서는 행정작용 일반에 요구되는 헌법상 원칙인 적법절차원칙에 위배되는지 여부와 헌법 제23조 제3항에 위반되어 재산권을 침해하는지 여부가, 이 사건 재결신청 기간조항에 있어서는 공익사업법이 재결신청의 기간을 사업인정고시가 있은 날로부터 1년으로 정하고 있는 것과 달리 도로법이 도로공사의 사업시행기간 내라고 규정하고 있는 것이 청구인의 재산권을 침해하는지와 평등원칙에 반하는지 여부가 주된 쟁점이 된다.
나. 이 사건 사업인정 의제조항에 관한 판단
(1) 사업인정 제도 개관
토지 등을 수용⋅사용할 수 있는 사업은 구 공익사업법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라 한다) 제4조 각 호의 1에 해당하여야 함은 물론, 공공의 이익을 위한 것이어야 하는데, 비록 이러한 수용⋅사용의 요건을 갖춘 사업이라 하더라도 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 비로소 사업자가 토지 등을 수용⋅사용할 수 있게 된다(구 공익사업법 제20조 제1항).
여기서 사업인정이란 특정한 사업이 토지수용을 할 수 있는 공익사업에 해당함을 인정하여 사업시행자에게 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 특정한 재산권의 수용권을 설정하는 행정행위, 즉 공익사업을 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 행위를 말한다.
이러한 사업인정은 사업시행자의 사업인정 신청, 관계기관의 협의 및 이해관계인의 의견 청취(공고 열람), 사업인정 고시 등의 절차를 거치게 된다(헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102 , 판례집 22-1상, 445, 457-458 등 참조).
(2) 도로법상 도로구역 결정의 절차 및 효과
(가) 도로구역 결정의 절차
구 도로법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도로법’이라 한다)에 의하면, 도로의 관리청이 기본계획을 수립 또는 변경하고자 하는 경우에는 관계 행정기관의 장(특별시장·광역시장 또는 도지사가 도로의 관리청인 경우에는 건설교통부장관을, 시장·군수 또는 구청장이 도로의 관리청인 경우에는 특별시장·광역시장 또는 도지사를 각각 포함한다)과 협의하여야 하고(제23조의2 제4항), 도로의 관리청은 10년을 단위로 소관 도로에 대한 장기적인 정비방향이 될 도로정비 기본계획을 수립하여야 하며(제23조의2 제1항), 기본계획을 수립 또는 변경한 때에는 건설교통부령이 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다(제23조의2 제5항).
한편, 도로의 관리청이 구 도로법 제25조 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 도로구역을 결정한 때에는 설계도서·자금계획·사업시행기간 기타 대통령령이 정하는 사항을 명시하여 건설교통부령이 정하는 바에 따라 고시하며, 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 하고, 이는 도로구역이 변경된 때에도 마찬가지이며(제25조 제3항), 관리청은 구 도로법 제25조의 규정에 의하여 도로구역을 결정 또는 변경하는 경우 각종 개별법에 의한 허가사항이 있는 때에
는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하고, 협의를 요청받은 관계 행정기관의 장은 요청받은 날부터 30일 이내에 의견을 제출하여야 한다(제25조의2 제2항).
(나) 도로구역 결정의 효과
도로법은 다른 법률에 의한 인·허가 등을 받는 데에 따르는 시간과 노력을 줄이기 위하여 도로관리청이 도로구역을 결정하거나 변경할 때 인·허가 등에 관하여 관계기관과 협의한 사항은 해당 인·허가 등을 받은 것으로 보고, 도로구역의 결정 또는 변경을 고시하면 관계 법률에 따른 인·허가 등을 고시하거나 공고한 것으로 보고 있다(구 도로법 제25조의2 제1항).
한편, 이 사건 사업인정 의제조항은 도로구역의 결정 또는 변경과 도로구역의 결정 또는 변경고시는 공익사업법 소정의 사업인정 및 고시가 있은 것으로 보고 있으므로, 도로구역에 포함된 토지에 한하여 공용수용의 목적물이 되며, 공용수용에 따른 보상액 역시 고시 당시의 공시지가를 기준으로 하여 그 때부터 재결 시까지의 시점수정을 하여 산정하게 되므로 보상액을 고정시켜 개발이익을 배제하는 효과를 가져온다(구 공익사업법 제70조 제1항, 제4항).
(3) 적법절차원칙 위배 여부
(가) 적법절차원칙의 의의
적법절차원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도 요구하는지 일률적으로 말하기는 어려우나, 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익, 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용 및 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단할 수밖에 없는데, 여기에서 도출할 수 있는 가장 중요한 절차적 요청으로는 당사자에게 적절한 고지를 행할 것, 당사자에게 의견 및 자료를 제출할 기회를 부여할 것을 들 수 있다(헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25 , 판례집 15-2상, 1, 18; 헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102 , 판례집 22-1상, 445, 458 참조).
(나) 구체적 판단
이 사건 사업인정 의제조항은 도로공사를 함에 있어 관계 행정기관과의 협의 등 중복되는 행정절차 등을 생략하여 사업인정 절차에 소요되는 시간을 단축함으로써 도로공사를 신속하게 시행하고, 수용에 따른 손실보상금 산정의 기준시점을 앞당겨 개발이익을 배제하려는 데 그 입법목적이 있다.
이러한 입법목적을 갖는 이 사건 사업인정 의제조항이 적법절차원칙을 준수하고 있는지에 관하여 보건대, 도로구역의 결정 또는 변경처분 절차에 있어 구
도로법 제25조 제2항, 제25조의2 제2항의 ‘동의’나 ‘협의’ 등은 행정청 내부의 절차에 불과하고, 제25조 제3항의 ‘고시와 도면의 일반인에 대한 열람’은 위 처분 후의 절차이므로, 도로구역에 편입되는 토지의 소유자 등과 관련하여서는 별다른 사전 절차가 명시적으로 정해져 있지 않다.
한편, 대법원은 구 도로법 제49조의2는 도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정할 때 공익사업법을 준용하여 도로구역 안에 있는 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다고 하고 있을 뿐, 사업인정 및 사업인정 고시로 간주되는 도로구역의 결정 또는 변경과 도로구역의 결정 또는 변경고시를 할 때 공익사업법을 준용하도록 한 것이 아니고, 행정절차법 제2조 제4호가 행정절차법의 당사자를 행정청의 처분에 대하여 직접 상대가 되는 당사자로 규정하고 있으며, 도로법 제25조 제3항이 도로구역을 결정하거나 변경할 경우 이를 고시하도록 하면서 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 한 점 등을 종합하여 보면, 도로구역변경 고시를 하기 전에 도로구역에 편입되는 토지의 소유자 등에 대하여 행정절차법 제21조 제1항의 사전통지나 제22조 제3항의 의견청취를 하지 않았다고 하여 이를 위법하다고 할 수 없다고 판시한 바 있다(대법원 2008. 6. 12. 선고 2007두1767 판결 참조).
사전에 이해당사자의 의견을 청취하는 절차를 통해 민원을 수용하여 도로구역을 변경하는 경우 또 다른 이해당사자로부터 민원이 발생할 수 있어 타당성 조사를 거쳐 도로구역이 결정되면 관련 이해당사자의 의견진술만으로 도로구역이 변경될 가능성이 적고, 도로구역의 결정 또는 변경처분 절차에 있어 처분의 내용이 미리 알려지는 경우 부동산 투기 등 공익을 현저히 해하는 행위가 유발될 우려가 없지 아니하여, 사전에 의견을 청취하는 절차를 이행함으로써 이해당사자가 누리는 이익에 비하여 사회적 비용이 상당하며, 도로의 관리청은 도로구역을 결정 또는 변경한 때에는 설계도서·자금계획·사업시행기간 기타 대통령령이 정하는 사항을 명시하여 건설교통부령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여 이해당사자로 하여금 사후
적으로라도 의견 및 자료를 제출할 수 있도록 하고 있는 점 등을 고려하면, 도로구역의 결정 또는 변경과 고시에 있어 사전에 이해당사자의 의견을 청취하는 절차를 두지 않았다 하여 반드시 적법절차를 위배하였다고 할 수 없다.
따라서 이 사건 사업인정 의제조항이 도로구역의 결정 또는 변경과 고시에 대하여 공익사업법상의 사업인정과 고시로 의제함에 있어 사전에 이해당사자의 의견을 청취하는 절차를 거치는 것이 적법절차의 이념에 더 부합하는 측면이 있기는 하나, 앞서 든 바와 같은 도로구역의 결정 또는 변경과 고시의 특성을 고려하면, 사전에 그러한 절차를 거치지 않았다는 이유만으로 적법절차원칙에 위배된다 할 수 없다.
(4) 재산권 침해 여부
청구인은 당해 사업이 공공 필요가 있는지 여부를 판단하는 사업인정 절차를 거치지 않고 도로구역 결정을 사업인정으로 의제하는 것이 헌법 제23조 제3항에 위반되어 재산권을 침해한다는 취지로 주장한다.
그러나 사업인정 제도의 취지가 특정한 사업이 토지수용을 할 수 있는 공익사업에 해당함을 인정하는 것이라 하더라도 공공 필요의 유무에 대한 판단이 반드시 사업인정의 절차를 통해서만 이루어져야 할 이유가 없는 것이다.
도로법은 도로망의 정비 등을 위하여 도로에 관한 계획을 수립하는 등 필요한 사항을 규정하여 교통의 발달과 공공복리의 향상에 기여함을 목적으로 하고(도로법 제1조), 도로 또한 대표적인 사회기간시설이어서 도로구역 결정에 있어 공공 필요의 요건은 쉽게 충족된다 할 것이며, 앞서 적법절차원칙 위배 여부에 관한 판단에서 본 바와 같이, 도로구역 결정에 있어 요구되는 절차는 사업인정 절차를 거치지 않고서도 공공 필요에 대한 판단을 할 수 있는 적절한 절차라 할 것이어서, 이 사건 사업인정 의제조항이 헌법 제23조 제3항에 위반된다고 할 수 없다.
(5) 주거이전의 자유, 환경권 및 행복추구권 침해 여부
청구인은 이 사건 사업인정 의제조항이 주거이전의 자유, 환경권 및 행복추
구권을 침해한다고 주장한다.
이 사건 사업인정 의제조항에 의하여 주택 등에 대한 수용권이 발동됨으로써 주거이전의 자유가 사실상 제약당할 여지가 있으나, 주택 등의 재산권에 대한 수용이 헌법 제23조 제3항이 정하고 있는 정당보상의 원칙에 부합하는 이상 그러한 수용만으로 주거이전의 자유를 침해한다고는 할 수 없고, 더구나 이 사건 수용재결은 청구인 소유의 임야와 그 지상 잣나무 등을 대상으로 하는 것이어서 청구인의 주거이전의 자유의 침해와는 관련이 없는 것이다.
한편, 이 사건 사업인정 의제조항은 도로구역의 결정 또는 변경과 고시에 대하여 공익사업법상의 사업인정을 의제하는 조항일 뿐 도로공사 시행자가 환경을 파괴하는 것을 정당화하는 규정이 아니므로 청구인의 환경권을 침해할 가능성도 없다.
그리고 행복추구권은 다른 기본권에 대한 보충적 기본권으로서의 성격을 지니고, 보호영역으로서 재산권이 문제되는 경우 재산권과 행복추구권은 서로 특별관계에 있어 기본권의 내용상 특별성을 갖는 재산권의 침해 여부가 우선함에 따라 행복추구권의 침해 여부에 관한 심사는 배제되어야 하는 것이므로, 이 사건에 있어서 재산권 침해 여부를 판단한 이상 행복추구권의 침해 여부를 독자적으로 판단할 필요가 없는 것이다(헌재 2008. 6. 26. 2005헌마173 , 판례집 20-1하, 378, 386; 헌재 2008. 11. 27. 2005헌마161 등, 판례집 20-2하, 290, 324 참조).
다. 이 사건 재결신청 기간조항에 관한 판단
(1) 청구인의 주장
청구인은 도로법 제49조의2 제2항 후단이 공익사업법 제23조 제1항 및 제28조 제1항을 준용하지 아니하여 일반적인 공익사업의 경우 사업인정 고시일부터 1년 이내에 재결신청을 하여야 하는 반면, 도로법에 의한 도로공사 사업은 그러한 제한 없이 사업시행기간 내이기만 하면 언제나 재결신청을 할 수 있도록 하는 것은 정당보상원칙에 반하여 청구인의 재산권 및 평등권을 침해한다는 취지로 주장한다.
(2) 재산권 침해 여부
(가) 심사기준
헌법 제23조 제1항은 제1문에서 “모든 국민의 재산권은 보장된다.”고 하여 재산권의 보장을 선언하고, 제2문에서 “그 내용과 한계는 법률로 정한다.”고 명시하고 있으므로, 헌법상 재산권에 관한 규정은 다른 기본권과 달리 그 내용
과 한계가 법률에 의해 구체적으로 형성되는 기본권 형성적 법률유보의 형태를 띠고 있다 할 것이다.
한편, 헌법 제23조 제2항은 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”고 하고 있으므로, 입법자가 헌법 제23조 제1항 제2문에 의거하여 재산권의 내용과 한계를 구체적으로 형성함에 있어서는 헌법 제23조 제1항 제1문에 의한 사적 재산권의 보장과 함께 헌법 제23조 제2항의 재산권의 사회적 제약을 동시에 고려하여 양 법익이 균형을 이루도록 입법하여야 한다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 944 참조).
이 사건 재결신청 기간조항은 도로공사에 있어 수용재결 신청의 요건을 형성하는 법률규정으로서, 도로건설의 사업주체와 도로구역 내 토지의 피수용자 사이에 권리관계가 상충하는 상황에서 그 권리관계를 어떠한 기준으로 조정할 것인가와 관련된 것이라고 볼 수 있으므로, 위와 같은 입법형성권의 한계를 일탈하였는지가 위헌심사의 기준이 된다.
(나) 구체적 판단
1) 입법목적의 정당성 여부
이 사건 재결신청 기간조항이 공익사업법 제23조 제1항과 제28조 제1항을 준용하지 아니하고 도로공사의 사업시행기간 내에 수용재결 신청을 할 수 있도록 한 것은, 장기간이 소요되고 많은 예산이 투입되는 도로공사의 특성을 고
려하여 도로공사가 원활히 진행되도록 하기 위한 것이므로, 입법목적의 정당성이 인정된다.
2) 제한 방법의 상당성 여부
사업인정고시 의제일부터 수용재결 신청일까지 수년이경과하여 사업인정고시 의제일 무렵의 공시지가와 수용재결일 무렵의 공시지가의 변동 폭이 커진다 하더라도 공익사업법 제70조 제1항에서 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정은 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 인근토지의 가격변동률과 생산자물가상승률 등을 고려하여 공시기준일부터 재결 시까지의 시점보정을 하도록 규정하여 공시기준일 이후 수용 시까지 시가변동을 반영하는 적정한 방법을 채택하고 있고, 재결신청기간이 무제한 확대되는 것이 아니라 도로공사의 사업시행기간 내로 정해져 있으며, 도로공사는 장기간에 걸쳐 이루어지고 도로구역에 대한 보상금이 많이 소요되는 것이 통상적이므로 공익사업법이 정하는 바대로 사업인정 고시일로부터 1년 이내에 재결신청을 하지 않으면 사업인정이 실효되도록 한다면 도로공사가 원활하게 진행되기 어려운 측면이 있을 뿐만 아니라, 이 사건 사업이 민간투자법에 의한 민간투자사업에 해당되어 사업시행자의 이윤추구 동기가 개입되어 있다 하더라도 재결신청기간을 연장하여 도로건설사업의 원활한 진행을 도모할 필요성이 존재하는데 있어 달리 볼 것은 아니라는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 재결신청 기간조항이 도로공사의 사업시행기간 내에 재결의 신청을 할 수 있다고 규정함에 따라 도로구역 내 토지 등 소유자의 재산권 행사를 어느 정도 제한한다 하더라도 그 제한의 합리성 내지 상당성이 충분히 인정된다 할 것이다.
한편, 이 사건 재결신청 기간조항은 손실보상의 내용을 직접적으로 규정하고 있지 아니하고, 다만 손실보상금액의 계산식을 구성하는 수용재결일을 결정하는 방식으로 손실보상의 내용에 영향을 미칠 뿐이므로, 이 사건 재결신청 기간조항이 정당보상원칙에 위배된다고 할 수 없다.
그리고 토지보상의 적정가격에 관하여 규정하고 있는 공익사업법 제70조 제1항은 이 사건 심판대상조항이 아니어서 이에 관하여는 더 자세히 살펴볼 필요가 없으나, 참고로 우리 재판소는 구 공익사업법(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항과 관련하여, 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결 시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 생산자물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객
관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상 토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용 시가지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방식이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제2항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니어서 헌법에 위반되지 않는다고 판단한 바 있다(헌재 2009. 9. 24. 2008헌바112 , 판례집 21-2상, 606, 614 등 참조).
3) 재산권의 본질적 내용의 침해 여부
이 사건 재결신청 기간조항으로 인하여 도로구역 내 토지 등 소유자의 재산권 행사가 제한되고, 수용재결이 이루어지기 전까지 상당한 기간 법적으로 불안정한 지위가 계속되는 등 재산권의 제한 정도가 적다고 할 수는 없으나, 이 사건 재결신청 기간조항은 앞서 본 바와 같이 정상적인 도로공사 사업의 진행이라는 공익적 목적을 위하여 사회적으로 상당한 방법에 의하여 재산권을 제한하는 규정이라 할 것이고, 재산권으로서의 사용·수익권과 처분권의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수 없다.
(다) 소결론
결국 이 사건 재결신청 기간조항은 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.
(3) 평등권 침해 여부
도시개발법 제22조 제3항, ‘도시 및 주거환경정비법’ 제40조 제3항, ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제96조 제2항 등 공익사업과 관련된 개별법에서는 그 개발사업이 갖는 특성에 따라 사업인정일로부터 1년 이내에 수용재결을 신청하는 것이 적당하지 않은 경우 공익사업법 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 적용을 배제하고 사업시행기간 내에 재결신청을 할 수 있도록 하는 특례규정을 두고 있는 것과 같이, 공익사업법을 준용하는 개발사업이라 하더라도 개별적인 사업의 특성과 관계없이 사업인정 고시일로부터 1년 이내에 재결신청을 하여야 하는 공익사업법 제23조 제1항 및 제28조 제1항이 동일하게 적용되어야 하는 것도 아니다(헌재 2011. 5. 26. 2009헌바296 , 공보 176, 813, 817 참조).
이 사건 재결신청 기간조항 또한 장기간에 걸쳐 사업이 진행되고 사업비가 많이 드는 도로건설공사의 특성을 고려하여 재결신청기간을 사업시행기간 내로 확장하여 도로건설공사의 원활한 진행을 도모하기 위한 것으로, 이로 인하여 이 사건 재결신청 기간조항이 적용되는 도로구역 내 토지 피수용자와 공익사업법이 적용되어 사업인정일부터 1년 이내에 수용재결을 신청하여야 하는 일반적인 수용재결에 있어서의 피수용자 사이에 차별이 발생하는 데는 합리적
인 이유가 있다 할 것이므로, 이를 두고 청구인의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미
별지
[별지] 관련조항
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조의 규정에 따라 토지 등을 수용 또는 사용하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 한다.
제22조(사업인정의 고시) ① 건설교통부장관은 제20조의 규정에 의한 사업인정을 한 때에는 지체 없이 그뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시·도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명 또는 명칭·사업의 종류·사업지역 및 수용 또는 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의하여 사업인정의 사실을 통지받은 시·도지사는 관계 시장·군수 및 구청장에게 이를 통지하여야 한다.
③ 사업인정은 제1항의 규정에 따라 고시한 날부터 그 효력을 발생한다.
제23조(사업인정의 실효) ① 사업시행자가 제22조 제1항의 규정에 의한 사업인정의 고시(이하 “사업인정고시”라 한다)가 있은 날부터 1년 이내에 제28조 제1항의 규정에 의한 재결신청을 하지 아니한 때에는 사업인정고시가 있은 날부터 1년이 되는 날의 다음날에 사업인정은 그 효력을 상실한다.
제28조(재결의 신청) ① 제26조의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없는 때(제26조 제2항 단서의 규정에 의한 협의의 요구가 없는 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 있은 날부터 1년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.
구 도로법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 개정되기 전의 것) 제25조(도로구역의 결정) ① 도로의 관리청은 도로노선의 지정이 있거나 도로노선의 인정 또
는 변경의 공고가 있는 때에는 지체 없이 그 도로구역을 결정하여야 한다.
② 상급도로의 관리청은 제1항의 규정에 불구하고 상급도로에 접속 또는 연결되는 하급도로의 접속 또는 연결구간의 도로구역을 결정할 수 있다. 이 경우 미리 하급도로의 관리청의 동의를 얻어야 한다.
③ 도로의 관리청은 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 도로구역을 결정한 때에는 설계도서·자금계획·사업시행기간 기타 대통령령이 정하는 사항을 명시하여 국토해양부령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고, 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 도로구역이 변경된 때에도 또한 같다.
구 도로법 시행령(2008. 12. 31. 대통령령 제21234호로 개정되기 전의 것) 제12조의6(도로구역의 결정) ① 관리청은 법 제25조 제1항의 규정에 의하여 도로구역을 결정하는 경우에는 다음 각 호의 사항이 포함된 도로공사세부계획을 작성하여야 한다.
1. 도로구역의 위치도 및 도로계획평면도
2. 사용 또는 수용할 토지 또는 건물의 조서·지번 및 지목과 소유권 및 소유권외의 권리의 명세서
② 법 제25조 제3항 전단에서 “기타 대통령령이 정하는 사항”이라 함은 다음 각 호의 사항을 말한다.
1. 도로구역의 결정사유
2. 도면공람기간 및 장소
3.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제25조 제5항 각 호의 사항하지 아니한 경우에 한한다)