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사건
2005헌바81 임대주택법 제17조의3 제1항 등 위헌소원
청구인
주식회사 ○○
대표이사 이○근, 정○, 유○현, 신○일
대리인 1. 법무법인 대종
담당변호사 임갑인, 김창식, 조가윤, 김영철, 채형석,
정봉현
2. 변호사 박창래, 하경철, 임진욱
당해사건
서울중앙지방법원 2003라1113 임대주택법위반이의
주문
2. 구 임대주택법(2000. 1. 12. 법률 제6167호로 개정되고, 2006. 9. 27. 법률 제8015호로 개정되기 전의 것) 제17조의3 제1항 및 제3항 중 “요율” 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 순천시장으로부터 1997. 5. 30. 금당택지개발지구 74블럭 지상에 임대아파트 2동 292세대(후에 329세대로 변경승인됨)를 건설하는 사업계획승인을, 같은 해 7. 26. 왕지택지개발지구 30블럭 지상에 임대아파트 2동 322세대를 건설하는 사업계획승인을 각 얻은 다음, 국민주택기금에 의한 자금을 지원받아 건축공사를 완료하여 1999. 6. 30. 순천시장으로부터 사용검사를 받고 건설임대주택의 임대사업을 영위하는 공공건설임대주택의 임대사업자이다.
(2) 청구인은 구 임대주택법 제17조의3 제1항, 제3항, 구 임대주택법 시행령 제15조의3 제3항 제2호에 의하면 사용검사 후 1년이 경과한 2000. 7. 1.부터 매월 건축비의 1만분의 3의 적립요율에 의한 특별수선충당금을 예치하여야 함에도, 위 택지개발지구 상에 건립된 순천시 해룡면 ○○리 소재 ○○10차 아파트 및 순천시 ○○동 소재 △△11차아파트(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)에 관하여 이를 예치하지 아니하였다.
(3) 이에 순천시장은, 2002. 3. 21.부터 같은 해 11. 11.까지 세 차례에 걸쳐 청구인에게 이 사건 아파트에 관하여 임대주택법상 특별수선충당금을 적립하라는 취지의 시정명령을 발하였으나 청구인이 이에 응하지 아니하자, 2003. 1. 13. 청구인에게 구 임대주택법 제25조 제1항 제2호, 제19조, 제17조의3에 의하여 5,000,000원의 과태료를 부과하였다.
(4) 청구인은 위 과태료처분에 대하여 이의를 제기하였으나 2003. 9. 29. 법원이 과태료 3,000,000원에 처하는 결정(2003과881)을 하였고, 이에 청구인은 즉시항고
를 제기하면서 구 임대주택법 제17조의3 제1항, 제2항, 제3항이 헌법에 위반된다는 이유로 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2005. 8. 25. 위 항고와 위헌법률심판제청신청이 기각되었다(당해사건 : 서울중앙지방법원 2003라1113 결정).
(5) 이에 청구인은 2005. 9. 2. 위 기각결정을 송달받고 2005. 9. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 구 임대주택법 제17조의3 제3항 전체를 심판대상으로 기재하였으나, 청구인이 이 사건 심판청구를 통하여 다투고자 하는 바는 특별수선충당금의 ‘요율’에 관한 사항을 대통령령이 정하도록 규정한 것의 위헌 여부이다.
그러므로 이 사건 심판의 대상은 구 임대주택법(2000. 1. 12. 법률 제6167호로 개정되고, 2006. 9. 27. 법률 제8015호로 개정되기 전의 것) 제17조의3 제1항(이하 ‘이 사건 제1항’이라 한다), 구 임대주택법(2000. 1. 12. 법률 제6167호로 개정되고, 2002. 12. 26. 법률 제6833호로 개정되기 전의 것) 제17조의3 제2항(이하 ‘이 사건 제2항’이라 한다), 구 임대주택법(2000. 1. 12. 법률 제6167호로 개정되고, 2006. 9. 27. 법률 제8015호로 개정되기 전의 것) 제17조의3 제3항 중 “요율” 부분(이하 ‘이 사건 제3항’이라 한다)이다.
이 사건 심판대상 조항의 내용은 다음과 같고, 관련 조항은 [별지] 기재와 같다.
[심판대상 조항]
제17조의3 (특별수선충당금의 적립 등) ① 제17조 제1항의 규정에 의한 임대주
택의 임대사업자는 주요시설의 교체 및 보수에 필요한 특별수선충당금을 적립하여야 한다.
제17조의3 (특별수선충당금의 적립 등) ② 임대사업자는 임대의무기간이 경과한 후 건설임대주택을 매각하는 경우에는 제1항의 규정에 의하여 적립한 특별수선충당금을 주택건설촉진법 제38조의 규정에 의하여 최초로 구성되는 입주자대표회의에 인계하여야 한다.
제17조의3 (특별수선충당금의 적립 등) ③ 특별수선충당금의 요율, 사용절차, 사후관리와 적립방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
2. 청구인의 주장, 위헌제청신청기각결정의 이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장 요지
(1) 특별수선충당금(이하 ‘충당금’이라 한다)은 수선주기가 5년 이상인 주요시설의 교체․보수를 위한 것이고, 임대의무기간이 5년인 공공건설임대주택(이하 ‘이 사건 임대주택’이라 한다)의 경우 임대의무기간이 경과하면 임차인들이 분양받아 소유권을 취득하게 되어 임대주택의 주요시설의 교체․보수로 인한 가치증대의 이익은 임차인들이 향유하게 되므로 충당금은 수익자부담의 원칙에 따라 임차인들이 부담해야 한다. 그런데 이 사건 제1항은 이 사건 임대주택의 임대사업자(이하 ‘이 사건 임대사업자’라 한다)에게 충당금을 적립하도록 법으로 강제하고, 이
사건 제2항은 임대주택의 분양시 적립된 충당금을 입주자대표회의에 인계하도록 하고 있으므로, 헌법 제23조의 재산권, 헌법 제119조 제1항의 사적자치원칙, 헌법 제11조의 평등원칙에 위배된다.
(2) 이 사건 제3항은 국민의 재산권과 관련한 중요 사항 내지 본질적 요소인 충당금의 적립요율에 관한 사항을 구체적인 기준의 설정 없이 시행령에 포괄적으로 위임하였고, 그에 따라 구 임대주택법 시행령(2002. 9. 11. 대통령령 제17737호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다)은 충당금 적립요율을 일반분양주택의 입주자, 사업주체, 임대주택의 수분양자들에 비하여 약 3배 내지 5배 가량 많은 액수로 규정하여 이 사건 임대사업자를 합리적 이유 없이 차별하고 있다. 그러므로 이 사건 제3항은 헌법 제59조의 조세법률주의, 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙, 헌법 제11조의 평등원칙에 위배된다.
나. 위헌제청신청기각결정의 이유 요지
(2) 충당금 적립의무를 실질적으로 임대사업자가 부담한다고 볼 수 없는 이상 이 사건 제3항의 위임에 따른 시행령이 임대주택의 충당금 적립요율을 일반분양
다. 건설교통부장관의 의견 요지
(1) 이 사건 임대사업자는 건설교통부고시에 의하여 임차인으로부터 건축비에 대한 연간 1,000분의 4(매월 10,000분의 3.3)에 해당하는 금액을 수선유지비 명목으로 임대료에 포함시켜 받고 있는바, 이는 충당금 적립요율인 10,000분의 3 또는 10,000분의 1.5보다 많아 수선유지에 사용하고 남는 금액을 충당금으로 적립하도록 하고 있는 것이므로 임대사업자의 재산권을 침해하는 것이 아니다.
(2) 충당금 적립요율은 임대주택건설 및 공급확대를 위한 정책의 일환으로 점차 인하하는 방향으로 개정되고 있는 반면, 임대사업자가 임차인으로부터 받을 수 있는 수선유지비에 대한 요율은 인하되고 있지 않으며, 주택법에서 정하고 있는 분양주택의 장기수선충당금제도와 임대주택법에서 정하고 있는 충당금을 단순히 평면적으로 비교하여 평등원칙에 반하다고 볼 수는 없다. 또한 충당금의 요율은 여러 제반여건을 고려하여 정하여지는 것이고, 주택을 건설하고 임대하는 것을 업으로 하는 이 사건 임대주택의 임대사업자로서는 건축비에 대비하여 장기수선계획에 따라 소요되는 충당금의 요율을 예상할 수 있다.
3. 적법요건에 관한 판단
이 사건 제2항은 ‘임대의무기간이 경과한 후’ 분양전환단계에서 비로소 문제되는
조항인바, ‘임대의무기간 중’ 특별수선충당금 적립의무 위반을 이유로 한 과태료부과결정인 당해사건에 적용될 여지가 없으므로 위 조항의 위헌 여부에 따라 재판의 결과가 달라지지 아니한다. 따라서 이 사건 제2항은 재판의 전제성이 없으므로 이 부분에 대한 심판청구는 부적법하다.
그러므로 이하에서는 이 사건 제1항 및 제3항의 위헌 여부에 대하여만 판단하기로 한다.
4. 본안에 관한 판단
가. 임대주택법상 충당금제도
(1) 입법연혁 및 구체적 내용
충당금이란 주요시설의 적기교체 및 보수에 필요한 비용으로서, 공동주택의 노후화는 시간의 경과에 따라 서서히 진행되어 축적되는 반면, 수선비용은 일시에 많은 비용이 소요되어 관리주체가 한꺼번에 감당하기 어려운 특성이 있으므로 매월 일정금액씩 예치하였다가 이를 적기에 사용할 수 있게 하는 것이다.
구 공동주택관리령(2003. 11. 29. 폐지되기 전의 것) 제2조 단서에 의하면, 임대를 목적으로 하는 공동주택에 대하여는 특별수선충당금의 적립에 관한 위 령 제23조가 적용되지 않으므로 임대사업자의 경우 충당금적립의무를 부담하지 않았으나, 1996. 12. 30. 법률 제5228호로 임대주택법 제17조의2가 신설되면서, 대통령령이 정하는 규모에 해당하는 임대주택의 경우 임대사업자가 충당금적립의무를 부담하도록 규정되었다.
이 법 및 시행령에 의하면, 임대사업자는 임대주택의 건설주체(국가․지방자치단체, 대한주택공사․지방공사, 민간건설업자)나 임대의무기간의 장단(長短)에 관
계없이 임대주택의 사용검사 후 1년이 경과한 날부터 충당금을 매월 적립하여야 하고(시행령 제15조의3 제3항), 위 충당금은 임대사업자와 당해 임대주택의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장의 공동명의로 금융기관에 예치하여 별도로 관리하게 되며, 임대사업자가 위 충당금을 사용하고자 할 때는 미리 시장 등과 협의하여야 한다(시행령 제15조의3 제4항, 제5항). 또한 임대사업자는 분양전환시 당해 공동주택의 관리주체(최초로 구성되는 입주자대표회의)에게 장기수선계획 및 그동안 적립된 충당금을 인계하여야 한다(법 제17조의3 제2항).
(2) 입법목적
공동주택의 경우 건물의 주요시설의 하자는 많은 사람의 신체의 안전 및 생활의 안정을 위협하게 되고, 시간이 경과할수록 건물의 수선유지에 필요한 소요액이 기하급수적으로 증가하게 된다는 특징이 있어 주요시설의 적기교체 및 보수의 필요성이 매우 절실하다. 특히 임대목적의 공동주택은 임대를 목적으로 하지 않는 공동주택(이하 ‘일반 분양주택’이라 한다)에 비하여 건축비가 저렴하여 건축자재 등 주요시설의 설비가 열등한 경우가 많아 파손 및 교체의 개연성이 크고, 임대주택 임차인의 경우 소유자인 분양주택 입주자에 비하여 시설물에 대한 애착이나 공유의식이 약하여 시설물의 파손이 빈번하고 내구연한이 도래하기 전에 설비를 교체하는 경우가 많이 발생하므로 충당금적립의 필요성이 더욱 크다.
특히 최근 국내 공동주택은 구조내력의 저하로 인한 해체 및 재건축 사례가 급증하고 있어 건설자원의 낭비에 따른 국가건설경쟁력의 취약화가 문제되고 있는바, 충당금의 적립과 장기수선계획의 실현은 단순한 주택의 유지․관리차원을 넘어서서 건설자산 관리를 통한 국가건설경쟁력의 고취를 가져올 수 있다는 점에
있어서도 큰 의미를 지닌다.
따라서 입법자는 주택의 수명 단축으로 인한 주거기능의 상실과 주택소유자의 손실을 방지하고, 입주자의 주거안정을 도모하며, 실질적 임대주택의 재고량 감소나 노후주택의 급증 등 사회문제의 확산을 방지하기 위하여 일정규모 이상의 공동주택에 대한 장기수선계획의 수립과 충당금 적립을 의무화하고 있는 것이다.
나. 이 사건 제1항의 위헌 여부
이 사건 제1항은 대통령령이 정하는 임대주택의 임대사업자로 하여금 충당금을 적립하도록 하고 있는바, 위 조항이 임대사업자의 재산권 및 계약의 자유를 침해하고 평등원칙에 위배되는지 여부를 살펴본다.
(1) 재산권 및 계약의 자유 침해 여부
(가) 재산권 및 계약의 자유에 대한 제한
헌법 제23조 제1항 전문은 “모든 국민의 재산권은 보장된다.”고 규정하고 있고, 정당한 사유 없는 금전의 납부를 강제당하지 않을 권리도 재산권으로서 보장된다고 할 것인바(헌재 2003. 10. 30. 2000헌마801 , 판례집 15-2하, 106, 132; 헌재 2006. 3. 30. 2005헌마349 , 판례집 18-1상, 427, 435), 이 사건 제1항은 임대사업자로 하여금 충당금을 의무적으로 적립하도록 함으로써 재산을 감소시키는 결과를 초래하므로 임대사업자의 재산권을 제한하는 것이다.
재 1998. 10. 29. 97헌마345 , 판례집 10-2, 621, 633 등 참조), 임대사업자는 이 사건 제1항으로 인하여 충당금의 적립에 관한 계약의 내용을 임차인과의 합의에 의하여 자유롭게 결정할 수 없으므로 계약의 자유 역시 제한받고 있다.
그러나 위와 같은 재산권 및 계약의 자유는 절대적인 것이 아니므로 사회적 약자의 보호, 독점 방지, 실질적 평등, 경제정의 등의 관점에서 법률상 제한될 수 있다. 다만 그 경우에도 제한에 있어 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권 제한 입법의 한계를 준수하여야 한다(헌재 1999. 5. 27. 97헌바66 등, 판례집 11-1, 589, 603; 헌재 2002. 1. 31. 2000헌바35 , 판례집 14-1, 14, 22-23 참조).
(나) 목적의 정당성 및 방법의 적정성
헌법 제35조 제3항은 “국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.”고 규정하고 있고, 임대주택법은 제1조에서 “임대주택의 건설․공급 및 관리와 주택임대사업에 필요한 사항을 정함으로써 임대주택의 건설을 촉진하고 국민주거생활의 안정을 도모함을 목적으로 한다.”고 규정하고 있는바, 이 사건 제1항도 위와 같은 목적을 원활하게 실현하기 위하여 충당금 적립의무에 관하여 규정하고 있는 것이다. 또한 이미 살핀 바와 같이 충당금의 적립은 장기수선유지계획의 실시에 대비하고 건물의 노후화를 방지함으로써 국민주거생활의 안정을 도모하는 데 그 입법목적이 있다고 할 것인바, 이러한 입법목적이 정당함에는 의문의 여지가 없고, 임대사업자에 대하여 충당금 적립의무를 부과하는 것은 위 입법목적을 달성하는 데 크게 기여하므로 방법의 적정성도 인정된다.
(다) 피해의 최소성
1) 만약 임차인에게 충당금 적립의무를 부담시킬 경우에는 임차인의 경제적 능력 부족으로 충당금 적립의 미비상태가 발생할 가능성이 크므로 적기시설 보수의 곤란과 건물의 유지보수에 관한 분쟁 등의 문제가 야기될 위험이 있다. 다른 한편, 임대주택의 경우 실질적으로 거주하면서 사용․수익하는 주체는 임차인이고 임대의무기간(5년 또는 임차인에게 매각하는 경우에는 2년 6월) 경과 후에는 분양전환될 것이 예정되어 있으므로 임대주택의 소유자인 임대사업자에 대하여는 자율적인 유지․보수를 기대하기 어려운 측면이 있다.
따라서 임대사업자로 하여금 충당금을 의무적으로 적립하도록 법으로 강제하는 것은 임대주택을 적정하게 유지관리하고 임차인의 주거안정을 도모하기 위하여 불가피한 조치라 할 수 있다.
2) 이에 관하여 청구인은, 일시적 관리주체에 불과한 이 사건 임대사업자로 하여금 충당금을 부담하게 하는 것은 수익자부담원칙에 반하고, 임대의무기간이 5년에 불과한 이 사건 임대주택의 경우 임대기간 동안 충당금의 수요가 발생하지 않는데도 적립을 강제하는 것은 기본권의 과도한 제한이라고 주장한다.
가) 그러나 이 사건 임대사업자는 주택을 임대함으로써 임대료를 지급받아 사업을 영위하는 방법으로 건물을 통한 수익을 얻고 있고, 임대의무기간이 경과하면 언제든지 분양할 수 있으며, 임대의무기간 중이라도 다른 임대사업자에게 임대주택을 처분할 수 있고, 임대사업의 수익성이 높을 경우 분양하지 않고 영구적으로 임대사업을 할 수도 있다. 따라서 비록 임대사업자가 임대주택법상의 다양한 규제로 인하여 임대주택의 소유권행사에 다소 제한을 받고 있다 하더라도, 건물의 소유자로서 사용․수익․처분권한을 모두 갖고 있는 이상 일시적 관리주체에 불과
한 형식적인 소유자라고는 볼 수 없다.
나) 또한 현재 시점에서 수선의 필요성이 없다고 하더라도 시간이 경과할수록 건물의 수선유지에 필요한 소요액이 기하급수적으로 증가할 수 있어 그에 대비하여 미리 일정액을 적립해두는 데 충당금의 의미가 있는 것이므로, 임대의무기간 동안 수선 수요의 발생가능성이 없다거나 충당금 적립의 필요성이 없다고 볼 수 없다.
다) 나아가 법상 임대의무기간이 정해져 있다고 하더라도 그 기간 경과 후 당연히 분양전환되는 것은 아니고, 임대의무기간 경과 후에는 임대사업자가 분양전환 여부 및 시기를 선택할 수 있다는 것에 불과하므로, 이 사건 임대사업자의 임대의무기간이 5년이라고 하여 반드시 그 기간 동안만 임대사업을 영위하게 될 것이라고 단정할 수 없다. 청구인의 주장과 같이 이 사건 임대사업자의 임대의무기간이 상대적으로 짧다고 하여 충당금적립의무를 부담하지 않는다고 본다면 임대사업자의 분양전환이 늦추어지는 경우 충당금의 적립미비상태도 그만큼 오래 지속되는 결과, 뒤늦게 분양받는 입주자가 건물노후화로 인한 부담을 일시에 혼자서 떠안게 되어 충당금 적립제도의 취지에 반하는 결과가 초래될 수 있다.
3) 청구인은 임대사업자의 경우 공사주체로서 일정기간 하자담보책임을 부담하고 사용검사시 하자보수보증금을 예치하여야 하며, 임대기간 동안 임차인의 하자보수요구에 따른 임대인의 수선의무를 다하고 있으므로 굳이 별도로 충당금을 적립할 필요성이 없다고 주장한다.
그러나 임대사업자가 경상적인 하자보수를 통하여 임차인의 사용수익에 지장이 없도록 ‘임대인으로서’ 부담하는 수선유지의무는 비경상적인 하자보수 및 장기수
선계획의 실현을 위하여 ‘주택의 소유자로서’ 부담하는 충당금적립의무와는 구별되는 것이고, 임대사업자가 임대주택의 ‘건설주체로서’ ‘건축 당시 존재한 하자’에 대하여 제한된 기간 동안 하자담보책임을 부담하고 하자보수보증금을 예치하는 것은, ‘주택의 소유자로서’ ‘건축당시의 하자 여부와는 관계없이’ 건물의 수명연장을 위하여 충당금을 미리 적립해두는 것과는 그 성격 및 취지가 다르다. 일반 분양주택의 경우도 임차인에 대한 수선유지의무나 건설주체의 하자보수보증금 예치와는 별도로 주택 소유자로 하여금 충당금을 적립하도록 하고 있다.
4) 또한 청구인은, 임대주택의 분양전환시 충당금을 입주자대표회의에 인계하도록 되어 있음에도(법 제17조의3 제2항) 이 사건 임대주택의 분양전환가격이 엄격히 제한되어 있어(시행령 제13조 제3항, 제9조 제5항, 위 법 시행규칙 제3조의3 제1항 별표1 참조), 충당금을 분양전환가격에 반영시키거나 환수할 수 있는 제도적 장치가 없으므로 기본권에 대한 과도한 제한이라고 주장한다.
가) 그러나 충당금은 주택의 소유자나 거주자의 변경에 관계없이 건물의 보수․유지에 가장 적합한 관리주체에게 위탁되어 적기에 하자보수를 할 수 있도록 사용되는 것이므로 종전 소유자가 현소유자로부터 적립된 금원을 반환받을 수 있는 성질의 것이 아니고, 일반 분양주택의 임대차관계에 있어서도 당사자간에 특별한 합의가 없는 한 충당금을 관리비에 포함하여 임차인으로부터 징수하되, 임대차가 종료된 후에는 임차인이 소유자인 임대인으로부터 충당금 상당액을 상환받아 가도록 운영되고 있으므로, 일반 분양주택이라고 하여 특별히 충당금을 환수할 수 있는 절차가 마련되어 있는 것은 아니다.
다만 일반 분양주택의 소유자는 적립된 충당금을 매매가격에 반영시킴으로써
우회적으로 환급받을 수 있는 길이 있다는 점에서 차이가 존재한다고 볼 여지가 있으나, 이는 이 사건 임대주택의 분양전환가격을 제한하고 있는 데 따른 부수적인 결과로서, 임대사업자가 시장상황에 따라 자유롭게 분양전환가격을 정할 수 없도록 제한하는 것은 무주택자에 대한 주거공급과 서민층의 주거생활안정 등 공익목적을 위하여 건설된 공공건설임대주택의 특성에 따른 불가피한 조치이다.
나) 또한 임대주택의 분양전환은 민법상 매매에 해당하는 것으로서 매도인인 임대사업자는 매수인에게 이행기의 현상대로 주택을 인도할 의무를 부담하는 것인바, 주요시설의 보수 및 교체주기가 도래하여 적립된 충당금을 모두 사용하고 수선이 이루어진 상태에서 분양전환이 이루어진다면 임대사업자는 이행기의 현상대로 인도할 의무를 다한 것일 뿐 충당금 사용에 대한 특별한 보상이 이루어져야 하는 것은 아니다. 따라서 수선주기가 도래하지 않은 상태에서 분양전환되는 경우 사용되지 않은 충당금이 남아있다고 하여 이를 임대사업자가 환수할 수 있다고 본다면, 분양전환 당시 주요시설의 보수주기 도래 여부 및 충당금 사용 여부라는 우연한 사정에 의하여 임대사업자의 지위가 달라지는 결과가 되므로 형평에 부합하지 않는다.
다) 이 밖에도 국가는 임대주택의 건설을 활성화하고 주택구입능력이 부족한 가구의 주거생활의 안정을 도모하기 위하여 임대사업자에 대한 다양한 재정지원을 하고 있다. 구체적 내용으로는, 국민주택기금으로부터 장기저리의 융자를 지원받을 수 있고(법 제5조) 국․공유지를 매각하거나 공영개발택지를 공급하는 경우 일정비율 이상의 개발토지를 우선적으로 공급받을 수 있다는 점(법 제7조), 국가․지방자치단체 등의 주택단지 조성시 도로․상하수도 시설 등 간선시설을 설치함
에 있어 임대주택단지를 우선하도록 규정하고 있다는 점(법 제10조), 임대주택에 대한 취득세․등록세․법인세가 감면되고, 양도소득세나 종합부동산세를 부과함에 있어서도 중과 또는 합산대상에서 배제된다는 점 등을 들 수 있다. 이와 같이 일반 분양주택에 비하여 이 사건 임대사업자가 받는 다양한 국가적 지원과 혜택을 고려한다면, 이 사건 조항으로 인한 불이익은 청구인의 수인한도를 넘는 침해라고 보기 어렵다.
5) 위와 같은 여러 사정을 종합할 때 이 사건 제1항은 피해의 최소성 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
(라) 법익의 균형성
이 사건 제1항은 충당금의 적립을 통하여 주요시설의 적기교체 및 보수를 가능하게 함으로써, 주택의 수명 단축으로 인한 주택소유자의 손실을 방지하고, 입주자의 주거안정을 도모하며, 실질적 임대주택의 재고량 감소나 노후주택의 급증 등 사회문제의 확산을 방지하기 위한 것인바, 이러한 공익적 효과는 청구인이 제한받는 사익에 비하여 결코 적다고 볼 수 없으므로 법익의 균형성도 인정된다.
(마) 소결
그러므로 이 사건 제1항이 과잉금지의 원칙에 위배하여 청구인의 재산권 및 계약의 자유를 침해하였다고 볼 수 없다.
(2) 평등원칙 위배 여부
청구인은 임대사업자로 하여금 충당금의 환수나 체당방법 없이 일방적으로 충당금을 부담하도록 법으로 강제하는 것은 임대사업자를 일반 분양주택의 소유자와 비교하여 합리적 이유 없이 차별하는 것이라고 주장한다.
(가) 먼저 충당금의 환수나 체당방법이 없다는 주장에 관하여 보건대, 주택법과 임대주택법은 모두 당해 주택의 소유자(분양전환되기 전까지의 임대사업자)가 충당금적립의무를 부담하도록 규정하고 있고, 일반 분양주택의 소유자라고 하여 주택법상 충당금의 환수나 체당방법이 특별히 보장되어 있는 것은 아니다. 다만 청구인의 주장은 이 사건 임대주택의 경우 임대료 및 보증금, 분양전환가격의 산정요소와 기준이 법으로 제한되어 있어 적립된 충당금의 액수를 임대료나 분양전환가격에 반영시킬 수 없다는 점에서 일반 분양주택의 임대인과 다른 사정이 존재한다는 점에 기인한 것으로 보이나, 이는 임대료 및 보증금, 분양전환가격 등이 제한됨에 따라 부수적으로 발생하는 간접적․사실적 불이익일 뿐 충당금 적립에 관한 이 사건 제1항에 의하여 직접적으로 발생하는 결과라고 볼 수 없다.
따라서 입법자가 일반 분양주택인지 임대주택인지 여부를 불문하고 공동주택의 소유자로 하여금 충당금을 적립하도록 동일하게 규율하고 있는 이상, 충당금에 관한 한 양자에 대한 차별취급이 존재한다고 보기 어렵다.
(나) 다음으로 이 사건 임대사업자는 일반 분양주택의 소유자와 달리 임차인에게 충당금의 부담을 전가시킬 수 없도록 법으로 강제된다는 점에서 차별이 존재한다는 주장에 관하여 보건대, 이는 임대주택에 대한 임대차계약 체결시 반드시 건설교통부령이 정한 표준임대차계약서에 의하도록 하고(법 제18조) 위 계약서에서 ‘주택의 보수 및 수선은 임차인이 훼손․멸실한 부분이나 소모성 자재의 보수주기 내에서의 보수가 아닌 한 임대사업자가 비용을 부담’하도록 규정(위 계약서 제9조 제1항 참조)함으로써 발생하는 결과일 뿐, 이 사건 제1항에 의한 차별취급이라고 보기 어렵다.
가사 차별취급이 존재한다고 하더라도, 이 사건 임대주택은 무주택자에 대한 주거공급과 서민층의 주거생활안정 등 공익목적을 위하여 건설된 것이라는 점, 만약 임차인에게 충당금을 전가시키는 내용의 특약이 가능하다고 본다면 위와 같은 임대주택의 건설취지에 반하고 충당금에 관한 분쟁의 소지를 미연에 방지함으로써 건물을 적정하게 유지관리하고 임차인의 주거안정을 도모하는 데 어려움이 초래될 수 있다는 점 등에 비추어, 합리적 이유 있는 차별로서 평등원칙에 반한다고 볼 수 없다.
다. 이 사건 제3항의 위헌 여부
청구인은 ‘충당금의 요율에 관하여 필요한 사항’을 대통령령으로 정하도록 위임한 이 사건 제3항이 헌법상 조세법률주의와 평등원칙, 포괄위임입법금지원칙에 반한다고 주장하므로 이하에서 살펴본다.
(1) 조세법률주의 위배 여부
청구인은 이 사건 제3항이 국민의 재산권과 관련한 충당금의 적립요율에 관한 사항을 시행령에 위임하고 있으므로 헌법 제59조의 조세법률주의에 반한다고 주장한다.
그러나 조세는 국가가 재정수요를 충족시키거나 경제적․사회적 특수정책의 실현을 위하여 국민에 대하여 아무런 특별한 반대급부 없이 강제적으로 부과징수하는 과징금을 의미하는바(헌재 1990. 9. 3. 89헌가95 , 판례집 2, 245, 251), 충당금은 장기수선유지계획에 따른 주요시설의 교체․보수시 건물의 관리주체에 의하여 사용되는 비용으로서 국가의 재정수요 충족이나 특수정책의 실현을 위하여 부과되는 것이 아니고, 충당금 적립의무를 이행하지 않는다고 하더라도 시정명령의 대상
이 될 뿐 강제징수나 체납처분을 할 수 있는 근거조항이 없으므로 조세에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 조세영역에 있어서의 특별한 규정인 헌법 제59조는 적용될 여지가 없다.
(2) 평등원칙 위배 여부
청구인은, 이 사건 제3항이 충당금의 요율에 관한 사항을 대통령령에 포괄위임함에 따라 시행령 제2호 및 제3호가 임대사업자의 충당금적립요율을 지나치게 높게 규정하여 일반 분양주택의 소유자, 사업주체, 임대주택의 수분양자들과 비교하여 임대사업자를 합리적 이유 없이 차별하고 있다고 주장한다.
그러나 심판대상 조항의 위임에 따라 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반될 경우라도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 수권법률까지도 위헌으로 되는 것은 아니고(헌재 1997. 9. 25. 96헌바18 등, 판례집 9-2, 357, 373 참조), 이는 기본적으로 시행령이나 시행규칙의 위헌문제에 해당하는 것으로서 당해 시행령 또는 시행규칙을 대상으로 직접 그 위헌성을 다투어야 한다(헌재 2001. 9. 27. 2001헌바11 , 판례집 13-2, 332, 337 참조).
따라서 이 사건 제3항이 위임입법의 한계를 벗어난 것이 아닌 한, 가사 위 위임에 따른 시행령 제2호 및 제3호가 일반 분양주택의 소유자 등에 비하여 임대사업자의 충당금 적립요율을 지나치게 높게 규정하고 있다 하더라도, 이는 위 시행령조항이 위임입법의 한계를 일탈한 흠으로 될 수는 있을지언정 그로 인해 이 사건 제3항이 평등원칙을 침해하는 것으로 될 수는 없다. 그러므로 시행령에서 정한 구체적인 충당금의 적립요율을 근거로 이 사건 제3항의 위헌을 주장하는 위와 같은
견해는 받아들일 수 없다.
(3) 포괄위임입법금지원칙 위배 여부
청구인은, 이 사건 제3항이 국민의 기본권과 관련한 중요한 사항 내지 본질적인 요소인 충당금의 요율에 관한 사항을 구체적인 기준과 범위의 설정 없이 시행령에 포괄적으로 위임하고 있고, 그로 인하여 시행령조항에서 장기수선의 대상이 되는 임대주택 공동소유의 부대시설 및 복리시설에 대한 건축비 외에 전유부분까지 포함한 건물전체 건축비를 기준으로 충당금을 산정하도록 하고 있으므로 헌법상 포괄위임입법금지원칙에 반한다고 주장한다.
그러므로 이하에서는 이 사건 제3항에서 ‘충당금의 요율에 관하여 필요한 사항’을 대통령령으로 정하도록 위임한 것이 헌법상 포괄위임임법금지원칙에 반하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.
(가) 위임의 필요성
이 사건 제3항은 충당금의 요율에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는바, 충당금은 장기수선계획에 따른 보수에 소요될 비용을 미리 적립해 두는 것이므로 장기수선계획상의 공사부위별 수선주기와 수선정도를 고려하여 이에 부합하게 적립하는 것이 원칙이다.
공동주택을 건설한 사업주체는 건설교통부가 마련한 장기수선계획의 수립기준(구 공동주택관리규칙 제18조 제4항 별표 6, 현행 주택법 시행규칙 제26조 제1항 별표5)을 토대로, 주택의 기능저하를 방지하기 위하여 어느 것이 어느 정도 수선되어야 하는지에 대한 목표를 설정하고 어느 정도의 비용을 필요로 하는가를 밝히는 장기수선계획을 수립하게 된다. 이러한 장기수선계획은 과거에 시행된 수선실적에 대한 통계적 경험과 현재의 시공상황 및 시공법을 토대로 20년 내지 50년 앞서 수선주기와 수선공사비를 예측하여 수립되는 것이므로 재료나 시공기술의 진보, 경제정세의 변동 등에 따라 계획의 변경이나 보완이 요구된다. 또한 당초의 시공에 문제가 있거나 사고에 의해 노후화가 예측보다 빨리되는 경우도 있으므로 실제 현상에 대응할 수 있도록 유연성 있게 작성되어야 한다.
이와 같이 장기수선계획의 내용이 유동적인 이상 충당금의 요율도 위 계획의 변동 내용에 수시로 영향을 받을 수밖에 없고, 그 내용도 전문적․기술적인 사항이어서 충당금의 요율을 법률에서 구체적․확정적으로 규정하는 것은 입법기술상 매우 곤란하다. 그러므로 제도와 기술상황의 변화에 근접해 있는 행정부로 하여금 장기수선계획의 변동 내용, 당해 건축업계의 여건, 물가상승률, 주택임대차상황, 경제사정의 변동 등 제반여건을 고려하여 그때그때의 상황에 맞게 충당금의 적립요율을 정하도록 위임할 필요성이 인정된다.
(나) 예측가능성
충당금은 장래 수선주기가 도래할 경우 건물의 주요시설 교체 및 보수에 사용될 금액이라는 점에서 결국은 ‘적립주체인 건물소유주(임대사업자) 자신의 이익으로 귀결되는’ 금전납부의무의 강제라고 볼 수 있으므로 조세 및 부담금과 달리 기
살피건대, 대통령령이 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하고자 하는 자는 건설이 완료된 경우 시장․군수․구청장에게 사용검사를 신청하여야 하고, 이 경우 300세대 이상의 공동주택, 승강기가 설치된 공동주택, 중앙집중식 난방방식의 공동주택을 건설․공급하는 사업주체는 당해 주택의 공용부분에 대한 장기수선계획을 수립하여 함께 제출하도록 규정하고 있다(주택법 제29조, 제47조 참조). 따라서 일정규모 이상의 임대주택을 건설한 임대사업자는, 사용검사를 신청하기 전에 계획수선의 대상범위에 관리대상으로 하는 모든 시설이 빠짐없이 포함되어 있는지, 현행 공사의 기술수준 및 공법에 비추어 개략공사비로써 그 수선이 가능하고 타당한지, 신설․증설․개량을 하여야 할 항목과 시설물의 노후화 정도에 따른 공사부위 및 수선주기가 적정하게 설정되었는지 등을 종합적으로 검토하여 장기수선계획을 수립하게 되므로, 충당금 적립의무를 부과하고 있는 이 사건 조항의 입법취지, 현재의 건축기술상황과 자신이 스스로 수립한 장기수선계획 등에 비추어 통상적으로 소요되는 충당금의 요율이 건축비에 대비하여 어느 정도가 될 것인지 그 대강의 내용을 충분히 예측할 수 있다.
특히 이 사건 조항의 수범자는 불특정 다수의 국민이 아니라 ‘임대주택을 건설하여 임대하는 것을 업으로 하는 임대사업자’로서 건설사업의 전문가인바, 기존의 통계 및 시공법을 토대로 주요시설의 수선주기와 교체비용, 이에 따른 충당금의
산정방식 등에 관한 지식을 갖추고 있고, 나아가 관계부처나 업계에서 건축자재, 노동력, 시공방법 등에 대한 시장가격이나 각 시설별 수선주기 등에 관하여 대체로 통용되는 기준이 드러나 있을 것이므로 위와 같은 업계의 기준을 토대로 하여서도 충당금의 산정기준의 대략적 범위를 예상할 수 있을 것이다.
그렇다면, 비록 다양한 변수에 따른 요율 변동의 가능성을 배제할 수 없다고 하더라도 임대사업자가 충당금 요율의 범위를 도저히 예상하기 어렵다거나, 요율의 상하한을 특정하지 아니함으로써 행정부의 자의적 법집행의 가능성을 열어둔 것이라고는 볼 수 없다.
그러므로 이 사건 제3항은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 심판청구 중 이 사건 제2항에 대한 부분은 부적법하고, 이 사건 제1항 및 제3항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 다만, 이 사건 제3항에 관하여는 아래 6.과 같은 재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견이 있다.
6. 재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견
우리는 이 사건 구 임대주택법 제17조의3 제3항이 헌법상 포괄위임입법금지 원칙에 위반된다고 판단하므로 아래와 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 포괄위임입법금지 원칙
라도 당해 법률로부터 대통령령 또는 부령에 규정될 내용의 대강 내지 기본적 윤곽을 예측할 수 있어야 한다.
특히 국민의 기본권을 직접 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에 있어서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 더 엄격하게 규정되어야 하며, 규율대상이 다양하거나 수시로 변하는 것이어서 하위법령에 위임할 필요성이 큰 사항일수록 수범자인 국민의 입장에서는 어떠한 경우에 어떠한 의무를 부담하는지를 판단하기가 더욱 어려워져 행위방향을 설정할 수가 없으므로 법률에서 하위법령에 규정될 내용의 기준과 범위를 보다 명확하고 구체적으로 설정함으로써 수범자에게 예측가능성을 부여하여야 한다.
나. 이 사건 위 제3항에 대한 판단
이 사건 위 제3항은 임대사업자가 부담하는 충당금의 요율에 관하여 필요한 사항을 대통령령에서 정하도록 하고 있고, 위 위임에 근거하여 규정된 시행령 제15조의3 제3항 제2호에 의하면 이 사건 임대사업자는 적어도 48개월(사용검사 후 1년이 경과한 날부터 5년의 임대의무기간이 종료되기 전까지) 동안 매월 총공사비의 1만분의 3을 충당금으로 적립하여야 하므로, 총공사비의 1.44%에 달하는 적지 않은 금액을 부담하게 된다. 그렇다면 충당금의 요율에 관한 사항은 임대사업자의 재산권에 대한 중대한 제한을 초래하는 것으로서 요율의 기본 가이드라인만큼은 반드시 국회가 법률로써 정하여야 하고, 가사 상황변화에 따른 잦은 변동이 예상되어 위임의 필요성이 불가피한 사정이 있다고 하더라도 이러한 사항일수록 국민으로서는 수시로 변화하는 하위법령의 내용을 예측하기 어려운 측면이 있으므로 최소한 요율의 상한은 법에서 규정함으로써 변화의 한계를 설정하여야 한다.
그럼에도 이 사건 위 제3항은 충당금 요율의 산정기준이나 상하한 등 구체적인 기준과 범위의 설정 없이 ‘충당금의 요율에 관하여 필요한 사항’ 모두를 대통령령에 위임하고 있어 수범자로서는 하위법령(대통령령)을 찾아보지 않고서는 자신이 어떠한 기준으로 어느 범위에서 충당금을 부담하게 될지 도저히 예측할 수 없다.
다수의견은 이 사건 조항의 수범자가 전문성을 갖춘 임대사업자라는 점을 주된 근거로 삼아 예측가능성을 인정할 수 있다고 하나, 법률의 내용에 대한 예측가능성 여부는 해당 조항을 비롯한 관계법률의 취지 및 법문 자체의 내용을 우선적 기준으로 삼아 판단하여야 하며, 수범자의 전문성과 특수성을 주된 기준으로 삼아서는 안된다고 할 것인바, 이 사건에서 보건대, 임대주택법, 주택법 등 관련법률 규정을 아무리 살펴보아도 임대사업자가 부담하여야 할 충당금의 범위나 액수에 관하여 구체적으로 이를 예측할 수 있을 만한 기준을 찾기는 어렵고, 이는 비록 그 수범자가 임대주택의 건설 및 관리에 관하여 전문성이 인정되는 임대사업자라고 하더라도 다를 바 없다.
다. 결론
결국 이 사건 위 제3항은 국민의 기본권에 대한 중요한 제한에 관한 사항인 ‘충당금의 요율에 관하여 필요한 사항’의 대강을 예측할 만한 기본적 기준과 범위도 정함이 없이, 요율 결정에 관한 모든 사항을 하위법령에 위임함으로써 헌법상 포괄위임입법금지 원칙을 위반하였다고 할 것이다.
2008. 9. 25.
재판관
재판장 재판관 이강국
재판관 이공현
재판관 조대현
재판관 김희옥
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환
관 련 조항
제12조(임대주택의매각제한)임대주택은대통령령이정하는기간(이하"임대의무기간"이라한다)이경과하지아니하면이를매각할수없다.다만,임대사업자간의매매등대통령령이정하는경우에는그러하지아니하다
제17조(임대주택의관 리)①임대사업자는대통령령이정하는규모에해당하는임대주택에대하여는주택건설촉진법제39조의규정에의한주택관리업자에게그관리를위탁하거나이를자체관리하여야한다.(단서생략)
②～⑥ 생략
제17조의3(특별수선충당금의적립등)①～③생략
④제1항의규정에의한임대주택의주요시설의범위,교체및보수시기와방법등에관 하여필요한사항은건설교통부령으로정한다.
제9조(임대주택의임대의무기간등)①법제12조본문에서"대통령령이정하는기간"이라함은다음각호의기간을말한다.<개정1998·11·13>
1.공공건설임대주택중국가또는지방자치단체의재정으로건설하는임대주택또는국민주택기금에의한자금을지원받아영구적인임대의목적으로건설한임대주택은당해임대주택의임대개시일부터50년
2.공공건설임대주택중국가또는지방자치단체의재정및국민주택기금에의한자금을지원받아건설되는임대주택은임대개시일부터30년의범위내에서임대
주택의규모와입주대상자등의구분에따라건설교통부령이정하는기간
3.제1호및제2호외의공공건설임대주택과민간건설임대주택은당해임대주택의임대개시일부터5년
4.매입임대주택은당해임대주택의임대개시일부터3년
제15조(임대주택의관 리)①법제17조제1항본문에서"대통령령이정하는규모"라함은임대주택의단지별로다음각호의1에해당하는임대주택을말한다.
1.300세대이상의공동주택
2.승강기가설치된공동주택
3.중앙집중식난방방식의공동주택
②∼③ 생략
제15조의3(특별수선충당금의요율·사용절차등)①법제17조제1항의규정에의한임대주택을건설한임대사업자는당해임대주택의공용부분과부대시설및복리시설(분양된시설을제외한다)에대한장기수선계획을수립하여사용검사를신청하는때에이를제출하여야하며,임대기간중당해임대주택단지안에있는관 리사무소에이를비치하여야한다.
②제1항의규정에의한장기수선계획은건설교통부령이정하는기준에따라야한다.<개정2000.7.22>
③법제17조의3제3항의규정에의한특별수선충당금(이하"특별수선충당금"이라한다)은사용검사후1년이경과한날부터매월적립하되,적립요율은다음각호의1과같다.<개정2000.7.22>
1.제9조제1항제1호의임대주택은건축비(주택건설촉진법제33조의규정에의한
최초의사업계획승인당시건설교통부장관 이정하는표준건축비를말한다.이하같다)의1만분의4
2.제9조제1항제2호및제3호의임대주택은건축비의1만분의3
④특별수선충당금은임대사업자및당해임대주택의소재지를관 할하는시장·군수또는구청장의공동명의로금융기관에예치하여별도로관리하여야한다.(단서생략)<개정1998·11·13>
⑤임대사업자는특별수선충당금을사용하고자하는때에는미리당해임대주택의소재지를관 할하는시장·군수또는구청장과협의하여야한다.
⑥이영에서정한것외에특별수선충당금의사용방법·세부사용절차기타필요한사항은장기수선계획으로정한다.[제15조의2에서이동<2000.7.22>]
제7조의2(임대주택의주요시설의범위등)법제17조의3제4항의규정에의한임대주택의주요시설의범위,교체및보수시기와방법등은영제15조의3제2항의규정에의하여수립된장기수선계획에서정하는바에의한다.<개정2000.8.3>