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사건
2008헌마609 임대주택법 제21조 제10항 등 위헌확인
청구인
김○철
대리인 법무법인 소명
담당변호사 양승원, 이상민, 태원우, 김남홍
주문
이 사건 심판청구를 각하한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 2002. 7. 29. 주식회사 ○○과 임대차계약을 체결하고 경기도 양주시 ○○동 176 ○○리베하우스 아파트 102동 702호(이하 ‘이 사건 임대주택’이라 한다)에 거주하고 있는 임차인인바, 이 사건 임대주택은 2003. 6.경 국민주택기금을 지원받아 건설․준공된 임대의무기간이 5년인 공공건설임대주택으로서 2008. 5. 31. 임대기간이 종료되었다.
(2) 주식회사 ○○은 이 사건 임대주택을 청구인에게 임대할 당시 임대기간을 5
년으로 하되 위 임대기간이 만료될 경우 분양전환될 예정임을 고지하였는바, 2003. 12. 26. 주식회사 ○○이 주식회사 ○○양주와 주식회사 ○○서산으로 분할되어 주식회사 ○○양주(이하 ‘이 사건 임대사업자’라 한다)가 이 사건 임대주택의 임대사업자가 되었고, 현재 위 임대기간이 만료되어 분양전환을 추진 중에 있다.
(3) 그런데 임대주택법 제21조 제1항, 제10항, 임대주택법 시행령 제23조 제2항, 제7항, 임대주택법 시행규칙 제9조 제1항 [별표1], 제14조에 의하면, 분양전환가격의 산정기준은 건설원가와 감정평가금액을 산술평균한 가액으로 하되 위 감정평가액은 최초 임대차계약시가 아닌 ‘임대사업자 또는 임차인이 감정평가법인을 선정하여 줄 것을 요청한 날’을 기준으로 하도록 규정하고 있다.
(4) 이에 청구인은 분양전환시점을 기준으로 감정평가하여 분양가를 산정하게 되면 시가가 앙등되는 경우가 많아 무주택임차인의 우선분양권을 사실상 박탈하는 결과가 초래되므로 청구인의 재산권, 거주이전의 자유, 평등권 등이 침해된다고 주장하면서 임대주택법 제21조 제10항, 임대주택법 시행규칙 제9조 제1항 [별표1]에 대하여는 2008. 10. 7., 임대주택법 시행령 제23조 제2항에 대하여는 2008. 10. 20., 위 법 제21조 제1항, 위 시행령 제23조 제7항, 위 시행규칙 제14조에 대하여는 2008. 11. 3. 각 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우 ‘분양전환가격 산정기준’의 위헌 여부를 다투고 있으므로 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정함이 상당한바, 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정된 것) 제21조 제1항은 공공건설임대주택의 분양전환시 실제 거주하고 있는 무주택임차인 등에 대하여 우선 분
양하여야 한다는 규정으로 청구인이 다투고자 하는 내용이 아닐 뿐만 아니라 임차인의 우선분양권을 보장하는 내용이므로 청구인의 기본권을 침해하는 조항이라고 볼 수 없다.
그렇다면 이 사건 심판의 대상은 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제21조 제10항, 임대주택법 시행령(2008. 6. 20. 대통령령 제20849호로 전부개정된 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제23조 제2항, 제7항, 구 임대주택법 시행규칙(2008. 6. 20. 국토해양부령 제19호로 전부개정되고, 2008. 11. 26. 국토해양부령 제72호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 [별표1], 임대주택법 시행규칙(2008. 6. 20. 국토해양부령 제19호로 전부개정된 것, 이하 ‘시행규칙’이라 한다) 제14조가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이며, 이 사건 심판대상 조항들의 내용은 다음과 같고, 관련 조항은 [별지] 기재와 같다.
[심판대상 조항]
제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ⑩ 제1항부터 제9항에 따라 건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법․절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제23조(분양전환가격 산정을 위한 감정평가 등) ② 제1항에 따라 감정평가를 의뢰받은 감정평가법인은 임대사업자 또는 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우 임차인대표회의를 말한다)이 감정평가법인을 선정하여 줄 것을 요청한 날을 기준으로 평가한다.
⑦ 법 제21조 제1항부터 제9항까지의 규정에 따라 공공건설임대주택(제13조 제5항 각호의 공공건설임대주택은 제외한다)을 분양전환하는 경우 분양전환가격 산정의 기준ㆍ방법 및 절차 등에 관하여 제1항부터 제6항까지에 규정된 것 외에 필요한 사항은 국토해양부령으로 정한다.
제9조(분양전환가격의 산정 기준) ① 영 제13조 제5항에 따른 공공건설임대주택의 분양전환가격의 산정 기준은 별표 1과 같다.
[별표1]
공공건설임대주택 분양전환가격의 산정기준(제9조 관련)
1. 분양전환가격의 산정
가. 임대의무기간이 10년인 경우 분양전환가격은 감정평가금액을 초과할 수 없다.
나. 임대의무기간이 5년인 경우 분양전환가격은 건설원가와 감정평가금액을 산술평균한 가액(價額)으로 하되, 임대주택의 건축비 및 택지비를 기준으로 분양전환 당시에 산정한 해당 주택의 가격(이하 "산정가격"이라 한다)에서 임대기간 중의 감가상각비를 뺀 금액을 초과할 수 없다.
2. 항목별 산출방법
가. 건설원가 = 최초 입주자 모집 당시의 주택가격 ＋ 자기자금이자 － 감가상각비
1) 최초 입주자모집당시의 주택가격: 건축비와 택지비를 기준으로 입주자 모집
승인권자가 산정한다.
2) 자기자금이자 ＝(최초 입주자 모집 당시의 주택가격－국민주택기금 융자금 － 임대보증금과 임대료의 상호전환전 임대보증금) × 이자율 × 임대기간
가) 이자율: 해당 임대주택의 임대시작일과 분양전환 당시 각각의「은행법」에 따른 금융기관으로서 가계자금 대출시장의 점유율이 최상위인 금융기관의 1년 만기 정기예금의 이자율을 산술평균한 이자율
나) 임대기간: 임대시작일부터 분양전환시작일 전날까지의 기간
3) 감가상각비: 계산은 임대기간 중「법인세법 시행령」 제26조에 따른 계산방식에 따른다.
나. 감정평가금액: 영 제23조 제2항 또는 제5항에 따라 두 곳의 감정평가법인이 평가한 해당 주택의 감정평가금액을 산술평균한 금액으로 한다.
1) 임대사업자 또는 임차인은 제7조ㆍ제8조(제7조와 제8조의 경우에는 임차인은 제외한다) 및 제13조에 따른 임대주택분양전환 허가신청서, 분양전환 신고서 또는 분양전환승인 신청서를 제출하기 전에 시장ㆍ군수ㆍ구청장ㆍ특별자치도지사에게 분양전환가격을 산출하기 위하여 감정평가법인의 선정을 요청하여야 하며, 시장ㆍ군수ㆍ구청장ㆍ특별자치도지사는 요청을 받은 날부터 30일 이내에 영 제23조에 따라 감정법가법인을 선정하여 감정평가를 의뢰하여야 한다. 감정평가법인은 감정평가 후 감정평가서를 시장ㆍ군수ㆍ구청장ㆍ특별자치도지사에게 제출하여야 한다.
2) 같은 단지에서 20호 또는 20세대 이상의 임대주택을 분양전환하는 경우 감정평가의 대상주택은 분양전환대상 호수 또는 세대수의 10퍼센트 범위에서 동ㆍ규모ㆍ층 및 방향 등을 고려하여 정할 수 있다.
3) 감정평가금액 중 최고 평가액이 최저 평가액의 100분의 110을 초과하는 경우에는 재평가하여야 하며, 이 경우 임대사업자 또는 임차인은 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 시행령」 제81조 제2항 제3호에 따라 위탁받은 기관에 재평가 이전의 감정평가에 관한 타당성 조사를 요구할 수 있다.
4) 그 밖의 감정평가법인의 선정 및 이의신청 등에 관한 사항은 법 제21조 제9항 및 영 제23조에 따른다.
다. 산정가격 = 분양전환 당시의 건축비 ＋ 입주자 모집 공고 당시의 택지비 ＋ 택지비 이자
택지비 이자 ＝ 택지비 × 이자율 × 임대기간
※ 이자율 및 임대기간의 계산은 자기자금 이자의 계산과 같은 방법에 따른다.
라. 건축비 및 택지비: 임대주택의 가격산정의 기준이 되는 건축비 및 택지비는 다음과 같다.
1) 건축비
가) 건축비의 상한 가격은 국토해양부장관이 따로 고시하는 가격(이하 "표준건축비"라 한다)으로 한다. 이 경우 건물의 층수는 동별로 해당 동의 최고층을 기준으로 적용한다.
나) 철골조로 건축하는 주택의 건축비는 표준건축비에 16퍼센트를 더한 금액으로 한다.
다) 주택사업자가 해당 주택의 시공 및 분양에 필요하여 납부한 보증수수료는 표준건축비에 포함할 수 있다.
라) 사업계획승인권자로부터 최초 입주자 모집 공고에 포함하여 승인을 받은 지
하층 면적(지하주차장 면적을 포함한다) 중 지상층 바닥 면적 합계의 15분의 1까지는 표준건축비의 100분의 100을 인정하고, 나머지 부분에 대하여는 표준건축비의 100분의 80에 상당하는 금액을 건축비로 인정할 수 있다.
마) 임대사업자는 임대주택의 건설과 관련된 법령 또는 조례 등의 개정으로 주택건설에 추가되거나 감액되는 비용이 있는 경우에는 그 비용을 표준건축비에 추가하거나 표준건축비에서 감액할 수 있다.
바) 그 밖에 건축비에 가산할 수 있는 항목은 다음과 같다.
(1) 임대사업자가 발코니섀시를 한꺼번에 시공하는 주택인 경우 표준건축비의 100분의 5 이내에서 드는 비용
(2) 공용면적에서 제외되는 덕트설비의 설치비용
(3) 한 세대에 두 개 이상의 욕실을 설치하는 경우 이에 드는 비용
(4) 「도서개발촉진법」 제2조에 따른 도서지역에 건축하는 주택인 경우 표준건축비의 100분의 3
(5) 「건설근로자의 고용개선 등에 관한 법률」 제10조에 따른 건설근로자 퇴직공제부금
(6) 「건축물의 설비기준 등에 관한 규칙」 제13조 제1항 제7호에 따른 보일러 공동 연도(煙道)의 설치비
(7) 「폐기물관리법」 제15조에 따른 음식물류 폐기물 공동 처리시설의 설치비
(8) 「하도급거래 공정화에 관한 법률」 제13조의2에 따른 하도급대금 지급보증 수수료
2) 택지비
가) 국가ㆍ지방자치단체나 한국토지공사ㆍ대한주택공사 등 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관이 「택지개발촉진법」 등 법률에 따라 개발ㆍ공급하는 택지(이하 "공공택지"라 한다)인 경우에는 그 공급가격
나) 임대사업자가 공공택지가 아닌 택지를 취득 또는 보유하고 있는 택지(이하 "사업자보유택지"라 한다)인 경우에는 최초 입주자 모집 공고 전에 임대사업자의 비용부담으로 사업계획승인권자가 두 곳의 감정평가법인에게 의뢰하여 감정평가한 가격의 산술평균가격
다) 공공택지의 택지비에 가산할 수 있는 항목은 다음과 같다. 다만, 국가ㆍ지방자치단체ㆍ대한주택공사 또는 지방공사가 아닌 임대사업자인 경우에는 사업계획승인권자가 이를 사정하여 가산할 수 있다.
(1) 택지를 공급받기 위하여 선수금ㆍ중도금 등 택지비의 일부 또는 전부를 선납한 경우에는 선납일부터 입주자 모집 공고 후 6개월이 되는 날까지의 택지대금에 대한 기간이자. 이 경우 기간이자는 최초 입주자 모집 공고 당시의 「은행법」에 따른 금융기관으로서 가계자금 대출시장의 점유율이 최상위인 금융기관의 1년 만기 정기예금의 이자율을 적용하되, 일할계산한다.
(2) 제세공과금ㆍ등기수수료 등 필요적 경비
(3) 그 밖에 택지와 관련된 것임을 증명할 수 있는 비용
라) 사업자 보유택지의 택지비에 가산할 수 있는 항목은 다음과 같다. 이 경우 감정평가가 가능한 항목은 감정평가에 포함하여 감정평가하고, 감정평가가 곤란한 항목은 사업계획승인권자가 사정하여 가산할 수 있다.
(1) 「주택법」 제23조에 따라 사업시행자가 부담하는 간선시설의 설치 비용
(2) 진입도로의 개설에 편입되는 사유지의 감정평가 가격
(3) 지장물의 철거 비용
(4) 그 밖에 택지와 관련된 것을 증명할 수 있는 비용
제14조(공공건설임대주택의 분양전환가격 산정기준) 영 제23조 제7항에 따른 공공건설임대주택의 분양전환가격 산정기준에 관하여는 제9조를 준용한다.
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장 요지
(1) ‘감정평가법인을 선정하여 줄 것을 요청한 날’을 기준으로 감정평가를 할 경우 임대차계약체결시보다 5년 이상 지난 시점이 되므로 통상 시가가 앙등되는 경우가 많아 분양전환가격이 지나치게 높게 평가될 것이므로 임차인의 우선분양권이 사실상 박탈되는 결과가 초래된다. 이는 임대주택법의 입법취지에 반할뿐 아니라 임차인인 청구인의 재산권 및 거주․이전의 자유, 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 것이며, 공공건설임대주택은 국민주택기금의 지원을 받는 등 국가적 지원이나 혜택 면에 있어서 민간건설임대주택과 다른 특수성이 있으므로 양자를 동일하게 취급하는 것은 본질적으로 다른 것을 같게 취급하는 것으로서 청구인의 평등권을 침해한다.
(2) 법 제21조 제10항은 국민의 기본권에 대한 중요한 제한에 관한 사항인 임대주택 분양전환가격의 산정기준이 되는 ‘감정평가금액의 평가기준시점’에 대하여 그 대강을 예측할 만한 기준과 범위의 정함이 없이 모든 사항을 하위법령에 위임하고 있으므로 헌법상 포괄위임입법금지 원칙에 반한다.
나. 국토해양부장관의 의견 요지
(1) 적법요건에 관하여
임대주택의 분양전환가격 산정기준에 관한 규정은 1999년 개정 이후 현재까지 큰 내용의 변경 없이 유지되고 있고, 청구인도 입주자 모집공고 및 임대차 계약을 통하여 분양전환산정기준에 관한 내용을 이미 인지하고 있었으므로 이 사건 헌법소원심판청구는 청구기간을 도과한 것으로서 부적법하다.
(2) 본안에 관하여
(가) 분양전환시점을 기준으로 감정평가하도록 한 것은 임대주택의 소유권 이전 당시의 주변시세 등을 고려하기 위한 것인바, 이 사건 심판대상 조항들이 정한 기준에 따르면 임대의무기간이 5년인 공공건설임대주택의 분양전환가격은 주변시세보다 저렴한 수준에서 결정되고 있으며, 가격이 급등할 경우 적정한 가격으로 제한할 수 있도록 분양전환가격의 상한선도 규정하고 있다
또한 임차인의 우선분양권은 임대기간 만료 이후 분양전환시 예상되는 기대이익에 불과할 뿐 재산권이라고 볼 수 없으며, 민간건설임대주택은 공공건설임대주택과 달리 분양전환가격 산정기준에 대한 제한이 없어 임대사업자가 분양전환가격을 자유롭게 정할 수 있으므로 오히려 청구인은 이 사건 심판대상 조항들로 인하여 민간건설임대주택의 임차인보다 저렴한 가격으로 분양전환받을 수 있는 혜택을 누리고 있다.
(나) 공공건설임대주택의 분양전환방법이나 절차, 분양전환가격의 산정기준에 관한 내용은 국민의 권리의무에 관한 본질적인 사항이라고 보기 어렵고, 제반사정 및 신속한 사회의 변화에 탄력적으로 대응할 필요성이 있으므로 국회가 상세히
법률로 규정하는 것은 바람직하지 않다. 따라서 법 제21조 제10항은 포괄위임입법금지 원칙에 반하지 아니한다.
3. 판단
(1) 헌법재판소법 제69조 제1항에 의하면, 같은 법 제68조 제1항의 헌법소원심판은 그 사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 있은 날부터 1년 이내에 청구하여야 한다고 규정되어 있다.
이에 따라 법령에 대한 헌법소원심판은 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 그 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 청구하여야 하고, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 청구하여야 한다(헌재 2007. 10. 4. 2006헌마648 , 판례집 19-2, 423, 428).
(2) 이 사건 심판대상 조항들은 공공건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환가격의 산정기준 및 이를 위한 감정평가기준시점 등에 관하여 규정하고 있다. 따라서 이 사건 심판대상 조항들로 인한 기본권 침해는 ‘임대주택의 임대기간이 만료된 후 분양전환절차가 개시된 시점’에 비로소 발생한다고 할 것인바, 이 사건 임대사업자는 2008. 4.경 이 사건 임대주택의 임대기간이 2008. 5. 31.로 만료되고 그 이후 바로 분양전환될 예정이라는 취지의 임대차계약 종료 안내문 및 임차인별 분양전환 희망 여부를 조사하기 위한 분양전환 의향서를 각 임차인들에게 발송한 사실이 인정되므로, 이 사건 임대주택의 분양전환절차는 임대기간이 만료됨과 동시에 바로 개시되었다고 봄이 상당하다.
그렇다면 이 사건 임대주택은 이미 2008. 5. 31. 임대기간이 종료되고 2008. 6. 1.부터 분양전환절차가 개시되어 진행 중인 상황이었고, 그 이후인 2008. 6. 22. 이 사건 심판대상 조항들이 시행됨으로써 위 조항들을 적용받게 된 것이므로(법 부칙 제1조, 시행령 부칙 제1조, 시행규칙 부칙 제1조) 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에 해당한다. 따라서 이 사건 심판대상 조항들에 대한 헌법소원심판청구는 청구인이 위 조항들의 시행 사실을 안 날부터 90일 이내에 제기되어야 적법할 것이다.
(3) 살피건대, 청구인이 2002년 임대차계약을 체결할 당시 입주자모집공고안 및 임대차계약서 상에 이 사건 임대주택의 임대기간 만료일 및 분양전환가격의 산정기준에 관한 사항이 명시되어 있었던 점, 이 사건 임대사업자가 2008. 4.경 이 사건 임대주택의 임대기간이 2008. 5. 31.로 만료되고 그 이후 분양전환될 예정이라는 취지의 임대차계약 종료 안내문 및 임차인별 분양전환 희망 여부를 조사하기 위한 분양전환 의향서를 각 임차인들에게 발송한 점, 이 사건 심판대상 조항들은 전부개정으로 조문의 위치 및 체계가 바뀌고 시행규칙 별표에 규정되어 있던 감정평가금액의 기준시점에 관한 내용을 시행령 제23조 제2항에서 좀 더 명확히 규정하였을 뿐 임대차계약 체결 당시 시행중이던 구 조항들과 비교하여 내용상 크게 달라진 바가 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 임대주택의 임차인인 청구인은 이 사건 심판대상 조항들이 시행될 무렵에 위 조항들이 시행된 사실 및 이로 인한 기본권 침해가 발생한 사실을 알았다고 봄이 상당하다.
그렇다면 이 사건 헌법소원심판청구는 청구인이 이 사건 심판대상 조항들이 시행된 사실을 안 날부터 90일이 경과한 2008. 10. 7., 2008. 10. 20. 및 2008. 11. 3.
제기된 것이므로 청구기간을 도과하여 부적법하다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2009. 7. 30.
재판관
재판장 재판관 이강국
재판관 이공현
재판관 조대현
재판관 김희옥
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환
별지
[별지]
【관련 조항】
1. 입주일 이후부터 분양전환 당시까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 임차인
2. 건설임대주택에 입주한 후 상속․판결 또는 혼인으로 인하여 다른 주택을 소유하게 된 경우 분양전환 당시까지 그 주택을 처분하여 무주택자가 된 임차인
3. 제19조 단서에 따라 임차권을 양도받은 경우에는 양도일 이후부터 분양전환 당시까지 무주택자인 임차인
4. 선착순의 방법으로 입주자로 선정된 경우에는 분양전환 당시까지 무주택자인 임차인
5. 분양전환 당시 해당 임대주택의 임차인인 국가기관 또는 법인
부칙 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다.
제1조(시행일) 이 영은 2008년 6월 22일부터 시행한다.
제1조(시행일) 이 영은 2008년 6월 22일부터 시행한다.