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- 공정거래위원회의 과징금과 그 가산금을 구 파산법상 재단채권으로 인정하는 것이 위헌인지 여부 -
(헌재 2009. 11. 26. 2008헌가9, 판례집 21-1하, 438)
이 종 림*1)
1. 구 파산법 제38조 제2호 본문의 “국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권” 중에서, “구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘구 독점규제법’이라 한다) 제55조의5 제2항에 의하여 국세체납처분의 예에 따라 징수할 수 있는 청구권으로서 제24조의2의 규정에 의한 불공정거래행위에 대한 과징금 및 제55조의5 제1항의 규정에 의한 위 과징금에 대한 가산금에 해당하는 부분”(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 과잉금지의 원칙에 위반되어 재산권을 침해하는지 여부(적극)
2. 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위반되는지 여부(적극)
구 파산법 제38조 제2호 본문 후단의 ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’에 관한 규정(이하 ‘이 사건 파산법규정’이라 한다) 중에서, ‘구 독점규제법 제55조의5 제2항에 의하여 국세체납처분에 예에 따라 징수할 수 있는 청구권으로서 제24조의2의 규정에 의한 과징금(이하 ‘이 사건 과징금’이라 한다) 및 제55조의5 제1항의 규정에 의한 가산금(이하 ‘이 사건 가산금’이라 한다)에 해당하는 부분’(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부로서 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.
구 파산법(2005. 3. 31. 법률 제7428호로 제정된 ‘채무자 회생 및 파산에 관
한 법률’ 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것, 이하 ‘구 파산법’이라 한다)
제38조 (재단채권의 범위) 다음 각호의 청구권은 이를 재단채권으로 한다.
2. 국세징수법 또는 국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권. 단, 파산선고후의 원인으로 인한 청구권은 파산재단에 관하여 생긴 것에 한한다.
제24조의2 (과징금) 공정거래위원회는 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 각호의 1의 규정에 위반하는 불공정거래행위가 있는 경우에는 당해사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 2(제7호의 규정에 위반한 경우에는 100분의 5)를 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 매출액이 없는 경우 등에는 5억원을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다.
제55조의5 (과징금 징수 및 체납처분) ① 공정거래위원회는 과징금납부의무자가 납부기한내에 과징금을 납부하지 아니한 경우에는 납부기한의 다음 날부터 납부한 날까지의 기간에 대하여 대통령령이 정하는 가산금을 징수한다.
② 공정거래위원회는 과징금납부의무자가 납부기한내에 과징금을 납부하지 아니한 때에는 기간을 정하여 독촉을 하고, 그 지정한 기간 안에 과징금 및 제1항의 규정에 의한 가산금을 납부하지 아니한 때에는 국세체납처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있다.
가. 대한민국 산하 공정거래위원회(이하 ‘공정위’라 한다)는 1999. 9. 11. 주식회사 청구파이낸스(이하 ‘파산법인’이라 한다)에 대하여 부당광고행위를 이유로, 구 독점규제법 제24조의2의 규정에 의하여 과징금 1억원을, 납부기한 1999. 11. 15.로 정하여 부과ㆍ고지하고, 수차례에 걸쳐 파산법인에게 같은 법 제55조의5 제1항의 규정에 따라 1일 4/10,000의 비율로 가산금이 부과된다는 독촉장을 발송하였는데 파산법인은 2000. 1. 24. 파산선고를 받았다.
나. 파산법인이 위 과징금과 가산금을 납부하지 않자 대한민국은 위 과징
금 및 가산금 채권이 구 파산법 제38조 제2호 소정의 재단채권에 해당한다고 주장하며 2005. 5. 25. 부산지방법원에 파산법인의 파산관재인을 상대로 “대한민국이 파산법인에 대하여 102,760,000원의 재단채권을 가지고 있음을 확정한다.”는 내용의 파산채권확정소송(부산지방법원 2005가단52593)을 제기하였고, 부산지방법원은 2005. 10. 21. 원고 전부승소 판결을 하였으며, 파산관재인이 항소하였으나 2006. 4. 7. 항소기각되었다(부산고등법원 2005나20071).
다. 이에 파산관재인은 위 판결에 대하여 상고한 후 당해사건(대법원 2006다25424)의 계속 중 대법원 2006카기92호로 구 파산법 제38조 제2호가 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌제청신청을 하였고, 위 법원은 2008. 3. 6. 위 신청을 받아들여 위헌제청결정을 하였다.
(1) 채무자가 파산절차에 돌입한 경우 다수의 채권자에 대한 변제 우선순위를 정함에 있어서 채권자 간의 공평한 분배 목적을 달성하기 위한 적합한 수단, 즉 헌법적으로 용인되는 우선적 지위 인정의 기준으로는, 우선 민법, 상법 그 밖의 개별법(이하 ‘실체법’이라 한다)에 있어서의 취급, 즉 파산 이전의 권리관계에서 인정되던 법률관계를 반영하는 것이 타당하다. 구 파산법은 기본적으로 채권자 간의 공평한 분배라는 목적을 달성하기 위한 절차법이고 그러한 절차를 달성하는데 필요한 한도 내에서 실체적 법률관계에 조정을 가하는 것이지 그 자체 어떠한 실체적 권리를 창설하거나 폐지하는 것을 주된 목적으로 하고 있지 아니하기 때문이다. 다만, 개별 채권의 실체법상 성격에 비추어 파산절차상의 공평의 이념을 달성하는데 필요하고 합리적이라고 생각되는 한도 내에서는 실체법상의 법률관계에 대한 조정을 할 수 있다.
(2) 구 독점규제법에서는 이 사건 과징금 및 가산금 채권에 대하여 ‘국세체납처분의 예에 따라 징수’할 수 있도록 규정하고 있을 뿐 그 징수우선순위에 관하여는 아무런 규정이 없는바, 일반 경매사건에 있어서 배당참가채권
가운데 조세채권 이외의 ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’의 배당순위에 관하여는, (가) 개별법에 그 징수순위에 관한 규정이 있는 경우에는 그 순위에 따른 배당순위를 인정하지만, (나) 개별법에 징수순위에 관한 특별규정이 없는 경우에는 원칙적으로 일반채권과 동일한 배당순위를 인정하여야 한다. 이처럼 채무자에 대한 파산절차가 개시되기 이전에는 그 징수우선순위가 일반 파산채권보다 우선하지 아니하는 이 사건 과징금 및 가산금 채권은, ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’을 일률적으로 재단채권으로 규정한 이 사건 법률조항에 따라 파산절차에서는 재단채권으로서 우선적 지위를 갖게 되는바, 채무자에 대한 파산절차가 개시되었다는 이유만으로 이 사건 과징금 채권을 재단채권으로 취급하여 일반채권에 우선하는 지위를 갖도록 한 것을 정당화할 만한 합리적인 이유가 있다고 보기 어렵다(헌재 2005. 12. 22. 2003헌가8 결정 참조).
(3) 한편 2005. 3. 31. 법률 제7428호로 제정된 ‘채무자 회생 및 파산에 관한 법률’(이하 ‘통합도산법’이라 한다)의 조항들 중에서 구 파산법 제38조 제2호 본문에 상응하는 조항인 제473조 제2호 본문은 ‘국세징수법 또는 지방세법에 의하여 징수할 수 있는 청구권’을 재단채권으로 규정하면서, ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’ 중에서는 그 징수우선순위가 일반 파산채권보다 우선하는 것에 한하여 재단채권에 포함된다고 규정하고 있는바, 위 법률규정에 의하면 징수우선순위가 없는 이 사건 과징금 및 가산금 채권은 재단채권에 포함되지 않음이 명백하므로, 이 사건 법률조항의 위헌 여부를 결정함에 있어서는 위와 같은 개정 법률의 내용도 참작할 수 있을 것이다.
결국, 이 사건 법률조항은 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급하는 등 자의적으로 차별취급을 한 것으로서 평등원칙에 위반된다는 의심이 있다. 나아가 이 사건 법률조항은 입법목적을 달성하는데 적합한 수단을 채택한 것이라고 보기 어렵고, 피해의 최소성 및 법익의 균형성 요청에도 저촉되는 등 과잉금지의 원칙을 위반하여 제청신청인의 재산권을 침해한 것이라는 의심이 있다.
(1) 구 독점규제법상 과징금과 가산금 채권을 구 파산법상 재단채권으로까지 인정할 것인지 여부는 기본적으로 재단채권으로 취급하여 우선적 지위를 인정할 공익적·정책적 필요가 있는지에 관한 입법정책의 문제이다. 구 독점규제법상 과징금은 헌법이 예정하고 있는 경제질서를 확보하기 위한 수단으로 그 필요성이 인정되고, 구 독점규제법을 위반하여 과징금 부과처분을 받은 자가 파산선고를 받았다고 하여 과징금 부과의 필요성이 상실되었다고 할 수 없으며, 파산절차의 재단채권이 파산재단의 유지를 위한 채권이나 파산채권자 전원의 이익을 도모하기 위한 채권만으로 인정되는 것도 아니므로, 입법자가 공익적·정책적 필요성에 따라 구 독점규제법상 과징금과 가산금 채권을 구 파산법상 재단채건으로 인정한 것은 합리적인 이유가 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 않는다.
(2) 또한 이 사건 법률조항은 과징금을 실효성 있게 확보하기 위한 것으로 목적이 정당하고, 과징금을 파산채권으로 취급할 때의 여러 부작용(과징금 납부의무자의 조기 파산 등)을 고려한 것으로서 위 목적 달성에 적합한 수단이며, 피해최소성 원칙, 법익균형성 원칙도 충족하므로 과잉금지원칙에 위배되지 않으므로 다른 파산채권자들의 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
1. 파산절차에서 이 사건 과징금 및 가산금 채권을 특별히 취급하여 다른 파산채권보다 먼저 변제받게 하는 것은 창의적인 기업활동을 조장하고, 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형있는 발전을 도모하는 수단이 되는 과징금을 능률적으로 확보하기 위한 것으로서 그 입법목적의 정당성이 인정되고, 이 사건 법률조항은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다.
그러나 실체법상 우선권이 인정되지 않고 있는 이 사건 과징금 및 가산금 채권을 구 파산법상 일반우선파산채권으로 취급하는 것에서 더 나아가 재단채권으로까지 이를 인정할 강한 공익성과 정책적 필요성을 인정하기는 어렵고, 파산절차상의 특성을 고려하여 볼 때에도 이 사건 과징금 및 가산금 채
권이 일반적으로 파산절차의 진행을 위하여 필수불가결한 것, 채권자 전체의 이익을 도모하기 위한 것이라고 보거나 또는 파산절차상 형평의 이념상 우선적 지위를 인정하는 것이 필요한 경우라고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항은 최소침해성의 원칙을 충족하지 못한다.
또한 이 사건 법률조항으로 실현되는 이 사건 과징금 및 가산금 채권의 징수확보라는 공익이 일반 파산채권자들의 불이익보다 크다고 할 수 없으므로 이 사건 법률조항은 법익균형성원칙을 충족하지 못한다.
그러므로 이 사건 법률조항은 헌법상 과잉금지원칙에 위반되어 재산권을 침해한다.
2. 이 사건 법률조항은 일반 파산채권자를 과징금 등 채권자인 국가에 비하여 차별취급하고 있으나 위와 같은 차별을 정당화할 합리적 이유가 없으므로 평등원칙에 위반된다.
채무자가 지급불능상태가 되어 법원이 파산선고를 하면 당해 채무자 즉 파산자는 물론 그 채권자들도 재산권 행사에 심대한 제약을 받게 된다. 즉 파산자의 모든 재산은 파산재단을 구성하게 되고(구 파산법 제6조, 이하 법률명칭의 언급 없이 조문만 언급하는 경우 구 파산법상 해당 조문을 의미한다), 파산자는 그 재산에 대한 관리처분권을 상실하며, 법원이 선임한 파산관재인이 관리처분권을 행사하게 된다(제7조). 한편 채권자는 개별적으로 파산자에 대하여 권리를 행사하는 것이 금지되고, 원칙적으로 파산절차에 참가하여 파산재단으로부터 비례적 만족을 받을 것이 강제된다(제15조). 즉 구 파산법은 채무자의 전 재산으로 전체 채무를 만족시킬 수 없는 상황에서 채무자에 의한 임의적인 재산정리를 금지하고, 파산재단의 관리처분권을 파산관재인의 공정ㆍ타당한 정리에 일임하여 불충분하더라도 채권자들 간의 공평한 만족을 도모하는 것을 파산절차의 기본적 목적으로 한다.
파산절차가 개시되면 통상 채권자는 개별적 권리행사가 금지되고 파산절차에 따라 파산선고시의 파산자의 총재산으로부터 공평하게 변제를 받을 권리만을 갖는다. 그러나 다른 한편 구 파산법은 담보권자와 일정한 채권자에 대하여는 위 개별적 권리행사금지의 원칙(제15조)에 대한 예외를 인정하여 파산절차에 의하지 아니하고 우선적으로 변제받을 수 있도록 하고 있다.
(1) 별제권: 파산재단에 속하는 재산상에 존재하는 유치권, 질권, 저당권 또는 전세권을 가진 자는 그 목적인 특정재산에 관하여 우선적, 개별적으로 변제를 받는 권리를 가진다(제84조). 유치권, 질권, 저당권 등 별제권을 가진 자는 파산절차에 의하지 아니하고 당해 권리의 종류에 따라 본래의 권리자체의 효력에 기하여 별제권을 행사하며, 이에 의해서도 변제를 받을 수 없는채권액에 관해서만 파산절차에 참가하여 변제를 받을 수 있다(제86조, 제87조).
(2) 재단채권: 구 파산법 제38조 각호에 열거된 일반재단채권과 구 파산법 개별조항에 규정된 특별재단채권1)으로 분류되는데 재단채권은 파산재단으로부터 파산채권에 우선하여 파산절차에 의하지 아니하고 수시로 변제를 받을 수 있다(제40조 내지 제42조).
그리고 파산절차에 의하여서만 변제를 받아야 하는 파산채권자 중에서도 우선순위가 정하여져 있다. 즉 일반우선파산채권 > 일반파산채권 > 후순위파산채권의 순으로 우선하여 변제받게 된다. 앞선 범위의 채권이 완전히 변제를 받은 뒤, 남는 재산이 있으면 비로소 다음 순위의 채권에 대한 변제가 허용된다. 동일순위의 채권 내부에서는 원칙적으로 채권액의 비율에 따라서 평등하게 변제된다(제31조).
② 일반파산채권: 파산채권 중에서 일반우선파산채권과 후순위파산채권을 제외한 나머지 파산채권
③ 후순위파산채권: 구 파산법 제37조 각호에 열거된 7가지 채권으로서 다른 파산채권이 모두 변제되고 나머지가 있을 때에만 변제받게 된다. 이 경우는 사실상 변제가능성이 거의 없으므로 면책의 대상으로 하는 것이 목적이라고 할 것이다.
결국 구 파산법상 파산자에 대한 채권의 종류에 따른 변제우선순위는 다음과 같다.
별제권 > 재단채권 > 일반우선파산채권 > 일반파산채권 > 후순위파산채권
재단채권은 파산재단으로부터 파산채권에 우선하여(제41조), 파산절차에 의하지 아니하고 수시로 변제를 받는다는 점에서 파산절차상 매우 우월한 지위를 보장받고 있다. 위와 같은 재단채권은 파산채권과 같은 신고ㆍ조사ㆍ확정절차를 거치지 않고 파산채권에 우선하여 수시로 그 전액을 변제받는다.2)민법상 채권자평등원칙의 적용을 받는 일반채권은 물론이고 실체법상 일반우선권이 있는 일반우선파산채권(제32조)보다도 우월적인 지위를 인정받아 우선변제를 받게 된다(제40조 내지 제42조). 이러한 우선변제는 파산절차상 배당의 경우뿐만 아니라 파산취소(제146조 제2항), 강제화의(제295조), 파산폐지(제327조) 등의 경우에도 확보되는데 파산재단이 재단채권의 전액을 변제하기에 부족한 경우에는, 이미 행하여진 재단채권의 변제에는 영향이 없고, 미지급 재단채권에 관하여는 다음과 같이 구 파산법 제42조에 정하여진 우선순위에 의하여 변제된다.
① 재단채권에 관하여 유치권, 질권, 저당권 및 전세권이 있을 때에는 이 재단채권이 우선한다.
② 구 파산법 제38조 제1호 내지 제7호 및 제10호의 재단채권은 다른 재단채권에 우선한다(그 중에서도 제1호와 제3호에 해당하는 것이 더 우선).
③ 동 순위의 재단채권 사이에는 법령이 규정하는 우선권에 불구하고 아직 변제하지 아니한 채권액의 비율에 따라 변제된다.
(1) 구 파산법 제38조 제2호 본문 후단은 ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’을 재단채권으로 규정하고 있다. 따라서 ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’(제38조 제2호 단서에 해당하는 경우는 제외)은 파산절차에 상관없이 민법상 채권자평등원칙의 적용을 받는 일반채권은 물론이고 실체법상 일반우선권이 있는 일반우선파산채권보다도 우월적인 지위를 인정받아 수시로 전액에 대하여 우선변제 받게 된다(제40조 내지 제42조). 파산재단이 재단채권의 전액을 변제하기에 부족한 경우에는, ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’은 담보부재단채권, 공익비용의 성격을 갖는 제1호와 제3호의 재단채권이 우선변제된 다음에, 동순위에 해당하는 다른 채권들(제2호, 제4호 내지 제7호 및 제10호의 재단채권)과 개별법상의 우선권에 불구하고 그 채권액의 비율에 따라 변제된다(제8호 및 제9호에 해당하는 재단채권보다는 앞선다).
(2) 한편 구 파산법은 ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’의 정의규정이나 이를 설명하는 규정 또는 그 인정기준을 정하고 있는 규정을 두고 있지 아니하다. 따라서 어떠한 청구권이 ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’에 해당하여 재단채권으로 취급될 것인지 여부는 개별법에서 그 법이 규정하고 있는 청구권이 ‘국세징수의 예’에 의하여 징수할 수 있는 것이라고 규정되어 있는지 여부에 따라 정하여진다. 즉 수시로 제ㆍ개정, 폐지되는 개별법에서 규정하는 바에 의하여서 구 파산법상 재단채권이 될 수 있는 ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’의 범위가 결정된다.
구 파산법 제38조 제2호의 법문표현상 ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있다’는 것은 국세징수법에서 정하는 바에 따라서 징수할 수 있다는 것을 의미한다. 국세징수법은 체납처분에 관한 규정뿐만 아니라 납세고지, 2차 납세의무 등 징수절차, 가산금과 중가산금 등 독촉과 최고절차 등도 포함하고 있으므로, ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’을 국세징수법의 이 모든 조항이 적용되는 경우로 한정하여 볼 여지가 전혀 없는 것은 아니
그리고 국세징수법에 의하여 징수되는 국세채권의 경우에는 국세기본법 제35조 제1항의 규정에 의하여 일반적으로 다른 공과금 기타의 채권에 대한 우선권이 인정되는데 반하여, ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’의 경우에는 자력집행권에서 더 나아가 이러한 우선권이 인정된다고 볼 수 없다. 관련 법문언의 내용과 형식상, ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’에 대하여 개별법상 별도의 우선권을 인정하는 명시적인 규정이 없다면 그 자체만으로는 우선권은 인정되지 아니하고 다만 징수절차상 자력집행이 인정되는데 그치게 된다. 즉 ‘국세징수의 예’에 의할 수 있다는 규정은 징수절차에 관한 규정이지 변제우선순위에 관한 규정은 아니다.
이 사건 법률조항에 의하여, 파산선고 전의 원인에 의하여 생긴 이 사건 과징금 및 가산금 채권은 재단채권에 해당하게 된다.
구 독점규제법은 불공정거래행위 등을 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고, 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형있는 발전을 도모하기 위하여 부당하게 거래를 거절하거나 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위 등을 금지하고, 이를 위반하였을 때는 공정위가 당해사업자에 대하여 당해 불공정거래행위의 중지, 계약조항의 삭제 등 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있으며, 당해사업자에 대하여 일정한 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있도록 하고 있다(구 독점규제법 제1조, 제23조, 제24조의2). 또한 과징금납부의무자가 납부기한 내에 과징금을 납부하지 아니한 경우에는 가산금을 징수하고, 지정한 기간 안에 과징
금 및 가산금을 납부하지 아니한 때에는 국세체납처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있도록 하고 있으므로(구 독점규제법 제55조의 5 제1항, 제2항), 공정위는 과징금 및 가산금을 국세체납처분의 예에 의하여 징수할 수 있다.
따라서 파산선고 전의 원인에 의하여 생긴 과징금 및 가산금은 파산선고 전 후를 묻지 아니하고 모두 ‘국세체납처분의 예’에 의하여 징수할 수 있으므로 구 파산법 제38조 제2호 본문 후단의 ‘국세징수의 예에 의하여 청구할 수 있는 청구권’에 포함되어 재단채권에 해당된다고 할 것이다. 그러므로 ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’에 포함되는 이 사건 과징금 및 가산금 채권은 이 사건 법률조항에 의하여 재단채권에 해당하여 파산절차와 무관하게 수시로 다른 파산채권에 우선하여 변제받을 수 있고, 파산재단이 재단채권의 전액을 변제하기에 부족한 경우에는 선순위의 재단채권이 변제되고 난 다음에 동순위에 해당하는 다른 재단채권들(국세채권의 원금 및 가산세, 가산금, 임금채권 등)과는 채권액의 비율에 따라 변제받게 된다.
(1) 과징금
(가) 과징금이란 대체로 행정법상 의무에 위반한 자에 대하여 당해 위반행위로 인하여 얻은 불법적인 이익을 박탈하거나 혹은 당해 법규상의 일정한 행정명령의 이행을 강제하기 위하여 행정청이 부과ㆍ징수하는 금전적 부담으로 이해되고 있다. 구 독점규제법은 법의 목적을 실현하기 위한 집행수단으로서 위반행위의 사법적 무효화나 위반행위자의 손해배상책임 인정을 통한 사법적 수단과 형사벌 부과를 통한 형사적 수단도 규정하고 있으나 공정위가 부과하는 행정처분에 의한 행정적 수단에 많이 의존하고 있으며, 그와 같은 행정처분의 하나로서 공정위로 하여금 일정한 위반행위를 한 자에 대하여 과징금을 부과할 수 있는 처분의 근거를 규정하고 있다.
(나) 행정법이론에서는 과징금의 유형을 행정상 의무이행 확보수단으로서 특히 경제법상의 의무위반행위로 얻은 불법적인 이익 자체를 박탈하기 위하여 부과되는 유형의 과징금과 다수 국민이 이용하는 사업이나 국가 및 사회에 중대한 영향을 미치는 사업을 시행하는 자가 행정법규에 위반하였을 경
우 그 위반자에 대하여 영업허가취소 · 정지처분과 선택적 또는 이에 갈음하여 부과되는 과징금으로 나누는 것이 일반적인 견해이다. 전자를 본래의 의미에서의 과징금 또는 전형적 과징금, 후자를 변형된 의미에서의 과징금 또는 변형된 과징금이라고 한다. 구 독점규제법상 과징금은 원칙적으로 전형적 과징금에 해당한다고 할 수 있다.
(다) 구 독점규제법상 과징금은 원래 법 위반으로 인한 경제적 이익의 발생을 전제로 하여 그 부당이득을 환수하는 성격을 가지는 것이라고 할 수 있다. 이에 대하여 과징금을 위반행위에 대한 제재의 목적으로 법에 정한 의무 이행을 확보하기 위한 수단이나 위반행위의 반복을 억지하는 수단으로 이해하여 과징금의 제재적 성격에 주목하는 입장도 있는바, 대법원은 “부당지원행위를 한 지원주체에 대한 과징금은 그 취지와 기능, 부과의 주체와 절차 등을 종합할 때 부당지원행위의 억지라는 행정 목적을 실현하기 위한 입법자의 정책적 판단에 기하여 그 위반행위에 대하여 제재를 가하는 행정상의 제재금으로서의 기본적 성격에 부당이득 환수적 요소도 부가되어 있는 것이다.”라고 판시한 바 있다(대법원 2004. 4. 9. 선고 2001두6197 판결). 따라서 구 독점규제법상 과징금은 정도의 차이는 있지만 부당이득 환수적 성격과 제재적 성격을 모두 갖고 있다고 볼 수 있다. 특히 부당지원행위에 대한 구 독점규제법(1999. 12. 28. 법률 제6043호로 개정되기 전의 것) 제24조의2의 과징금 규정은 그 행위로 인해 경제적 이익을 얻은 지원객체에 대해서는 그 얻은 경제적 이익을 그대로 보유시킨 채 외형상 아무런 경제적 이익을 얻은 바 없는 지원주체에 대하여 과징금을 부과하도록 함으로써 제재로서의 성격만을 갖고 있어 헌법상의 여러 원칙에 반하는 것이 아닌지가 논란이 되었는데, 헌법재판소는 재판관 5 대 4의 의견으로 합헌 결정(헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25 결정)을 한 바 있다. 그 다수의견은 부당지원행위에 대하여 부과되는 과징금의 경우 제재와 억지의 성격만이 있다고 하더라도 이를 이중처벌금지의 원칙을 규정하는 헌법 제13조 제1항에서 말하는 국가형벌권의 행사로서의 처벌이라고 볼 수 없다는 입장을 기본적으로 취하고 있다.3)
(2) 가산금
구 독점규제법 제55조의5에 의하면 과징금뿐만 아니라 가산금도 국세체납처분의 예에 따라 징수할 수 있으므로 이 사건 파산법규정에 의하여 가산금채권 역시 ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’에 해당하고, 파산절차상 재단채권으로 취급된다.
가산금이란 통상 국세나 지방세를 납부기한까지 납부하지 아니한 때에 국세징수법과 지방세법에 의하여 고지세액에 가산하여 징수하는 금액과 납부기한 경과 후 일정기한까지 납부하지 아니한 때에 그 금액에 다시 가산하여 징수하는 금액을 말한다(국세기본법 제2조 제5호, 지방세법 제1조 제1항 제13호). 가산금은 일반적으로 납세의무의 전부 또는 일부의 이행지체에 대하여 부담하는 지연배상금(지연이자)의 성질을 띤 부대세의 일종으로 보므로,사법상 금전채무의 지연배상금 내지 지연이자에 대응하는 것이다. 다만 가산금은 지연손해금의 성질만 가지고 있는 것은 아니고 체납에 대한 제재적 성격도 함께 가지는 것으로 설명되고 있다. 따라서 구 독점규제법상 가산금도 조세에 있어서와 마찬가지로 과징금 납부의무의 전부 또는 일부의 이행지체에 대하여 부담하는 지연배상금의 성질과 과징금 체납에 대한 제재적 성격을 가진다고 할 것이다.
구 파산법 제38조 제2호는 1962. 1. 20 법률 제998호로 파산법이 제정된 이래 개정이 없다가 2005. 3. 31. 법률 제7428호로 폐지되면서 다음과 같이 통합도산법으로 개편되었다. 재단채권을 열거하고 있는 구 파산법 제38조도 2000. 1. 12. 법률 제6111호로 제10호와 제11호가 신설ㆍ추가된 이외에는 개정된 바가 없다. 파산절차상 청구권의 우선순위에 관한 다른 법조항들[일반파산채권(제14조), 일반우선파산채권(제32조), 후순위파산채권(제37조), 별제권(제84조)]들도 마찬가지이다. 한편 1996. 12. 30. 법률 제5235호로 개정되면서 신설된 구 독점규제법 제55조의5는 1999. 7. 1. 법률 제5814호로 개정된 후 수회에 걸쳐 개정되었지만 과징금 및 가산금을 ‘국세체납처분의 예’에 의
하여 징수할 수 있다는 점에 대하여는 실질적 내용의 변경이 없다.
광의의 도산절차를 포괄하기 위하여 파산법, 화의법, 회사정리법, 개인채무자회생법으로 나뉘어져 있는 4개의 현행 법률(합하여 이하 ‘도산4법’이라 한다)을 통합하는 통합도산법이 제정되었고, 2006. 4. 1.부터 시행 중에 있다. 통합도산법의 시행으로 도산4법은 폐지되었지만 부칙에 의하여 그 이전에 절차개시 신청이 된 사건에 대하여는 도산4법이 계속 적용되므로4)통합도산법 시행일 이전에 이미 파산신청이 된 당해사건의 경우에는 통합도산법은 적용될 여지가 없으며, 구 파산법이 계속 적용된다. 비록 도산4법이 하나의 법률로 통합되었고 규정 체제도 대폭 개편되었지만, 다수 채권자 간의 변제 우선순위 등에 관한 구 파산법상의 기본체계는 그대로 유지되고 있다. 통합도산법 조항들 중에서 구 파산법 제38조 제2호 본문에 상응하는 제473조 제2호 본문은 크게 변경되어 그 적용범위가 현저히 축소되었다.
일본을 제외하고는 청구권의 실질적인 성격에 불문하고 절차적으로 행정상 강제징수가 가능한 모든 청구권(우리법상의 ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’에 상응할 만한 청구권)에 대하여 일반적으로 파산절차에 의하지 아니한 우선변제권을 인정(재단채권에 상응하는 지위를 인정)하는 입법례는 찾아볼 수 없다. 사실 위와 같은 채권보다 공익성ㆍ정책적 필요
성이 크다고 보이는 조세채권에 대하여서조차도 이를 재단채권에 유사한 정도의 강한 우선권을 인정하는 입법례를 찾아보기는 어렵다. 그리고 각국의 파산법 체계가 상이하고, 나라마다 우리나라의 개별법상 ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’으로 규정된 각종 청구권(지방세, 산재보험료ㆍ고용보험료ㆍ의료보험료 등 사회보험료, 부담금, 징수금, 과태료 등)에 상응하는 청구권의 법적 성격과 취급이 같지 아니하므로, 각국의 파산절차상 이러한 공익채권을 어떻게 취급하는지를 낱낱이 살펴 어느 정도의 공익성ㆍ정책적 필요성이 있고 그에 따라 어떠한 지위가 인정되는지를 입체적으로 비교하는 일은 현실적으로 어렵다.
우리의 구 파산법은 일본의 구파산법(대정11년 법률 제71호로 제정, 평성 16년 6월 2일 법률 제75호로 폐지됨, 이하 ‘구파산법’이라 한다)을 별다른 여과 없이 계수한 결과 그 내용이 거의 동일하다. 일본에서는 구파산법 중 이 사건에서 문제된 재단채권의 범위 등과 관련하여 학계와 실무계로부터 많은 비판을 받게 되자 상당한 준비기간을 거쳐 2004년도에 구파산법을 폐지하고 새로운 법률을 공포하는 형태로 신파산법(평성16년 6월 2일 법률 제75호, 시행일은 평성17년 4월 1일, 이하 ‘신파산법’이라 한다)을 제정하였다. 신파산법은 규정체제를 전반적으로 대폭 개편하면서(현재 실체규정과 절차규정으로 크게 나뉘어 있던 체계를 절차의 흐름에 따르는 것으로 개편)채권의 우선순위에 관한 대강은 그대로 유지하였으나, 다만 일률적으로 재단채권으로 취급되던 조세채권을 대폭 제한하는 등의 부분적 수정을 가하였다. 한편, 일본 세법상으로도 조세채권에 대하여 우선권이 규정되어 있는데, 이 사건에서 문제되는 가산금의 경우 일본에서는 연체세(국세의 경우), 연체금(지방세의 경우)에 해당되는 것으로 보인다. 재단채권의 범위를 정하고 있는 구파산법 조항(제47조 제2호)은 우리나라 구 파산법 조항(제38조 제2호)과 동일하다. 신파산법에서는 파산절차 개시 전의 원인에 기한 조세채권 가운데 그 일부(파산절차 개시보다 1년 이상 전에 납기한이 도래한 것)를 재단채권으로 하지 않고 우선적파산채권에 그치는 것으로 그 우선순위를 낮추었고(신파산법
제148조 제1항 제3호), 또한 우리의 가산금에 해당하는 연체세와 연체금 등을 열후적파산채권으로 하였다(신파산법 제99조 제1항 제1호, 제97조 제5호).
독일은 1994년 도산법(Insolvenzordnung)이 제정되기 전까지는 1987년의 파산법(Konkursordnung)에 따른 파산제도 및 1935년의 화의법(Vergleichsordnung)에 따른 화의제도에 따라 기업도산절차가 처리되어 왔으며, 특히 통독 후 동독지역에서는 1990년에 제정된 포괄집행법(Gesamtvollstreckungsordnung)이 적용되었다. 그 후 1994. 10. 5. 제정되어 1999. 1. 1. 발효된 현행 도산법(Insolvenzordnung vom 5. Oktober 1994)은 파산법과 화의법을 통합하고, 갱생제도 및 (채무자) 자기관리제도를 도입하고 있다. 종전의 파산법에서는 조세채권우선권(제60조) 및 파산절차개시전 1년 이내에 발생한 근로자채권우선권(제61조 제1항의a)이 인정되었으나, 현행 도산법은 이를 폐지하였으므로 조세채권에 대한 우선권은 인정되지 아니한다(단, 관세 및 납세의 의무가 있는 물건이 법률규정에 따라 공적과제의 수행에 기여하는 경우 연방이나 주, 지방자치단체 및 지방자치단체조합에게 별제권이 인정된다(제51조 제4호). 이 사건 법률조항에서와 같은 준조세적ㆍ공익적 성격의 채권에 대하여 일반파산채권에 비하여 우선순위를 인정하는 근거조항은 찾아볼 수 없다(같은법 제53조 내지 제55조 참조). 도산법 제35조에 따를 경우 도산재단(Insolvenzmasse)은 도산절차개시시에 채무자의 소유에 속한 재산과 도산절차의 진행 중에 채무자가 획득한 재산 전체로 구성된다. 한편 도산재단의 처리와 직접 관련되어 발생하는 도산재단채무에 대해서는 일반 도산채권(제38조) 에 비해 우선변제가 행해지는데, 이에 대해서는 현행 도산법 제52조 내지 제55조가 규정하고 있다. 즉 도산절차비용 및 기타의 재단채무에 대해서는 우선변제(선순위변제)가 인정되는바(제53조), 이 경우 도산절차비용은 ① 도산절차를 위한 재판비용, ② 도산관재인(임시도산관재인 포함)이나 채권자위원회 위원의 보수 및 경비를 의미하고(제54조), 기타의 재단채무란 ① 도산관재인의 행위 또는 기타의 방법에 의한 도산재단의 관리, 환가 및 배당과 관련하여 발생한 채무로서 도산절차비용에 포함
되지 아니하는 것, ② 도산재단을 위해 그 이행이 요구되는 쌍무계약 또는 도산절차개시 이후에 이행되어야 하는 쌍무계약에 따른 채무, ③ 도산재단의 부당이득으로 인한 채무를 말한다(제55조 제1항). 한편 도산절차개시후에 발생한 도산채권자의 채권에 대한 이자 등을 후순위 도산채권(Nachrangige Insolvenzglaubiger)으로 규정하고 있다(같은법 제39조 제1항).
1978년 연방개정도산법(Bankruptcy Reform Act of 1978) 제7장의 도산절차가 우리나라 파산법상 파산절차에 유사하며, 이 절차에 의할 경우 채권자에 대한 배당은 법에서 규정한 우선순위에 따라서 이루어진다. 제507조에서는 우선채권(priority claims)을 규정하고 다른 일반의 무담보채권보다 먼저 만족을 얻을 수 있도록 하고 있다. 우선채권에는 9가지가 규정되어 있는데 그 규정순서에 따라 먼저 변제를 받을 수 있다.
1순위: 절차비용채권(제503조 (b)항의 재단관리비용 등),
2순위: 비자발적신청사건에서 비자발적 신청일과 도산관재인의 선임이나 구제명령일 중 먼저 도래하는 날 사이에 발생한 무담보채권(제502조 (f)항),
3순위: 임금, 급여, 수수료채권 등(절차개시시청일 또는 채무자의 영업정지일 중 먼저 도래한 날 이전의 90일 이내의 것으로 한정되고, 4,000달러를 한도로 함)
4순위: 종업원을 위한 사회보험(employee benefit plans)의 보험료채권(절차개시시청일 또는 채무자의 영업정지일 중 먼저 도래한 날 이전의 180일 이내에 제공된 노무에 대하여 발생한 것으로 한정되고, 각 사회보험의 피보험자인 종업원의 수에 [4,000]달러를 곱한 금액에서, 채무자가 위 3순위 우선채권에 의하여 종업원에게 우선적으로 지급한 임금채권액의 총액과 채무자가 당해 종업원을 위하여 다른 사회보험에 납입한 금액을 공제한 금액을 한도로 함)
5순위: 농부와 어부가 창고 또는 가공시설을 운영하는 채무자에 대하여 갖는 채권(개인당 4,000달러 한도)
6순위: 개인채권자의 예탁금, 임대보증금채권(1,800달러 한도)
7순위: 법원이 결정한 배우자나 자녀의 이혼부양료, 양육권채권
8순위: 일정한 조세채권(소득이나 총수입에 따라 부과되는 조세(3년 이내), 재산세, 원천징수하여야 하고 지급책임을 지는 조세, 고용세(3년 이내), 일정한 물품세(3년 이내), 일정기간내의 관세, 조세채무 불이행에 대한 연체이자세)
9순위: 연방예금규제기관(federal depositary institutions regulatory agency)의 채권
위의 우선채권보다도 앞선 순위를 인정받는 채권도 있지만, 그 중에 조세채권이나 사회보험료 등 준공익적성격을 갖는 채권에 대하여 일반적 우선권을 부여하는 조항은 없다. 연방조세채권에 대한 이자는 원금인 조세채권을 따른다. 즉 조세채권이 면책가능채권이면 이자도 면책가능하고, 조세채권이 면책불가이면 이자도 면책불가이다. 후순위 여부에 대하여도 마찬가지이다.
모든 우선권있는 채권이 변제된 후에 남는 재산은 다음 순위에 따라 배당을 받게 된다(제726조).
1순위: 채권신고기간 내에 신고한 채권
2순위: 채권신고기간을 도과하여 신고한 채권
3순위: 벌금, 과료, 몰수, 징벌적 손해배상채권 등
4순위: 절차개시 후 발생한 이자(일반무담보채권에 대한 법정이율에 의한 이자채권)
후순위채권으로 구체적으로 열거되고 있는 것은 없고, 채권자와 채무자 사이의 합의에 기한 후순위채권, 도산법원이 형평의 원칙에 기하여 인정하는 후순위채권 등이 제510조에서 인정되고 있다. 절차개시신청후 발생한 이자(unmatured interest)채권, 재단의 재산에 대한 조세채권액이 재단이 당해 재산에 대해 가지는 권리의 가액을 초과하는 경우의 조세채권은 채권의 불인용사유에 해당된다(제502조 (b)항).
(1) 헌법재판소는 2005. 12. 22. 2003헌가8 사건에서 이 사건 파산법규정
중에서 구 산업재해보상보험법(1997. 8. 28. 법률 제5398호로 개정되고, 2003. 12. 31. 법률 제7049호로 개정되기 전의 것) 제74조 제1항, 구 임금채권보장법(2003. 12. 31. 법률 제7047호로 개정되기 전의 것) 제14조 및 구 고용보험법(1999. 12. 31. 법률 제6099호로 개정되고, 2003. 12. 31. 법률 제7048호로 개정되기 전의 것) 제65조에 의하여 국세체납처분의 예에 따라 징수할 수 있는 청구권으로서 ‘파산선고 전의 원인에 의하여 생긴 채권에 기하여 파산선고 후에 발생한 연체료 청구권’에 해당하는 부분이 헌법에 위반된다고 결정(헌재 2005. 12. 22. 2003헌가8, 판례집 17-2, 577, 606-613)하였는데 그 이유의 요지는 이 사건 파산법규정을 통하여 파산선고 후 연체료 청구권이 파산재단으로부터 파산채권에 우선하여 파산절차에 의하지 아니하고 수시로 변제받을 수 있도록 하고 있는 당해사건 법률조항은 다른 채권자들의 배당률을 낮추거나 배당가능성을 없애는 등 그 재산권에 실질적인 제약을 가하고 있는데(재산권 침해 여부), 파산절차가 개시된 상황에서 채권자 전체에 대한 공평한 분배 목적을 달성하는데 있어 효과적이고 적절한 수단이 될 수 없고, 다른 채권자의 피해를 최소화하는 조치를 그 수단으로 정하고 있다고 보기 어려우며, 당해 사건 법률조항으로 인하여 실현될 수 있는 공익이 채권자들이 입게되는 불이익보다 크다 할 수 없으므로 수단적정성, 최소침해성, 법익균형성 요건을 갖추지 못하여 과잉금지원칙에 위배되고, 파산절차에 있어서 본질적으로 동일한 것을 다르게, 다른 것을 동일하게 취급하는데(평등원칙 위배 여부) 차별취급을 정당화할 합리적인 이유가 없으므로 평등원칙에도 위배된다는 것이다.
(2) 한편 헌법재판소는 2008. 5. 29. 2006헌가6ㆍ11ㆍ17(병합) 사건에서 구 파산법 제38조 제2호의 ‘국세징수법에 의하여 징수할 수 있는 청구권’ 중에서 파산선고 전의 원인에 의하여 생긴 국세 및 지방세에 기하여 파산선고 후에 발생한 가산금 및 중가산금 청구권’ 부분이 헌법에 위반되는지 여부에 관하여 재판관들의 의견이 5(위헌) 대 4(합헌)로 나누어져 위헌정족수 미달로 합헌 결정(헌재 2008. 5. 29. 2006헌가6등, 판례집 20-1 하, 1, 15-20)하였는바, 위헌의견의 요지는 당해 사건 법률조항의 입법목적은 국가 또는 지방자치단체 존립의 재정적 기초를 이루는 조세를 능률적으로 확보하기 위한
정책적, 공익적 필요에 따른 것으로 정당하고, 가산금채권을 다른 파산채권보다 먼저, 수시로 변제받게 하는 것은 적절한 수단이 되나 파산선고 후 가산금 채권은 그 성질상 파산법상 후순위채권인 일반채권의 지연이자와 동일한 점, 파산재단 중 가산금채권이 차지하는 비중이 높은 점, 이를 재단채권에 포함시켜야 할 공익적, 정책적 필요가 없어 최소침해성 원칙을 충족하지 못하고, 일반 파산채권자들의 사익이 가산금채권의 징수확보라는 공익보다 더 크므로 법익균형성 원칙도 충족하지 못하여 과잉금지원칙에 반하여 다른 파산채권자의 재산권을 침해한다는 것이고, 합헌의견의 요지는 당해 사건 법률조항은 다수의견과 같이 목적 정당성, 수단 적정성이 인정되고, 조세우선권은 특별한 규정이 없는 한 채무자의 모든 재산에 미치고, 일반 강제집행절차에서도 적용되므로 조세우선권을 파산절차에서 적용한다고 하여 불합리하다고 할 수 없고, 가산금채권이 체납액의 일정한 범위로 제한되어 있으므로 다른 파산채권자들의 예측가능한 범위를 넘어 우대하는 것이라 보기 어렵다. 따라서 최소침해성 원칙을 충촉하며, 위 법률조항에 의하여 가산금채권이 우선 배당받음으로써 다른 파산채권자들이 입게되는 불이익은 미미하고, 반면 헌법상 기본의무인 납세의무의 이행강제와 조세징수 실효성 확보라는 공익은 매우 크므로 법익균형성 원칙도 충족하여 과잉금지원칙에 위배되지 않는다. 나아가 위 법률조항이 가산금채권과 일반 파산채권의 불이행으로 인한 손해배상채권을 합리적인 이유 없이 차별한다고 보기 어렵다는 것이다.
(1) 헌법적 쟁점
앞서 본 바와 같이 이 사건 파산법규정이 구 독점규제법 제55조의5, 제24조의2 규정과 결합된 이 사건 법률조항으로 인하여 이 사건 과징금 및 가산금 채권이 재단채권의 범위에 속하게 되고, 이에 따라 파산절차에서 우선적 지위를 갖게 됨으로써 다른 채권자들의 배당률을 낮추거나 배당가능성을 아예 없애는 등 재산권에 실질적 제약을 가하는 것이 헌법에 위반되는지 여부와 이 사건 법률조항이 일반 파산채권자를 과징금 등 채권자인 국가에 비하여 차별취급하고 있는 것이 헌법상 평등원칙에 위반되는지 여부가 그 쟁점
이 된다고 할 것이다.
(2) 재산권 침해여부
(가) 목적의 정당성과 수단의 적절성
파산절차에서 이 사건 과징금 및 가산금 채권을 재단채권으로 특별히 취급하는 것은 창의적인 기업활동을 조장하고, 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형있는 발전을 도모하기 위한 과징금을 능률적으로 확보하기 위한 것으로서 그 입법목적의 정당성이 인정되고, 이 사건 과징금 및 가산금 채권을 재단채권으로 인정한 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이라고 할 수 있다.
(나) 침해최소성
1) 파산제도는 채무자의 재정적 어려움으로 인하여 채무 전체의 변제가 불가능하여진 상황에서 채권의 개별적 행사를 금지하고 채무자 재산의 관리처분권을 파산관재인에게 배타적으로 위임하여 이를 공정하게 환가·배당함으로써 불충분하더라도 채권자들 간의 적정하고 공평한 만족을 도모하기 위한 것이다. 이러한 제도는 경제적 파탄 상태에 이른 채무자를 방치하면 채권자들에게 혼란과 불공평한 결과가 발생하고, 나아가 연쇄적으로 사회의 혼란이 초래되면서 경제사회에 큰 손실을 가져오게 되기 때문에 이를 방지하여 국민경제의 안정과 발전에 기여하고자 하는 공익적 필요에서 비롯된 것이다.
2) 이와 같이 파산제도는 채권자들 간의 공평하고 균등한 희생을 전제로 하는 것이므로, 다수의 채권자에 대한 변제 우선순위를 정함에 있어서 헌법적으로 용인될 수 있는 기준이 설정되어야 한다.
계자들의 기대에도 부합할 것이다. 구 파산법도 실체법상의 법률관계를 반영하여, 파산자의 재산에 속하지 아니하는 재산을 파산재단으로부터 환취할 수 있게 하고(제79조), 파산재단에 속하는 재산상에 존재하는 유치권, 질권, 저당권 또는 전세권을 가진 자는 그 목적인 재산에 대하여 별제권을 가지며(제84조), 일반우선권 있는 파산채권은 다른 채권에 우선하게 하고(제32조), 동일순위로 변제할 채권은 각각 그 채권액의 비율에 따라 변제하도록 하였다(제31조).
다만 파산절차의 효율성과 공평의 이념을 달성하기 위하여 개별 채권의 성격에 비추어 합리적인 한도 내에서 실체법상의 법률관계에 따른 우선순위를 수정할 필요가 있으므로, 구 파산법은 후순위파산채권제도(제37조)와 재단채권제도(제38조)를 규정하고 있다.
3) 이 사건 법률조항에 따라 재단채권으로서 우선적 지위를 갖게 된 이 사건 과징금 및 가산금 채권이 위와 같은 기준에 부합하는지를 본다.
① 먼저 구 독점규제법에서는 이 사건 과징금 및 가산금 채권을 ‘국세체납처분의 예에 의하여 징수’할 수 있도록 규정하고 있으나 실체법상 우선순위에 관한 규정은 없다. 그러므로 실체법상 우선권이 인정되지 않는 이 사건 과징금 및 가산금 채권을 구 파산법상 일반우선파산채권보다 더 나아가 재단채권으로까지 인정하기 위하여는, 불공정거래행위에 대한 규제의 수단으로 부과하는 과징금 및 가산금 채권을 재단채권으로 인정하여야 할 정도의 강한 공익성과 정책적 필요성이 있어야 한다. 그러나 이 사건 과징금 및 가산금을 능률적으로 확보함으로써 국민경제의 균형있는 발전을 도모하는 것이 채무자의 파산으로 인하여 그렇지 않아도 낮은 배당률에 고통받는 다른 채권자들을 희생시킬 만큼 공익성이나 정책적 필요성을 갖추었다고 보기는 어렵다.
② 또한 파산절차상의 특성을 고려하여 볼 때에도 이 사건 과징금 및 가산금 채권을 재단채권으로 규정하여 우선적 지위를 인정하는 것이 상당하다고 볼 수 없다. 즉 이 사건 과징금 및 가산금 채권이 파산절차의 진행을 위하여 필수불가결하다거나 채권자 전체의 이익을 도모하기 위한 것이라거나 또는 파산절차상 형평의 이념상 우선적 지위를 인정하는 것이 필요한 경우
라고 보기도 어렵다.
③한편 구 파산법이 폐지되고 새로이 제정된 통합도산법 제473조 제2호 본문은 ‘국세징수법 또는 지방세법에 의하여 징수할 수 있는 청구권’을 재단채권으로 규정하면서, ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’ 중에서는 그 징수우선순위가 일반 파산채권보다 우선하는 것에 한하여 재단채권에 포함된다고 규정하고 있는바, 위 법률규정에 의하면 징수우선순위가 없는 이 사건 과징금 및 가산금 채권은 더 이상 재단채권에 포함되지 않게 되었다.
4) 따라서 이 사건 법률조항은 재산권의 행사를 제한하는데 있어서 필요최소한에 그쳐야 한다는 침해최소성의 원칙을 충족하지 못한다고 할 것이다.
(다) 법익균형성원칙의 충족 여부
위와 같이, 이 사건 과징금 및 가산금 채권의 징수 확보라는 공익이 일반 파산채권자들이 감수하여야 할 재산상 손실이라는 불이익보다 결코 크다고 할 수 없으므로, 이 사건 법률조항은 법익균형성원칙도 충족하지 못한다.
(라) 소결
따라서 이 사건 법률조항은 헌법상 과잉금지의 원칙에 위반되어 다른 파산채권자들의 재산권을 침해한다고 볼 것이다.
(3) 평등원칙 위반 여부
이 사건 법률조항은 ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’을 일률적으로 재단채권으로 규정함으로써 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급하고(실체법상 우선권이 없어 일반파산채권과 실질적으로 동일한 채권임에도 재단채권으로 우선순위를 갖게 함), 본질적으로 다른 것을 동일하게 취급하여(우선권이 있는 채권과 없는 채권 또는 다른 순위에 있는 채권을 동일한 우선순위를 갖게 함) 차별취급이 존재하고, 파산법의 기본 목적과 공익적ㆍ정책적 필요성의 측면을 종합하여 보더라도 이와 같은 차별을 정당화할 만한 합리적인 이유를 찾기 어려우므로 평등원칙에도 위반된다.
법인 파산의 경우 파산선고 후 중도에 재단부족으로 인하여 파산절차가
폐지되는 경우가 많은데, 그 이유는 파산관재인이 절차를 진행하다 보면 통상의 경우 파산재단으로 재단채권을 변제하기에도 부족한 경우가 많기 때문이고 이러한 경우 주로 조세채권, 임금채권, 공단의 채권 등 ‘국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권’ 금액 등이 상당한 부분을 차지하는 경우를 찾기 어렵지 않다. 우리나라와 유사한 법제도를 가지고 있는 일본의 경우에도 실제로 파산사건에서 파산관재인이 모은 파산재단으로부터 막대한 공적채권체납액을 파산절차에 의하지 아니하고 징수하여 가는 바람에 그렇지 않아도 채무자의 파산으로 인하여 막대한 피해를 입고 있는 다수의 파산채권자들에 대한 배당액이 줄어들거나 재단부족으로 인한 파산폐지에 이르게 됨으로써 파산 목적을 달성할 수 없게 되는 경우도 적지 않다고 한다. 그런데 구 독점규제법에 따라 공정거래위원회가 부과하는 과징금과 그 가산금은 국민경제의 균형적인 발전을 도모하기 위하여 부과된다고 하지만 그 규모가 수억원 또는 수십억원에 이르기도 한다. 이와 같이 구 독점규제법상 과징금 및 가산금 채권은 실체법상 우선권이 인정되는 등으로 파산채권 중에서 우선적으로 보호하여야 할 특별한 필요가 있다고 볼 사정이 없음에도 불구하고 그 동안 구 파산법상 재단채권으로 인정되어 파산절차에 있어서 우선변제를 받게 되는 결과 다른 일반파산채권자들의 재산권을 침해하고 있었는데 이 사건 결정으로 이 사건 법률조항이 위헌으로 확인됨으로써 파산절차에 있어서 채권자들간의 공평한 분배를 기할 수 있게 되었다고 할 것이다. 다만, 2005. 3. 31. 채무자 회생 및 파산에 관한 법률의 제정으로 구 독점규제법상 과징금과 그 가산금 채권이 재단채권에서 제외되었으므로, 이 사건 법률조항의 위헌문제는 입법적으로 해결되었다고 할 것이다.