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판시사항
가. 당해 사건에 적용되지 아니하는 법률조항이어서 재판의 전제성이 부인된 사례
나. 경제자유구역 개발사업 실시계획 승인 고시를 공익사업법에 의한 사업인정 및 사업인정 고시로 의제하여 사업시행자로 하여금 경제자유구역 개발사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있도록 규정한 ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률’(2002. 12. 30. 법률 제6835호로 제정된 것, 이하 ‘경제자유구역법’이라 한다) 제13조 제1항, 제2항이 헌법상 적법절차원칙과 헌법 제23조 제3항의 정당보상원칙에 위배되는지 여부(소극)
다. 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 않도록 규정한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제67조 제2항이 헌법 제23조 제3항의 정당보상원칙에 위배되는지 여부(소극)
라. 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하도록 규정한 공익사업법 제70조 제4항, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라 한다) 제70조 제1항, 구 ‘부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 부동산평가법’이라 한다) 제9조 제1항 제1호가 헌법 제23조 제3항의 정당보상원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
가. 경제자유구역법 제6조 제3호, 제4호는 경제자유구역 개발계획에 개발사업의 시행자와 시행방법이 포함되어야 한다는 것을 규정하고 있어서, 수용재결의 취소 및 수용재결에 따른 손실보상금 증액 여부에 관하여 심판하는 당해 사건에 적용되지 아니하여 재판의 전제성이 없으므로, 이에 대한 심판청구는 부적법하다.
나. 경제자유구역법 제13조 제1항, 제2항이 실시계획 승인의 고시를 사업인정 및 사업인정 고시로 의제하여 사업시행자로 하여금 토지 등의 수용을 할 수 있도록 규정한 것은, 경제자유구역법에서도 경제자유구역개발사업 실시계획의 승인을 위해 필요한 제반 절차를 마련하고 있어서 헌법상 적법절차원칙에 위배되지 아니하고, 경제자유구역 개발사업 자체의 공공필요성이 존재하므로 헌법 제23조 제3항에 위배되지 아니한다.
다. 공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 사업시행자의 투자에 의한 것으로서 피수용자인 토지소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생하는 것이 아니어서 피수용 토지가 수용 당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수 없고, 따라서 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없으므로, 공익사업법 제67조 제2항이 이러한 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원칙에 어긋나는 것이라고 할 수 없다.
라. 공익사업법 제70조 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항 및 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호가 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하도록 규정한 것은, 이 법률조항들에 의한 공시지가가 공시기준일 당시 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용 시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상원칙에 위배되지 아니한다.
심판대상조문
구 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 제1호
참조조문
참조판례
가. 헌재 1992. 12. 24. 92헌가8 , 판례집 4, 853, 864
헌재 1995. 7. 21. 93헌바46 , 판례집 7-2, 48, 58
나. 헌재 1998. 3. 26. 93헌바12 , 판례집 10-1, 226, 243
헌재 2000. 6. 1. 98헌바34 , 판례집 12-1, 607, 617-618
헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25 , 판례집 15-2상, 1, 18
헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79 , 판례집 19-2, 576, 586-587
헌재 2009. 6. 25. 2007헌바104 , 공보 153, 1273
다. 헌재 2009. 9. 24. 선고 2008헌바112 , 공보 156, 1724
라. 헌재 1995. 4. 20. 93헌바20 등, 판례집 7-1, 519
헌재 1999. 12. 23. 98헌바13 등, 판례집 11-2, 721
헌재 2001. 4. 26. 2000헌바31 , 판례집 13-1, 932
헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79 , 판례집 19-2, 576
헌재 2009. 6. 25. 2007헌바104 , 공보 153, 1273
당사자
청 구 인 주식회사 ○○
대리인 변호사 이정일
당해사건수원지방법원 2007구합7315 수용재결의취소등
주문
1. ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률’(2002. 12. 30. 법률 제6835호로 제정된 것) 제6조 제3호, 제4호에 대한 심판청구를 각하한다.
2. ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률’(2002. 12. 30. 법률 제6835호로 제정된 것) 제13조 제1항, 제2항, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제67조 제2항, 제70조 제4항, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항, 구 ‘부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 재정경제부장관은 2006. 11. 21. 재정경제부 고시 제2006-49호로 청구인 소유의 인천 서구 경서동 임 8,529㎡(이하, ‘이 사건 토지’라 한다)를 포함한 인천 서구 경서동 등 일원에 대하여 경제자유구역개발사업(인천경제자유구역 청라지구 1-②단계 개발사업, 이하, ‘이 사건 사업’이라 한다) 실시계획을 승인하고 이를 고시하였다.
(2) 이 사건 사업의 시행자인 한국토지공사는 청구인과 이 사건 토지에 관한 보상협의를 하였으나 협의가 이루어지지 아니하여 중앙토지수용위원회에 이 사건 토지에 대한 수용재결신청을 하였고, 위 위원회는 2007. 6. 21. 이 사건 토지에 대하여 손실보상금을 1,367,625,150원으로 하는 수용재결을 하였다.
(3) 이에 청구인은 2007. 8. 21. 수원지방법원에 ① 주위적으로 중앙토지수용위원회를 상대로 위 수용재결의 취소를 구하고, ② 예비적으로 한국토지공사를 상대로 손실보상금의 증액을 구하는 소를 제기한 후(2007구합7315호), 위 소송이 계속중이던 2008. 3. 24. 위 법원에 이 사건 토지에 대한 수용 및 보상의 근거가 된 ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률’ 제6조 제3호, 제4호, 제11조 제1항 제16호, 제13조 제1항, 제2항, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제67조 제2항, 제70조 제1항, 제3항, 제4항, ‘부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제9조 제1항 제1호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였다(2008아204).
그런데 위 법원은 2008. 8. 13. 청구인의 주위적 청구를 기각하고 예비적 청구는 부분적으로 인용한 후, ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률’ 제6조 제3호, 제4호, 제11조 제1항 제16호, ‘공익사업을 위한 토
지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제70조 제3항에 대한 위헌법률심판제청신청을 각하하고, 나머지 법률조항들에 대한 제청신청을 기각하였다.
(4) 이에 청구인은 ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률’ 제6조 제3호, 제4호, 제13조 제1항, 제2항, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제67조 제2항, 제70조 제1항, 제4항, ‘부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제9조 제1항 제1호가 헌법상 적법절차원리와 헌법 제23조 제3항 등에 위반된다고 주장하며 2008. 9. 19. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판대상은 ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률’(2002. 12. 30. 법률 제6835호로 제정된 것, 이하 ‘경제자유구역법’이라 한다) 제6조 제3호, 제4호, 제13조 제1항, 제2항, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제67조 제2항, 제70조 제4항, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라 한다) 제70조 제1항, 구 ‘부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 부동산평가법’이라 한다) 제9조 제1항 제1호가 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률(2002. 12. 30. 법률 제6835호로 제정된 것) 제6조(경제자유구역개발계획) 경제자유구역개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
3.경제자유구역 안에서 실시되는 개발사업(이하 “개발사업”이라 한다)의 시행자
4.개발사업의 시행방법
제13조(토지수용) ① 개발사업시행자는 개발사업의 시행을 위하여 필요한 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제2조에서 정하는 토지ㆍ물건 또는 권리(이하 “토지 등”이라 한다)를 수용(사용을 포함한다. 이하 같다)할 수 있다.
② 제10조의 규정에 의한 실시계획 승인의 고시가 있는 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제20조 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보며, 재결의 신청은 동법 제23조 및 동법 제28조의 규정에 불구하고 제9조의 규정에 의한 실시계획에서 정하는 사업시행기간 이내에 하여야 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제67조 (보상액의 가격시점 등) ② 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 아니한다.
제70조(취득하는 토지의 보상) ④ 사업인정 후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정 고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사ㆍ발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
구 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것) 제9조(표준지공시지가의 적용) ① 국가ㆍ지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각 호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각 호의 목적에 따라 가감ㆍ조정하여 적용할 수 있다.
1.공공용지의 매수 및 토지의 수용ㆍ사용에 대한 보상
[관련조항]
별지 기재와 같다
2. 청구인의 주장, 법원의 위헌법률심판제청신청 기각결정 및 이해관계 기관의 의견
가. 청구인의 주장요지
(1) 경제자유구역법 제13조 제1항 및 제2항이 공익사업법 제20조 규정에 따라 해당사업이 공공이익이 되는 사업에 해당하는지에 대하여 개별적ㆍ구체적으로 판단하는 사업인정절차를 생략하고, 실시계획 승인의 고시를 사업인정 및 사업인정 고시로 의제하여 사업시행자로 하여금 토지 등을 수용할 수 있도록 규정한 것은 헌법상 적법절차원리에 어긋나고 헌법 제23조 제3항의 공공필요 요건 등에 위배되어 재산권을 침해한다.
(2) 공익사업법 제67조 제2항, 제70조 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호가 토지의 수용으로 말미암은 손실보상액을 정상적인 거래가격에 의한 시가가 아닌 표준지의 공시지가를 기준으로 산정하도록 하고 개발이익을 배제하도록 하는 것은 헌법 제23조 제3항이 보장한 정당보상원칙에 위배되고, 계약자유의 원칙, 평등원칙, 재산권의 본질적 내용침해금지원칙, 과잉금지원칙, 조세법률주의, 자유시장경제질서원리, 사회국가원리 등에도 위배된다.
나. 법원의 위헌법률심판제청신청 기각결정 이유의 요지
(1) 경제자유구역법 제9조, 제10조에서도 공익사업법의 경우와 마찬가지로 재정경제부장관이 경제자유구역개발사업 실시계획을 승인하고자 하는 경우 관계 기관과의 협의 및 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거치도록 하고 있고, 경제자유구역 지정 및 경제자유구역개발사업 실시계획 승인 시 그 내용을 관보에 고시하고, 이를 일반이 열람할 수 있게 하여 이해관계인으로 하여금 의견 및 자료를 제출할 수 있도록 하는 점을 참작하면, 경제자유구역법 제13조 제1항 및 제2항이 실시계획 승인의 고시를 사업인정 및 사업인정 고시로 의제하여 사업시행자로 하여금 토지 등의 수용을 할 수 있게 한다고 하여 적법절차의 원리에 위배된다고 할 수 없다.
(2) 경제자유구역개발사업은 공공필요의 요건을 충족하고 있으므로, 경제자유구역법 제13조 제1항 및 제2항이 공공필요 유무의 판단을 위한 경제자유구역법상 규정된 사업인정절차를 거쳐 실시계획의 승인을 얻은 사업에 대하여는 공익사업법상의 사업인정절차를 다시 밟을 필요가 없도록 하고 있다고 하여 헌법 제23조 제3항에 위반된다고 할 수 없다.
(3) 공익사업법 제67조 제2항, 제70조 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호가 토지수용으로 말미암은 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고 공시기준일부터 가격시점까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 생산자물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은, 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용 시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정하므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙 및 평등원칙, 재산권보장, 비례원칙, 조세법률주의, 자유시장경제질서 원리, 사회국가원리 등에 위배된다고 볼 수 없다.
다. 국토해양부장관의 의견요지
당해 공익사업으로 말미암은 개발이익을 배제하도록 하는 규정인 공익사업법 제67조 제2항, 제70조 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항 및 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호가 헌법상의 정당보상원칙에 반하여 청구인의 재산권을 과도하게 침해하거나 인근지역 토지 소유자와 비교하여 청구인을 합리적 이유 없이 차별대우하여 헌법 제11조 제1항, 제23조 제3항, 제37조 제2항, 제119조 제1항 등에 위반된다고 할 수 없다.
라. 지식경제부장관의 의견요지
(1) 경제자유구역법 제6조 제3호, 제4호는 수용재결의 취소 및 수용재결에 따른 손실보상금의 증액을 구하는 당해 소송사건의 재판에 적용되지 아니하고, 그 위헌 여부에 따라 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우에 해당하지 않으므로, 재판의 전제성이 결여되어 부적법하다.
(2) 경제자유구역법에서도 공익사업법의 경우와 마찬가지로 지식경제부장관이 경제자유구역개발사업 실시계획을 승인하고자 하는 경우 관계 기관과의 협의 및 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거치도록 하고 있으며, 경제자유구역지정 및 경제자유구역개발사업 실시계획 승인 시 그 내용을 관보에 고시하고 일반인이 열람할 수 있게 하여 이해관계인이 의견 및 자료를 제출할 수 있는 점을 참작하면, 경제자유구역개발사업 실시계획 승인의 고시가 있는 경우 공익사업법에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 의제하는 경제자유구역법 제13조 제2항과 개발사업시행자가 개발사업의 시행을 위하여 필요한 때 공익사업법상 수용을 할 수 있도록 하는 같은 법조 제1항은 헌법상 적법절차원리와 헌법 제23조 제3항에 위배되지 아니한다.
3. 판 단
가. 경제자유구역법 제6조 제3호, 제4호에 대한 심판청구의 적법 여부
(1) 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구가 적법하기 위해서는 문제된 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 되어야 한다는 재판의 전제성을 갖추어야 한다. 여기서 말하는 재판의 전제성이라 함은 구체적인 사건이 법원에 계속되어 있었거나 계속중이어야 하고, 위헌 여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며, 그 법률이 헌법에 위반되는지의 여부에 따라 당해 사건을 담당한 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를 말한다(헌재 1992. 12. 24. 92헌가8 , 판례집 4, 853, 864；헌재 1995. 7. 21. 93헌바46 , 판례집 7-2, 48, 58).
(2) 그런데 경제자유구역법 제6조 제3호, 제4호는 경제자유구역개발계획에 경제자유구역 안에서 실시되는 개발사업의 시행자와 개발사업의 시행방법이 포함되어야 한다는 것을 규정하는 조항들로서, 수용재결의 취소 및 수용재결에 따른 손실보상금의 증액 여부에 관하여 심판하는 당해 사건에 적용되지 아니하고, 그 위헌 여부에 따라 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우에도 해당하지 아니하므로, 위 법률조항들은 재판의 전제성이 없다고 할 것이다.
(3) 그렇다면 경제자유구역법 제6조 제3호, 제4호에 대한 심판청구는 재판의 전제성을 갖추지 아니하여 부적법하다.
나. 경제자유구역법 제13조 제1항, 제2항의 위헌 여부
(1) 사업인정제도의 개관
토지 등을 수용ㆍ사용할 수 있는 사업은 먼저 공익사업법 제4조 각 호의 1에 해당하여야 하고 나아가 그것이 공공의 이익을 위한 사업이어야 하는바, 이러한 수용ㆍ사용의 요건을 갖춘 경우라 하더라도 즉시 토지 등을 수용ㆍ사용할 수 있는 것은 아니며, 사업자가 토지를 수용ㆍ사용하고자 할 때에는 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 한다(공익사업법 제20조). 즉, 수용ㆍ사용의 요건을 갖춘 사업이라도 국가기관에 의한 사업인정을 받음으로써 비로소 토지 등의 수용ㆍ사용이 가능하게 된다. 여기서 사업인정이란 특정한 사업이 토지수용을 할 수 있는 공익사업에 해당함을 인정하여 사업시행자에게 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 특정한 재산권의 수용권을 설정하는 행정행위이며, 공익사업을 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 것을 말한다.
여기서 사업인정은 ① 사업시행자의 사업인정신청(제출서류：사업계획신청서, 사업계획서, 사업예정지및 사업계획을 표시한 도면, 토지소유자 또는 관계인과의 협의의 내용을 기재한 서류, 수용 또는 사용할 토지의 세목을 기재한 서류 등), ② 관계 기관 협의 및 이해관계인의 의견청취(공고 열람), ③ 사업인정 고시의 절차를 거치게 된다(헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79 , 판례집 19-2, 576, 586).
(2) 헌법상 적법절차원칙 위반 여부
(가) 적법절차원칙에서 도출할 수 있는 중요한 절차적 요청으로서는 당사자에게 적절한 고지를 할 것, 당사자에게 의견 및 자료 제출의 기회를 부여할 것을 들 수 있는바, 이 원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 일률적으로 말하기 어렵고, 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익(私益), 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단할 수밖에 없을 것이다(헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25 , 판례집 15-2상, 1, 18；헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79 , 판례집 19-2, 576, 586).
(나) 경제자유구역법 제13조 제2항이 경제자유구역의 개발사업시행자가 재정경제부장관으로부터 실시계획을 승인받아 실시계획의 승인 고시가 있는 경우 공익사업법 제20조 및 제22조 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 의제하고, 같은 법조 제1항이 개발사업시행자에게 개발사업의 시행을 위해 필요한 경우 공익사업법 제2조가 정하는 토지 등을 수용 또는 사용할 권리를 부여하는 입법목적은 경제자유구역개발사업에서 이해관계인의 의견청취, 관계 행정기관과의 협의 등 중복되는 행정절차 등을 생략하여 사업인정절차에 소요되는 시간을 단축하고 경제자유구역개발사업을 신속하게 시행하려는 것이다.
경제자유구역개발사업의 실시계획 승인은 우선 경제자유구역 지정절차를 거쳐야 하는데, 경제자유구역의 지정은 시ㆍ도지사가 경제자유구역의 명칭ㆍ위치 및 면적, 경제자유구역 지정의 필요성, 경제자유구역 안에서 실시되는 개발사업 시행자, 개발사업의 시행방법 등의 사항이 포함된 경제자유구역개발계획을 작성하여(경제자유구역법 제6조 제1항) 경제자유구역의 지정을 요청하면(같은 법 제4조 제1항) 재정경제부장관이 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐서 하거나(같은 법 제4조 제3항), 재정경제부장관이 스스로 경제자유구역의 개발이 필요하다고 인정하는 경우에는 관할 시ㆍ도지사의 동의를 얻은 후 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 경제자유구역개발계획을 수립하여서 할
수 있는데(같은 법 제4조 제4항), 위와 같이 경제자유구역을 지정한 때에는 재정경제부장관은 그 내용을 관보에 고시하여야 하고(같은 법 제4조 제6항), 시ㆍ도지사는 이를 14일 이상 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다(같은 법 제4조 제7항).
나아가, 재정경제부장관이 실시계획을 승인하고자 하는 경우에는 관할 시ㆍ도지사와 협의하고 나서 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐야 하고, 실시계획을 승인하는 때에는 지체없이 이를 관보에 고시하고, 그 관계 서류의 사본을 관할 시ㆍ도지사에게 송부하여야 하며(경제자유구역법 제9조 제1항, 제2항), 관계 서류의 사본을 송부받은 시ㆍ도지사는 그 내용을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다(경제자유구역법 제10조 제2항).
이처럼 경제자유구역법에서도 재정경제부장관이 경제자유구역개발사업 실시계획을 승인하고자 하는 경우 관계 기관과의 협의 및 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거치도록 하고 있고, 경제자유구역 지정 및 경제자유구역개발사업 실시계획 승인 시 그 내용을 관보에 게시하고, 이를 일반인이 열람할 수 있게 하여 이해관계인으로 하여금 의견 및 자료를 제출할 수 있도록 하는 점을 참작하면, 경제자유구역법 제13조 제1항, 제2항이 실시계획 승인의 고시를 사업인정 및 사업인정 고시로 의제하여 사업시행자로 하여금 토지 등의 수용을 할 수 있도록 규정한 것이 적법절차원칙에 위배된다고 할 수 없다(헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79 , 판례집 19-2, 576, 586-587；헌재 2009. 6. 25. 2007헌바104 , 공보 153, 1273 참조).
(3) 헌법 제23조 제3항 위반 여부
(가) 헌법 제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.”라고 하여 재산권행사의 사회적 의무성의 한계를 넘는 재산권의 수용ㆍ사용ㆍ제한과 그에 대한 보상의 원칙을 규정하고 있다. 따라서 공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을 의미하는 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시된 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, 수용과 그에 대한 보상은 모두 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 갖추어야 한다(헌재 1998. 3. 26. 93헌바12 , 판례집 10-1, 226, 243；헌재 2000. 6. 1. 98헌바34 , 판례집 12-1, 607, 617-618).
(나) 경제자유구역법은 경제자유구역의 지정 및 운영을 통하여 외국인투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선함으로써 외국인투자를 촉진하고 나아가 국가경쟁력의 강화와 지역 간 균형발전을 도모함을 목적(경제자유구역법 제1조)으로 하고 있으므로, 경제자유구역 개발사업 자체에 있어서 공공필요성의 요건은 충족된다 할 것이다.
사업인정제도의 취지가 특정한 사업이 토지수용을 할 수 있는 공익사업에 해당함을 인정하는 것이라고 하더라도 공공필요 유무에 대한 판단이 반드시 사업인정의 절차를 통해서만 행해질 이유는 없다 할 것이다. 특정사업에서 공공필요 유무를 판단할 수 있는 절차를 거쳤음에도 다시 사업인정의 절차를 거치도록 하는 것이 중복적인 행정절차를 강요하는 것일 때에는 사업인정을 의제하는 것이 오히려 공익사업의 신속성을 도모하고 토지소유자 등 이해관계인의 이익에도 부합된다(헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79 , 판례집 19-2, 576, 586-587).
위에서 이미 살펴본 바와 같이, 경제자유구역개발사업의 실시계획 승인을 얻기 위해서는 우선 시ㆍ도지사가 경제자유구역의 명칭 등, 경제자유구역 지정의 필요성, 개발사업 시행자, 개발사업의 시행방법 등이 포함된 경제자유구역개발계획을 작성하여 경제자유구역의 지정을 요청하여야 하고, 재정경제부장관은 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 경제자유구역을 지정하고 그 내용을 관보에 고시하고 이를 14일 이상 일반인이 열람할 수 있도록 한다. 나아가, 경제자유구역개발사업의 시행자가 실시계획의 승인을 얻고자 하는 경우에는 개발사업을 시행하고자 하는 위치 및 면적, 개발사업 시행기간, 소요 토지의 확보 및 이용계획 등이 포함된 실시계획승인신청서를 작성하여 재정경제부장관에게 제출하여야 하고, 재정경제부장관은 관할 시ㆍ도지사와 협의하고 나서 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐서 실시계획을 승인하는 때에는 이를 관보에 고시하고, 그 관계 서류의 사본을 관할 시ㆍ도지사에게 송부하고, 그 내용을 일반인이 열람할 수 있게 하여 이해관계인으로 하여금 의견 및 자료를 제출할 수 있도록 하고 있다. 따라서 공익사업법에 의한 사업인정 절차를 거치지 않고서도 공공필요에 대해 판단할 수 있는 적절한 절차가 규정되어 있다고 볼 것이다.
그러므로 경제자유구역법 제13조 제1항, 제2항이 경제자유구역개발사업 실시계획 승인의 고시를 사업인정 및 사업인정의 고시로 의제하여 토지 등을 수용할 수 있도록 한 것은 헌법 제23조 제3항에 위반된다고 할 수 없다.
다. 공익사업법 제67조 제2항의 위헌 여부
(1) 헌법재판소는 2009. 9. 24. 선고 2008헌바112 (공보 156, 1724) 결정에서 공익사업법 제67조 제2항이 헌법에 위반되지 않는다고 선고하였는바, 그 결정이유의 전문은 다음과 같다.
｢나. 공익사업법 제67조 제2항의 위헌 여부
공익사업법 제67조 제2항은 보상액을 산정함에 있어 당해 공익사업으로 인한 개발이익을 배제하는 조항이다.
공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 사업시행자의 투자에 의한 것으로서 피수용자인 토지소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생한 것이 아니므로, 이러한 개발이익은 형평의 관념에 비추어 볼 때 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것이 아니고, 오히려 투자자인 사업시행자 또는 궁극적으로는 국민 모두에게 귀속되어야 할 성질의 것이다.
또한 개발이익은 공공사업의 시행에 의하여 비로소 발생하는 것이므로, 그것이 피수용 토지가 수용 당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수 없고, 또 시간적으로도 당해 공익사업이 순조롭게 시행되어야 비로소 현재화될 수 있는 것이므로, 아직 공익사업이 시행되기도 전에 개발이익을 기대하여 증가한 지가부분을 고려하는 것은 공익사업의 시행을 볼모로 하는 주관적인 가치 부여에 지나지 않는다.
토지수용에 의하여 그 소유자가 입은 손실과 공익사업의 시행으로 발생하는 이익은 별개의 문제이므로, 공익사업이 시행되기도 전에 미리 그 시행으로 기대되는 이용가치의 상승을 감안한 지가의 상승분을 보상액에 포함시킨다는 것은 피수용 토지에 대한 사업시행 당시의 객관적 가치를 초과하여 보상액을 산정하는 셈이 된다.
따라서 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없으므로, 이러한 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원리에 어긋나는 것이라고 할 수 없다.｣
(2) 이 사건 심판대상인 공익사업법 제67조 제2항은 위 헌법재판소의 선례의 심판대상과 동일한바, 이 사건에 있어서 위 헌법재판소 선례와 그 판단을 달리하여야 할 특별한 사정의 변경이 있다고 보이지 않으므로 이를 그대로 유지, 원용하기로 한다.
라. 공익사업법 제70조 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호의 위헌 여부
『(4) 공익사업법 제70조 제2항ㆍ제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항ㆍ제5항 및 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호
｢헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용 시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한, 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.｣
｢토지수용법 제46조 제3항은 공시지가의 기준시점에 관한 조항인바, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정의 고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은, 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당된다.｣
(나) 이 사건 심판대상인 구 공익사업법 조항 등은
위 헌법재판소의 선례들의 심판대상과 비교하여 법명이나 명칭이 일부 변경되었을 뿐 그 내용이 동일한바, 위 선례들의 판단을 이 사건에서 그대로 유지한다.』
(2) 이 사건의 심판대상들인 공익사업법 제70조 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호는 위 헌법재판소 선례들의 심판대상과 동일하므로, 헌법재판소의 위 선례들에서의 결정이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 그 밖에 이를 변경해야 할 사정이 있다고도 할 수 없다.
마. 청구인의 그 밖의 주장에 대한 판단
청구인은 공익사업법 제67조 제2항, 제70조 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호가 계약자유의 원칙, 평등원칙, 조세법률주의, 자유시장경제질서원리, 사회국가원리 등에도 위배된다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 위 법률조항들이 재산권을 침해하지 않는 이상 계약자유의 원칙, 평등원칙, 조세법률주의, 자유시장경제질서원리, 사회국가원리 등에도 위배된다고 볼 수 없다고 할 것이다.
4. 결 론
그렇다면 경제자유구역법 제6조 제3호, 제4호에 대한 심판청구는 부적법하고, 경제자유구역법 제13조 제1항, 제2항, 공익사업법 제67조 제2항, 제70조 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환
별지
[별지] 관련조항
경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률(2006. 9. 27. 법률 제8041호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 경제자유구역의 지정 및 운영을 통하여 외국인투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선함으로써 외국인투자를 촉진하고 나아가 국가경쟁력의 강화와 지역 간 균형발전을 도모함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.
1.“경제자유구역”이라 함은 외국인 투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선하기 위하여 조성된 지역으로서 제4조의 규정에 의하여 지정ㆍ고시되는 지역을 말한다.
2.“경제자유구역개발계획”이라 함은 경제자유구역의 개발에 관한 기본계획으로서 제6조의 규정에 의한 내용을 포함하고 있는 계획을 말한다.
제4조(경제자유구역의 지정등) ① 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)는 재정경제부장관에게 경제자유구역의 지정을 요청할 수 있다. 다만, 대상구역이 2개 이상의 특별시ㆍ광역시 또는 도(이하 “시ㆍ도”라 한다)에 걸쳐 있는 경우에는 해당 시ㆍ도지사가 공동으로 지정을 요청하여야 한다.
② 시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의하여 경제자유구역의 지정을 요청하고자 하는 때에는 경제자유구역개발계획을 작성하여 이를 제출하여야 한다.
③ 재정경제부장관은 제25조의 규정에 의한 경제자유구역위원회(이하 “경제자유구역위원회”라 한다)의 심의ㆍ의결을 거쳐 시ㆍ도지사가 제출한 경제자유구역개발계획을 확정하고 경제자유구역을 지정한다. 이 경우 제1항의 규정에 의하여 경제자유구역의 지정을 요청한 시ㆍ도지사의 의견을 들어야 한다.
④ 재정경제부장관은 경제자유구역의 개발이 필요하다고 인정하는 경우에는 관할 시ㆍ도지사의 동의를 얻은 후 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 경제자유구역개발계획을 수립하고 경제자유구역을 지정할 수 있다.
⑤ 재정경제부장관은 경제자유구역을 지정함에 있어서 필요한 경우에는 경제자유구역의 개발을 단계적으로 시행하도록 할 수 있다.
⑥ 재정경제부장관은 제3항 또는 제4항의 규정에 의하여 경제자유구역을 지정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 내용을 관보에 고시하고, 지체없이 이를 관할 시ㆍ도지사에게 통지하여야 한다.
⑦ 제6항의 규정에 의한 통지를 받은 시ㆍ도지사는 그 내용을 14일 이상 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
제6조(경제자유구역개발계획) 경제자유구역개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 경제자유구역의 명칭ㆍ위치 및 면적
2. 경제자유구역 지정의 필요성
3.경제자유구역안에서 실시되는 개발사업(이하“개발사업”이라 한다)의 시행자
4. 개발사업의 시행방법
5. 재원조달방법
6. 토지이용계획 및 주요 기반시설계획
7. 인구수용계획 및 주거시설 조성계획
8. 교통처리계획
9. 산업유치계획
10. 보건의료ㆍ교육ㆍ복지시설 설치계획
11. 환경보전계획
12.외국인의 투자유치 및 정주를 위한 환경조성계획
13. 그 밖에 대통령령이 정하는 사항
제9조(실시계획의 승인) ① 개발사업시행자는 제4조 제6항의 규정에 의한 고시일부터 2년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 실시계획을 작성하여 재정경제부장관의 승인을 얻어야 한다. 승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 제4조 제5항의 규정에 의하여 경제자유구역의 개발을 단계적으로 시행하는 경우 최종 단계의 실시계획의 승인신청은 고시일부터 10년의 범위 이내에서 따로 정하는 때까지 하여야 한다.
② 재정경제부장관은 제1항의 규정에 의하여 실시계획을 승인하거나 변경승인 하고자 하는 경우에는 관할 시ㆍ도지사와 협의한 후 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐야 한다. 다만, 경미한 사항으로서 대통령령이 정하는 것을 변경승인하는 때에는 그러하지 아니하다. <개정 2005. 1. 27.>
③ 재정경제부장관은 개발사업시행자가 외국인투자의 지연, 자연재해 등의 불가피한 사유로 제1항의 규정에 의한 실시계획의 승인기한의 연장을 요청하는 경우에는 1년 이내의 범위에서 그 기한을 연장할 수 있다. <개정 2005. 1. 27.>
④ 제1항의 규정에 의한 실시계획에는 국토의계획및이용에관한법률 제52조의 규정에 따라 작성된 지구단위계획이 포함되어야 한다.
제10조(실시계획 승인의 고시 등) ① 재정경제부장관은 제9조의 규정에 따라 실시계획을 승인 또는 변경승인 하는 경우 지체없이 이를 관보에 고시하고 관계 서류의 사본을 관할 시ㆍ도지사에게 송부하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의하여 관계 서류의 사본을 송부받은 시ㆍ도지사는 그 내용을 14일 이상 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
제11조(인ㆍ허가 등의 의제) ① 개발사업시행자가 제9조의 규정에 의한 실시계획의 승인 또는 변경승인을 얻은 경우에는 다음 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ지정ㆍ승인ㆍ협의 및 신고 등(이하 “허가 등”이라 한다)을 받은 것으로 보며, 제10조의 규정에 의하여 실시계획의 승인이 고시된 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 의한 허가 등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다.
16. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제30조의 규정에 의한 도시관리계획의 결정, 동법 제56조의 규정에 의한 토지의 분할ㆍ형질변경 허가, 동법 제86조의 규정에 의한 도시계획시설사업시행자의 지정 및 동법 제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제19조(토지 등의 수용 또는 사용) ① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요한 때에는 이 법이 정하는 바에 따라 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다.
제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조의 규정에 따라 토지 등을 수용 또는 사용하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 한다.
② 제1항의 규정에 의한 사업인정을 신청하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 수수료를 납부하여야 한다.
제21조(의견청취 등) 건설교통부장관은 사업인정을 하고자 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장 및 시ㆍ도지사와 협의하여야 하며, 대통령령이 정하는 바에 따라 미리 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 관하여 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다.
제22조(사업인정의 고시) ① 건설교통부장관은 제20조의 규정에 의한 사업인정을 한 때에는 지체없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시ㆍ도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명 또는 명칭ㆍ사업의 종류ㆍ사업지역 및 수용 또는 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의하여 사업인정의 사실을 통지받은 시ㆍ도지사는 관계 시장ㆍ군수 및 구청장에게 이를 통지하여야 한다.
③ 사업인정은 제1항의 규정에 따라 고시한 날부터 그 효력을 발생한다.
제67조(보상액의 가격시점 등) ① 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다.
제70조(취득하는 토지의 보상) ② 토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다.