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사건
2012헌마757 입법부작위 위헌확인
청구인
1. 최○희
2. 최○선
청구인들 대리인 변호사 이정원
선고일
2014.06.26
2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건개요
청구인들은 북한에서 사망한 국군포로인 망 최○열의 자녀들로서, 북한에서 태어나 각각 2004. 8. 4.과 2011. 11. 21.에 대한민국에 입국한 북한이탈주민들이다. 청구인
들은 망 최○열과 같이 억류지에서 사망하여 대한민국으로 생환하지 못한 국군포로의 보수청구절차 및 국가유공자 신청절차를 입법하지 아니한 국회의 부작위가 미귀환 국군포로의 자녀인 청구인들의 재산권 등을 침해한다고 주장하며, 2012. 9. 10. 그 입법부작위의 위헌 확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 청구취지를 통하여, ‘억류지에서 사망하여 생환하지 못한 국군포로의 보수청구절차 및 국가유공자 신청절차를 입법하지 아니한 부작위’가 진정입법부작위라고 주장하며 그 위헌확인을 구하고 있다. 그런데 국군포로의 억류기간에 대한 보수지급에 관해서는 ‘국군포로의 송환 및 대우에 관한 법률’(이하 ‘국군포로법’이라 한다) 제9조 제1항이, 국가유공자의 범위에 관해서는 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 제4조 제1항이 이미 규율하고 있는바, 청구인들이 실질적으로 다투고자 하는 것은 국군포로의 보수지급과 국가유공자의 범위에 관하여 불완전, 불충분하게 규율하고 있는 위 법률조항들의 위헌확인, 즉 부진정입법부작위라고 할 것이므로, 이 사건 심판대상은 국군포로법 제9조 제1항 및 국가유공자법 제4조 제1항의 위헌확인으로 봄이 상당하다.
한편 이 사건 심판청구서에는 망 최○열이 청구인으로 기재되어 있으나, 1985. 3. 20. 사망한 망 최○열은 대리인에게 적법하게 소송 위임을 하였다고 볼 수 없고 추인의 가능성도 없으므로, 변호사 이정원이 망 최○열의 대리인으로서 한 소송행위는 무권대리로서 모두 확정적으로 무효라고 할 것이다. 그렇다면 망 최○열을 대리한 헌법소원심판의 청구행위도 무효이므로, 망 최○열은 이 사건 헌법소원심판의 청구인이라고 볼 수 없다(청구인들은 국가의 기본권 보장의무를 충실히 한다는 측면에서
사망한 자에게도 헌법소원심판의 청구인능력이 인정되어야 한다고 주장하나, 이는 독자적인 견해로서 받아들일 수 없다).
따라서 이 사건 심판대상은, 구 국군포로법(2006. 3. 24. 법률 제7896호로 제정되고 2013. 3. 22. 법률 제11652호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항(이하 ‘이 사건 보수특례조항’이라 한다) 및 국가유공자법(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것) 제4조 제1항(이하 ‘이 사건 국가유공자법조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이며, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제9조(보수의 특례) ① 국방부장관은 등록포로에 대하여 억류기간에 대한 보수(수당을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 제6조제3항의 규정에 의한 등급에 따라 다음과 같이 지급한다.
<등급> <지급액>
1등급 보수액의 100분의 110
2등급 보수액의 전액
3등급 보수액의 100분의 50이상 100분의 90미만의 범위에서 억류기간 중의 행적에 따라 대통령령이 정하는 금액
제4조(적용 대상 국가유공자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국가유공자, 그 유족 또는 가족(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우 등을 받도록 규정된 사람을 포
함한다)은 이 법에 따른 예우를 받는다.
1. 순국선열: ‘독립유공자예우에 관한 법률’ 제4조제1호에 따른 순국선열
2. 애국지사: ‘독립유공자예우에 관한 법률’ 제4조제2호에 따른 애국지사
3. 전몰군경(戰歿軍警): 군인이나 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 사망한 사람(군무원으로서 1959년 12월 31일 이전에 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 사망한 사람을 포함한다)
4. 전상군경(戰傷軍警): 군인이나 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고 전역(퇴역·면역 또는 상근예비역 소집해제를 포함한다. 이하 같다)하거나 퇴직(면직을 포함한다. 이하 같다)한 사람(군무원으로서 1959년 12월 31일 이전에 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고 퇴직한 사람을 포함한다)으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6조의4에 따른 상이등급(이하 “상이등급”이라 한다)으로 판정된 사람
5. 순직군경(殉職軍警): 군인이나 경찰·소방 공무원으로서 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망한 사람(질병으로 사망한 사람을 포함한다)
6. 공상군경(公傷軍警): 군인이나 경찰·소방 공무원으로서 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 상이(질병을 포함한다)를 입고 전역하거나 퇴직한 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 상이등급으로 판정된 사람
7. 무공수훈자(武功受勳者): 무공훈장(武功勳章)을 받은 사람. 다만, 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 따른 공무원과 국가나 지방자치단체에서 일상적으
로 공무에 종사하는 대통령령으로 정하는 직원이 무공훈장을 받은 경우에는 전역하거나 퇴직한 사람만 해당한다.
8. 보국수훈자(保國受勳者): 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람
가. 군인으로서 보국훈장을 받고 전역한 사람
나. 군인 외의 사람으로서 간첩체포, 무기개발 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유(이하 “간첩체포등의 사유”라 한다)로 보국훈장을 받은 사람. 다만, 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 따른 공무원(군인은 제외한다)과 국가나 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령으로 정하는 직원이 간첩체포등의 사유로 보국훈장을 받은 경우에는 퇴직한 사람만 해당한다.
9. 6·25참전 재일학도의용군인(在日學徒義勇軍人)(이하 “재일학도의용군인”이라 한다): 대한민국 국민으로서 일본에 거주하던 사람으로서 1950년 6월 25일부터 1953년 7월 27일까지의 사이에 국군이나 유엔군에 지원 입대하여 6·25전쟁에 참전하고 제대한 사람(파면된 사람이나 형을 선고받고 제대된 사람은 제외한다)
10. 참전유공자: ‘참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률’ 제2조 제2호에 해당하는 사람 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람
가. ‘참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률’ 제5조에 따라 등록된 사람
나. ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’ 제4조 또는 제7조에 따라 등록된 사람
11. 4·19혁명사망자: 1960년 4월 19일을 전후한 혁명에 참가하여 사망한 사람
12. 4·19혁명부상자: 1960년 4월 19일을 전후한 혁명에 참가하여 상이를 입은 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 상이등급으로 판정
된 사람
13. 4·19혁명공로자: 1960년 4월 19일을 전후한 혁명에 참가한 사람 중 제11호와 제12호에 해당하지 아니하는 사람으로서 건국포장(建國褒章)을 받은 사람
14. 순직공무원: 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 따른 공무원(군인과 경찰공무원은 제외한다)과 국가나 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령으로 정하는 직원으로서 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망한 사람(질병으로 사망한 사람을 포함한다)
15. 공상공무원: 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 따른 공무원(군인과 경찰공무원은 제외한다)과 국가나 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령으로 정하는 직원으로서 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 상이(질병을 포함한다)를 입고 퇴직한 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 상이등급으로 판정된 사람
16. 국가사회발전 특별공로순직자(이하 “특별공로순직자”라 한다): 국가사회발전에 현저한 공이 있는 사람 중 그 공로와 관련되어 순직한 사람으로서 국무회의에서 이 법의 적용 대상자로 의결된 사람
17. 국가사회발전 특별공로상이자(이하 “특별공로상이자”라 한다): 국가사회발전에 현저한 공이 있는 사람 중 그 공로와 관련되어 상이를 입은 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 상이등급으로 판정되어 국무회의에서 이 법의 적용 대상자로 의결된 사람
18. 국가사회발전 특별공로자(이하 “특별공로자”라 한다): 국가사회발전에 현저한 공이 있는 사람 중 제16호와 제17호에 해당하지 아니하는 사람으로서 국무회의에서
이 법의 적용 대상자로 의결된 사람
3. 청구인들의 주장
가. 국가의 기본권 보장의무를 충실히 한다는 측면에서 사망한 자에게도 헌법소원심판의 청구인능력이 인정되어야 하고, 청구인 최○희, 최○선은 망 최○열의 보수청구권을 상속받았으므로 기본권침해의 자기관련성 및 직접성이 인정되며, 진정입법부작위에 대한 위헌 확인을 구하는 청구이므로 청구기간의 제한을 받지 않는다.
나. 국회는 헌법 제39조 제2항, 제23조 제1항에 따라 미귀환포로의 보수청구절차를 법률로 제정할 의무와 헌법 제10조, 제32조 제6항에 따라 미귀환포로를 국가유공자로 인정하는 법률을 제정할 의무가 있음에도 이를 입법하지 않는 피청구인의 부작위는 청구인들의 재산권 및 명예권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다.
4. 판단
가. 이 사건 보수특례조항
(1) 제도 개관
(가) 국군포로법의 입법배경
귀환한 국군포로에 대한 보수의 특례규정은 1999. 1. 29. 법률 제5705호로 제정된 ‘국군포로대우등에관한법률’에서 처음 도입되었다. 이는 1990년대 후반 대한민국으로 귀환한 국군포로들이 관련 법령의 미비로 인해 적정한 지원을 받지 못하는 문제에 대응하여, 아직 생존해 있는 국군포로의 파악과 송환대책 등에 관한 기본정책을 수립·시행하고, 국군포로에 대하여 필요한 대우와 지원을 함으로써 국군포로와 그 가족의 생활안정 및 복지향상을 도모하고자 제정된 것이다. 이후 억류지에서 사망한 국군포로의 억류지 출신 가족들에 대한 지원금의 지급 등 관련규정을 보완하여
2006. 3. 24. ‘국군포로대우등에관한법률’을 폐지하고 법률 제7896호로 ‘국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률’이 제정되었다.
(나) 이 사건 보수특례조항의 내용
이 사건 보수특례조항은 국군포로였다가 대한민국으로 귀환한 사람에 대하여만 억류기간에 대한 보수를 지급하도록 하고 있다. 국군포로법에 의하면, 국군포로는 대한민국에 귀환할 때까지 전역이 보류된 것으로 하고(제7조 제2항, 군인사법 제39조 제6항, 제40조 제1항 제6호), 보수액은 억류당시 보수관계법령을 적용하여 산정하되, 억류기간의 행적에 따라 부여된 등급별로 100분의 50부터 100분의 110까지 차등을 두어 지급하도록 하고 있다(제6조 제3항, 동법 시행령 제5조 제1항). 또한 일반 병사의 신분으로 포로가 되었다가 귀환한 자에게 병사의 봉급을 그대로 적용하면 그 액수가 지나치게 적다는 점을 고려하여, 병(兵)이 포로가 된 경우 입대일 기준으로 3년이 경과하면 하사로 임용하는 임용의 특례조항(제7조 제1항)을 두어 직업군인에 상응하는 보수의 혜택을 받을 수 있도록 하였다.
(다) 이 사건 보수특례조항에 따른 보수청구권의 법적 성격
군인보수법은 현역 군인에게 군복무에 대한 대가로 지급되는 봉급과 각종 수당을 포함한 ‘보수’에 관한 사항을 규정하고 있고(제1조, 제6조), 군인사법은 ‘포로’에 대하여 전역을 보류할 수 있도록 규정하고 있으므로(제39조 제6항), 국군포로가 억류기간 중 적국·무장폭도 또는 반란집단에 동조하거나, 자의로 귀환을 거부하거나, 억류기간 중 사망함을 이유로 제적되거나 병적에서 제외되기 전까지는 군인보수법에 따라 보수청구권이 발생한다고 볼 수 있다. 다만 보수가 발생한 시점으로부터 5년이 경과한 부분에 대해서는 소멸시효가 완성되었을 여지가 있으며, 억류기간 중 북한에
동조한 사람은 그 때로부터 제적되어 군인보수법상 보수를 청구할 수 없고(군인사법 시행규칙 제74조 제1항), 포로가 될 당시에 병사의 신분이었던 자가 군인보수법에 의해 받을 수 있는 보수는 병사의 봉급을 기준으로 산정하므로 그 액수가 많아야 수백만 원에 불과하다.
(2) 기본권 침해가능성
(가) 재산권 관련
앞서 검토한 바와 같이 이 사건 보수특례조항에 따른 보수청구권은 이 사건 보수특례조항에 의해 비로소 구체적으로 형성된 권리이므로, 이 사건 보수특례조항이 입법되기 이전에 이미 사망하였고 그 적용범위에서도 배제되어 있는 망 최○열은 이 사건 보수특례조항에 따른 보수청구권을 구체적 권리로서 취득한 적이 없으며, 청구인들이 이를 상속했다고 볼 여지도 없다. 또한 이 사건 보수특례조항은 귀환포로의 보수청구에 대한 특례를 마련함으로써 귀환포로에게 혜택을 주는 조항일 뿐, 미귀환포로의 군인보수법상 보수청구권을 부인하거나 제한하는 조항이 아니다. 만약 망 최○열이 군인보수법에 따른 보수를 청구할 수 있는 요건을 갖추었다면 청구인들은 이
를 상속받았음을 주장하며 국가에 그 보수를 청구할 수도 있는 것이다.
이와 같이 이 사건 보수특례조항은 청구인들의 재산권을 제한하는 바가 없으므로, 청구인들의 재산권에 대한 침해가능성을 인정하기 어렵다.
(나) 평등권 관련
이 사건 보수특례조항은 귀환포로만을 적용대상으로 하고 미귀환포로는 그 수혜범위에서 제외하고 있어 미귀환포로의 평등권이 침해될 가능성은 있지만, 미귀환포로의 자녀인 청구인들의 평등권이 침해될 가능성은 없다고 할 것이다.
이 사건 보수특례조항은 국군포로가 포로로서 겪은 희생과 노고를 위로하기 위한 취지에서 억류기간에 대한 보수를 지급하는 것이므로, 미귀환포로의 자녀일 뿐 스스로 포로의 신분을 가진 바 없는 청구인들과 귀환포로는 차별취급을 논하기 위한 비교집단이 될 수 없고, 이 사건 보수특례조항은 귀환포로의 자녀든 미귀환포로의 자녀든 그 규율대상으로 삼고 있지 않다는 점에서 동일하게 취급하므로 이들 사이에도 차별취급이 존재한다고 볼 수 없다.
이와 같이 이 사건 보수특례조항은 귀환포로와 미귀환포로를 차별하는 조항일 뿐, 미귀환포로의 자녀를 귀환포로나 귀환포로의 자녀에 비해 차별하고 있지 않으므로, 청구인들의 평등권이 침해될 가능성을 인정할 수 없다.
(3) 소결
따라서 이 사건 보수특례조항은 청구인들의 어떠한 기본권도 침해할 가능성이 없는 것이므로 이 부분 심판청구는 부적법하다.
나. 이 사건 국가유공자법조항
(1) 명예권 침해 여부
헌법 제10조로부터 도출되는 일반적 인격권에는 개인의 명예에 관한 권리도 포함되고(헌재 1999. 6. 24. 97헌마265 ), 여기서 말하는 ‘명예’는 사람이나 그 인격에 대한 ‘사회적 평가’, 즉 객관적·외부적 가치평가를 말하는 것이다(헌재 2005. 10. 27. 2002헌마425 ). 국가유공자로 인정된다는 것은, 대한민국을 위해 희생과 공헌을 한 자로서 숭고한 애국정신의 귀감으로 존중되고 합당한 예우를 받아야 하는 대상이라는 사회적 평가가 이루어진다는 것을 의미하며(국가유공자법 제1조, 제2조 참조), 또한 사자(死者)에 대한 사회적 명예와 평가는 사자(死者)와의 관계를 통하여 스스로의 인격상을 형성하고 명예를 지켜온 그들의 후손의 인격권, 즉 유족의 명예 또는 유족의 사자(死者)에 대한 경애추모의 정에도 영향을 미친다(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바111 ).
또한 이 사건 국가유공자법조항이 미귀환포로를 국가유공자로 인정하지 않는 것이 미귀환포로에 대한 어떠한 부정적 평가를 직접적으로 행하지도, 의도하지도 않고 있음은 명백하다. 위 조항이 국가유공자로 인정되는 순국선열, 애국지사, 전몰군경, 참전유공자 등의 사회적 평가를 향상시키는 데 기여하고 있다고 하여 국가유공자로 인정되지 않는 다른 모든 일반 국민들의 사회적 평가가 저해되는 것도 아니고, 억류
지에서 사망한 국군포로와 다른 국가유공자들이 한 쪽의 명예를 회복시켜 주면 그 반대 당사자의 명예는 필연적으로 훼손당할 수밖에 없는 대립당사자 관계에 있는 것도 아니다(헌재 2005. 10. 27. 2002헌마425 반대의견 참조).
(2) 평등권 침해 여부
법에 의한 국가유공자 등에 대한 예우는 생명 또는 신체의 손상이라는 특별한 희생에 대한 국가 보상적 내지 국가 보훈적 성격을 띠는 한편, 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 주어지는 특성을 가지고 있으므로 사회보장적 성질도 겸하고
있다. 따라서 국가가 누구를 국가유공자로 정할지, 국가유공자에게 예우할 구체적인 의무의 내용이나 범위, 그 방법·시기 등은 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 국가유공자에 대한 평가기준 등에 따라 정하여지는 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것으로 기본적으로는 국가의 입법정책에 달려 있다고 할 것이다(헌재 2005. 10. 27. 2004헌바37 참조).
국가유공자법은 기본적으로 생명과 신체의 손상을 특별한 희생으로 인정하여 이에 대한 예우를 행하고 이들의 유족 및 가족에게까지도 지원을 하고 있는데, 이는 국가유공자 본인의 생명과 신체의 손상은 그 유족 및 가족의 생계에도 지속적으로 어려움을 미치는 요소라고 볼 수 있기 때문이다. 그러나 생명을 잃거나 신체의 손상을 입은 전몰군경 및 전상군경에 비해 국군포로는 그 희생의 정도나 국가공헌도, 생활안정이나 복지가 요청되는 이유 및 정도의 측면에서 차이가 있으며, 이들의 희생이 그 가족 및 유족에게 미치는 영향도 다르다고 볼 수 있다. 따라서 국군포로를 국가유공자법에 의한 국가유공자로 포함시키지는 않되, 국군포로의 특수한 상황을 반영한 국군포로법을 제정하여 국군포로가 겪은 희생에 상응한 지원을 마련하고, 나아가 국군포로가 억류지에서 형성한 가족이 겪었을 희생도 고려하여 이들을 위한 지원책을 마련한 입법자의 판단이 현저히 자의적이라거나 불합리하다고 보기는 어렵다.
따라서 이 사건 국가유공자법조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 보수특례조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 각하하고, 나머지 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판장 재판관 박한철
재판관 이정미
재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 강일원
재판관 서기석
재판관 조용호