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인신보호법 제15조 위헌제청
- 인신보호법 제15조의 즉시항고기간이 헌법에 위반되는지 여부 -
(헌재 2015. 9. 24. 2013헌가21 , 판례집 27-2상, 461)
이 황 희*1)
【판시사항】
인신보호법(2007. 12. 21. 법률 제8724호로 제정된 것) 제15조 중 ‘피수용자인 구제청구자’의 즉시항고 제기기간을 ‘3일’로 정한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 피수용자의 재판청구권을 침해하는지 여부(적극)
【심판대상】
인신보호법(2007. 12. 21. 법률 제8724호로 제정된 것) 제15조 중 ‘피수용자인 구제청구자’의 즉시항고 제기기간을 ‘3일’로 정한 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다.
제15조 (상소) 구제청구자와 수용자는 제13조의 결정에 대하여 불복하면 3일 이내에 즉시항고할 수 있다.
【사건의 개요】
1. 심판청구에 이르게 된 경위
피수용자 이○식은 2009. 5. 8.경부터 편집성 정신분열병으로 천안시 서북구에 있는 ○○병원에 수용 중인 자로서, 2012. 8.경 수용자의 피수용자에 대한 수용이 위법하다는 이유로 대전지방법원 천안지원에 구제청구를 하였으나, 위 천안지원은 2012. 11. 1. 구제청구 기각결정을 하였다(위 천안
지원 2012인4).
피수용자는 2012. 11. 5. 구제청구 기각결정을 송달받고, 같은 날 즉시항고장을 작성하여 위 ○○병원 소속 간호사에게 우편송달을 요청하였는데, 이에 따라 송달된 이 즉시항고장은 2012. 11. 9. 위 천안지원에 도달하였다.
제청법원은 위 결정에 대한 즉시항고사건(대전지방법원 2012인라1)을 심리하던 중, 2013. 6. 20. 직권으로 즉시항고 제기기간을 3일로 규정한 인신보호법 제15조가 재판청구권, 신체의 자유, 평등권을 침해한다는 이유로 위 법률조항에 대하여 위헌법률심판을 제청하였다.
2. 제청법원의 위헌심판제청 이유
이 사건 법률조항이 즉시항고 제기기간을 3일로 정하고 있으나, 인신보호법상 구제청구 사건의 특성상 구제청구자인 피수용자는 사인에 의한 시설에 홀로 수용되어 있어 인신의 자유가 제한된 상태에 있어서 직접 법원에 출석하여 즉시항고장을 접수할 방법이 없고, 가족 등 친지의 조력을 받을 수 없는 경우가 대부분이어서 대리하여 접수할 수도 없는 점, 인신보호법은 국선변호인을 선임할 수 있도록 규정하고 있으나 원심 결정 이후까지 국선변호인의 조력을 받도록 하는 규정은 없어서 결정 이후의 불복절차에서까지 조력을 받는 것이 현실적으로 불가능한 점, 인신보호법상 즉시항고절차에 관해서는 민사소송법의 규정을 준용하고 있어서 형사소송법상 법정기간의 연장이나 재소자의 특칙 규정이 적용될 여지가 없는 점 등을 감안해 보면, 3일의 기간은 지나치게 짧은 것으로 보이므로 이 사건 법률조항은 피수용자의 재판청구권, 신체의 자유, 평등권을 침해한다.
【결정요지】
인신보호법상 피수용자인 구제청구자는 자기 의사에 반하여 수용시설에 수용되어 인신의 자유가 제한된 상태에 있으므로 그 자신이 직접 법원에 가서 즉시항고장을 접수할 수 없고, 외부인의 도움을 받아서 즉시항고장을 접수하는 방법은 외부인의 호의와 협조가 필수적이어서 이를 기대하기 어려운 때에는 그리 효과적이지 않으며, 우편으로 즉시항고장을 접수하는 방
법도 즉시항고장을 작성하는 시간과 우편물을 발송하고 도달하는 데 소요되는 시간을 고려하면 3일의 기간이 충분하다고 보기 어렵다.
인신보호법상으로는 국선변호인이 선임될 수 있지만, 변호인의 대리권에 상소권까지 포함되어 있다고 단정하기 어렵고, 그의 대리권에 상소권이 포함되어 있다고 하더라도 법정기간의 연장 등 형사소송법 제345조 등과 같은 특칙이 적용될 여지가 없으므로 3일의 즉시항고기간은 여전히 과도하게 짧은 기간이다. 즉시항고 대신 재청구를 할 수도 있으나, 즉시항고와 재청구는 개념적으로 구분되는 것이므로 재청구가 가능하다는 사실만으로 즉시항고 기간의 과도한 제약을 정당화할 수는 없다.
나아가 즉시항고 제기기간을 3일보다 조금 더 긴 기간으로 정한다고 해도 피수용자의 신병에 관한 법률관계를 조속히 확정하려는 이 사건 법률조항의 입법목적이 달성되는 데 큰 장애가 생긴다고 볼 수 없으므로, 이 사건 법률조항은 피수용자의 재판청구권을 침해한다.
【해 설】
1. 인신보호법에 의한 구제절차 개관
인신보호법에 의하면, 피수용자에 대한 수용이 위법하게 개시되었거나 적법하게 수용되었더라도 그 사유가 소멸되었음에도 불구하고 계속 수용되어 있는 경우, 피수용자나 법정대리인, 후견인, 배우자, 직계혈족, 형제자매, 동거인, 고용주 또는 수용시설 종사자(이하 “구제청구자”라 한다)는 법원에 구제를 청구할 수 있고(제3조), 법원은 구제청구사건을 심리한 후 그 청구가 이유 있다고 인정하는 때에는 결정으로 피수용자의 수용을 즉시 해제할
것을 명하여야 하며, 구제청구가 이유 없다고 인정하는 때에는 이를 기각하여야 하는바(제13조), 이와 같은 법원의 결정에 대하여 구제청구자와 수용자는 이 사건 법률조항에 따라 3일 이내에 즉시항고를 제기할 수 있도록 하고 있다.
구제청구를 심리하는 관할법원은 당해 피수용자 또는 수용시설의 주소, 거소 또는 현재지를 관할하는 지방법원 또는 지원으로 하는바(제4조), 법원은 구제청구에 대하여 이를 각하하는 경우를 제외하고 심문기일을 지정하여 구제청구자와 수용자를 소환하여야 하고, 수용자는 심문기일 전까지 답변서를 제출해야 하며, 법원의 소환이 있는 경우 피수용자를 심문기일에 출석시켜야 한다(제10조).
피수용자와 구제청구자는 변호인을 선임할 수 있는바, 구제청구자 등이 빈곤이나 그 밖의 사유로 변호인을 선임할 수 없는 경우 구제청구자 등의 명시적 의사에 반하지 아니하고 구제청구가 명백하게 이유 없는 것이 아닌 이상 법원은 직권으로 변호인을 선정하여야 한다(제12조). 국선변호인은 별도의 규정이 없는 한 구제청구사건의 성질에 반하지 아니하는 범위 내에서 ｢형사소송법｣, ｢형사소송비용등에관한법률｣ 중 국선변호인에 관한 규정을 준용한다(인신보호규칙 제15조).
그 밖에 구제청구사건의 심리 및 재판에 관하여 필요한 사항은 대법원규칙으로 정하는바(제17조), 이에 따른 인신보호규칙(2013. 2. 18. 대법원규칙 제2452호로 개정된 것)에 의하면, 동 규칙에서 정하고 있지 아니한 사항에 대하여는 그 성질에 반하지 아니하는 범위 내에서 민사소송의 예에 따르도록 하고 있다(동 규칙 제18조).
2. 인신보호법상 즉시항고 제기기간 및 관련 입법례
가. 인신보호법상 즉시항고 제기기간
항고는 법원의 재판 중 결정에 대한 상소제도로, 불복기간의 제한이 있는지 여부에 따라 보통항고와 즉시항고로 분류되는데, 원래 항고는 이익이 있는 한 언제든지 제기할 수 있지만 법률관계의 조속한 안정을 위하여 특별히 제기기간을 제한하는 경우가 있다.
통상 즉시항고는 당사자의 중대한 이익에 관련된 사항이나 소송절차의 진행을 위하여 신속한 결론을 얻는 것이 필요한 사항 등을 그 대상으로 하는 것인데,2)이 사건 법률조항에 따른 즉시항고제도 역시 인신보호법에 따른 구제청구에 대한 결정이 피수용자의 구금상태의 적부를 판단하는 것이라는 점에서 피수용자의 중대한 이익에 관련된 사항이고 이를 둘러싼 법률관계를 신속하게 확정하는 것이 필요하다는 고려 하에 3일 이내라는 단기간으로 만들어진 것으로 보인다.
나. 관련 입법례
(1) 일본
(2) 독일
독일에서는 자유박탈조치에 관한 종국적 결정권한을 법관에게 유보하고 있는 기본법 제104조 제2항 제1문 및 제2문의 취지에 따라서 먼저 법원의 명령을 얻어서 강제수용조치를 하든지, 아니면 강제수용조치를 한 후 법원
의 추인을 얻도록 하고 있는데 이러한 강제수용조치에 대한 법원의 명령 또는 추인은 종국 결정의 형태로 행해질 수도 있고 가명령으로 행해질 수도 있는바, 각각에 대한 항고 제기기간이 다르다고 한다.
즉, 법원이 강제수용조치를 명하거나 추인하는 결정을 가명령의 형태로 한 경우에는 이에 대한 항고를 14일 이내에 제기하여야 하고, 종국 결정으로 하는 경우에는 1월 이내에 제기하여야 한다는 것이다.
(3) 미국
미국의 경우 인신보호영장(writ of habeas corpus) 제도는 법원의 판결로 감금 상태에 있는 사람을 구제하기 위한 제도로서, 연방법원과 주법원의 판결에 의한 감금에 대하여 모두 적용되는바, 인신보호영장신청은 형사소송절차의 일부이기는 하지만 형식적으로는 피수용자(원고)가 교도소장, 간수 또는 교정공무원(피고)을 상대로 하는 민사소송에 가깝다는 것이다. 이에 따라서 연방지방법원이 피수용자의 인신보호영장신청을 기각하는 경우 관할 지역 연방항소법원에 항소할 수 있고, 항소를 하기 위해서는 반드시 연방지방법원이나 연방항소법원으로부터 항소가능성 증명(certificate for appealability)을 받아야 하는바, 28 U.S.C. 2255(연방법원에 의한 수용)의 적용을 받는 경우 연방지방법원이 인신보호영장신청을 기각한 결정을 내린 날부터 60일 이내에 항소통지서(notice of appeal)를 제출하여야 하고, 28 U.S.C. 2254(주법원에 의한 수용)의 적용을 받는 경우에는 기각 결정이 있은 날부터 30일 이내에 항소통지서를 제출하여야 한다는 것이다.
3. 이 사건 법률조항에 의해 제한되는 기본권
가. 제청법원은 이 사건 법률조항에 의해 피수용자의 재판청구권, 신체의 자유, 평등권이 침해될 수 있다고 보았다. 3일이라는 즉시항고 제기기간이 너무 짧아서 그 기간 내에 항고가 제기되지 못하는 것이 문제된다면, 이는 재판청구권에 대한 제한이 된다.
나. 이 사건 법률조항으로 인해 즉시항고를 기간 내에 제기하지 못하여 계속 수용되는 피수용자는 그 신체의 자유도 제한되는지 문제되나, 이 사
건 법률조항의 문언 자체로 신체의 자유에 대한 제한성의 표지가 드러나지 않는 점, 신체의 자유에 대한 제약은 재판청구권에 대한 제한으로 야기되는 부수적 현상에 불과한 점 등을 종합하면, 이 사건 법률조항으로 신체의 자유가 제한된다고 보기는 어렵다.
다. 제청법원이 제기하는 평등권의 문제는, 인신보호법상 피수용자가 형사소송법상 재소자에 준하는 인신구속 상태에 있음에도, 전자의 경우는 후자의 경우와 달리 기간에 관한 특칙(형사소송법 제344조 등)이 적용되지 않는 점에서 비롯된다. 그러나 이는 단기로 설정된 즉시항고기간의 위헌성을 다투는 취지가 아니라, 이 사건 법률조항의 적용과 관련하여 형사소송법상의 특칙과 같은 규정을 마련해 두지 않음으로 인한 위헌성을 제기하는 것으로서, 이러한 취지의 주장에 대해서는 재판청구권 침해 여부를 판단함에 있어 고려하면 충분하다.
4. 재판청구권 침해 여부
가. 심사기준
재판청구권의 제한이 문제되는 사건에서 헌법재판소는 통상 입법재량의 일탈남용 여부를 심사척도로 삼았다. 가령, “헌법 제27조 제1항이 규정하는 재판청구권을 보장하기 위해서는 입법자에 의한 재판청구권의 구체적 형성이 불가피하므로 입법자의 광범위한 입법재량이 인정된다”(헌재 2009. 2. 26. 2007헌바8 등, 판례집 21-1상, 45, 53)라든가, “재판청구권과 같은 절차적 기본권은 …… 자유권적 기본권 등 다른 기본권의 경우와 비교하여 볼 때 상대적으로 광범위한 입법형성권이 인정되므로, 관련 법률에 대한 위헌심사기준은 합리성원칙 내지 자의금지원칙이 적용된다”(헌재 2005. 5. 26. 2003헌가7 , 판례집 17-1, 558, 567; 헌재 2009. 7. 30. 2008헌바162 , 판례집 21-2상, 280, 288-289 등)와 같은 판시가 대표적이다.
헌법재판소는 2013헌가21 사건에서도 입법재량의 일탈남영 여부가 심사의 척도로 적용된다고 밝혔다.
'⌈재판청구권은 실체적 권리의 구제를 위해 국가로부터 적극적인 행위, 즉 권리구제절차의 제공을 요구하는 청구권적 기본권으로서, 입법자에 의
한 구체적인 제도 형성을 필요로 하는데, 특히 재판을 청구할 수 있는 기간을 정하는 것은 원칙적으로 입법자가 그 입법 재량에 기초한 정책적 판단에 따라 결정할 문제이므로 그 재량의 한계를 일탈하지 아니하는 한 위헌이라고 판단하기는 어렵다(헌재 2006. 11. 30. 2003헌바66 등).'⌈
동시에 헌법재판소는 재판청구권과 관련한 입법재량 일탈이 어떤 의미인지를 구체적으로 설시하였다.
'⌈재판청구권은 기본권이 침해당하거나 침해당할 위험에 처해 있을 때 그에 대한 구제 또는 예방을 요청할 수 있는 권리라는 점에서 다른 기본권의 보장을 위한 기본권이라는 성격을 가지고 있으므로(헌재 2011. 6. 30. 2009헌바430 ), 재판청구권에 관한 입법재량에도 한계가 있을 수밖에 없다. 단지 법원에 제소할 수 있는 형식적인 권리나 이론적인 가능성만 제공할 뿐 권리구제의 실효성이 보장되지 않는다면 이는 헌법상 재판청구권을 공허하게 만드는 것이므로 입법재량의 한계를 일탈한 것으로서 위헌이다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40 ; 헌재 2009. 6. 25. 2008헌마259 참조).'⌈
나. 위헌여부
(1) 헌법재판소는 이 사건 법률조항의 입법목적을 피수용자의 신병에 관한 법률관계를 조속히 확정하려는 점에서 찾았으나, 3일의 즉시항고 제기기간은 수용시설에 수용·보호 또는 감금되어 있는 피수용자가 즉시항고를 제기하는 것을 현저히 곤란하게 하는 기간이라고 평가하였다.
'⌈인신보호법상 구제청구 사건의 특성상, 구제청구자인 피수용자는 자기 의사에 반하여 수용시설에 수용되어 인신의 자유가 제한된 상태에 있으므로, 그 자신이 직접 법원에 가서 즉시항고장을 접수할 수는 없다. 따라서 이러한 피수용자는 이를 직접 접수하는 방법 이외의 수단을 모색해야 한다. 여기에는, 예컨대 그 법정대리인, 후견인, 배우자, 직계혈족, 형제자매, 동거인, 고용주와 같은 외부인 중 자신을 도와줄 수 있는 사람의 도움을 받아서 즉시항고장을 접수하는 방법이나 우편을 이용하여 접수하는 방법 등이 있을 것이다. 그러나 외부인의 도움을 받아서 즉시항고장을 접수하는 방법은 외부인의 호의와 협조가 필수적이므로, 그들이 즉시항고장 제출 문제에 대하여 피수용자와 다른 의견을 가지고 있는 경우와 같이 피수용자가
호의적인 협조를 기대하기 어려운 때에는 그리 효과적이지 않다. 우편으로 즉시항고장을 접수하는 방법도 즉시항고장을 작성하는 시간과 우편물을 발송하고 도달하는 데 소요되는 시간을 고려하면, 3일의 기간이 충분하다고 보기 어렵다.
또 하나의 현실적인 방법으로, 강제 수용되어 있는 기관에 근무하는 직원의 도움을 받아서 법원에 접수하는 방법을 생각해 볼 수 있으나, 통상 수용시설측은 피수용자의 수용이 장기화될수록 더 큰 경제적 이익을 얻게 되므로 이러한 상황은 피수용자의 수용과 관련하여 수용시설측과 피수용자의 이해관계가 서로 충돌하는 경우에 해당한다. 따라서 이들로 하여금 피수용자의 즉시항고장 접수에 협조하도록 명하는 법령과 같이 별도의 강제적 수단이 존재하지 않는다면, 피수용자 입장에서는 3일이라는 짧은 기간 안에 즉시항고장을 제출하기 위해 필요한 적극적인 협조를 구하는 데 큰 어려움을 겪을 것이다.
그리고 피수용자로서는 즉시항고 대신 재청구를 통해 여전히 수용의 위법성을 다툴 수도 있겠지만, 즉시항고를 통해 기존 결정의 문제점을 다투고자 하는 것과 재청구를 통해 수용의 위법성을 다시 다투는 것은 개념적으로 구분되는 일이며, 재청구를 위해서는 어느 정도의 사정 변경이 필요하다는 등의 제약이 따르는 점을 고려하면, 재청구가 가능하다는 사실만으로 즉시항고 기간의 과도한 제약을 정당화할 수는 없다.'⌈
(2) 헌법재판소는 즉시항고 제기기간을 마찬가지로 3일로 정하고 있는 형사소송법 제405조에 대해서 종래 합헌판단을 한 바 있다(헌재 2011. 5. 26. 2010헌마499 등). 재판소는 형사소송법상 즉시항고기간이 인신보호법상 즉시항고기간과 동일하다 해도, 양자 간에는 여러 측면에서 차이가 있으므
로 전자에 대한 합헌판단과 후자에 대한 위헌판단이 서로 충돌하지 않음을 강조하였다.
'⌈위 2010헌마499 결정에서는 형사소송법상 재소자가 교도소장, 구치소장 또는 그 직무를 대리하는 자에게 상소장을 제출한 때에는 그 제기기간 내에 상소한 것으로 간주되는 점(형사소송법 제344조 제1항), 상소권자 또는 대리인이 책임질 수 없는 사유로 상소의 제기기간 내에 상소를 하지 못한 때에는 상소권회복의 청구를 할 수 있는 점(형사소송법 제345조) 등을 고려하여 형사소송법상 인정되는 3일의 즉시항고 제기기간이 입법재량의 범위를 일탈하지 않았다고 판단하였다(헌재 2011. 5. 26. 2010헌마499 ).
그런데 인신보호규칙은 “이 규칙에서 정하고 있지 아니한 사항에 대하여는 그 성질에 반하지 아니하는 범위 내에서 민사소송의 예에 따른다.”고 규정하고 있을 뿐이고(제18조), 달리 인신보호법상으로 그 즉시항고의 제기에 있어서 피수용자에게 유리하게 작용할 수 있는 위 형사소송법 조항들을 준용한다는 규정이 존재하지 않으므로, 인신보호법상 즉시항고 제기에서는 위 형사소송법 조항들의 특칙이 준용되기 어렵다. 따라서 즉시항고의 제기와 관련하여 비록 형사소송법과 인신보호법이 동일한 기간(3일)을 보장하고 있지만, 인신보호법상 즉시항고의 제기에는 형사소송법상 즉시항고 제기에 비해 더 큰 어려움이 있다고 할 수 있다.
(3) 헌법재판소는 이상의 이론적 차원의 논의를 당해 사건에 비추어 봄으로ㅆ, 위헌판단을 정당화할 수 있다고 보았다.
'⌈당해 사건의 경우를 보더라도, 이 사건 피수용자는 2012. 11. 5. 대전지방법원 천안지원의 구제청구 기각결정을 송달받고 바로 당일 즉시항고장을 작성하여 수용자 운영 병원의 간호사에게 우편송달을 요청하였음에도 불구하고 즉시항고장은 위 법원에 11. 9. 도달하였는데, 이 결과가 우편 발송이 지연되었기 때문에 생긴 일인지, 아니면 빠른우편이 아닌 일반우편으로 발
송하였기 때문에 생긴 일인지 불분명하다 하더라도, 적어도 피수용자가 즉시항고 제기를 위한 진지하고 준수한 노력과 성실성을 보여주었음에도 불구하고 3일이라는 과도하게 짧은 기간설정으로 인해 즉시항고 제기기간이 도과되었을 가능성이 농후한 점은 부인하기 어렵다.'⌈
(4) 이러한 설시를 통해, 헌법재판소는 즉시항고 제기기간을 3일보다 조금 더 긴 기간으로 정한다 하더라도 피수용자의 신병에 관한 법률관계를 조속히 확정하려는 이 사건 법률조항의 입법목적이 달성되는 데 큰 장애가 생긴다고 볼 수도 없다고 결론지었다.
이는 결국 이 사건 법률조항이 인신보호법상 구제청구에 대한 결정의 즉시항고 제기기간을 지나치게 짧게 정하여 헌법상 재판청구권을 공허하게 만드는 것이어서 입법재량의 한계를 일탈하여 피수용자의 재판청구권을 침해한다는 것이다.
5. 결정 주문의 형태 등
가. 헌법불합치결정이 아닌 단순위헌결정
대체로 어떤 기간이 너무 짧아서 위헌이라고 결정할 때에는 단순위헌결정보다는 헌법불합치결정이 선호된다. 기간을 설정하는 것 자체의 정당성은 인정되기 때문이다. 이 때 해당 조항에 대해서 단순위헌결정을 내리게 되면 기간 자체가 사라져, 기간 경과로 인해 법률관계가 확정되는 상황이 일어나지 않는다.
나. 형사소송법상 특칙 조항의 준용 문제
형사소송법은 즉시항고 제기기간을 3일로 규정하고 있지만, 법정기간 연장 제도(형사소송법 제67조, 동법규칙 제44조), 재소자에 대한 상소제기 특례(형사소송법 제344조 제1항), 상소권회복 청구제도(형사소송법 제345조) 등에 관한 규정이 즉시항고에 적용된다. 그런데 인신보호규칙 제18조가 “이 규칙에서 정하고 있지 아니한 사항에 대하여는 그 성질에 반하지 아니하는 범위 내에서 민사소송의 예에 따른다.”고 규정하고 있어서 인신보호법상 즉시항고에도 이러한 형사소송법상 특칙들이 준용되는지 문제된다. 인신보호법은 기본적으로 민사소송의 절차가 준용되므로 형사소송 절차가 배제되지만, 이러한 민사소송 절차의 준용은 “그 성질에 반하지 아니하는 범위 내”에서만 인정되기 때문이다.
그런데 제청법원은 일단 인신보호법상 즉시항고 제기기간과 관련하여 형사소송법의 위 특칙이 준용되지 않는다고 보고 있는 듯하고, 이 사건 이해관계인인 법무부장관의 의견도 마찬가지이며, 관련 법령의 규정 내용에 비추어 보더라도 형사소송법상 특칙이 인신보호법상 즉시항고에도 그대로 준용된다는 점이 명시적으로 드러나지 않는다. 2013헌가21 결정 역시 인신보호법상 즉시항고와 관련하여 형사소송법상 위 특칙들이 준용되지 않는다는 점을 전제로 하고 있다. 그러나 이와 관련해서는 다른 해석이 가능할 수 있으며, 인신보호법상 즉시항고와 관련하여 형사소송법상 위 특칙들이 준용된다면 이 사건에서도 형사소송법상 즉시항고기간에 대한 합헌결정과 같은 결론이 나왔을 가능성이 있었을 것이다.