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습지보전법 제20조의2 제1항 위헌소원
- 습지보호지역 등에서의 광업권 매수 사건 -
(헌재 2015. 10. 21. 2014헌바170 , 판례집 27-2하, 44)
유 경 민*1)
【판시사항】
1. 제1심인 당해사건에서 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원을 제기한 청구인들이 당해사건의 항소심에서 항소를 취하한 경우 재판의 전제성이 인정되는지 여부(적극)
2. 습지보호지역 등에서 광업권소유한 사람이 환경부장관이나 해양수산부장관에게 광업권을 매도하려는 경우 임의로 매수할 수 있도록 한 구 습지보전법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2014. 3. 24. 법률 제12525호로 개정되기 전의 것) 제20조의2 제1항 중 ‘광업권’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 광업권자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
【심판대상】
이 사건의 심판대상은, 구 습지보전법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2014. 3. 24. 법률 제12525호로 개정되기 전의 것) 제20조의2 제1항 가운데 ‘광업권’에 관한 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다.
제20조의2(토지등의 매수) ①환경부장관 또는 해양수산부장관은 습지보호지역 등의 생태계를 보전하기 위하여 필요한 지역 등에서의토지·건축물 그 밖의 물건 및광업권·어업권 등의 권리(이하 “토지등”이라 한다)의 소유자가 토지등을 매도하고자 하는 경우에는 이를 매수할 수 있다.
【사건의 개요】
1. 심판청구에 이르게 된 경위
청구인들은 인천 옹진군 ○○면 ○○리 갯벌 일대 68.4㎢에 속해 있는 광구의 광업권자들인데, 위 광구가 포함된 갯벌 일대가 2003. 12. 31. 구 습지보전법 제8조 제1항에 따라 습지보호지역으로 지정·고시되었다.
청구인들은 2013. 2. 1. 인천광역시 옹진군수에게 습지보전법 제20조의2 제1항에 근거하여 청구인들의 광업권을 매수해 줄 것을 청구하였으나, 옹진군수는 ‘이 사건 광구가 위치한 지역은 습지보전법 제13조 제1항 제4호에 따라 광물 채굴이 제한되어 있어 해당 습지보호지역 보전을 위한 조치가 이미 확보되어 있고, 습지보호지역 지정 이전에도 광물 채굴실적이 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때 국가가 광업권을 매수하는 것은 곤란하다’는 이유로 청구인들의 매수청구를 거부하였다.
청구인들은 2013. 9. 30. 위 매수청구 거부처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나(인천지방법원 2013구합3201) 기각되자, 이에 대하여 항소를 제기하였는데(서울고등법원 2014누54310), 항소심 계속 중이던 2015. 3. 9. 청구인들의 항소 취하로 소송이 종결되었다.
한편 청구인들은 위 제1심 소송 계속 중, 광업권 매수청구 거부처분의 근거가 된 습지보전법 제20조의2 제1항 등에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였고, 위 법률조항에 대한 신청이 기각되자(인천지방법원 2013아433), 2014. 3. 18. 위 법률조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 청구인들의 주장
습지보호지역으로 지정되면 습지보전법 제13조 제1항 제4호에 의하여 광물의 채굴이 금지되는데, 이러한 제한은 청구인들이 사회적으로 수인하여야 할 한도를 넘는 특별한 희생이다. 그럼에도 심판대상조항이 관할 행정청에 광업권 매수 여부에 관한 재량권을 부여하고 있는 것은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다.
【결정요지】
1. 제1심인 당해사건에서 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원을 제기한 청구인들이 당해사건의 항소심에서 항소를 취하하여 원고 패소의 원심판결이 확정된 경우, 당해사건에 적용되는 법률이 위헌으로 결정되면 확정된 원심판결에 대하여 재심청구를 함으로써 원심판결의 주문이 달라질 수 있으므로 재판의 전제성이 인정된다.
2.공익적 목적으로 설정된 특정 지역 내에서 일정한 행위를 제한하는 조항(이하 ‘행위제한조항’이라 한다)이 재산권을 침해하는지가 문제되는 경우 비례원칙이 심사기준이 되지만,행위제한에 대한 보상으로서 토지 등의 매수를 규정한 조항(이하 ‘매수조항’이라 한다)만이 심판대상이 되어 그 위헌성을 다투는 이 사건의 경우에는 ‘행위제한조항이 재산권의 사회적 제약의 한계를 넘는 과도한 부담을 초래하고 있는가’, ‘만약 그렇다면 매수조항을 비롯한 보상규정이 이러한 과도한 부담을 완화하여 재산권의 사회적 제약을 합헌적으로 조정하고 있는가’라는 두 단계의 심사를 거치는 것이 타당하다.
습지보호지역으로 지정되면 그 지역 내에서는 광물의 채굴이 금지되는데, 이로써 광업권자는 때에 따라 사회적 수인한도를 넘는 가혹한 부담을 받을 수도 있다. 그러나 미채굴 광물에 대하여 갖는 권리가 일반 재산권만큼 보호가치가 확고한 것은 아니고, 광물 채굴 절차의 진행 정도에 따라 광업권의 재산적 가치가 낮거나 거의 없을 수 있어, 광물의 채굴 금지로 인하여 광업권자에게 항상 사회적 제약의 한계를 넘는 과도한 부담이 부과된다고 볼 수는 없다.
심판대상조항이 행정청에 재량을 부여하면서 매수 요건에 관하여 ‘습지보호지역등의 생태계를 보전하기 위하여 필요한 지역 등에서’라고만 규정하여 그 요건에 대하여 구체적으로 정하지 않고 있더라도, 과도한 재산권의 부담을 완화·조정하는 역할을 하는 매수조항의 경우 반드시 법률로써 구체적인 보상의 요건을 규정하여야 하는 것은 아니고 법률에 보상의 근거를 두고 있으면 족한 점, 실제로 매수청구제도를 운용함에 있어서 행정기관은 광업권의 재산권 제한의 정도가 비교적 높을 수 있다는 점을 충분히 고려하여 매수 여부를 결정하여야 하고 법원도 이 점을 참작하여 재산권을
충분히 보장하는 방향으로 사법심사를 하여야 하는 점, 입법자가 관련조항에서 광업권의 분할매수제도를 통하여 광업권자의 부담을 특별히 배려하고 있는 점 등에 비추어, 심판대상조항은 광물의 채굴 금지에 따른 광업권의 부담을 합헌적인 범위 내에서 완화·조정하고 있다고 할 것이므로 광업권자의 재산권을 침해하지 않는다.
【해 설】
1. 사안의 쟁점
이 사건의 경우 우선 심판대상 단계에서, 심판대상을 습지보호지역에서 광물의 채취를 제한하는 이른바 ‘행위제한조항’(구 습지보전법 제13조 제1항 제4호)으로 확장할 것인지 아니면 행위제한에 대한 보상으로서 광업권의 매수를 규정한 이른바 ‘매수조항’(심판대상조항)으로 한정할 것인지가 문제된다.
다음으로 적법요건 단계에서, 제1심인 당해사건에서 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원을 제기한 청구인들이 당해사건의 항소심에서 항소를 취하한 경우 재판의 전제성을 인정할 수 있는지가 문제된다.
마지막으로 본안 판단에 있어서는, 매수조항에 대한 재산권 침해 여부 심사구조가 가장 중요한 쟁점이라 할 수 있다.
이 사건에서 심판대상의 확장 여부는 본안 판단과 밀접한 연관이 있으므로, 우선 항소 취하와 재판의 전제성 여부부터 간략히 살펴본 다음, 심판대상과 본안에 관한 판단을 검토하기로 한다.
2. 항소취하와 재판의 전제성
당해사건의 제1심 법원은 2014. 2. 6. 청구인들의 청구를 기각하는 판결을 선고하면서 청구인들의 위헌법률심판제청신청을 배척하였다. 이에 청구인은 2014. 2. 25. 당해사건에 대하여 항소하였다가(서울고등법원 2014누54310), 2014. 3. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구한 다음 2015. 3. 9. 당해사건의 항소심에서 항소를 취하하였다. 이와 같이 제1심인 당해사건에서 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원을 제기한 청구인들이 당해사건의
항소심에서 항소를 취하한 경우 재판의 전제성이 인정되는지 문제된다.
이에 대하여 헌법재판소는 다음과 같이 일치된 의견으로 재판의 전제성이 인정된다고 판단하였다.
'⌈청구인들은 제1심인 당해사건에서 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원을 제기하였는데, 당해사건의 항소심에서 항소를 취하하여 원고 패소의 원심판결이 확정되었다. 이 경우에도 당해사건에 적용되는 법률이 위헌으로 결정되면 확정된 원심판결에 대하여 재심청구가 가능하므로(헌법재판소법 제75조 제7항) 원심판결의 주문이 달라질 수 있다. 따라서 청구인들이 당해사건의 항소심에서 항소를 취하하였다고 하더라도 이 사건에서 재판의 전제성이 인정된다.'⌈
① 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원의 경우 제청신청 시에 구체적 사건이 법원에 계속 중이어야 하는데, 이 사건의 경우 항소가 취하되더라도 제1심의 소송절차는 그대로 효력이 인정되므로 제청신청 시 당해사건이 법원에 계속 중이라는 요건이 충족된다. ② 당해사건에서 항소를 취하하는 경우 항소는 소급적으로 효력을 잃고 원고 패소의 원심판결이 확정되는데, 원심에 적용되는 법률이 위헌으로 결정되면 확정된 원심판결에 대하여 재심청구가 가능하므로(헌법재판소법 제75조 제7항) 원심판결의 주문이 달라질 수 있다. 즉, 소취하, 화해, 조정의 경우 법률의 위헌여부에 따라 판결의 주문이 달라지지 않는 것과는 구별할 필요가 있다. ③ 제1심 절차에서 헌법재판소법 제68조 제2항 헌법소원을 제기하고 항소를 제기하지 않아 그대로 패소 확정된 경우에는 당연히 재판의 전제성이 인정되는데(헌재 2010. 7. 29. 2006헌바75 , 판례집 22-2상, 232, 249 참조), 항소 취하의 경우에 이와 달리 취급하여 재판의 전제성을 부정하는 것은 형평에 맞지 않는다.
따라서 헌법재판소는 당해사건의 제1심 절차에서 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원을 제기하고 항소를 취하한 이 사건의 경우 재판의 전제성이 인정된다고 본 것이다.
3. 심판대상의 확장 여부
가. 문제점
공익적 목적으로 특정한 지역이나 구역을 설정하고 그 지역 내의 토지소유자 등으로 하여금 일정한 행위를 하지 못하도록 하는 법제에서 종래 헌법적으로 주로 문제가 되었던 것은, 행위제한조항만 있고 이에 대한 보상규정이 없는 경우 재산권 침해에 해당하는지 여부였다. 헌법재판소는 원칙적으로 행위제한조항은 재산권의 내용과 한계를 형성하는 규정으로서 수범자는 이를 수인하여야 하지만, 사회적 기속성을 넘는 제약이 부과된 경우 이를 완화하는 보상규정이 없다면 비례의 원칙에 반하여 재산권을 침해하는 것이라고 판단하였다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 947-948; 헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 406-408 참조). 헌법재판소의 위 결정 이후 입법자는 행위제한조항이 있는 다수의 법률에 보상규정을 새로이 도입하였고, 특히 보상규정의 일종으로서 토지 등의 매수를 규정한 매수조항이 다수 신설되었다. 이 사건은 보상규정이 없었던 기존의 선례들과 달리 매수조항이 존재하고 있지만, 매수조항이 행위제한조항의 과도한 제약을 충분히 완화하고 있는지가 문제되는 사안이다.
그런데 매수조항은 그 자체로 재산권을 제한하는 규정이 아니고 단지 행위제한조항에 의한 재산권의 과도한 부담을 완화·조정하는 역할을 하는 것이므로, 매수조항만을 분리해서 검토하는 것이 가능한 것인지, 그렇지 않다면 심판대상을 행위제한조항까지 포함하는 것으로 확장하여야 할 것인지가 문제된다. 이는 단순히 심판대상의 문제에 그치는 것이 아니라 기본권 침해의 심사기준과도 밀접하게 관련되어 있다. 행위제한조항을 심판대상에 포함하면 과잉금지원칙에 의한 심사가 가능한 데 반해, 매수조항만을 심판대상으로 보게 되면 과잉금지원칙에 의한 심사가 어려워질 수 있기 때문이다.
나. 헌법재판소 선례
재산권의 사회적 제약을 넘는 과도한 제한을 하면서 보상규정을 두지 않은 것이 위헌인지 여부가 문제된 사안에서, 헌법재판소는 개발제한구역 지정조항과 행위제한조항(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927,
931 참조) 또는 행위제한조항(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 386-387 참조)을 심판대상으로 보고 심사하였고, 이후의 결정례들도 대체로 행위제한조항을 심판대상으로 하여 위헌 여부를 판단하고 있다.
한편 보상규정으로서 매수청구권을 보장한 매수조항을 심판대상으로 삼아 재산권 침해여부를 판단한 사례가 있으나(헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84 등, 판례집 17-2, 98, 125-126 참조), 이 결정은 매수조항의 내용이 불완전·불충분한지가 문제된 것이 아니라, 행위제한조항의 일부에 대해서만 매수조항을 두고 나머지 행위제한조항에 대해서는 ‘매수조항을 두지 않은 것’이 재산권을 침해하는지가 문제된 것이다.
따라서 매수조항의 불완전·불충분성에 대하여만 심판을 청구한 이 사건의 직접적인 선례는 존재하지 않는 것으로 보인다.
다. 판단
이에 관해서는 아래와 같은 견해대립이 가능하다.
(1) 적극설
광업권자인 청구인들의 재산권을 직접적으로 제한하는 규정은 구 습지보전법 제13조 제1항 제4호(1999. 2. 8. 법률 제5866호로 제정되고, 2007. 1. 26. 법률 제8291호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 행위제한조항’이라 한다)이고, 구 습지보전법 제20조의2 제1항(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2014. 3. 24. 법률 제12525호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 매수조항’이라 한다)은 재산권의 사회적 제약을 넘는 제한을 합헌적으로 조정하는 보상규정의 성격을 가질 뿐이다.
이 사건 매수조항과 같은 조정적 보상규정은 재산권의 내용 형성에 필수적인 요소가 아니라, 입법자가 재산권을 형성함에 있어 위헌성이 있는 경우 이를 조정하기 위한 규정에 불과한데, 매수조항에 대한 독자적인 심사를 허용할 경우 입법자로 하여금 재산권의 내용을 충분히 보장하도록 하여 존속보장을 도모하려는 분리이론의 취지가 형해화될 우려가 있다.
따라서 이 사건 행위제한조항과 이 사건 매수조항은 서로 일체가 되어 재산권의 내용과 한계를 형성하는 규정이라고 보고, 이 사건 행위제한조항
이 재산권의 사회적 기속을 넘는 부담을 지우고 있는데도 불구하고 이 사건 매수조항이 손실보상을 불완전·불충분하게 규정하고 있는 경우, 양 조항은 불가분으로 재산권을 침해하는 것으로서 위헌이라고 판단함이 타당하다. 재산권 침해 여부를 심사하기 위해서는 반드시 행위제한의 내용과 정도를 살펴볼 수밖에 없으므로 개별적으로 이 사건 매수조항만의 위헌성을 심사하는 것은 의미가 없고, 매수조항은 행위제한조항에 대한 법익의 균형성 판단에서 하나의 판단요소로서 기능할 뿐이므로 독자적인 위헌성 심사가 가능하지도 않다.
(2) 소극설
입법자가 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어 사회적 기속을 넘는 가혹한 부담을 부과하는 경우에는 이 사건 매수조항과 같은 조정적 보상을 규정하는 것이 불가피하다. 그런데 입법자가 입법을 통하여 조정적 보상의 요건과 범위에 대한 판단을 내리고 있는 이상, 당연히 그 내용에 대해서도 헌법재판소의 독자적인 심사와 통제가 이루어질 필요가 있다.
행위제한조항이 사회적 제약의 한계를 넘는 경우에 매수조항이 함께 규정되어 있어야 한다고 하더라도, 매수조항만을 분리하여 심판대상으로 삼아서 위헌여부를 판단하는 것이 충분히 가능하다. 물론 매수조항의 위헌심사 과정에서 제한적으로 행위제한조항의 내용이 검토될 필요가 있지만, 반드시 행위제한조항을 심판대상에 포함시켜야만 매수조항의 위헌성을 판단할 수 있는 것은 아니다. 매수조항만을 심판대상으로 하는 경우 위헌심사기준에 있어서 곧바로 과잉금지원칙을 적용하는 것은 어려울 수 있으나, 이 사건 행위제한조항에 의하여 재산권의 사회적 제약을 넘는 제한이 부과되고 있는지, 이 사건 매수조항에 의하여 재산권의 제한이 합헌적으로 조정되고 있는지를 검토하는 방법으로 충분히 재산권 침해 여부를 심사할 수 있다(자세한 심사방법은 재산권 침해 여부에서 후술함).
한편 이 사건 행위제한조항은 옹진군수의 거부처분에 직접적으로 적용된 법률조항이 아닐 뿐 아니라 그 위헌 여부에 따라 당해법원이 다른 판단을 하게 되는 법률조항에 해당하지도 않는다. 따라서 이 사건 행위제한조항은 어차피 재판의 전제성이 인정되지 않으므로 심판대상을 확장할 실익
이 없다.2)당해 법원이 습지보호지역 지정조항과 행위제한조항에 대한 위헌제청신청을 각하한 취지도 존중할 필요가 있다.
(3) 검토
헌법재판소는 심판대상의 확장 여부에 대하여 명시적으로 판단하지는 않았으나, 청구인이 청구한 바와 같이 심판대상을 이 사건 매수조항으로 한정하여 소극설과 결론을 같이 하였다. 이는 청구인의 주장이 습지보호지역지정이나 광물의 채굴 금지 자체를 다투는 것이라기보다는 매수조항을 재량행위형식으로 규정한 것을 다투고 있는 것이어서 매수조항의 적정성에 대한 별도의 판단이 필요하다는 점, 습지보호지역 지정조항과 행위제한조항은 매수거부처분취소를 다투는 당해사건에서 재판의 전제성이 인정되지 않는다는 점을 고려한 것으로 볼 수 있다.
4. 본안에 관한 판단
가. 습지보전법상 매수청구권의 성격
(1) 공법상 매수청구권의 성격
공법상 매수청구권의 성격에서 주로 논의되는 것은 기속규정인지 재량규정인지 여부와 손실보상에 갈음하는 규정인지 정책적 성격이 포함된 규정인지 여부이다. 공법상 매수청구제도는 공익적 목적으로 토지이용권을 규제하는 법제에 다수 도입되어 있는데, 개별 법률마다 그 목적과 요건이 상이하고 매수청구의 효과에서도 차이가 있어 일률적으로 그 성격을 말하기는 어려우나, 아래와 같이 유형화를 해볼 수 있다.
우선 기속행위 여부와 관련하여서는 ① 구체적 기준에 해당하는 경우 반드시 매수하여야 한다고 규정하여 기속행위로 볼 수 있는 경우(개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제17조 제2항, 도로법 제41조 제4항, 자연공원법 제77조 제2항), ② 예산의 범위 내에서 매수하여야 한다고 규
정하여 예산의 제약 내에서 기속성을 부여하고 있는 경우(군사기지 및 군사시설 보호법 제17조 제2항, 백두대간 보호에 관한 법률 제10조의2 제2항), ③ 매수 여부를 재량으로 결정할 수 있으나 매수를 거절하는 경우 별도로 재산권의 사회적 제약을 완화시켜 주는 규정이 있는 경우(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조 제1항, 제7항), ④ 매수여부를 재량으로 결정할 수 있도록 한 경우(금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제8조)가 있다.3)대체로 ①에서 ④로 갈수록 행정청의 재량의 폭이 넓어진다고 볼 수 있는데, 이는 해당 매수청구권의 손실보상적 성격, 즉 토지 등의 현저한 효용 감소를 요건으로 하는 손실보상에 갈음하는 제도인지 아니면
공익적 목적을 추구하기 위한 정책적 제도인지와도 관련이 있다.
매수청구권의 손실보상적 성격과 관련하여서는 ① 토지를 종래의 용도대로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 경우 또는 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능하게 된 경우와 같이 특별한 희생을 요건으로 매수청구권을 인정하는 법제는 손실보상에 갈음하는 성격으로 볼 수 있고, ② 토지의 이용제한이 특별한 희생에 해당할 것을 요건으로 하지 않고 단순히 정책적 배려에 의하여 매수청구권을 인정하는 법제는 손실보상적 성격이 없거나 약화된다고 할 것이다.
(2) 판단
헌법재판소는 다음과 같이 심판대상조항이 규정하는 토지등의 매수의 성격을 판단하였다.
'⌈이 사건 매수조항은 환경부장관 또는 해양수산부장관이 습지보호지역등의 생태계를 보전하기 위하여 필요한 지역 등에서 토지등을 매수할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 매수요건으로서 ‘토지등을 종래의 용도대로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 경우 또는 토지등의 사용 및 수익이 사실상 불가능하게 된 경우’와 같은 요건을 두고 있지 않다. 또한, 이 사건 매수조항은 법문상 “행정청이 매수할 수 있다”고만 규정되어 있고, 습지보전법 시행령 제17조의2 또한 환경부장관이나 해양수산부장관으로 하여금 토지등의 매수청구를 받은 때 당해 연도 예산의 범위 안에서 매수 여부를 결정하도록 하고 있어 토지등의 매수 여부가 행정청의 재량인 것처럼 규정하고 있다. 이러한 점을 종합하면, 이 사건 매수조항은 손실보상에 갈음하는 제도라기보다는 생태계 보전 등의 정책적 성격이 강한 제도를 규정한 것으로 이해할 수 있다. 그러나 습지보전법 제13조 제1항의 행위제한을 받는 사람에게 이 사건 매수조항에 의하여 매수결정이 이루어져 보상금이 지급되면 결과적으로 손실보상의 성격 또한 가지게 된다는 점을 부인하기는 어렵다.
결론적으로, 습지보전법이 규정하는 토지등의 매수는 원칙적으로 습지의 효과적인 보전을 위한 정책적 성격을 지닌 것이지만, 토지등의 효용이 감소됨으로써 발생한 손실을 보상해 주는 성격도 가지는 것으로 볼 것이다.'⌈
나. 재산권 침해 여부
(1) 심사방법
(가) 판단
헌법재판소는 우선 이 사건이 헌법 제23조 제3항의 문제가 아니라 제23조 제1항 및 제2항이 적용되는 문제라는 점을 밝힌 후, 비례원칙이 심사기준이 되는 행위제한조항과는 달리 매수조항만을 심판대상으로 하여 그 위헌성을 다투는 이 사건의 경우에는 ‘행위제한조항이 재산권의 사회적 제약의 한계를 넘는 과도한 부담을 초래하고 있는가’, ‘만약 그렇다면 매수조항을 비롯한 보상규정이 이러한 과도한 부담을 완화하여 재산권의 사회적 제약을 합헌적으로 조정하고 있는가’라는 두 단계의 심사를 거치는 것이 타당하다고 판시하였다.
'⌈습지보전법 제13조 제1항 제4호(이하 ‘이 사건 행위제한조항’이라 한다)는 습지의 보호와 국제협약의 이행 등을 위하여 습지보호지역 내에서 광물의 채굴 행위를 제한하고 있다. 이 사건 행위제한조항은 입법자가 광업권이라는 재산권에 관한 권리와 의무를 일반·추상적으로 확정하는, 재산권의 내용과 한계에 관한 규정이면서 동시에 공익적 요청에 따른 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정이고(헌법 제23조 제1항 및 제2항), 이미 형성된 구체적인 재산권을 공익을 위하여 개별적·구체적으로 박탈하거나 제한하는 것이 아니므로 보상을 요하는 헌법 제23조 제3항의 수용·사용 또는 제한을 규정한 것이라고 할 수는 없다.
심판대상조항을 손실보상적 성격의 측면에서 보면, 이 사건 행위제한조항으로 인한 광업권의 제한이 사회적 수인한도를 넘는 경우에 광업권자로부터 이를 매수하여 광업권의 제한을 합헌적으로 완화·조정하는 규정이 된다.……
헌법재판소는 종래 토지재산권 침해 여부를 심사함에 있어, 토지재산권의 강한 사회성 내지 공공성을 고려하더라도 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 비례원칙을 준수하여야 한다고 하면서, 재산권에 대한 제약이 비례원칙에 합치하는 것이라면 그 제약은 재산권자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위 내에 있는 것이고, 반대로 재산권에 대한 제약이 비례원칙에 반하여 과잉된 것이라면 그 제약은 재산권자가 수인하여야 하는 사
이 사건은 공익적 목적으로 설정된 특정 지역 내에서 일정한 행위를 제한하는 조항(행위제한조항)이 심판대상이 된 선례와 다르게, 보상규정의 일종으로서 토지 등의 매수를 규정한 조항(매수조항)만이 심판대상이 된다. 비례원칙이 심사기준이 되는 행위제한조항과는 달리 매수조항만을 심판대상으로 하여 그 위헌성을 다투는 이 사건의 경우에는 ‘행위제한조항이 재산권의 사회적 제약의 한계를 넘는 과도한 부담을 초래하고 있는가’, ‘만약 그렇다면 매수조항을 비롯한 보상규정이 이러한 과도한 부담을 완화하여 재산권의 사회적 제약을 합헌적으로 조정하고 있는가’라는 두 단계의 심사를 거치는 것이 타당하다. 입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 헌법상의 재산권보장(헌법 제23조 제1항 제1문)과 재산권의 제한을 요청하는 공익 등 재산권의 사회적 기속성(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 하는데(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등 참조), 재산권의 내용 형성 과정에서 수인한도를 넘는 사회적 제약이 부과되고 있는 것이 확인된 상황에서는, 위와 같은 제약이 조정적 보상규정에 의하여 비례성을 회복하여 재산권이 보장되고 있는지를 검토할 필요가 있기 때문이다.'⌈
(나) 해설
행위제한조항이 심판대상이 된 선례와 달리, 매수조항만이 심판대상이 되는 이 사건과 같은 경우에는 재산권 침해 여부를 심사함에 있어 곧바로 엄격한 과잉금지원칙 또는 비례원칙을 사용하기에 적절치 않은 측면이 있다. 매수조항은 기본권을 제한하기 위한 것이 아니라 단지 재산권의 과도한 사회적 제약을 완화하기 위한 규정일 뿐이므로, 매수조항에 곧바로 과잉금지원칙을 적용하면 법익의 균형성은 물론이고 입법목적의 정당성부터 검토하기 어려운 결과가 되기 때문이다.4)한편 매수조항을 심판대상으로 삼으면서도 행위제한조항을 대상으로 과잉금지원칙 준수 여부를 심사하는
방법도 고려해 볼 수 있으나, 만약 행위제한조항이 입법목적의 정당성이나 방법의 적정성이 인정되지 않아 위헌으로 판단되는 경우라면 이러한 행위제한조항의 위헌성은 법익의 균형성 단계에만 관여하게 되는 매수조항의 위헌성과 무관한 것이 되어 더는 매수조항에 대한 심사를 진행하기 어려운 문제가 발생할 수 있다. 예컨대 목적이 부당하고 수단이 부적절한 행위제한조항이 있다고 할 때 매수조항이 이를 합헌적으로 조정할 수는 없으므로 매수조항의 위헌성 판단은 유보될 수밖에 없기 때문이다.
결국 매수조항만을 심판대상으로 하여 그 위헌성을 다투는 이 사건의 경우 ‘행위제한조항이 재산권의 사회적 제약의 한계를 넘는 과도한 부담을 초래하고 있는가’, ‘만약 그렇다면 매수조항을 비롯한 보상규정이 이러한 과도한 부담을 완화하여 재산권의 사회적 제약을 합헌적으로 조정하고 있는가’라는 두 단계의 심사를 거치는 것이 타당하다. 입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 헌법상의 재산권보장(헌법 제23조 제1항 제1문)과 재산권의 제한을 요청하는 공익 등 재산권의 사회적 기속성(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 하는데(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 944-945 참조), 재산권의 내용 형성 과정에서 수인한도를 넘는 사회적 제약이 부과되고 있는 것이 확인된 상황에서는, 위와 같은 제약이 조정적 보상규정에 의하여 비례성을 회복하여 재산권의 최소한의 내용이 보장되고 있는지를 검토할 필요가 있기 때문이다.
우선 이 사건 행위제한조항이 재산권의 사회적 제약의 한계를 넘는 과도한 부담을 부과하고 있는지 검토할 필요가 있다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 행위제한조항은 심판대상에 포함되지 않으므로 행위제한조항 자체의 목적의 정당성과 수단의 적합성까지 엄밀히 심사하여야 하는 것은 아니고 일종의 완화된 비례원칙을 적용하여, 제한되는 행위의 내용과 성질, 제한되는 재산권의 종래의 용도, 제한 이후의 사용 가능성, 재산권의 사회적 연관성 등을 고려하여 재산권의 사회적 제약을 넘는지를 판단하면 족할 것이다.
행위제한조항이 사회적으로 수인하여야 할 범위 내에서 재산권의 내용과 한계를 정하고 있다면,5)이 사건 매수조항은 손실보상과 무관한 정책적 배려에 기한 제도를 규정한 것으로 볼 수 있고, 심판대상조항에 대한 재산권 침해 여부는 검토할 필요조차 없게 된다.
만약 이 사건 행위제한조항이 재산권의 사회적 제약을 넘는 과도한 제한을 초래하는 경우라면, 비로소 이 사건 매수조항은 손실보상에 갈음하는 성격을 가지게 되므로 이 사건 매수조항에 의하여 행위제한조항이 합헌적으로 조정되는지를 검토할 필요가 있다. 그리고 이를 심사함에 있어서는 조정적 보상이 법률에 근거를 두고 있는지, 행위제한조항의 사회적 기속성을 유지하기 위한 다른 조치들이 있는지, 재산권 보장을 실현함에 있어 행정부의 지나친 자의가 개입될 여지는 없는지(심판대상조항의 규정형식이 전면적인 재량행위인지 기속적 성격을 가지는지) 등을 종합적으로 고려하여야 한다.
(2) 구체적 판단
(가) 판단
헌법재판소는 우선 이 사건 행위제한조항이 청구인의 광업권에 수인한도를 넘는 제한을 가할 수 있으나, 항상 사회적 한계를 넘는 부담을 부과하는 것은 아니라는 점을 확인하였다.
'⌈이 사건 행위제한조항은 습지보호지역 내에서 광물을 채굴하는 행위를 금지하고 있는데, 채굴권은 광업권의 중요한 요소 가운데 하나이므로 이를 전면적으로 금지하는 경우 사회적으로 수인의 한계를 넘는 부담이 초래될 가능성이 있음을 부정할 수는 없다. 그러나 앞서 본 바와 같이 광업권의 설정 시 광물에 대하여 어떠한 대가를 지불하고 취득하는 것이 아니어서 미채굴 광물에 대하여 갖는 권리가 일반 재산권만큼 보호가치가 확고한 것은 아니라는 점을 전제로 아래와 같은 경우들을 고려하면, 광업권자에게 부과된 위와 같은 사용제한이 항상 광업권자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘어 가혹한 부담을 발생시킨다고 볼 수는 없다.
광업권 설정등록을 마친 광업권자라 하더라도 실제로 광물을 채취하기 위해서는 채굴계획 인가를 받아야 하고(광업법 제42조 제1항, 제4항), 특히 공유수면에서 광물을 채취하기 위해서는 공유수면의 점용 및 사용의 허가를 받아야 하는데(‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’ 제8조 제1항 제10호), 위 채굴계획 인가나 공유수면 점·사용 허가는 모두 수익적 행정처분으로 행정청의 재량행위에 속하므로 관할 행정청은 채굴계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 또는 공유수면의 이용 현황, 공유수면과 관련된 정부의 정책과 관리지침, 관계 행정기관과의 협의 결과, 기타 공익상의 필요성 등 제반사정을 종합하여 그 허가 여부를 결정할 수 있다(대법원 2008. 9. 1. 선고 2006두7577 판결 등 참조). 즉 광업권자라 하더라도 광물 채굴 절차의 진행 정도에 따라 광업권의 재산적 가치가 낮거나 거의 없을 수 있다.
습지보호지역으로 지정된 사실을 알고 광업권을 양수한 광업권자의 경우 광업권의 제한을 수인하고 광업권을 취득한 것으로 볼 수 있고, 습지보호지역 지정 후 광업권 등록기간을 계속 연장해 온 경우도 마찬가지다.
습지보전법은 예외적으로 물적 자원개발을 위하여 불가피한 경우 등 공익상 부득이한 경우 환경부장관 등의 승인을 얻어 습지보호지역 내에서도 광물을 채굴할 수 있도록 규정하고 있는데(습지보전법 제13조 제5항 제3호, 같은 법 시행령 제11조의2 제3항 제1호), 이러한 경우에는 광업권의 제한이 있다고 보기는 어렵다. 나아가 습지가 가치를 잃거나 보전할 필요가 없게 되면 습지보호지역 지정을 해제하거나 축소·변경할 수 있으므로(습지보전법 제10조 제1항) 광업권이 일시적으로 제한될 수도 있는데, 짧은 기간 동안 광물의 채굴이 금지된 경우까지 보상이 필요한 과도한 제한이라고 볼 수도 없다.
따라서 이 사건 행위제한조항에 의하여 예외 없이 모든 광업권자에게 사회적 수인한도를 넘는 재산권의 부담이 지워져 있다고 볼 수는 없다.'⌈
나아가 헌법재판소는 심판대상조항이 비록 재량행위형식으로 규정되어 있다고 하더라도 이 사건 행위제한조항의 과도한 부담을 적절히 완화·하고 있어 재산권을 침해하지 않는다고 판시하였다.
'⌈이 사건 습지보전법에서 입법자는 광업권자에 대한 가혹한 부담을 조
정하는 방법으로써 매수청구권을 선택하고 있는데, 이 사건 행위제한조항에 의한 광업권의 사회적 제약이 항상 수인한도를 넘는 것이 아닌 이상, 입법자가 매수조항을 재량행위형식으로 규정하였다고 하더라도 곧바로 불충분·불완전한 보상규정이라거나 재산권을 침해하는 것으로 볼 수는 없다. 다만 입법자가 행정청에 재량을 부여하면서도 매수 요건에 관하여 ‘습지보호지역등의 생태계를 보전하기 위하여 필요한 지역 등에서’라고만 규정하여, 보상의 요건에 대하여 구체적으로 정하지 않은 것이 광업권자에 대한 가혹한 부담을 완화·조정하기에 미흡하지 않은지 살펴본다.
입법자가 재산권을 직접적으로 제한하는 규정인 행위제한조항을 입법하는 경우에는 재산권의 내용과 한계 및 사회적 제약의 요건을 구체적으로 직접 정하여야 하지만, 과도한 재산권의 부담을 완화·조정하는 역할을 하는 매수조항을 입법하는 경우에는 반드시 법률로써 구체적인 보상의 요건을 규정하여야 하는 것은 아니고, 법률에 보상의 근거를 두고 있으면 족하다. 재산권의 사회적 제약이 언제 수인한도를 넘어 보상이 필요한지는 개개의 재산권의 성질, 가치, 제한의 정도, 재산권 양수 당시의 사정 등 구체적·개별적 사안에 따라 다양하게 평가될 수 있으므로, 법률에 획일적으로 매수 요건을 규정하는 것이 재산권의 적정한 보장과 반드시 합치되는 것도 아니기 때문이다.
이 사건에서 입법자가 광업권의 사회적 제약이 수인한도를 넘는 경우를 심판대상조항에서 구체적으로 열거하지 않았다고 하여, 사회적 기속을 넘는 재산권 침해를 보상 없이 수인하도록 용인한다는 취지로 볼 수는 없다. 실제로 심판대상조항에 의하여 매수청구제도를 운용함에 있어서 행정기관은 광업권의 경우 재산권 제한의 정도가 비교적 높을 수 있다는 점을 충분히 고려하여 매수 여부를 결정하여야 하고, 법원도 이 점을 참작하여 재산권을 충분히 보장하는 방향으로 사법심사를 하여야 하는바, 행정기관의 매수 여부가 재량행위로 규정되었다고 하여 그 취지가 달라지는 것은 아니다.
한편 이 사건 매수조항은 손실보상에 갈음하는 매수뿐만 아니라 습지의 생태계 보전의 필요에 의하여 정책적으로 매수하는 제도도 포함하고 있는데, 광업권의 경우에만 별도로 기속행위로 규정한다면 습지보전의 필요에 의하여 정책적으로 매수하고자 하는 심판대상조항의 입법목적을 달성할 수
없게 될 수 있다. 특히 습지보전과 같이 전문적·과학적·탄력적 판단이 중요한 환경정책 분야에 있어서는 입법자가 직접 모든 요건을 규정하는 것보다는, 행정기관이 변화하는 습지환경과 습지보전의 필요성 등을 종합적으로 고려하여 매수 여부를 결정하도록 하는 것이 적절하다는 점도 고려할 필요가 있다.
환경부장관이나 해양수산부장관은 광업권의 매수를 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 광업법에도 불구하고 산업통상자원부장관과 협의하여 광업권을 분할하여 매수할 수 있다(습지보전법 제20조의2 제3항). 광업법 제34조가 공익상 이유에 의한 광구의 감소처분을 규정하고 있음에도 입법자가 습지보전법에 별도로 광업권의 분할매수제도를 규정한 것은 광업권자의 재산권을 더욱 두텁게 보장해 주기 위한 것으로 볼 수 있다. 직권처분인 광구의 감소처분과 달리 습지보전법상 광업권 분할매수 제도는 광업권자의 매수신청을 요건으로 하므로, 광물의 채굴이 제한된 광업권자는 위와 같은 분할매수제도를 통해서 더욱 용이하게 손실을 보상받을 수 있다.
이러한 사정을 종합하면, 심판대상조항은 이 사건 행위제한조항의 재산권 제한에 따른 과도한 부담을 완화하여 합헌적으로 조정하는 역할을 충분히 하고 있다.'⌈
(나) 해설
심판대상조항은 이 사건 행위제한조항에 의한 부담을 완화·조정하는 유일한 조항이므로, 매수청구뿐만 아니라 이른바 조정적 보상 전체를 규율하는 조항으로 볼 수 있다. 따라서 만약 이 사건 행위제한조항이 광업권자에게 항상 사회적 제약의 한계를 넘는 부담을 부과하고 있다면, 매수 여부를 행정기관이 재량으로 판단하도록 규정한 심판대상조항은 더 검토할 것도 없이 불충분·불완전한 보상을 규정한 것이 되어 위헌임을 면치 못할 것이다. 그러나 이 사건 행위제한조항이 부과하는 부담이 사회적 제약을 넘을 때도 있고, 그렇지 않을 때도 있다면 심판대상조항이 재량행위형식으로 규정되어 있더라도 재산권의 부담을 합헌적으로 완화·조정하고 있다고 볼 가능성이 있다.
헌법재판소는 이 사건 행위제한조항이 항상 광업권자에게 사회적 제약
을 넘는 부담을 부과하고 있지는 않다고 보았다. 따라서 재량행위형식으로 규정된 심판대상조항이 곧바로 위헌이라고 볼 수는 없고, 경우에 따라 이 사건 행위제한조항에 의하여 부과될 수 있는 사회적 수인한도를 넘는 부담을 심판대상조항이 합헌적으로 완화·조정하고 있는지에 대하여 추가적으로 살펴볼 필요가 있다.
한편 심판대상조항은 광업권뿐만 아니라 제한의 정도가 동일하다고 볼 수 없는 토지, 건축물, 어업권 등에 대한 매수를 같이 규정하고 있고, 습지보호지역뿐만 아니라 습지보호지역 등의 생태계를 보전하기 위하여 필요한 지역 등으로 대상지역을 확대하고 있으며, 반드시 손실보상에 갈음하는 매수뿐만 아니라 습지의 생태계 보전의 필요에 의하여 정책적으로 매수하는 것도 포함하고 있는바, 입법자는 위와 같은 다양한 형태의 매수제도를 일괄적으로 규정할 것인가 분리하여 규정할 것인가에 대한 입법형성의 자유가 있으므로, 이를 포괄적으로 규정하였다는 사실만으로 곧바로 위헌이라고 보기는 어렵다. 오히려 심판대상조항은 매수청구의 대상을 반드시 습지보호지역 내의 물건이나 권리로만 한정하지 않는 등 강한 정책적 요소를 가지고 있는데, 광업권의 경우에만 별도로 기속행위로 규정한다면 습지보전의 필요에 의하여 정책적으로 매수하고자 하는 심판대상조항의 입법목적을 달성할 수 없게 될 수 있다.
위와 같은 사정을 고려하여 헌법재판소는, 광물 채굴의 금지로 인하여 광업권의 사회적 제약을 넘어 보상이 필요한 경우에도 심판대상조항이 이 사건 행위제한조항의 재산권의 과도한 제한을 완화하여 합헌적으로 조정하는 역할을 충분히 하고 있다고 판시하였다.
다만 재산권의 내용과 한계를 법률로써 정하도록 한 헌법 제23조 제1항의 취지에 비추어, 입법자는 단지 법률에 보상의 근거를 두고 있으면 족한 것이 아니라 ‘언제 재산권의 사회적 제약을 넘어 보상이 필요한지’, 즉 보상의 요건을 구체적으로 규정하여야 한다는 반론이 있을 수 있고, 재산권의 보장과 실현은 행정관청의 재량이나 법원의 해석에 맡겨둘 것이 아니라 일차적으로 입법자의 의무라는 점에서 향후 충분히 고려할 수 있는 지적이라고 생각한다.
다. 독일 연방헌법재판소 판례 소개6)
이 사건은, 문화기념물로서 보존가치가 있는 건축물을 철거하는 경우 허가를 받도록 하고 허가요건으로 공공복리에 따른 철거 필요성과 문화기념물 보호이익을 형량하도록 규정한 조항(행위제한조항), 불허가조치로 인하여 목적물을 더 이상 기존 용도대로 사용할 수 없거나 그 경제적 활용가능성이 현저히 제약되는 경우 적절한 보상을 하도록 하는 조항(보상조항)의 위헌성이 문제된 사건이었다.
독일 연방헌법재판소는 우선, 소유자가 자신의 건축물을 철거함에 있어서 행정관청의 허가를 받도록 하는 것은 법률로써 재산권의 내용과 한계를 정한 것으로서 이 경우에도 비례성과 평등원칙을 준수하여야 한다고 하였다. 그리고 이 사건에서 행위제한조항은 허가요건으로 재산권에 관한 이익을 전혀 고려하지 않고 공익 간의 형량만 하고 있는바, 문화기념물의 소유자가 목적물을 합리적으로 사용할 수 없고 사실상 양도할 수도 없어 사적 사용가능성이 전면적으로 폐지된 것과 마찬가지인 경우에도 단지 공익을 위해 그 목적물을 보유하고 유지·관리할 부담을 지우는 결과가 될 수 있으며, 이와 같이 비례성에 어긋나는 부담이 부과될 가능성이 있다면 곧바로 위헌성이 도출된다고 하였다.
한편 위 결정에 따르면 보상규정은 다음과 같은 요건을 갖추어야 한다. ① 보상에 법률상 근거가 필요하다. 입법자는 법률에 재산권 행사의 전면적 금지를 규정하면서 행정청이나 법원이 보상적 조치 또는 금전급부를 통하여 재산권침해를 보완하리라고 신뢰해서는 안된다. ② 재산권의 존속보
장을 위하여 경과규정, 예외규정 또는 면제규정을 두거나 그 밖의 행정적·기술적 예방조치를 취할 필요가 있고 그와 같은 조정에 과다한 비용이 필요하다면 금전적 보상 또는 매수청구권을 인정할 수 있다. ③ 입법자는 소유자와 행정법원이 보상의 요건, 유형, 범위(금전보상의 경우 청구권의 존부까지)를 알고 판단할 수 있도록 보상규정을 절차적으로 규정하여야 하고, 행정청은 행정행위를 통하여 재산권 제한을 현실화하는 과정에서도 입법자가 보상규정을 입법한 취지를 고려하여야 한다.
5. 결정의 의의
(1) 재판의 전제성
당해사건의 항소심에서 소송종료행위를 한 사례로는 ① 항소취하간주로 제1심 판결이 확정되었으나 제1심 판결의 사실인정에 의할 때 재판에 적용될 법률이 아니어서 재판의 전제성이 부정된 사례(헌재 2000. 11. 30. 2000헌바24 , 판례집 12-2, 318, 323-324 참조), ② 당해사건의 원고가 제1심에서 승소판결을 받은 이후 항소심 계속 중에 당해사건 피고가 항소를 취하하여 원고의 승소로 사건이 종결된 경우 재판의 전제성이 부정된 사례(헌재 2012. 7. 26. 2011헌가40 , 공보 제190호, 1295, 1296 참조), ③ 항소심에서 소를 취하하여 당해사건이 종결된 경우 재판의 전제성이 부정된 사례(헌재 2010. 5. 27. 2008헌바110 , 판례집 22-1하, 232, 239; 헌재 2011. 11. 24. 2010헌바412 , 공보 제182호, 1841, 1843 참조), ④ 항소심에서 당사자들 간에 임의조정이 성립되거나(헌재 2010. 2. 25. 2007헌바34 , 공보 제161호, 452, 453-454 참조), 청구인이 소를 취하한다는 내용의 화해가 성립되어(헌재 2012. 2. 23. 2009헌바222 , 4-5) 소송이 종결되어 재판의 전제성이 부정된 사례가 있으나, 이 사건과 같이 제1심에서 위헌제청신청이 기각되어 헌법소원심판을 청구하고, 제1심에서 패소판결을 받은 후 항소 제기를 하였다가 항소를 취하한 직접적인 선례는 없었다. 이 사건은 제1심 패소판결 후 위헌소원을 제기하고 항소를 취하한 사안에서 재판의 전제성을 인정하는 선례가 될 수 있을 것으로 보인다.
(2) 매수조항의 심사방법
헌법재판소는 행위제한조항이 재산권을 침해하는지가 문제되는 경우 비례원칙이 심사기준이 되지만, 매수조항이 심판대상이 되어 그 위헌성을 다투는 경우에는 ‘행위제한조항이 재산권의 사회적 제약의 한계를 넘는 과도한 부담을 초래하고 있는가’, ‘만약 그렇다면 매수조항을 비롯한 보상규정이 이러한 과도한 부담을 완화하여 재산권의 사회적 제약을 합헌적으로 조정하고 있는가’라는 두 단계의 심사를 거치는 것이 타당하다고 하였다.
매수조항이 대거 도입된 현행 법제에 비추어, 앞으로는 보상규정의 ‘존부’가 아니라 보상규정의 ‘내용’을 다투는 청구가 늘어날 것으로 예측되고, 이 사건은 보상규정의 위헌 여부를 독자적으로 판단하는 선례의 역할을 할 수 있을 것으로 보인다.
다만 ① 매수조항이 재산권을 직접 제한하는 규정이 아니라는 점에서, 헌법재판소법 제68조 제1항 헌법소원에서도 매수조항을 독자적인 심판대상으로 삼아 심사할 수 있는지 여부, ② 입법자가 행위제한조항을 엄밀히 규정하지 않고 만연히 매수조항을 도입하여 재산권 제한을 완화하려고 시도하는 경우 이를 헌법적으로 규제하기 위하여 심사밀도를 강화할 필요가 있는지 여부 등은 향후 연구가 필요한 사항이라 하겠다.