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판시사항
1. 제1심인 당해사건에서 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원을 제기한 청구인들이 당해사건의 항소심에서 항소를 취하한 경우 재판의 전제성이 인정되는지 여부(적극)
2. 습지보호지역 등에서 광업권을 소유한 사람이 환경부장관이나 해양수산부장관에게 광업권을 매도하려는 경우 임의로 매수할 수 있도록 한 구 습지보전법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2014. 3. 24. 법률 제12525호로 개정되기 전의 것) 제20조의2 제1항 중‘광업권’에 관한 부분(이하‘심판대상조항’이라 한다)이 광업권자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 제1심인 당해사건에서 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원을 제기한 청구인들이 당해사건의 항소심에서 항소를 취하하여 원고 패소의 원심판결이 확정된 경우, 당해사건에 적용되는 법률이 위헌으로 결정되면 확정된 원심판결에 대하여 재심청구를 함으로써 원심판결의 주문이 달라질 수 있으므로 재판의 전제성이 인정된다.
2.공익적 목적으로 설정된 특정 지역 내에서 일정한 행위를 제한하는 조항(이하‘행위제한조항’이라 한다)이 재산권을 침해하는지가 문제되는 경우 비례원칙이 심사기준이 되지만, 행위제한에 대한 보상으로서 토지 등의 매수를 규정한 조항(이하‘매수조항’이라 한다)만이 심판대상이 되어 그 위헌성을 다투는 이 사건의 경우에는‘행위제한조항이 재산권의 사회적 제약의 한계를 넘는 과도한 부담을 초래하고 있는가’,‘만약 그렇다면 매수조항을 비롯한 보상규정이 이러한 과도한 부담을 완화하여 재산권의 사회적 제약을 합헌적으로 조정하고 있는가’라는 두 단계의 심사를 거치는 것이 타당하다.
습지보호지역으로 지정되면 그 지역 내에서는 광물의 채굴이 금지되는데, 이로써 광업권자는 때에 따라 사회적 수인한도를 넘는 가혹한 부담을 받을 수도 있다. 그러나 미채굴 광물에 대하여 갖는 권리가 일반 재산권만큼 보호가치가 확고한 것은 아니고, 광물 채굴 절차의 진행 정도에 따라 광업권의 재산적 가치가 낮거나 거의 없을 수 있어, 광물의 채굴 금지로 인하여 광업권자에게 항상 사회적 제약의 한계를 넘는 과도한 부담이 부과된다고 볼 수는 없다.
심판대상조항이 행정청에 재량을 부여하면서 매수 요건에 관하여‘습지보호지역등의 생태계를 보전하기 위하여 필요한 지역 등에서’라고만 규정하여 그 요건에 대하여 구체적으로 정하지 않고 있더라도, 과도한 재산권의 부담을 완화·조정하는 역할을 하는 매수조항의 경우 반드시 법률로써 구체적인 보상의 요건을 규정하여야 하는 것은 아니고 법률에 보상의 근거를 두고 있으면 족한 점, 실제로 매수청구제도를 운용함에 있어서 행정기관은 광업권의 재산권 제한의 정도가 비교적 높을 수 있다는 점을 충분히 고려하여 매수 여부를 결정하여야 하고 법원도 이 점을 참작하여 재산권을 충분히 보장하는 방향으로 사법심사를 하여야 하는 점, 입법자가 관련조항에서 광업권의 분할매수제도를 통하여 광업권자의 부담을 특별히 배려하고 있는 점 등에 비추어, 심판대상조항은 광물의 채굴 금지에 따른 광업권의 부담을 합헌적인 범위 내에서 완화·조정하고 있다고 할 것이므로 광업권자의 재산권을 침해하지 않는다.
심판대상조문
구 습지보전법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2014. 3. 24. 법률 제12525호로 개정되기 전의 것) 제20조의2(토지등의 매수) ①환경부장관 또는 해양수산부장관은 습지보호지역 등의 생태계를 보전하기 위하여 필요한 지역 등에서의토지ㆍ건축물 그 밖의 물건 및광업권ㆍ어업권 등의 권리(이하 “토지등"이라 한다)의 소유자가 토지등을 매도하고자 하는 경우에는 이를 매수할 수 있다.
②~④ 생략
구 습지보전법(1999. 2. 8. 법률 제5866호로 제정되고, 2005. 3. 31. 법률 제7461호로 개
정되기 전의 것) 제8조(습지지역의 지정등) ① 환경부장관 또는 해양수산부장관은 습지중 다음 각호의 1에 해당하는 지역으로서 특별히 보전할 가치가 있는 지역을 습지보호지역으로 지정하고, 그 주변지역을 습지주변관리지역으로 지정할 수 있다.
1. 자연상태가 원시성을 유지하고 있거나 생물다양성이 풍부한 지역
2. 희귀하거나 멸종위기에 처한 야생동·식물이 서식·도래하는 지역
3. 특이한 경관적·지형적 또는 지질학적 가치를 지닌 지역
②~⑤ 생략
구 습지보전법(1999. 2. 8. 법률 제5866호로 제정되고, 2005. 3. 31. 법률 제7461호로 개정되기 전의 것) 제13조(행위제한) ① 누구든지 제8조 제1항의 규정에 의한 습지보호지역(이하“습지보호지역"이라 한다)안에서 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 농어촌정비법 제2조 제4호의 규정에 의한 농업생산기반시설의 유지·관리를 위하여 필요한 경우와 당해 시설을 농업목적으로 사용하기 위하여 제1호 내지 제3호의 1에 해당하는 행위를 하는 경우 또는 자연재해대책법 제36조의 규정에 의한 재해응급대책을 위하여 제2호 또는 제3호에 해당하는 행위를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1.~3. 생략
4. 광물의 채굴
5. 생략
②~⑤ 생략
② 환경부장관 또는 해양수산부장관은 제1항의 규정에 의한 광업권의 매수를 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 ｢광업법｣의 규정에 불구하고 산업통상자원부장관과 협의하여 광업권을 분할하여 매수할 수 있다.
③ 환경부장관 또는 해양수산부장관이 제1항의 규정에 의하여 토지등을 매수하는 경우의 매수가격은 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣의 규정에 의하여 산정한 가격에 의한다.
④ 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 토지등의 매수절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
습지보전법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24451호로 개정된 것) 제17조의2(토지등의 매수절차) ① 생략
② 환경부장관 또는 해양수산부장관은 제1항의 규정에 의하여 토지등의 매수신청을 받은 때에는 당해 연도 예산의 범위안에서 매수여부를 결정하여야 한다.
③ 생략
참조판례
2. 헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 , 판례집 10-2, 927, 927-948
당사자
청 구 인신○균 외 17인대리인 법무법인 명문담당변호사 박희문 외 1인
당해사건인천지방법원 2013구합3201 광업권매수청구거부처분취소
주문
구 습지보전법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2014. 3. 24. 법률 제12525호로 개정되기 전의 것) 제20조의2 제1항 중‘광업권’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
청구인들은 인천 옹진군 ○○면 ○○리 갯벌 일대 68.4㎢에 속해 있는 광구의 광업권자들인데, 위 광구가 포함된 갯벌 일대가 2003. 12. 31. 구 습지보전법(1999. 2. 8. 법률 제5866호로 제정되고, 2005. 3. 31. 법률 제7461호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항에 따라 습지보호지역으로 지정·고시되었다.
청구인들은 2013. 2. 1. 인천광역시 옹진군수에게 습지보전법 제20조의2 제1항에 근거하여 청구인들의 광업권을 매수해 줄 것을 청구하였으나, 옹진군수는‘이 사건 광구가 위치한 지역은 습지보전법 제13조 제1항 제4호에 따라 광물 채굴이 제한되어 있어 해당 습지보호지역 보전을 위한 조치가 이미 확보되어 있고, 습지보호지역 지정 이전에도 광물 채굴실적이 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때 국가가 광업권을 매수하는 것은 곤란하다’는 이유로 청구인들의 매수청구를 거부하였다.
청구인들은 2013. 9. 30. 위 매수청구 거부처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나(인천지방법원 2013구합3201) 기각되자, 이에 대하여 항소를 제기하였는데(서울고등법원 2014누54310), 항소심 계속 중이던 2015. 3. 9. 청구인들의 항소 취하로 소송이 종결되었다.
한편 청구인들은 위 제1심 소송 계속 중, 광업권 매수청구 거부처분의 근거
가 된 습지보전법 제20조의2 제1항 등에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였고, 위 법률조항에 대한 신청이 기각되자(인천지방법원 2013아433), 2014. 3. 18. 위 법률조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 습지보전법 제20조의2 제1항 전체에 대하여 위헌 여부를 심판하여 달라고 청구하고 있으나, 이 사건에서 문제되는 것은 그 중에서도 광업권에 관한 부분이므로, 위 법률조항 중 광업권에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.
따라서 이 사건의 심판대상은, 구 습지보전법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2014. 3. 24. 법률 제12525호로 개정되기 전의 것) 제20조의2 제1항(이하‘이 사건 매수조항’이라 한다) 중‘광업권’에 관한 부분(이하‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 아래 밑줄 친 부분과 같고 관련조항은 아래와 같다.
[심판대상조항]
제20조의2(토지등의 매수) ①환경부장관 또는 해양수산부장관은 습지보호지역 등의 생태계를 보전하기 위하여 필요한 지역 등에서의토지·건축물 그 밖의 물건 및광업권·어업권 등의 권리(이하 “토지등”이라 한다)의 소유자가 토지등을 매도하고자 하는 경우에는 이를 매수할 수 있다.
[관련조항]
제8조(습지지역의 지정등) ① 환경부장관 또는 해양수산부장관은 습지중 다음 각 호의 1에 해당하는 지역으로서 특별히 보전할 가치가 있는 지역을 습지보호지역으로 지정하고, 그 주변지역을 습지주변관리지역으로 지정할 수 있다.
1. 자연상태가 원시성을 유지하고 있거나 생물다양성이 풍부한 지역
2.희귀하거나 멸종위기에 처한 야생동·식물이 서식·도래하는 지역
3.특이한 경관적·지형적 또는 지질학적 가치를 지닌 지역
제13조(행위제한) ① 누구든지 제8조제1항의 규정에 의한 습지보호지역(이
하“습지보호지역”이라 한다)안에서 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 농어촌정비법 제2조제4호의 규정에 의한 농업생산기반시설의 유지·관리를 위하여 필요한 경우와 당해 시설을 농업목적으로 사용하기 위하여 제1호 내지 제3호의 1에 해당하는 행위를 하는 경우 또는 자연재해대책법 제36조의 규정에 의한 재해응급대책을 위하여 제2호 또는 제3호에 해당하는 행위를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.
3. 광물의 채굴
제20조의2(토지등의 매수) ② 환경부장관이나 해양수산부장관은 제1항에 따른 광업권의 매수를 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는｢광업법｣에도 불구하고 산업통상자원부장관과 협의하여 광업권을 분할하여 매수할 수 있다.
③환경부장관이나 해양수산부장관이 제1항에 따라 토지등을 매수하는 경우의 매수가격은｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣에 따라 산정된 가격에 따른다.
④제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 토지등의 매수 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제17조의2(토지등의매수절차)②환경부장관 또는 해양수산부장관은 제1항의 규정에 의하여 토지등의 매수신청을 받은 때에는 당해 연도 예산의 범위안에서 매수여부를 결정하여야 한다.
3. 청구인들의 주장
습지보호지역으로 지정되면 습지보전법 제13조 제1항 제4호에 의하여 광물의 채굴이 금지되는데, 이러한 제한은 청구인들이 사회적으로 수인하여야 할 한도를 넘는 특별한 희생이다. 그럼에도 심판대상조항이 관할 행정청에 광업권 매수 여부에 관한 재량권을 부여하고 있는 것은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다.
4. 적법요건에 관한 판단
청구인들은 제1심인 당해사건에서 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원을 제기하였는데, 당해사건의 항소심에서 항소를 취하하여 원고 패소의 원심판결이 확정되었다. 이 경우에도 당해사건에 적용되는 법률이 위헌으로 결정되면 확정된 원심판결에 대하여 재심청구가 가능하므로(헌법재판소법 제75조
제7항) 원심판결의 주문이 달라질 수 있다. 따라서 청구인들이 당해사건의 항소심에서 항소를 취하하였다고 하더라도 이 사건에서 재판의 전제성이 인정된다.
5. 본안에 관한 판단
가. 습지보호지역 지정제도 개관
(1) 습지와 습지보전법
“습지”란 담수(민물), 기수(바닷물과 민물이 섞여 염분이 적은 물) 또는 염수(바닷물)가 영구적 또는 일시적으로 그 표면을 덮고 있는 지역으로서 내륙습지 및 연안습지를 말한다(습지보전법 제2조 제1호). 우리나라 습지의 대부분은 연안습지이고, 연안습지 중에는 갯벌이 상당부분을 차지하고 있으며, 서해안에 집중적으로 분포되어 있다.
그동안 토지 및 수자원 확보, 지역개발이라는 논리로 많은 연안습지가 매립과 간척으로 상실되었는데, 1990년대부터 생물의 다양성과 습지의 생태적 기능에 대한 관심이 고조되기 시작하여 1997년에 람사르협약(물새서식처로서 국제적으로 중요한 습지에 관한 협약, The Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat)에 회원국으로 가입하였으며, 국내법인 습지보전법을 제정하기에 이르렀다. 1999. 2. 8. 법률 제5866호로 제정된 습지보전법은 생물다양성의 보고이면서 오염물질정화 기능을 하는 습지를 효율적으로 보전·관리함으로써 국토의 효율적 이용을 도모하고, 람사르협약과 관련한 국제협약의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있다.
(2) 습지보호지역의 지정과 행위제한
습지보전법에 의하면, 환경부장관, 해양수산부장관 또는 시·도지사는 습지 중 특별히 보전할 가치가 있는 지역을 습지보호지역으로 지정할 수 있다. 2015. 7. 현재 34개소 338.331㎢가 습지보호지역으로 지정되어 있으며, 21개 지역, 186.228㎢가 람사르 습지로 등록되어 있다.
습지보호지역으로 지정되면 건축물의 신·증축, 습지의 수위 증감, 토석의 채취, 광물의 채굴 등 일정한 행위가 제한되고(습지보전법 제13조 제1항), 이를 위반한 경우 중지명령이나 원상회복 등의 행정제재(습지보전법 제14조 제1항) 또는 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금 등 형사처벌을 받을 수 있다(습지보전법 제24조).
(3) 토지등의 매수
습지보전법 제정 당시에는 습지보호지역 내의 행위 제한에 대하여 보상규
정이 없었는데, 2002. 12. 26. 법률 제6825호로 습지보전법이 개정되어 제20조의2(토지등의 매수)가 신설됨으로써, 환경부장관 또는 해양수산부장관이 토지등의 소유자로부터 매수신청을 받아 그 토지등을 매수할 수 있는 근거가 마련되었다. 즉, 환경부장관이나 해양수산부장관은 습지보호지역등의 생태계를 보전하기 위하여 필요한 지역 등에서 토지, 건축물, 그 밖의 물건 및 광업권·어업권 등의 권리를 소유한 사람이 위 권리를 매도하려는 경우 이를 매수할 수 있다. 환경부장관 또는 해양수산부장관은 권리 소유자로부터 매수신청을 받은 때에는 당해 연도 예산의 범위 안에서 매수 여부를 결정하여야 한다(습지보전법 시행령 제17조의2).
나. 습지보전법상 토지등 매수의 성격
공법상 매수청구제도는 공익적 목적으로 토지이용권을 규제하는 법제에 다수 도입되어 있는데, 개별 법률마다 그 요건과 규정형식이 상이하고 매수청구의 효과에서도 차이가 있어 일률적으로 그 성격을 말하기는 어렵다.
이 사건 매수조항은 환경부장관 또는 해양수산부장관이 습지보호지역등의 생태계를 보전하기 위하여 필요한 지역 등에서 토지등을 매수할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 매수요건으로서‘토지등을 종래의 용도대로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 경우 또는 토지등의 사용 및 수익이 사실상 불가능하게 된 경우’와 같은 요건을 두고 있지 않다. 또한, 이 사건 매수조항은 법문상“행정청이 매수할 수 있다”고만 규정되어 있고, 습지보전법 시행령 제17조의2 또한 환경부장관이나 해양수산부장관으로 하여금 토지등의 매수청구를 받은 때 당해 연도 예산의 범위 안에서 매수 여부를 결정하도록 하고 있어 토지등의 매수 여부가 행정청의 재량인 것처럼 규정하고 있다. 이러한 점을 종합하면, 이 사건 매수조항은 손실보상에 갈음하는 제도라기보다는 생태계 보전 등의 정책적 성격이 강한 제도를 규정한 것으로 이해할 수 있다. 그러나 습지보전법 제13조 제1항의 행위제한을 받는 사람에게 이 사건 매수조항에 의하여 매수결정이 이루어져 보상금이 지급되면 결과적으로 손실보상의 성격 또한 가지게 된다는 점을 부인하기는 어렵다.
결론적으로, 습지보전법이 규정하는 토지등의 매수는 원칙적으로 습지의 효과적인 보전을 위한 정책적 성격을 지닌 것이지만, 토지등의 효용이 감소됨으로써 발생한 손실을 보상해 주는 성격도 가지는 것으로 볼 것이다.
다. 재산권 침해 여부
(1) 심판대상조항의 법적 성격
습지보전법 제13조 제1항 제4호(이하‘이 사건 행위제한조항’이라 한다)는 습지의 보호와 국제협약의 이행 등을 위하여 습지보호지역 내에서 광물의 채굴 행위를 제한하고 있다. 이 사건 행위제한조항은 입법자가 광업권이라는 재산권에 관한 권리와 의무를 일반·추상적으로 확정하는, 재산권의 내용과 한계에 관한 규정이면서 동시에 공익적 요청에 따른 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정이고(헌법 제23조 제1항 및 제2항), 이미 형성된 구체적인 재산권을 공익을 위하여 개별적·구체적으로 박탈하거나 제한하는 것이 아니므로 보상을 요하는 헌법 제23조 제3항의 수용·사용 또는 제한을 규정한 것이라고 할 수는 없다.
심판대상조항을 손실보상적 성격의 측면에서 보면, 이 사건 행위제한조항으로 인한 광업권의 제한이 사회적 수인한도를 넘는 경우에 광업권자로부터 이를 매수하여 광업권의 제한을 합헌적으로 완화·조정하는 규정이 된다.
(2) 광업권의 사회적 구속성
재산권에 대한 제한의 허용정도는 그 객체가 지닌 사회적 연관성과 기능에 따라 달라지는 것으로서, 그 이용이나 처분이 소유자 개인의 생활영역에 머무르지 않고 일반국민 다수의 일상생활에 큰 영향을 미치는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 규제하는 권한을 폭넓게 가질 수 있다(헌재 2014. 2. 27. 2010헌바483 ).
광업권이란, 등록을 한 일정한 토지의 구역에서 등록을 한 광물과 이와 같은 광상에 묻혀 있는 다른 광물을 탐사하고, 채굴하여 취득하는 권리를 말한다(광업법 제3조 제3호 내지 제3호의3). 광업권은 국가가 부여하는 권리이고, 토지소유권과 분리된 독자적 재산권으로서 물권으로 취급된다(헌법 제120조 제1항, 광업법 제2조). 그러나 광업권은 그 설정 시 광물에 대하여 어떠한 대가를 지불하고 취득하는 것이 아니어서 미채굴 광물에 대하여 갖는 권리가 소유권이나 다른 일반 재산권만큼 보호가치가 확고한 것은 아니다.
련성이 인정된다.
따라서 입법자는 광업권의 내용과 한계를 정함에 있어 공익과의 조화를 고려하여 폭넓은 입법재량을 가진다고 할 것이다(헌재 2014. 2. 27. 2010헌바483 참조).
(3) 심사방법
헌법재판소는 종래 토지재산권 침해 여부를 심사함에 있어, 토지재산권의 강한 사회성 내지 공공성을 고려하더라도 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 비례원칙을 준수하여야 한다고 하면서, 재산권에 대한 제약이 비례원칙에 합치하는 것이라면 그 제약은 재산권자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위 내에 있는 것이고, 반대로 재산권에 대한 제약이 비례원칙에 반하여 과잉된 것이라면 그 제약은 재산권자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것이라고 하였다(헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84 등). 특히 구체적으로는 법익의 균형성 부분에서 행위제한조항의 부담을 완화하는 매수조항 등 보상규정이 존재하는지를 검토하여 위헌 여부를 판단하여 왔다(예컨대, 헌재 2006. 1. 26. 2005헌바18 ).
이 사건은 공익적 목적으로 설정된 특정 지역 내에서 일정한 행위를 제한하는 조항(이하‘행위제한조항’이라 한다)이 심판대상이 된 선례와 다르게, 보상규정의 일종으로서 토지 등의 매수를 규정한 조항(이하‘매수조항’이라 한다)만이 심판대상이 된다. 비례원칙이 심사기준이 되는 행위제한조항과는 달리 매수조항만을 심판대상으로 하여 그 위헌성을 다투는 이 사건의 경우에는‘행위제한조항이 재산권의 사회적 제약의 한계를 넘는 과도한 부담을 초래하고 있는가’,‘만약 그렇다면 매수조항을 비롯한 보상규정이 이러한 과도한 부담을 완화하여 재산권의 사회적 제약을 합헌적으로 조정하고 있는가’라는 두 단계의 심사를 거치는 것이 타당하다. 입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 헌법상의 재산권보장(헌법 제23조 제1항 제1문)과 재산권의 제한을 요청하는 공익 등 재산권의 사회적 기속성(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 하는데(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등 참조), 재산권의 내용 형성 과정에서 수인한도를 넘는 사회적 제약이 부과되고 있는 것이 확인된 상황에서는, 위와 같은 제약이 조정적 보상규정에 의하여 비례성을 회복하여 재산권이 보장되고 있는지를 검토할 필요가 있기 때문이다.
(4)이 사건 행위제한조항이 사회적 제약의 한계를 넘는지 여부
이 사건 행위제한조항은 습지보호지역 내에서 광물을 채굴하는 행위를 금지하고 있는데, 채굴권은 광업권의 중요한 요소 가운데 하나이므로 이를 전면적으로 금지하는 경우 사회적으로 수인의 한계를 넘는 부담이 초래될 가능성이 있음을 부정할 수는 없다. 그러나 앞서 본 바와 같이 광업권의 설정 시 광물에 대하여 어떠한 대가를 지불하고 취득하는 것이 아니어서 미채굴 광물에 대하여 갖는 권리가 일반 재산권만큼 보호가치가 확고한 것은 아니라는 점을 전제로 아래와 같은 경우들을 고려하면, 광업권자에게 부과된 위와 같은 사용제한이 항상 광업권자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘어 가혹한 부담을 발생시킨다고 볼 수는 없다.
(가) 광업권 설정등록을 마친 광업권자라 하더라도 실제로 광물을 채취하기 위해서는 채굴계획 인가를 받아야 하고(광업법 제42조 제1항, 제4항), 특히 공유수면에서 광물을 채취하기 위해서는 공유수면의 점용 및 사용의 허가를 받아야 하는데(‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’제8조 제1항 제10호), 위 채굴계획 인가나 공유수면 점·사용 허가는 모두 수익적 행정처분으로 행정청의 재량행위에 속하므로 관할 행정청은 채굴계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 또는 공유수면의 이용 현황, 공유수면과 관련된 정부의 정책과 관리지침, 관계 행정기관과의 협의 결과, 기타 공익상의 필요성 등 제반사정을 종합하여 그 허가 여부를 결정할 수 있다(대법원 2008. 9. 1. 선고 2006두7577 판결 등 참조). 즉 광업권자라 하더라도 광물 채굴 절차의 진행 정도에 따라 광업권의 재산적 가치가 낮거나 거의 없을 수 있다.
(나) 습지보호지역으로 지정된 사실을 알고 광업권을 양수한 광업권자의 경우 광업권의 제한을 수인하고 광업권을 취득한 것으로 볼 수 있고, 습지보호지역 지정 후 광업권 등록기간을 계속 연장해 온 경우도 마찬가지다.
(다) 습지보전법은 예외적으로 물적 자원개발을 위하여 불가피한 경우 등 공익상 부득이한 경우 환경부장관 등의 승인을 얻어 습지보호지역 내에서도 광물을 채굴할 수 있도록 규정하고 있는데(습지보전법 제13조 제5항 제3호, 같은 법 시행령 제11조의2 제3항 제1호), 이러한 경우에는 광업권의 제한이 있다고 보기는 어렵다. 나아가 습지가 가치를 잃거나 보전할 필요가 없게 되면 습지보호지역 지정을 해제하거나 축소·변경할 수 있으므로(습지보전법 제10조 제1항) 광업권이 일시적으로 제한될 수도 있는데, 짧은 기간 동안 광물의 채굴이 금지된 경우까지 보상이 필요한 과도한 제한이라고 볼 수도 없다.
따라서 이 사건 행위제한조항에 의하여 예외 없이 모든 광업권자에게 사회
적 수인한도를 넘는 재산권의 부담이 지워져 있다고 볼 수는 없다.
(5) 심판대상조항이 과도한 부담을 완화하고 있는지 여부
이 사건 행위제한조항이 광업권자에게 항상 사회적 수인한도를 넘는 부담을 부과하고 있지는 않지만, 광업권자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘어 가혹한 부담을 발생시키는 경우에는 이를 완화·조정하는 보상규정을 두어야 한다. 이러한 보상규정은 입법자가 헌법 제23조 제1항 및 제2항에 의하여 재산권의 내용을 구체적으로 형성하고 공공의 이익을 위하여 재산권을 제한하는 과정에서 재산권을 비례원칙에 부합하게 합헌적으로 규율하기 위하여 두어야 하는 규정이다. 입법자는 비례원칙을 회복하기 위한 방법으로 반드시 금전보상을 해야 하는 것은 아니고, 여러 가지 다른 방법을 사용할 수 있다. 즉 입법자에게는 가혹한 부담의 조정이란‘목적’만 헌법적으로 확정되었을 뿐이고, 입법자가 어떠한‘방법’으로 가혹한 부담을 완화·조정할 것인가를 선택함에있어서는 광범위한 형성의 자유가 부여된다(헌재 2006. 1. 26. 2005헌바18 참조).
이 사건 습지보전법에서 입법자는 광업권자에 대한 가혹한 부담을 조정하는 방법으로써 매수청구권을 선택하고 있는데, 이 사건 행위제한조항에 의한 광업권의 사회적 제약이 항상 수인한도를 넘는 것이 아닌 이상, 입법자가 매수조항을 재량행위형식으로 규정하였다고 하더라도 곧바로 불충분·불완전한 보상규정이라거나 재산권을 침해하는 것으로 볼 수는 없다. 다만 입법자가 행정청에 재량을 부여하면서도 매수 요건에 관하여‘습지보호지역등의 생태계를 보전하기 위하여 필요한 지역 등에서’라고만 규정하여, 보상의 요건에 대하여 구체적으로 정하지 않은 것이 광업권자에 대한 가혹한 부담을 완화·조정하기에 미흡하지 않은지 살펴본다.
입법자가 재산권을 직접적으로 제한하는 규정인 행위제한조항을 입법하는 경우에는 재산권의 내용과 한계 및 사회적 제약의 요건을 구체적으로 직접 정하여야 하지만, 과도한 재산권의 부담을 완화·조정하는 역할을 하는 매수조항을 입법하는 경우에는 반드시 법률로써 구체적인 보상의 요건을 규정하여야 하는 것은 아니고, 법률에 보상의 근거를 두고 있으면 족하다. 재산권의 사회적 제약이 언제 수인한도를 넘어 보상이 필요한지는 개개의 재산권의 성질, 가치, 제한의 정도, 재산권 양수 당시의 사정 등 구체적·개별적 사안에 따라 다양하게 평가될 수 있으므로, 법률에 획일적으로 매수 요건을 규정하는 것이 재산권의 적정한 보장과 반드시 합치되는 것도 아니기 때문이다.
이 사건에서 입법자가 광업권의 사회적 제약이 수인한도를 넘는 경우를 심
판대상조항에서 구체적으로 열거하지 않았다고 하여, 사회적 기속을 넘는 재산권 침해를 보상 없이 수인하도록 용인한다는 취지로 볼 수는 없다. 실제로 심판대상조항에 의하여 매수청구제도를 운용함에 있어서 행정기관은 광업권의 경우 재산권 제한의 정도가 비교적 높을 수 있다는 점을 충분히 고려하여 매수 여부를 결정하여야 하고, 법원도 이 점을 참작하여 재산권을 충분히 보장하는 방향으로 사법심사를 하여야 하는바, 행정기관의 매수 여부가 재량행위로 규정되었다고 하여 그 취지가 달라지는 것은 아니다.
한편 이 사건 매수조항은 손실보상에 갈음하는 매수뿐만 아니라 습지의 생태계 보전의 필요에 의하여 정책적으로 매수하는 제도도 포함하고 있는데, 광업권의 경우에만 별도로 기속행위로 규정한다면 습지보전의 필요에 의하여 정책적으로 매수하고자 하는 심판대상조항의 입법목적을 달성할 수 없게 될 수 있다. 특히 습지보전과 같이 전문적·과학적·탄력적 판단이 중요한 환경정책 분야에 있어서는 입법자가 직접 모든 요건을 규정하는 것보다는, 행정기관이 변화하는 습지환경과 습지보전의 필요성 등을 종합적으로 고려하여 매수 여부를 결정하도록 하는 것이 적절하다는 점도 고려할 필요가 있다.
환경부장관이나 해양수산부장관은 광업권의 매수를 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 광업법에도 불구하고 산업통상자원부장관과 협의하여 광업권을 분할하여 매수할 수 있다(습지보전법 제20조의2 제3항). 광업법 제34조가 공익상 이유에 의한 광구의 감소처분을 규정하고 있음에도 입법자가 습지보전법에 별도로 광업권의 분할매수제도를 규정한 것은 광업권자의 재산권을 더욱 두텁게 보장해 주기 위한 것으로 볼 수 있다. 직권처분인 광구의 감소처분과 달리 습지보전법상 광업권 분할매수 제도는 광업권자의 매수신청을 요건으로 하므로, 광물의 채굴이 제한된 광업권자는 위와 같은 분할매수제도를 통해서 더욱 용이하게 손실을 보상받을 수 있다.
이러한 사정을 종합하면, 심판대상조항은 이 사건 행위제한조항의 재산권 제한에 따른 과도한 부담을 완화하여 합헌적으로 조정하는 역할을 충분히 하고 있다.
(6) 소결
따라서 심판대상조항은 청구인들의 재산권을 침해하지 아니한다.
6. 결 론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종(해외출장으로 행정전자서명 불능) 안창호 강일원 서기석 조용호