화성시와 국방부장관 간의 권한쟁의

- 군공항이전법 사건 -

(헌재 2017. 12. 28. 2017헌라2 , 판례집 29-2하, 276)

이 문 주*1)

【판시사항】

1. 청구인과 수원시 관할 구역에 걸쳐 있는 수원 군 공항(이하 ‘이 사건 공항’이라 한다)에 대해, 피청구인이 수원시장만의 이전건의에 기초하여 ‘군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법’(2013. 4. 5. 법률 제11733호로 제정된 것, 이하 ‘군공항이전법’이라 한다) 제4조 제2항에 따라 2017. 2. 16. 화성시 우정읍에 있는 화옹지구일대를 이 사건 공항의 예비이전후보지로 선정한 것이(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 청구인의 자치권한을 침해할 가능성이 있는지 여부(소극)

2. 이 사건 처분이 청구인의 군공항이전법 상 이전건의권을 침해할 가능성이 있는지 여부(소극)

【심판대상】

이 사건 심판대상은 이 사건 처분이 청구인의 자치권한 및 군 공항 이전건의권을 침해한 것으로서 무효인지 여부이다.

【사건의 개요】

1. 심판청구에 이르게 된 경위

가. 수원 군 공항(6,294,141㎡, 이하 ‘이 사건 공항’이라 한다)은 1954. 10.

경 수원시 권선구 장지동 99번지 일원에 설치되어 현재 공군 제10전투비행단이 주둔하고 있다. 이 공항은 화성시 배양동 4-126에 있는 탄약고 시설 부지(1,073,049㎡, 이하 ‘이 사건 탄약고부지’라 한다)와 수원시 권선구 장지동 99 및 같은 구 권선동 235에 있는 비행장 부지, 체력단련장 부지 등(5,221,092㎡, 이하 ‘이 사건 비행장 등 부지’라 한다)으로 구성되어 있다.

나. 수원시장은 2014. 3. 20. ‘군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법’(이하 ‘군공항이전법’이라 한다) 제4조 제1항에 따라 피청구인에게 이 사건 공항의 이전을 건의하였다(이하 ‘이 사건 최초건의’라 한다). 위 건의는 수원시가 관할하는 지역에 있는 이 사건 비행장 등 부지만을 대상으로 했으며, 청구인이 관할하는 지역에 있는 이 사건 탄약고부지는 제외하였다. 수원시장은 이후 국방부의 보완요청 등에 따라 2014. 12. 3. 이 사건 탄약고부지도 이전대상에 포함하는 내용으로 다시 건의하였다(이하 ‘이 사건 수정건의’라 한다).

다. 청구인은 수원시로부터 이 사건 수정건의에 이 사건 탄약고부지가 포함된 것과 관련된 의견회신 요청을 받고 2015. 1. 14. 이에 대해서는 동의한다는 의견을 회신하였다. 그러나 다시 피청구인이 2015. 1. 26. 청구인에게 이 사건 수정건의의 내용에 대한 동의여부 회신을 요청한 것에 대해, 청구인은 2015. 1. 30. 부동의 의견을 회신하였다. 수원시장은 2015. 3. 20. 이 사건 탄약고부지를 제외하는 내용으로 이 사건 공항 이전을 다시 건의하였고(이하 ‘이 사건 최종건의’라 한다), 피청구인은 2015. 6. 4. 이를 승인한 후 이 사건 공항 이전을 계속 추진하였다. 청구인은 이 사건 공항을 이전하는 것에 대해서는 찬성하나, 청구인 관할 내로 이전하는 것은 반대한다는 입장이다.

라. 피청구인은 이 사건 최종건의에 기초해 군공항이전법 제4조 제2항에 따라 2017. 2. 16. 화성시 우정읍에 있는 화옹지구일대를 이 사건 공항의 예비이전후보지로 선정하고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 수원시 및 청구인 등에 이를 통보하였다.

마. 이에 청구인은 2017. 4. 14. 이 사건 처분에 대한 무효 확인 또는 취소를 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

2. 청구인, 피청구인 및 이해관계인의 주장

가. 청구인의 주장요지

(1) 이 사건 심판청구의 적법 여부

군공항이전법에 따른 군 공항 이전사무는 자치사무에 해당한다. 또한 군공항이전법상 종전부지 지방자치단체의 장의 이전건의권 행사는 자치사무에 해당한다. 피청구인은 이 사건 공항의 이전을 위해 그 전제로서 이 사건 처분을 함에 따라 청구인의 법적 지위에 영향을 미치게 되었다. 이로써 이 사건 처분은 청구인의 헌법상 자치권과 이전건의권을 침해하였다. 따라서 이 사건 심판청구는 적법하다.

(2) 청구인의 권한 침해 여부

이 사건 탄약고부지는 이 사건 비행장 등 부지와 일체·불가분적으로 결합되어 있는 시설이므로 양 부지의 분리 이전은 불가능하다. 군공항이전법의 취지상 군 공항이 복수의 지방자치단체에 걸쳐있는 경우 이전건의권은 공동으로 행사되어야 한다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인의 이전건의권을 잠탈할 의도로 청구인의 이전건의가 없었음에도 수원시 행정구역에 위치한 이 사건 비행장 등 부지만을 이전하려는 수원시의 이전건의를 수용함으로써 청구인의 자치권한과 군 공항 이전건의권을 침해하였다. 따라서 이 사건 처분은 무효이거나 취소되어야 한다.

나. 피청구인의 답변요지

(1) 이 사건 심판청구의 적법 여부

군 공항 이전사업은 국가사무이므로 이로 인해 지방자치단체인 청구인의 권한침해가 발생하지 않는다. 군공항이전법상 이전건의권은 피청구인에게 그 이전 의견 등을 전달하고 그에 대한 피청구인의 타당성 검토를 통보 받을 권리를 의미하는 것이고, 군 공항 이전과 관련된 선택권까지 포함하는 것이 아니다. 또한 청구인은 이전건의를 스스로 행사하지 않고 있을 뿐, 이 사건 처분으로 청구인의 이전건의권이 제한된 바는 없다. 따라서 청구인의 권한이 침해될 여지가 없다. 나아가 이 사건 처분은 청구인의 이전건

의권 등 권리·의무에 어떠한 영향을 미치지 않으므로 처분성을 인정할 수 없다. 그러므로 이 사건 심판청구는 부적법하다.

(2) 청구인의 권한 침해 여부

군공항이전법령상 복수의 종전부지 지방자치단체의 장이 이전건의권을 공동으로 행사하도록 제한하는 규정은 없다. 오히려 종전부지 지방자치단체의 장의 이전건의권 행사가 있다면 피청구인은 이에 대해 검토하여 예비이전후보지 선정 등 후속 절차로 나아가야 할 법률상 의무가 있다. 또한 군 공항을 폐쇄하여 이전하는 이상 종전부지 전부를 사업대상으로 하지 않고 종전부지 일부에 대해서만 군 공항 이전사업을 진행하는 것도 가능하다. 따라서 청구인의 주장은 타당하지 않다.

다. 이해관계인 수원시의 의견요지

청구인은 애초 수원시의 이전건의권 행사에 동의하다가 부동의하는 것으로 태도를 바꾸고 협의과정을 거부하고 있는데, 이는 자신의 관할구역이 군 공항 이전대상부지로 될 것을 염려하였기 때문이다. 또한 청구인의 관할구역에 속한 이 사건 탄약고 부지는 이 사건 공항 부지 중 약 17%에 불과하므로, 청구인은 이전건의권 행사에 있어서 부수적인 지위에 있을 뿐이다. 나아가 군공항이전법상 종전부지 일부에 대해서만 군 공항 이전사업을 진행하는 것이 가능하다면 그 이후 절차를 적법하게 진행할 수 있는 것이므로, 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다.

【결정요지】

1. 이 사건 공항의 예비이전후보지 선정사업은 국방에 관한 사무이므로 그 성격상 국가사무임이 분명하다. 군공항이전법도 이 사건 공항의 예비이전후보지 선정사업이 국가사무임을 전제로 하고 있다. 따라서 국가사무인 군 공항 이전사업이 청구인의 의사를 고려하지 않고 진행된다고 하더라도 이로써 지방자치단체인 청구인의 자치권한을 침해하였다거나 침해할 현저한 위험이 있다고 보기 어렵다.

2. 이전건의권은 군 공항 이전사업에 대한 국가권한의 행사를 촉구하고 그에 대한 검토 결과를 통보받을 수 있는 권한에 불과하므로 모든 종전부지 지방자치단체의 장이 함께 행사하여야 하는 것은 아니다. 또한 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 이전건의권을 행사하지 못한 것이 아니라, 수원시와 공동으로 또는 단독으로 이전건의권을 행사할 수 있었음에도 스스로 행사하지 않은 것이다. 그러므로 수원시장의 이전건의권 행사를 근거로 이 사건 처분이 내려진 것이더라도 청구인의 이전건의권이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 볼 수 없고, 청구인은 여전히 자신의 이전건의권을 행사할 수 있다.

【해 설】

1. 사안의 쟁점

이 사건 결정에서는 청구인의 헌법상 자치권과 군공항이전법상 이전건의권이 침해될 가능성이 있는지 여부가 쟁점으로 다루어졌다. 전자와 관련하여서는 청구인이 이 사건 공항의 예비이전후보지 선정사무와 관련된 자치권한을 가지는지 여부가 문제되었다. 후자와 관련하여서는 이전건의권의 법적 성격과 복수의 종전부지 지방자치단체의 장이 있는 경우 이전건의권의 공동행사가 필수적인지 여부가 문제되었다.

아래에서는 먼저 관련 제도 등을 개관하고, 위의 쟁점들에 관하여 검토하기로 한다.

2. 군공항이전법과 이전건의권 개관

가. 군공항이전법의 제정 배경

(1) 군 공항의 개념과 군 공항 이전사업의 필요성

군공항이전법은 군 공항을 “｢군사기지 및 군사시설 보호법｣ 제2조 제4호 가목의 전술항공작전기지 중 소음피해 정도, 재원조달 및 작전운용 측면 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 군 공항을 말한다.”고 정의하고 있다(제2조 제1호). ‘군사기지 및 군사시설 보호법’상 전술항공작전기지란, “군의 전술항공기를 운용할 수 있는 기지”를 일컫는데, 이는 항공작전기지의

네 유형 중 하나로서(제2조 제4호), 가장 규모가 크다.2)

군공항이전법상 군 공항(이하 ‘군 공항’이라 한다)은 결국 이 전술항공작전기지 중 대통령령이 정하는 공항을 말하는데, 군공항이전법 시행령 제2조는 이를 “｢군사기지 및 군사시설 보호법 시행령｣ 별표 2 제1호 가목부터 너목까지의 전술항공작전기지를 말한다.”고 정하고 있다. 여기에 해당하는 군 공항으로는, K-1(부산광역시 강서구), K-2(대구광역시 동구), K-3(경상북도 포항시), K-4(경상남도 사천시), K-6(경기도 평택시), K-8(전라북도군산시), K-13(경기도 수원시), K-16(경기도 성남시), K-18(강원도 강릉시), K-46(강원도 원주시), K-55(경기도 평택시), K-57(광주광역시 광산구), K-58(경상북도 예천군), K-59(충청북도 청원군), K-75(충청북도 충주시),K-76(충청남도 서산시)가 있다(군사기지 및 군사시설 보호법 시행령 별표2 제1호 참조).

군 공항은 건설 당시에는 도시 외곽에 있었지만, 경제 발전과 도시인구의 폭발적 성장으로 인해 군 공항 인근지역으로도 주민이 유입되어, 현재는 도시 중심에 자리하는 상황도 발생하게 되었다. 이에 따라 군 공항의 소음으로 인하여 주민의 생활권 침해 문제가 발생하였고, 해당 지역 주민들은 군 공항 이전을 요구하는 상황이 지속되었다.3)또한 군 공항 소음에 대한 손해배상소송이 잇따라 제기되어 국가가 해당 주민들에게 막대한 금액의 배상을 하도록 판결이 내려져 국가 재정에 심각한 부담을 미치게 되었다.4)

이에 따라 군 공항 이전사업을 통하여 군 공항의 기능을 유지하면서 동시에 인근지역 주민의 생활권을 보호할 수 있도록 법령상의 관련 제도가 정비될 필요가 있었다.

(2) 군공항이전법 제정 이전의 관련 법령상 군 공항 이전사업의 전개

군공항이전법 제정 이전에는 국방·군사시설 이전사업이 ‘국방·군사시설 사업에 관한 법률’(이하 ‘국방시설사업법’이라 한다), ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’, 국유재산법 등에 따라 진행되었다. 군 공항 이전사업도 위 법률들에 따라 진행되었다.

이에 따르면 사업시행자가 국방·군사시설사업을 시행하려는 경우 국방·군사시설사업계획을 작성하여 국방부장관의 승인을 받아야 하는데(국방시설사업법 제4조 제1항), 국방부장관이 위 승인을 하기 위해서는 사업계획을 공고하여 사업예정지역의 토지소유자 및 이해관계인의 의견을 듣고, 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 협의하여야 하도록 정하였다(국방시설사업법 제4조 제3항).

국방시설사업법은 국방·군사시설 이전사업의 방식으로서 기부 대 양여 방식을 도입하고 있다(국방시설사업법 제12조). 이에 따라 사업시행자는 기존의 국방·군사시설을 이전하기 위하여 새로 설치한 국방·군사시설(해당 시설의 이용·유지 또는 관리에 필요한 물품을 포함한다)을 국가에 기부할 수있고, 국가는 사업시행자에게 그 기능이 대체되어 용도폐지된 일반재산을 국유재산법에 따라 양여할 수 있다(국방시설사업법 제12조 제1항, 제2항).

이와 같은 방식으로 추진되는 국방·군사시설 이전사업에 대해서는 몇 가지 비판이 제기되었다. 우선 국가 주도로 군 공항 이전과 같은 대규모의 국방·군사시설 이전사업을 추진하는 과정에서 지역주민의 의견이 무시된다는 것이다. 이로 인해 국방·군사시설 이전사업 추진시 지역주민과 심각한 갈등이 발생하고 사업의 비민주성이 부각되어 국방·군사시설에 대한 부정적 이미지가 강화되었다.5)다음으로 대체로 국방·군사시설을 기피하기 때문에 국방·군사시설 이전사업을 추진하는 과정에서 지방자치단체별로 이해관계가 대립됨에 따라 반목이 격화되어 관련 법령에 따라 그 이전사업을 추진하는 것이 쉽지 않다는 문제가 있다. 또한 국방·군사시설이 지방자치단체 관할 구역 내에 있을 경우 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제30조에 따른 도시관리계획 등을 결정하기 위해서는 미리 국방부장관과 협의하

여야 하는 등(국방시설사업법 제14조) 해당 지방자치단체나 주민의 자치권이 제한되는 반면, 국방·군사시설 이전사업의 추진 과정에서 중앙부처와 지방자치단체들 간의 정보 교류나 협의절차가 마련되어 있지 않아 국방·군사시설 이전사업에서 지방자치단체와 해당 주민들의 의견이 반영될 수 있는 절차가 미흡하였다.

그 결과 실제 군공항이전법 제정 이전에는 군 공항 이전사업이 시행되지 못하였다. 이에 따라 군 공항 이전사업을 시급하게 추진하기 위해서 기존의 방식과 다른 새로운 절차가 도입될 필요가 있었다.

(3) 군공항이전법의 제정

제18대 국회에서는 군 공항 이전과 관련하여 ‘도심항공작전기지 이전 및 지원에 관한 특별법안’(김진표 의원 대표발의), ‘도심군공항 이전 및 지원에 관한 특별법안’(이시종 의원 대표발의), ‘군공항 이전 및 지원에 관한 특별법안’(유승민 의원 대표발의), ‘군공항 이전 및 지원에 관한 특별법안’(김동철 의원 대표발의) 등 총 4개의 법률안이 제출되었다.

이 중 유승민 의원이 대표발의한 군공항 이전 및 지원에 관한 특별법안이 가장 유력하게 검토되었다. 유승민 의원 안의 핵심은 경주에서 방사능폐기물 처리장을 유치한 과정을 반면교사로 삼아, 군 공항 이전 건의에서부터 최종 이전부지 선정에까지 지방자치단체가 직접 참여할 수 있게 하고, 이전부지 주변지역에 대해서는 지원사업을 통하여 군 공항을 유치할 유인을 제공하겠다는 것이었다. 당시 가장 유력한 군 공항 이전사업 추진 방식은 군 공항 이전 예산을 특별회계 등으로 편성하여 추진하는 것이었으나, 위 법안은 기부 대 양여 방식을 도입하여 관련 지방자치단체의 적극적인 참여를 유도하려고 하였다.

그러나 위 법률안들은 국회를 통과하지 못하고 임기 만료로 폐기되었다.

그 후 제19대 국회에서 다시 4개의 군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법안(김동철 의원 대표발의/ 김진표 의원 대표발의/ 신장용 의원 대표발의/ 유승민 의원 대표발의)이 제출되었다. 각 법안들의 내용은 제18대 유승민 의원 안을 기초로 마련된 것으로 체제 상 크게 다르지 않았다. 이에 대해 국회 국방위원회 심사를 거치면서 국방위원회가 대안을 마련하여 통과시키

는 것으로 합의되었다. 이에 따라 2013. 4. 5. 군공항이전법(법률 제11733호)이 제정되어 2013. 10. 6.부터 시행되었다.

나. 군공항이전법에 따른 군 공항 이전사업 절차

(1) 이전건의 단계

군공항이전법상 군 공항 이전사업은 종전부지 지방자치단체6)의 장이 국방부장관에게 그 이전을 건의하는 것으로 시작된다(군공항이전법 제4조 제1항). 국방시설사업법이 국방부 소속기관장이나 육군참모총장, 해군참모총장, 공군참모총장, 해병대사령관 등 국방부나 군에서 국방·군사시설 사업을 시행할 수 있도록 규정하고 있는 것(국방시설사업법 제3조 제1호, 제2호)과 달리 군공항이전법은 종전부지 지방자치단체에게 군 공항 이전사업의 절차를 개시할 수 있는 지위를 부여하고 있다.

종전부지 지방자치단체의 장이 군 공항 이전을 건의하려면 종전부지 활용방안, 군 공항 이전사업 및 이전주변지역 지원사업의 시행방법, 소요재원 및 재원조달계획, 공청회 등을 통한 해당 지방자치단체의 주민 및 지방의회의 의견 수렴 결과 등이 포함된 이전건의서를 작성하여 국방부장관에게 제출하여야 한다(군공항이전법 시행령 제4조 제1항).7)

국방부장관은 이전건의서의 타당성을 검토한 후 그 결과를 종전부지 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다(군공항이전법 시행령 제4조 제2항). 종전부지 지방자치단체의 장이 군 공항 이전을 건의하더라도, 실제 군 공항 이전사업을 개시할 것인지는 국방부장관이 결정하게 된다.8)

(2) 이전부지 선정 단계

국방부장관이 군 공항을 이전하기로 결정하는 경우 군사작전 및 군 공항 입지의 적합성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 요건9)을 충족하는 지역을 군 공항 예비이전후보지(이하 ‘예비이전후보지’라고 한다)로 선정할 수 있다(군공항이전법 제4조 제2항). 국방부장관은 예비이전후보지를 선정하는 경우 관계 지방자치단체의 장과 협의하고 선정 결과를 통보한다(군공항이전법 제4조 제3항).

국방부장관은 예비이전후보지 중에서 군 공항 이전후보지를 선정하기 위해서는 군 공항 이전부지 선정위원회의 심의를 거쳐야 한다(군공항이전법 제5조). 군 공항 이전부지 선정위원회(이하 ‘선정위원회’라고 한다)는 군 공항 이전후보지 및 이전부지의 선정과 이전주변지역의 지원방안 등을 심의하기 위해 국방부에 설치된다(군공항이전법 제6조 제1항). 위원장은 국방부장관이고, 당연직위원은 기획재정부차관, 국토교통부차관, 종전부지 지방자치단체의 장, 예비이전후보지를 포함한 이전주변지역 지방자치단체의 장, 종전부지 및 이전주변지역을 관할하는 특별시장·광역시장 또는 도지사이며, 위촉위원은 이전부지 선정을 위하여 필요하다고 인정하여 국방부장관이 위촉하는 사람으로 한다(군공항이전법 제6조 제2항). 선정위원회는 ① 이전후보지 및 이전부지 선정, ② 종전부지 활용방안 및 종전부지 매각을 통한 이전주변지역 지원방안, ③ 예비이전후보지 선정 후 군 공항 이전후

보지 및 이전부지 선정절차와 기준, ④ 그 밖에 군 공항 이전에 필요하다고 인정되는 사항에 대해 심의한다(군공항이전법 제6조 제3항). 따라서 종전부지 지방자치단체의 장뿐만 아니라 예비이전후보지를 포함한 이전주변지역 지방자치단체의 장 등은 선정위원회의 당연직위원으로서 이전후보지 및 이전부지의 선정에 직접 참여할 수 있기 때문에, 이를 통해 개별 지역의 이익과 의견이 대변될 수 있도록 하였다.

국방부장관은 이전후보지 중 이전부지를 선정하기 위하여 이전부지 선정계획을 수립·공고하는데, 그 이전부지 선정계획에는 이전후보지, 이전주변지역 지원방안 및 이전부지 선정절차와 기준, 이전주변지역 지원계획 등이 포함되어야 한다(군공항이전법 제7조). 이를 통해 이전후보지 지방자치단체의 주민들에게 군 공항 이전사업의 내용을 미리 제공함으로써 군 공항을 유치할 것인지 여부를 숙고할 수 있도록 하고 있다.

국방부장관은 이전부지 선정계획이 공고된 이전후보지 지방자치단체의 장에게 주민투표법 제8조에 따라 주민투표를 요구할 수 있다(군공항이전법 제8조 제1항). 지방자치단체의 장은 주민투표 결과를 충실히 반영하여 국방부장관에게 군 공항 이전 유치를 신청한다(군공항이전법 제8조 제2항). 이전부지 선정을 위해 주민투표가 필수적인 것은 아니다. 다만 군 공항을 유치할 경우 그 주변지역 주민들의 반대를 충분히 예상할 수 있으므로, 주민투표는 이전부지 지방자치단체의 주민들이 숙의를 거칠 수 있도록 기회를 제공하고, 이전부지 지방자치단체의 장의 유치신청 의사에 민주적 정당성을 부여한다는 측면에서 중요한 역할을 한다. 나아가 주민들 사이의 의견 대립이 격화될수록 결정적인 기능을 할 가능성이 크다.

국방부장관은 유치를 신청한 지방자치단체 중에서 선정위원회의 심의를 거쳐 이전부지를 선정한다(군공항이전법 제8조 제3항). 따라서 이전후보지로 선정된 지방자치단체라도 스스로 유치를 신청하지 않는다면, 그 관할 지역 내로 군 공항이 이전될 수 없다. 이로써 군 공항 이전사업이 국가나 특정 지방자치단체(특히 종전부지 지방자치단체)의 일방적인 입장에 따라 추진되지 않도록 보장된다.

(3) 이전사업 시행 단계

이전사업은 국유재산법 제13조(기부채납), 제55조(양여) 및 국방시설사업법 제12조(기부 및 양여의 특례)에 따라 일정한 자격을 갖춘 사업시행자가 군 공항 대체시설을 기부하고, 국방부는 용도 폐지된 재산을 양여하는 방식으로 추진한다(군공항이전법 제9조 제1항). 즉, 이전사업은 기본적으로 기부 대 양여 방식으로 추진된다.

일반적으로 기부 대 양여 방식에 따르면, 당초시설이 입지하고 있는 지방자치단체의 장이 대체시설의 기부 및 당초시설의 양여를 전제로 주무부처와 기부 대 양여 사업 협약을 체결한 후, 대체시설을 준공하여 당초시설의 주무부처에 이를 기부하고, 당초시설의 기능이 대체시설로 이전되면 주무부처가 당초시설을 지방자치단체에 양여하고, 지방자치단체는 당초시설에 대하여 수립된 개발계획에 따라 해당 부지를 개발하는 사업을 추진하게 된다.10)

군공항이전법상의 기부 대 양여 방식은 일반적인 방식과 차이가 있다. 이는 원활한 군 공항 이전을 위하여 국유재산법에서 정하고 있는 기부 대 양여 방식과 다른 사항을 특례로 정한 것이다. 우선 사업시행자는 용도 폐지된 재산의 가액에서 신규로 건설되는 군 공항의 가액을 뺀 금액의 범위에서 지원사업을 할 수 있고, 이 경우 지원사업으로 설치되는 시설은 대체시설에 포함되는 것으로 본다(군공항이전법 제9조 제2항). 또한 국방부장관은 군 공항시설의 원활한 이전을 위하여 필요한 경우에는 이전주변지역 지방자치단체에 지원사업으로 설치되는 시설을 양여할 수 있다(군공항이전법 제9조 제3항).

일반적인 기부 대 양여 방식이 종전부지 지방자치단체와 주무부처 사이에서 당초시설과 대체시설의 등가적 교환에 초점을 맞추고 있다면, 군공항이전법상의 기부 대 양여 방식은 종전부지 지방자치단체와 주무부처 사이의 교환뿐만 아니라 제3자인 이전주변지역 지방자치단체에 대한 지원사업까지 포함하고 있다. 이를 통해 이전주변지역 지방자치단체에 귀속될 지원사업으로 설치되는 시설 등을 유인책으로 제시하여 이전사업이 원활히 추진

될 수 있도록 한다. 그리고 이전주변지역 지방자치단체도 별도의 사업이나 절차를 통하지 않고 군 공항 이전사업 자체를 통하여 지원사업으로 설치되는 시설 등을 양여받을 수 있으므로 예측가능성이 확보되는 장점이 있다.

군공항이전법은 이전주변지역 지원사업 및 지원 방법과 절차 등에 대하여 여러 규정을 두고 있다(군공항이전법 제4장, 제5장).

다. 이전건의권의 법적 성격

(1) 소극적 측면

일반적으로 법률상 특정기관 등에 “건의”할 수 있는 권한을 부여하는 경우, 이에 대한 후속절차를 규정하지 않는 이상 건의 상대방의 재량권 행사를 촉구하는 의미로 해석될 수 있을 뿐이다.

군공항이전법상 군 공항 이전사업은 종전부지 지방자치단체의 장이 국방부장관에게 그 이전을 건의하는 것으로 시작된다(군공항이전법 제4조 제1항). 따라서 종전부지 지방자치단체의 장이 군 공항의 이전을 건의하지 않는다면, 군 공항 이전사업의 절차가 개시될 수 없다. 이는 군공항이전법 제정 이전에는 국방시설사업법에 따라 국방부나 군이 지방자치단체의 의견과 상관없이 군 공항 이전사업을 개시할 수도 있었던 것과 차이가 있는 부분이다.

종전부지 지방자치단체의 장이 이전건의권을 행사하면, 국방부장관은 이전건의서의 타당성을 검토한 후 그 결과를 종전부지 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다(군공항이전법 시행령 제4조 제2항). 따라서 실제 군 공항 이전사업이 개시되는 것은 국방부장관이 이전건의를 검토하여 군 공항을 이전하기로 결정하는 때이다. 종전부지 지방자치단체의 장이 군 공항

이전을 건의하더라도, 실제 군 공항 이전사업을 개시할 것인지는 국방부장관이 결정하게 된다. 국방부장관이 군 공항을 이전하기로 결정하는 경우 군사작전 및 군 공항 입지의 적합성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 요건을 충족하는 지역을 예비이전후보지로 선정할 수 있다(군공항이전법 제4조 제2항).

이를 종합하면, 군공항이전법상 종전부지 지방자치단체의 이전건의권은 국방부장관이 군 공항 이전사업을 실제 개시하기 위하여 그 권한의 행사를 촉구하는 성격을 지닌다. 다만, 군공항이전법상 군 공항 이전사업을 위해 이전건의권의 행사가 필수적이고, 그에 대한 국방부장관의 검토 결과를 통보 받을 수 있다는 점에서 의미가 있다.

(2) 적극적 측면

앞에서 살펴본 바와 같이, 군공항이전법이 제정되기 전의 관련 법령에 따른 국방·군사시설 이전사업은 사업진행의 비민주성과 지방자치단체 사이의 이해관계의 대립으로 인해 지방자치단체와 주민들의 반발이 심하여 사업 시행이 용이하지 않았다.

이러한 문제점을 극복하고자 제정된 군공항이전법은 군 공항 이전사업에대한 지원 및 군 공항 이전부지 주변지역에 대한 지원체계를 마련함으로써군 공항 이전사업을 원활하게 시행하고, 군 공항 이전부지 주변지역 주민의복리증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다(군공항이전법 제1조). 이에 따라 군공항이전법은 군 공항 이전사업의 절차마다 관련 지방자치단체의 참여를 보장하고, 군 공항 이전부지 주변지역에 대한 지원에 관하여 확실한 법률적 근거를 마련하여, 군 공항 이전사업이 민주적으로 진행되는 동시에 각 지역 주민들의 이해관계를 합리적으로 조정할 수 있도록 하고 있다.

특히 앞에서 살펴본 바와 같이, 군공항이전법은 군 공항 이전사업을 기부 대 양여방식으로 추진하도록 정하면서 종전부지 지방자치단체와 주무부처 사이의 교환뿐만 아니라 제3자인 이전주변지역 지방자치단체에 대한 지원사업까지 포함하도록 하는 특징이 있다. 이에 따르면 군 공항 이전을 희망하는 종전부지 지방자치단체에게 이전건의권을 부여하고, 향후 사업시행자로서 군 공항 이전사업을 진행할 경우 이전주변지역 지방자치단체에 귀

속될 지원시설을 매개로 다른 지방자치단체를 설득할 유인을 제공하도록 한 것이다. 그러므로 이러한 측면에서 군공항이전법상 이전건의권은 군공항이전법에 따른 군 공항 이전 절차에 주도적으로 참여하는 지위를 제공한다는 적극적인 의미도 지니고 있다.

한편, 종전부지 지방자치단체에게 이전건의권을 부여함으로써 절차적으로 적극적인 지위를 보장한다고 하더라도, 이에 따라 이전후보지 지방자치단체가 일방적으로 불리한 지위에 놓이게 되는 것은 아니다. 앞에서 살펴본 바와 같이, 이전후보지 지방자치단체는 주민투표를 통해 군 공항 이전 유치에 대한 주민의 반대 의사가 확인될 경우 그 유치를 포기함으로써 군 공항 이전을 수용하지 않을 수 있으므로(군공항이전법 제8조), 군 공항 이전사업이 국가나 특정 지방자치단체의 일방적인 입장에 따라 추진되지 않도록 보장하고 있다. 이처럼 군공항이전법은 이해관계가 충돌하는 지방자치단체 사이에 절차적 권한을 합리적으로 배분하고 있다.

(3) 복수의 종전부지 지방자치단체의 장이 있는 경우 이전건의권의 행사 방법

군 공항이 복수의 지방자치단체에 걸쳐 있는 경우 이전건의권을 공동으로 행사하여야 하는지, 일부 지방자치단체의 장만이 이전건의권을 행사한 경우 후속 절차는 어떻게 되는지 문제된다. 군공항이전법은 이에 관하여 아무런 규정을 두지 않았다.

앞에서 살펴본 바와 같이, 이전건의권의 소극적인 측면에 따르면, 이전건의권은 군 공항 이전사업에 대한 국가권한의 행사를 촉구하고 그에 대한 검토 결과를 통보받을 수 있는 권한에 불과하므로 모든 종전부지 지방자치단체의 장이 함께 행사하여야 하는 것은 아니다. 또한 이전건의권의 적극적인 측면을 고려하더라도, 각 지방자치단체는 자신의 이익을 고려하여 이전건의권을 단독으로 행사할지 공동으로 행사할지를 결정할 수 있다고 할 수 있다.

다만, 일부 지방자치단체의 장만이 이전건의권을 행사한 결과, 국방부장관이 군 공항 이전사업을 개시하기로 결정한 경우에도, 군 공항으로서의 기능을 그대로 유지할 수 있도록 기존의 군 공항의 각 시설이 모두 새로운

공항으로 이전될 필요가 있다. 그렇다면 실질적으로 모든 종전부지에 있던 군 공항 시설이 전체적으로 이전하는 것으로 볼 수 있다는 점에서, 복수의 종전부지 지방자치단체의 장 모두가 함께 이전건의권을 행사하는 것이 바람직하기는 하다.

3. 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한이 침해될 가능성이 있는지 여부

가. 청구인의 자치권이 침해될 가능성이 있는지 여부

청구인이 이 사건 처분으로 인해 자치권한이 침해되었다고 주장하므로, 헌법재판소는 먼저 청구인이 관할구역 내에서 이 사건 공항의 예비이전후보지 선정사무와 관련된 자치권한을 가지는지, 청구인의 자치권이 침해될 가능성이 있는지에 관하여 다음과 같이 판단하였다.

｢자치사무는 지역의 이익에 관한 사무로 지역적 특성에 따라 달리 다루어야 할 필요성이 있는 사무임에 반하여(지방자치법 제9조 제2항 참조), 국가사무는 국가적 이익에 관한 사무로 국가의 존립에 필요하거나 전국적인 통일을 기할 필요성이 있는 사무 등을 일컫는다(지방자치법 제11조 참조). 만약 이 사건 공항의 예비이전후보지 선정사무가 국가사무에 해당한다면, 이 사건 처분으로 인해 청구인의 자치권에 대한 침해가 발생한다고 보기 어려울 것이다.

그런데 국방과 같이 국가의 존립에 필요한 사무는 국가사무에 해당하는데(지방자치법 제11조 제1호), 이 사건 공항의 예비이전후보지 선정사업(혹은 더 나아가 군 공항 이전 사업)도 국방에 관한 사무이므로 그 성격상 국가사무임이 분명하다. 군공항이전법도 피청구인에게 군 공항 예비이전후보지를 선정할 수 있는 권한을 부여하여(군공항이전법 제4조 제2항 참조) 그 사무의 권한과 책임을 피청구인에게 귀속시키고 있으므로, 이 사건 공항의 예비이전후보지 선정사업(혹은 더 나아가 군 공항 이전사업)이 국가사무임을 전제로 하고 있다.

따라서 국가사무인 군 공항 이전사업이 청구인의 의사를 고려하지 않고 진행된다고 하더라도 이로써 지방자치단체인 청구인의 자치권한을 침해하였다거나 침해할 현저한 위험이 있다고 보기 어렵다.｣

나.청구인의 군공항이전법상 이전건의권이 침해될 가능성이 있는지 여부

헌법재판소는 군공항이전법상 이전건의권의 법적성격을 전제로 다음과 같이 판단하였다.

｢청구인은 이 사건 탄약고부지와 이 사건 비행장 등 부지가 불가분적 일체를 이루고 있으므로 이 사건 공항 이전사업을 진행하기 위해서는 청구인의 이전건의권 행사가 필수적이고, 수원시의 이 사건 최종건의를 근거로 이 사건 공항을 이전대상으로 삼아 이 사건 처분이 내려진 것은 청구인의 이전건의권을 침해한 것이라고 주장한다.

앞에서 살펴본 바와 같이, 이전건의권은 군 공항 이전사업에 대한 국가권한의 행사를 촉구하고 그에 대한 검토 결과를 통보받을 수 있는 권한에 불과하므로 모든 종전부지 지방자치단체의 장이 함께 행사하여야 하는 것은 아니다. 군 공항 이전 건의를 받은 국방부장관은 군사작전 및 군 공항 입지의 적합성 등을 고려하여 군 공항 예비이전후보지를 선정할 권한이 있으며(군공항이전법 제4조 제2항), 국방부장관이 중립적 지위에서 객관적으로 예비이전후보지를 선정하는 것이므로 종전부지 지방자치단체의 장 중 일부 또는 전부가 이전건의권을 행사한 경우라고 해서 그 결과에 차이가 있는 것이 아니다. 또한 군공항이전법이 군 공항 이전사업을 기부 대 양여 방식으로 추진하도록 정하고 있기 때문에, 복수의 종전부지 지방자치단체의 장이 있는 경우 각 지방자치단체는 자신의 이익을 고려하여 이전건의권을 단독으로 행사할지 공동으로 행사할지를 결정할 수 있다.

따라서 수원시장이 단독으로 이전건의권을 행사하여 이 사건 처분이 내려진 것일지라도, 그것이 청구인의 이전건의권을 침해하는 것은 아니다.

다만, 이 사건 탄약고부지도 이 사건 공항의 부분이므로 이 사건 공항의 이전 시 함께 이전되는 것이 합리적이고, 청구인과 수원시가 함께 이전건의권을 행사하는 것이 바람직하다. 사건개요에서 살펴본 바와 같이, 수원시장이 이 사건 비행장 등 부지만을 대상으로 이 사건 최초건의를 하자, 국방부도 이에 대한 보완요청을 하여 수원시장이 다시 이 사건 탄약고부지도 이전대상에 포함시키는 내용으로 이 사건 수정건의를 하였던 것이 이를 뒷받침한다.

그런데 청구인은 최초 수원시에 대해 이 사건 수정건의에 이 사건 탄약고부지가 포함된 것에 관하여 동의한다는 의견을 회신하였다가, 그 후 피청구인에 대해서는 부동의한다는 의견으로 변경하여 회신하였고, 이에 따라 수원시장이 재

차 이 사건 탄약고부지를 제외하는 내용의 이 사건 최종건의를 하여 이를 근거로 이 사건 처분이 내려지게 되었다. 이를 종합해 보면, 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 이전건의권을 행사하지 못한 것이 아니라, 수원시와 공동으로 또는 단독으로 이전건의권을 행사할 수 있었음에도 스스로 행사하지 않은 것이다.

그러므로 수원시장의 이전건의권 행사를 근거로 이 사건 처분이 내려진 것이더라도 청구인의 이전건의권이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 볼 수 없고, 청구인은 여전히 자신의 이전건의권을 행사할 수 있다.｣

다. 결론

헌법재판소는 위와 같은 이유로 이 사건 처분은 청구인의 권한을 침해하거나 침해할 현저한 위험이 있다고 할 수 없어 이 사건 심판청구를 각하하였다.

4. 이 사건 결정의 의의

군 공항을 포함한 국방·군사시설이나 방사능폐기물 처리장과 같은 사회적 기피시설의 경우, 그에 대한 이전사업을 진행할 필요가 있는 경우에도 지방자치단체와 지역 주민들의 이해관계에 따라 이를 이전하는 것이 곤란한 것이 현실이다.

이 사건 결정은, 군공항이전법상의 이전건의권의 법적 성격을 명확히 함으로써, 군 공항 이전사업에 있어서 지방자치단체의 이해관계가 나뉜다는 이유로 군 공항 이전 사업에 차질이 생기는 것을 방지하였다. 또한 지방자치단체 사이에 이해관계가 대립되더라도 군공항이전법의 절차를 통해 관련 지방자치단체들 모두 자신의 이익을 적극적으로 보장받고 균등한 기회를 부여받는다는 점을 설명하였다. 이로써 향후 군 공항 이전사업의 절차가 계속되는 경우에도 지방자치단체들 상호 간에 바람직한 관계를 설정할 수 있는 기초가 되었다는 점에서, 이 사건 결정의 의미가 있다고 할 수 있다.