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판시사항
가. 징발재산정리(徵發財産整理)에관한특별조치법(特別措置法)(이하 "징특법"이라 한다) 제20조 제1항 소정의 환매권(還買權)이 헌법상 보장되는 재산권의 내용에 포함되는 권리인지 여부
나. 징특법 제20조 제1항 중 환매기간(還買期間)의 제한부분이 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권제한입법의 한계를 지킨 것인지 여부
결정요지
가. 공용수용(公用收用)된 토지 등에 대한 환매권(還買權)은 헌법상의 재산권 보장으로부터 도출되는 것으로서 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리인데, 징발매매는 피징발자가 국방부장관의 매수통지에 응하지 않더라도 결국 국방부장관의 매수결정에 의하여 일방적으로 성립되는 것이어서 그 매매라는 법형식과는 관계없이 실질적으로 헌법(憲法) 제23조 제3항에 의한 공용수용(公用收用)에 해당하는 것이므로 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권(還買權)도 헌법 제23조 제1항이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리라고 보아야 할 것이다.
나. (입법목적의 정당성) 만약 환매기한이 설정되어 있지 않고 징발매수된 토지 등이 원소유자가 아무리 오랜 세월이 지난 뒤에도 그 토지 등이 공공사업에 필요 없게 되었을 때에는 언제든지 환매권(還買權)을 행사하여 그 소유권을 회복할 수 있다고 한다면 그 토지 등에 관한 법률관계를 심히 불안정하게 하고 이로 인하여 그 토지 등에 대한 효율적인 이
용·개발을 저해할 뿐만 아니라 국가가 징발매수한 토지 등에 투자하여 개발한 이익이 사회일반에 돌아가지 않고 그 동안 전혀 관리도 하지 아니한 피징발자 개인에게 돌아가는 등 불합리한 결과를 초래할 수 있으므로, 환매기한의 설정의 입법목적은 위와 같은 불합리한 결과를 막고 토지 등의 효율적인 이용·개발을 촉진하기 위한 것으로 정당하다.
(입법수단의 정당성) 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 환매요건 자체를 기한에 결부시켜 제한하는 것은 적절하고 유효한 방법이라 할 것이며, 이 방법과 다른 최선의 방법을 찾아볼 수도 없으므로 이러한 제한방법이 피해의 최소성의 원칙에 어긋난다 할 수도 없고, 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권(還買權)이 발생할 수 있는 기간은 징발매매된 날로부터 15년까지이고, 대체로 15년이라는 기간은 당해 토지의 현상·이용상태 및 주변상황 등의 변화로 말미암아 그 토지 등이 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키기에 상당한 기간이라고 보이므로, 15년이 경과한 때에는 당해 토지 등을 둘러싸고 그 동안에 형성된 법률관계를 안정시켜야 한다는 법적 안정성의 요청이 종전 소유자가 소유권회복으로 인하여 얻는 사적이익보다 우월하다고 본 입법자의 판단이 불합리하다고 할 수 없으며, 환매권(還買權)의 발생요건의 하나인 '군사상 필요 없게 된 때'는 객관적으로 판단되어야 하고 국가의 주관적인 의도를 표준으로 할 것은 아니므로 환매권(還買權) 발생기한이 국가의 자의에 의하여 좌우된다고 할 수도 없다.
재판관 김진우, 재판관 조승형의 반대의견(反對意見)
나. (비례의 원칙에 위배 여부) 이 사건 징발재산과 같은 경우에는 국가가 개인의 사유재산을 사실상 보상도 하지 아니한 채 매수형식으로 강제로 국가에 귀속시켜 위헌적인 상태를 초래하고 있으므로, 환매기간은 자신의 재산권을 사실상 박탈한 것과 다름없는 피징발
자가 실질적으로 환매권(還買權)을 행사하는 것이 가능하도록 정해져야 하고 언제 군사상의 필요가 소멸하든 피징발자가 군사상 필요가 소멸하였다는 통지를 받은 때로부터 기산된 상당한 기간을 정하여 이를 피징발자에게 돌려주어야 한다. 부득이 환매기간을 정하여야 한다고 하여도 정당한 보상을 하고 취득하는 토지수용법(土地收用法)과 공공용지(公共用地)의취득(取得)및손실보상(損失補償)에관한 특례법(特例法)상의 환매기간은 보상완료시로부터 10년인데 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항은 이보다도 짧은 기간인 보상완료시로부터 5년으로 정한 것이어서 헌법상 보장된 재산권인 피징발자의 재산권을 과도하게 제한하여 피해의 최소성요건은 물론 법익의 균형 요건도 충족하지 못함으로써 비례의 원칙에 위배되며, 환매기간은 최소한 위 법률들이 정하고 있는 보상완료시로부터 10년 이상으로 정하여야 공·사익간의 불균형이 어느 정도 해소될 수 있고 위헌적 상태의 해소라는 입법목적에도 어느 정도 접근한다.
(재산권의 본질적 내용의 침해 여부) 징발매수 후 토지의 가격이 앙등함으로 말미암아 군사시설의 이전의 필요성이 생긴 경우에도 군 당국으로서는 위와 같은 환매대금만을 상환 받아서는 군사시설을 이전할 비용에 충당하지 못하게 되므로 환매권의 구속으로부터 벗어나는 시점에서야 비로소 군사시설의 이전을 고려하게 될 수밖에 없으리라는 것은 쉽게 추지할 수 있으므로, 이 사건 법률조항은 환매권(還買權)을 사실상 부여하지 아니한 것이나 다름없는 결과를 초래하고 있어 규정 자체의 모순 내지 불합리로 인하여 실현가능성이 없는 내용을 규정한 무의미한 것이고 헌법이 보장하려고 하는 권리를 봉쇄 내지 박탈하는 효과를 가진 규정으로서, 재산권이 유명무실 내
지 형해화되어 재산권을 보장하는 궁극적인 목적을 달성할 수 없게 되는 지경에 이르는 경우에 해당되어 헌법에 위반된다.
(평등원칙의 위배 여부) 이 사건 징발재산(徵發財産)의 경우에는 피징발자에게 사실상 실질적인 보상을 해주지 아니하여 발생한 사실상의 위헌상태를 해소하는 데 일조한 환매권(還買權)의 기간도 지나치게 짧게 설정함으로써 일반 국민과 징발로 특별한 희생을 입은 피징발자와의 사이에 합리적인 이유 없는 차별이 행하여지고 있다. 뿐만 아니라 징특법 제20조 제1항에 의하면, 징발재산(徵發財産)의 매수대금으로 지급된 증권의 상환이 종료된 날로부터 5년이내에 군사상의 필요가 없게 된 때는 환매권(還買權)을 보장하며 환매대금도 피징발자가 받은 대금에다 연 5푼의 이자만 가산하는 것으로 하는 데 반하여, 같은 법 제20조의2에 의하면 징발증권의 상환이 종료된 날로부터 5년이 경과된 후 징발재산(徵發財産)이 군사상 필요 없게 된 때에는 환매권(還買權)의 보장은 없고 단지 수의계약으로 매각할 수 있으며 이 때의 매매대금은 매각 당시의 시가에 의하는 것으로 규정하여, 징발재산(徵發財産)에 대한 군사상의 필요가 없게 된 때가 징발증권의 상환이 종료된 날로부터 5년 이내인 경우와 5년 이후인 경우 사이에 피징발자의 권리에 있어 현저한 차이를 두는 것으로 규정하고 있다. 그런데 징발재산(徵發財産)이 군사상 필요 없게 된 시기는 피징발자의 의사나 행위와는 관계없는 국가 측의 일방적인 사정에 의하는 것인데 이와 같이 피징발자의 책임으로 돌릴 수 없는 사유로 피징발자에 대하여 그와 같은 차별을 할 아무런 합리적인 이유가 없고 따라서 위 차별은 헌법(憲法) 제11조 제1항의 평등의 원칙에 위배된다.
(헌법재판소법 제45조 단서의 적용) 이 사건 법률조항이 위헌(違憲)으로
선언되면 같은 법 제20조의2 제1항(1989.12.21. 법률 제4144호로 신설된 것)의 "증권의 상환이 완료된 날로부터 5년"이라는 부분도 헌법(憲法)에 위반되게 되므로 헌법재판소법(憲法裁判所法) 제45조 단서 규정에 의하여 위 제20조의2 제1항의 규정도 심판대상에 포함시켜야 한다. 위 제20조의2 제1항은 이 사건 법률조항과 표리의 관계를 이루고 있으므로, 이 사건 법률조항이 환매기간을 비례원칙에 반하여 지나치게 단기간으로 규정함으로써 헌법상의 재산권 보장규정 및 평등원칙에도 위반되는 이상 제20조의2 제1항이 규정하는 환매기간 역시 지나치게 단기간이어서 헌법에 위반된다.
재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견(別個意見)
주문표시 중 「징특법 제20조 제1항(……중 "증권의 상환이 완료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년"의 부분은 헌법에 위반되지 아니한다」는 「심판청구를 기각한다」로 함이 상당하다.
당사자
청구인 조○희
대리인 변호사 김상철
관련소송사건
서울고등법원 94나12526 소유권이전등기청구사건
참조조문
헌법재판소법(憲法裁判所法) 제45조 憲法裁判所는 提請된 法律 또는 法律
참조판례
1994.2.24. 선고, 92헌가15 내지 17,20 내지 24 결정
1995.2.23. 선고, 92헌바12 결정
1995.2.23. 선고, 92헌바14 결정
1995.10.26. 선고, 95헌바22 결정
주문
징발재산정리에관한특별조치법(1989.12.21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제20조 제1항 중 "증권의 상환이 완료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내에" 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
부산 남구 ○○동 688과 같은동 688의 1 대 14,043.8평방미터 중 3,768평방미터(이하 이 사건 토지라고 한다)는 원래 청구인의 소유였으나, 국가가 징발법에 의하여 이를 징발하여 국방부 군수사령부 제2정비차량정비창 용지로 사용하던 중 징발재산정리에관한특별조치법에 의하여 이에 대한 매수결정을 하고 그 매수대금으로 1971.9.1. 발행한 금 37,980,000원 상당의 징발보상증권을 공탁하였다. 청구인은 이 사건 토지가 1988.4.39.부터 1991.8.14. 사이에 그 군사상 필요가 없게 되었다고 주장하면서 1993.3.8. 국가를 상대로 서울민사지방법원에 위 특별조치법 제20조 제1항에 정해진 바에 따른 환매를 원인으로 이 사건 토지에 관한 소유권이전등기절차이행을 구하는 민사소송을 제기하였는데 패소하자, 서울고등법원에 같은 법원 94나12526호로 항소를 제기하면서, 위 특별조치법 제20조 제1항의 환매요건 중 위 법에 의하여 매수한 징발재산의 전부 또는
일부가 군사상 필요가 없게 된 때의 기간을 "매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료된 날로부터 10년 이내"로 하지 않고 "5년 이내"로 제한하고 있는 것은 헌법에 위반된다는 이유로 위 조항에 대하여 위 법원 94카690호로 위헌제청신청을 하였던바, 위 법원에서 1995.2.15. 위 신청을 기각하자 같은 해 3.2. 위 결정정본을 수령한 후 같은 달 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
(1) 청구인은 징발재산정리에관한특별조치법(1970.1.1. 법률 제2172호로 제정되고 1989.12.21. 법률 제4144호로 개정된 것; 이하 징특법이라 한다) 제20조 제1항(이하 이 사건 법률조항이라 한다)에서 환매권의 발생기간을 징특법에 기하여 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 완료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 10년 이내로 규정하지 않고 5년 이내로 제한한 것이 위헌이라고 주장하고 있다.
(2) 그러므로 이 사건 심판대상 조항은 다음과 같다.
징특법 제20조[환매권] ① 이 법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 완료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내에 당해 재산의 전부 또는 일부가 군사상 필요 없게 된 때에는 피징발자 또는 그 상속인(이하 이 조에서 "환매권자"라 한다)은 이를 우선 매수할 수 있다. 이 경우에 환매권자는 국가가 매수한 당시의 가격에 증권의 발행연도부터 환매연도까지 연 5푼의 이자를 가산한 금액을 국고에 납부하여야 한다.
2. 청구인의 주장 요지
제1항의 국민 재산권보장 규정의 당연한 귀결이지 결코 은혜적 시혜조치는 아니다. 징발재산이 그후 주변상황의 변화로 인하여 개발이익이 높아졌다 하더라도 그 인근 토지가 모두 개발이익이 높아져서 그 소유자들이 개발이익을 향유하고 있다면 자기 의사에 의하지 아니하고 그 재산을 징발당했던 전 소유자가 환매권의 행사를 통하여 사후에 개발이익을 향유하게 되는 것은 정의와 형평에 반하는 것은 아니다.
환매권의 발생을 무제한 허용하는 경우 법적 안정성에 문제가 있을 수 있으므로 일정한 시한을 정할 수는 있겠으나, 징발보상증권에 의한 10년간의 상환은 인플레이션이 극심하던 과거 우리 경제를 고려한다면 정당한 보상이라고 할 수 없을 뿐만 아니라 그 상환완료로써 피징발자의 징발재산에 대한 소유권이 확정적으로 상실됨을 의미하는 것이므로, 환매권의 발생을 그로부터 5년 이내로 제한한 것은 국민의 재산권을 지나치게 소홀하게 취급하는 것이며, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 제1항 소정의 환매기간이 토지의 취득일로부터 10년으로 되어 있는 것을 감안할 때 이 사건 규정도 징발보상증권의 상환완료일로부터 10년 이내로 규정하여야 할 것이다.
3. 서울고등법원의 위헌제청신청기각이유 요지
환매권 발생에 대한 기간을 설정하지 아니한다면 매수된 징발재산의 피징발자로서는 국가가 이를 매수한 뒤 아무리 오랜 기간이 지난 뒤에도 그 재산이 군사상 필요가 없게 되었을 때에는 환매권을 행사하여 그 소유권을 회복할 수 있다는 결론에 이르게 될 것인바, 이러한 결과는 징발재산을 둘러싼 관계인들의 법률관계를 심히
불안정하게 할 뿐만 아니라, 더욱이 그 재산이 토지인 경우에는 사회 일반의 이익으로 돌려야 할 매수 후의 개발이익이 피징발자 개인의 이익으로 돌아갈 수도 있는 등 오히려 불합리한 사태를 초래할 수도 있으므로, 이러한 불합리한 사태의 발생을 막고 권리관계의 법적 안정성을 도모하기 위하여서는 환매권의 발생 자체를 기간에 결부시켜 제한하는 것이 적절하고도 유효한 방법이라고 할 것이다.
징특법 제15조 제1항에 의하면, 징발보상증권은 발행한 날로부터 1년간 거치한 후 10년간 분할상환하도록 되어 있어 "증권의 상환이 종료한 날로부터 5년"이라는 기간은 결국 매수시로부터 적어도 15년이 지난 후가 될 것인데, 위와 같은 기간은 징발재산이 매수된 것을 기초로 한 새로운 법률관계 또는 이해관계가 상당한 정도로 두껍게 형성되고 이 사건과 같이 징발재산이 토지인 경우에는 토지의 현상, 이용상태 및 주변상황 등의 변화로 말미암아 토지의 사회경제적 가치가 질적인 변화를 일으키기에 충분한 기간이라고 할 수 있을 뿐만 아니라, 특별한 사정이 없는 한 피징발자의 징발재산에 대한 애착심 등 소유권회복을 바라는 감정에도 어느 정도 변화가 올 수 있는 기간이라고 보이므로, 그 이후에는 당해 징발재산을 둘러싸고 그 동안에 형성된 법률관계를 그대로 인정하여야 한다는 법적 안정성이라는 공익적 요청이 피징발자가 소유권을 회복함으로써 얻는 사적인 이익보다 우월하다는 판단을 전제로 한 이 사건 규정은 불합리한 것으로 볼 수는 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 재산권보장에 관한 헌법 제23조 제1항, 제3항이나 평등원칙을 규정하고 있는 헌법 제11조 제1항에 위
반되는 것이라고 볼 수 없다.
4. 판단
가. 재판의 전제성
이 사건 징발보상증권의 상환완료일은 적어도 1981.9.1. 이전이고, 청구인은 그로부터 5년이 경과된 후인 1988.4.30.부터 1991.8.14. 사이에 이 사건 토지에 대한 군사상 필요가 소멸하였다고 주장하고 있으므로, 이 사건 법률조항에 의하면 청구인의 이 사건 토지에 대한 환매권은 이미 소멸한 것이 되나, 만일 이 사건 법률조항 중 심판대상 부분이 위헌이라면 청구인은 이 사건 토지에 대한 환매권을 여전히 가지고 있게 되고, 이 경우 청구인은 국가에 대한 소유권이전등기절차이행소송에서 승소할 수 있게 되므로 재판의 전제성은 인정된다 할 것이다.
나. 본안
(1) 헌법상의 재산권의 침해여부
이와 같은 우리 헌법의 재산권 보장에 관한 규정의 근본취지에 비추어 볼 때, 공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을
의미하는 공용수용은 헌법상의 재산권 보장의 요청상 불가피한 최소한에 그쳐야 한다. 즉 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 모두 갖추어야 한다. 그리고 일단 공용수용의 요건을 갖추어 수용절차가 종료되었다고 하더라도 그 후에 수용의 목적인 공공사업이 수행되지 아니하였거나 또는 수용된 재산권이 당해 공공사업에 필요 없게 되었다고 한다면, 수용의 헌법상 정당성과 공공필요에 의한 재산권 취득의 근거가 장래를 향하여 소멸한다고 보아야 한다.
(나) 징특법에 의한 토지 등의 매수는 이미 징발법 시행 당시 징발된 재산(이하 "징발재산"이라 한다) 중 군사상 긴요하여 군이 계속 사용할 필요가 있는 사유재산을 국가가 매수하는 것으로서(징특법 제1조, 제2조) 그 매매절차는, 국방부장관이 징발재산의 가격사정을 하여(징특법 제3조) 소유자 등 피징발자에게 매수통지를 하고(징특법 제4조) 매수통지를 받고 이에 동의하는 피징발자는 당해 재산을 국가에 매도하여야 하며(징특법 제5조) 매수통지를 받고도 피징발자가 국가에 매도하지 아니할 때에는 사정가격으로 국방부장관이 이를 매수하고(징특법 제6조), 국방부장관의 매수결정에 이의가 있는 피
징발자는 이의를 신청할 수 있으며 이의신청이 있는 때에는 국방부장관이 징발재산심의회의 심의를 거쳐 재결하도록 되어 있다. 위와 같은 매매절차에 비추어 보면 징발매매는 피징발자가 국방부장관의 매수통지에 응하지 않더라도 결국 국방부장관의 매수결정에 의하여 일방적으로 성립되게 되어 있으므로, 징발매매는 매매라는 법형식과는 관계없이 실질적으로 헌법 제23조 제3항에 의한 공용수용에 해당한다고 할 것이고 따라서 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권도 헌법 제23조 제1항이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리라고 보아야 할 것이다.
(다) 징특법 제20조 제1항 중 심판대상 부분의 합헌성
징특법 제20조 제1항에 의한 환매권이 위에서 본 바와 같이 헌법상의 재산권 보장규정에서 도출되는 것으로서 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리(원소유자의 재산권회복청구권)라고 한다면, "징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내"라는 환매기간의 설정은 그에 대한 제한이라 할 것이므로, 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권 제한입법의 한계를 지킨 것인가에 관하여 살펴본다.
1) 입법목적의 정당성에 관하여 본다.
가) 만약 환매기간이 설정되어 있지 않고 징발매수된 토지 등의 원소유자(포괄승계인 포함)가 아무리 오랜 세월이 지난 뒤에도 그 토지 등이 공공사업에 필요 없게 되었을 때에는 언제든지 환매권을 행사하여 그 소유권을 회복할 수 있다고 한다면, 그 토지 등에 관한 권리관계를 심히 불안정하게 하고 이로 인하여 그 토지 등에 대한 효율적인 이용 개발을 저해할 뿐만 아니라, 국가가 징발매수한
토지 등에 투자하여 개발한 이익이 사회일반에 돌아가지 아니하고 그 동안 전혀 관리도 하지 아니한 피징발자 개인에게 돌아가는 등 불합리한 결과를 초래할 수 있다.
특히 군사상 필요는 없게 되었지만 계속하여 다른 공공사업을 위하여 필요한 토지 등에 관하여도 환매권을 행사한 피징발자로부터 다시 당해 토지 등을 수용하여야 하고 장래 그 수용목적이 폐지·변경되는 경우 피징발자는 다시 환매권을 행사하는 경우도 예상할 수 있는데 위와 같은 수용과 환매권의 행사의 반복으로 인하여 환매기간을 설정하지 않는 경우 당해 토지 등의 법적 상태가 매우 불안정하게 되고 이로 인하여 그 토지 등의 사회경제적 이용이 저해될 수 있음을 명백히 알 수 있다.
나) 따라서 환매기간 설정의 입법목적은 위와 같은 불합리한 결과를 막고 토지 등의 효율적인 이용개발을 촉진하기 위한 것으로서 정당하다고 할 것이다.
2) 입법수단의 적정성에 관하여 본다.
다음으로 "징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내"로 환매기간을 제한한 입법수단의 적정성에 관하여 본다.
가) 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 환매요건 자체를 기간에 결부시켜 제한하는 것은 적절하고 유효한 방법이라고 할 것이며, 이 방법과 다른 최선의 방법을 찾아볼 수도 없으므로 이러한 제한방법이 피해의 최소성의 원칙에 어긋난다 할 수도 없다.
나) 다음으로 기간이 적정한가에 관하여 본다. 징특법 제15조는 징발보상증권을 1년간 거치한 후 10년간 균등분할상환하도록 규정
하고 있으므로 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권이 발생할 수 있는 기간은 징발매매된 날로부터 15년까지이고, 민법이 부동산에 대한 환매기간을 5년 이내로 제한하고 이를 다시 연장하지 못하도록 규정하고 있으며(제591조), 토지수용법 제71조 제1항과 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 제1항이 환매권은 협의취득일 또는 수용일부터 10년 이내에 공공사업의 폐지·변경 기타의 사유로 수용 또는 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 되었을 때에 한하여 환매권이 발생한다고 규정하고 있는 사정 등을 종합하면, 대체로 15년이라는 기간은 그 동안 당해 토지의 현상·이용상태 및 주변상황 등의 변화로 말미암아 그 토지 등의 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키기에 상당한 기간이라고 보여진다.
그러므로 적어도 징발매매가 이루어지고 15년이 경과한 때에는 당해 토지 등을 둘러싸고 그 동안에 형성된 법률관계를 그대로 안정시켜야 한다는 법적안정성의 요청이 종전 소유자가 소유권회복으로 인하여 얻는 사적 이익보다 우월하다고 본 입법자의 판단이 불합리하다고 할 수는 없다.
다) 또한 환매권 발생요건의 하나인 "군사상 필요없게 된 때"는 객관적으로 판단되어져야 하고 국가의 주관적 의도를 표준으로 할 것은 아니므로 환매권 발생기간이 국가의 자의에 의하여 좌우된다고 할 수도 없다. 더욱이 징특법 제20조의2 제1항은, 징특법에 의하여 매수된 토지 등에 관하여 상환이 종료된 날로부터 5년이 경과하여 군사상 필요 없게 된 때에도, 제2항에 의하여 매각대상재산이 공공사업지역에 편입되어 다른 법률에서 그 공공사업목적 이외의 다른 목적으로의 처분을 제한하는 경우를 제한하고는, 토지 등의
원소유자가 국유재산법의 규정에도 불구하고 수의계약에 의하여 매각당시의 시가로 매수할 수 있다고 규정하여 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권과 별도로 원소유자가 소유권회복을 할 수 있는 길을 열어놓고 있다.
라) 청구인은 징발매매된 토지 등에 대한 보상금이 1년 거치 10년간 분할상환되는 등으로 말미암아 피징발자에게 헌법이 보장하는 정당한 보상이 이루어지지 않았으므로 기간의 정함이 없이 계속 환매권을 보장하여야 한다고 주장하지만, 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권은 앞서 본 바와 같이 징발매매가 적법하게 이루어진 것을 전제로 하여 보상이 정당하였는지 여부와 관계없이 공공필요가 소멸된 경우 피징발자에게 토지 등의 소유권회복을 위하여 보장된 권리이고 정당한 보상이 이루어지지 아니한 것을 근거로 한 권리라고 할 수 없으므로, 설사 징발매매 당시 정당한 보상이 이루어지지 않았다고 하더라도 이는 기간의 정함이 없이 환매권을 보장하여야 한다고 하는 주장의 근거가 될 수는 없다.
(라) 결론
그렇다면, 징특법 제20조 제1항 중 "이 법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그
상환이 종료된 날로부터 5년 이내" 부분은 헌법에 위반되지 아니한다고 할 것이므로 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 징특법 제20조 제1항중 심판대상부분에 대하여 제5.항과 같은 재판관 김진우, 재판관 조승형의 반대의견과 제6.항과 같은 재판관 조승형의 주문표시에 대한 별도의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 의견일치에 따른 것이다.
5. 재판관 김진우, 재판관 조승형의 반대의견
우리는 이 사건 법률조항 중 심판대상부분은 다음과 같은 이유로 헌법에 위반된다고 보아 반대의견을 개진한다.
가. 징특법상 환매권의 연혁과 목적에 관하여 본다.
(1) 1950.6.25. 북한의 남침으로 인하여 발생한 국가비상사태에 대응하여 정부는 군작전상 필요한 군수물자, 시설, 토지 또는 인적 자원을 징발 또는 징용함을 목적으로 대통령긴급명령 제6호로 징발에관한특별조치령을 제정하였다. 그 후 1963.5.1. 법률 제1336호로 징발법을 제정하여 비상계엄이 선포된 지역에 있어서의 군작전상 긴요한 물자와 시설 또는 권리의 징발과 그 보상에 관한 사항을 규정하면서 위 특별조치령에 의하여 징발된 것은 징발법에 의하여 징발된 것으로 보도록 하고 위 특별조치령을 폐지하였다(부칙 제2조).
그러나 정부의 예산사정 등 여러 가지 제약으로 인하여 위 규정에서 정한 기간 내에 징발재산의 정리가 진전을 보지 못하고, 매년 지가 앙등에 따른 부담의 증대로 말미암아 국가의 부채가 계속 누적되며, 거의 20년간 뚜렷한 보상대책 없이 일방적인 희생을 강요당한 피징발자들이 국가를 상대로 손실보상금청구소송을 제기하는 사례가 격증하자, 정부는 이와 같은 여러 가지 문제를 근본적으로 해결하기 위하여 1971년 이내에 연체된 징발보상금과 군이 계속 사용할 징발재산의 매수대금을 액면으로 하는 징발보상증권을 피징발자에게 지급하고 그 증권을 1년 거치 후 10년간 분할상환토록 하는 것을 골자로 한 징특법안을 국회에 제출하였고, 국회는 1969.12.20. 법률 제2172호로 징발법 시행 당시 징발된 재산을 1973.12.31.까지 매수보상 및 징발해제하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위한 이 사건 징특법을 의결, 위 법률은 1970.1.1. 공포되었다.
징특법에 의하면 국가는 징발재산 중 군사상 긴요하여 군이 계속 사용할 필요가 있는 사유재산을 매수할 수 있고, 그 매수가격은 매
수 당시의 시가를 기준으로 하되 국세청장이 고시하는 가격기준에 의하여 산출한 평가액을 참작하여 결정하도록 규정되어 있는바(제2조 제1항, 제3조 제3항, 제8조의3), 국세청장이 고시하는 가격기준은 과세표준가액이었다. 한편 징발재산의 매수대금이나 징발보상금은 징발보상증권으로 지급하며(같은 법 제9조), 그 증권은 발행한 날부터 1년간 거치 후 10년간 균등분할상환하고 상환금에 대한 이율은 연 5푼이다(제15조 제1항). 또한 제정 당시의 징특법 제20조 제1항은 증권상환종료 전에 군사상 필요가 소멸한 경우에만 환매권을 보장하였으나, 1970.12.31. 법률 제2264호로 위 조항을 개정하여 현재와 같이 증권상환 완료 후 5년 이내에 군사상 필요가 소멸한 경우에까지 환매권을 보장하는 것으로 환매기간을 연장하였다. 그 후 1989.12.21. 법률 제4144호로 징특법을 개정하면서, 과거 징발재산을 매수 보상함에 있어 보상대금을 증권으로 지급하고 1년 거치 10년간 분할상환하는 등 피징발자가 불이익을 받아왔던 점을 감안하여 환매권이 소멸된 징발재산을 국가가 매각하는 경우에는 수의계약에 의하여 피징발자 또는 그 상속인에게 시가로 매각할 수 있도록 하기 위하여 제20조의2를 신설하였다.
경우 피징발자에게 원상회복하여야 할 원칙적인 의무(제14조)와 징발사유가 소멸한 경우 지체 없이 징발을 해제하여야 할 의무(제15조)를 부과하고 있는 것이다.
그러나 징발재산의 매수가격에 관하여, 징특법상으로는 매수 당시의 시가를 기준으로 한다면서 국세청장이 고시하는 가격기준인 과세표준에 의하여 국가측이 일방적으로 가격을 결정하였던바, 국세청장이 고시하는 과세표준이란 것은 시가에 현저히 미치지 못하였던 것은 공지의 사실이다. 더구나 국가는 위와 같이 시가에 현저히 미달한 매수가격에 연 5푼의 이자만을 가산한 금액을 1년 거치 10년간 분할상환하는 방법으로 매수대금을 지급하기로 하고 징발보상증권의 상환완료전에 국가 앞으로 소유권이전등기를 경료하고 계속 점유·사용할 수 있도록 규정되었다(제14조). 그러므로 국민의 입장에서는 징특법에 의하여 강제로 매수당하면서도 거치기간인 1년간은 사용료도 보상받지 못하였고 그 후 10년간도 당시의 재산권에 대한 사용료 내지 은행의 정기예금이자에 못미치는 보상밖에 수령하지 못하였던 것이다(위와 같이 시가에 현저히 미달한 가액의 10%와 연 5%의 이자를 합하여도 15% 이내의 금액에 불과하다. 이에 비하여 1970년부터 1981년까지의 11년 동안의 정기예금이율의 평균치는 한국은행총재의 정기예금이율조회에 대한 회신에 의하면 연 17%이다). 그렇다면 비록 위와 같은 내용의 증권에 의한 상환이 종료되었다고 하더라도 재산권침해에 대한 정당한 보상은 전혀 이루어지지 아니한 것이고 이는 실질적으로 국민의 재산을 몰수한 것이나 다름없어 위헌적 상태가 조성되었던 것이다.
같은 위헌적 상태를 해소 내지 구제하고자 하는 성질도 갖는 것이고, 따라서 그 환매는 그러한 위헌적 상태를 다소나마 해소 내지 구제함을 목적으로 하는 제도라고 할 것이다.
나. 징특법 제20조 제1항 중 심판대상 부분의 위헌성
(1) 징특법 제20조 제1항 중 심판대상 부분에 의한 재산권침해
다수의견이 설시하는 바와 같이 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권이 헌법상의 재산권 보장규정에서 도출되는 것으로서 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리이고, 따라서 "징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내"라는 환매기간의 설정은 그에 대한 제한이라고 할 것이다.
또 가사 이 사건 법률조항이 다수의견의 주장대로 헌법 제37조 제2항에 규정된 비례의 원칙의 내용 중 입법목적의 정당성, 수단의 적합성을 충족한다고 하더러도, 다음과 같은 이유로 우리는 위 법률조항에 의한 환매기간 설정이 기본권의 최소침해의 요건 및 이익의 균형성 요건에 반하고 기본권의 본질적 내용의 침해금지에 위반한다고 생각한다.
(가) 기본권의 최소침해의 요건 및 법익의 균형성 요건의 위반
1) 이 사건 징발재산과 같은 경우에는 이미 위 가.에서 살펴본 바와 같이 국가가 개인의 사유재산을 사실상 보상도 하지 아니한 채 매수형식으로 강제로 국가에 귀속시켜 위헌적인 상태를 초래하고 있다. 더욱이 징특법에 의한 매수대금의 지급은 사용료인 징발보상금 지급에 지나지 아니하여 국가에 의한 징발재산의 매수 이후에도 사실상 징발이 계속된 것과 다름없다. 그러므로 피징발자의
재산권에 대한 사실상의 위헌적 침해상태의 해소 내지 구제를 위하여 군사상의 필요가 언제 소멸하든 피징발자에게 군사상의 필요가 소멸되었다는 통지가 있은 때부터 상당한 기간을 정하여 피징발자에게 돌려주는 것이 재산권 보장을 규정하고 있는 헌법의 취지에 부합한다. 그러한 위헌적 상태를 어느 정도 해소하는 데 기여하는 환매권에는 그만큼 중대한 의미를 부여하여야 할 것이다.
이에 비하여 환매기간을 제한하는 공익상의 사유인 법적 안정성이나 개발이익의 사회적 환원의 필요성 등에는 이 사건의 환매권의 경우에 있어서는 다음과 같은 이유로 상대적으로 큰 의미를 부여하기 힘들다. 먼저 비교적 장기간의 환매기간을 정한다고 하여도 환매권행사와 관련된 법률관계는 국가와 원소유자인 피징발자 사이만의 문제이므로 법적 안정성을 심히 위태롭게 만들지 않는다. 나아가 징발로 인한 개발이익도 징발된 토지가 군용목적만으로 사용되었다는 점에 비추어 볼 때 일반적으로 그리 대단한 것도 아니다. 또 피징발자가 징발재산을 관리하지 않은 것도 그의 책임으로 돌릴 수 없을 뿐만 아니라 토지의 개발이용의 효율성의 관점에서 살펴보더라도 군에서 계속 점용하는 것보다는 피징발자에게 환매하여 피징발자의 창의를 십분 발휘케 하는 것이 사유재산제도를 기본으로 하는 자본주의 경제의 원리에 비추어 더 효율적인 것임은 의심의 여지가 없다.
그러므로 위와 같은 의미를 갖는 법익들이 상호 대립하고 있는 '적정한 환매기간'의 설정문제에 있어서 환매기간은 자신의 재산권을 사실상 박탈한 것과 다름없는 피징발자가 실질적으로 환매권을 행사하는 것이 가능하도록 정해져야 한다.
2) 그런데 징특법 제20조 제1항은 "이 법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 완료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내"로 규정하여, 당해 재개발지역안에서 시행자가 매각하고자 하는 대지는 수용된 자가 기간의 제한 없이 우선하여 매수청구할 수 있도록 규정한 도시재개발법 제50조 제1항, 그리고 수용한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때는 기간의 제한 없이 피수용자가 환매할 수 있도록 규정한 택지개발촉진법 제13조 제2항과 비교하더라도 현저히 짧은 환매기간을 설정하고 있다. 더구나 이들 법률에 의한 수용의 경우에는 정당한 보상이 피수용자에게 주어지고 있다는 점을 감안하면 이 사건 경우와 같이 전혀 실질적 보상이 이루어지지 아니한 징발매수재산의 경우에는 오히려 언제 군사상의 필요가 소멸하든 피징발자가 군사상 필요가 소멸하였다는 통지를 받은 때로부터 기산된 상당한 기간을 정하여 이를 피징발자에게 돌려주어야 도시개발법 제50조 제1항이나 택지개발촉진법 제13조 제2항과 형평이 유지된다.
3) 부득이 환매기간을 정하여야 한다하여도 그 기간은, 정당한 보상을 하고 또 원래 영구취득을 목적으로 하는 토지수용법이나 공공용지의취득및손실보상에관한특례법에 정한 환매기간보다는 긴 기간으로 정하는 것이 피징발자의 재산권과 공공의 이익을 어느정도 조화시키는 것이라고 할 것이다.
가) 토지수용법 제61조, 제67조, 제71조와 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 및 같은법시행규칙 제5조의7 제3항에 의하면 토지수용법이나 공공용지의취득및손실보상에관한특례법상의 환매기간은 '대금이 완급된 때'로부터 10년으로 하고 있음을 알 수
있다. 일반 사법상의 매매에 있어서도 대금을 분할지급한 경우에는 매매대금을 전액 지급하여야 비로소 이와 상환으로 소유권이전등기 및 목적물의 점유가 가능한 것이 통례이다. 그러나 징특법에 의한 매수는 이례적으로 국가가 매수라는 이름하에 매수대금을 전혀 지급하지 않은 상태에서 국가 앞으로 소유권이전등기부터 하고 계속 국가가 점유·사용하면서도 도저히 정당한 보상이라고 할 수 없는 가액을 그것도 1년 거치 10년 분할상환방법으로 상환한 것이므로, 다수의견과 같이 매수시부터 상환기간을 기산한다면 전혀 대금지급이 없는 매수시부터 환매기간을 기산하는 것이 되고 이 점만으로도 토지수용법의 경우나 공공용지의취득및손실보상에관한특례법에 의한 환매의 경우나 일반 매매관행에 비추어 현저히 피수용자에게 불리하여 형평과 정의에 반하고, 대금상환이 완료한 때부터 환매기간을 기산하여야 환매기간의 기산에 있어서 토지수용법이나 공공용지의취득및손실보상에관한특례법에 의한 환매기간의 기산점이나 일반매매의 환매기간의 기산점과 형평이 어느 정도 유지된다고 할 것이다.
나) 나아가 환매기간에 관하여 보면, 토지수용법이나 공공용지의취득및손실보상에관한특례법은 법적 안정성이나 개발이익의 사회적 환원의 문제를 그 환매기간의 설정에 있어서 충분히 반영하고 있음에도 그 기간을 10년으로 정하고 있다. 외국의 입법례를 보더라도 공용수용에 대하여 완전한 보상을 보장하고 있는 독일의 경우에는 피수용자는 늦어도 수용결정에 대하여 불복이 불가능하게 된 후 30년 이내에 역수용 신청을 하여야 하고(토지징발법 제57조 제2항), 오스트리아의 경우에는 피수용자가 늦어도 수용결정의 효력발
생일부터 10년 이내에 환매권을 행사하여야 하며(연방도로법 제20조 제1항), 일본의 경우 사업인정의 고시일로부터 20년 이내에 매수권을 청구하도록 규정하고 있다(토지수용법 제106조 제1항). 그런데도 징특법은 이 사건 환매권이 국가가 유발한 위헌적 상태의 해소를 위하여 부여되는 측면도 있음에도 위 법률들이나 외국의 입법례들에 비하여 훨씬 단기인 5년을 환매기간으로 정하고 있다.
다) 그렇다면 이 사건 법률조항이 상환완료 후 5년을 환매기간으로 정하고 있는 것은 정당한 보상을 하고 취득한 토지수용과 공공용지취득의 환매기간보다도 짧은 기간으로 정한 것이어서 피징발자의 재산권과 공공의 이익을 전혀 조화시키지 못한 것으로 피징발자가 수인하기 힘든, 심히 불리한 기간임이 명백하다.
4) 위에서 본 여러 가지 사정을 종합하건대, 이 사건 환매권의 환매기간은 최소한 토지수용법이나 공공용지의취득및손실보상에관한특례법이 정하고 있는 10년 이상으로 정하여야 공·사익간의 불균형이 어느 정도 해소될 수 있고 위헌적 상태의 해소라는 입법목적에도 어느 정도 접근한다고 할 것이다.
다수의견은 상환완료 후 5년이 지난 후에도 수의계약에 의하여 시가로 원소유자가 소유권을 회복할 수 있는 길을 열어 놓았으니 피해의 최소성 요건은 충족되었다고 판단하는 듯하나 그 규정만으로는 정당한 보상을 하지 않고 국민의 재산권을 침탈한 위헌적 상태가 해소되는 것도 아니고, 토지수용법 제75조 제1항이나 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 제1항 소정의 수용 또는 취득 후 5년 이후의 환매기간 내의 환매가액과의 형평성이 충족되는 것도 아니므로 이로써 피해의 최소성 요건이 충족된다고 할 수
없다.
5) 그렇다면 징특법 제20조 제1항 중 "이 법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급된 증권의 상환이 완료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내"로 규정한 부분은 헌법상 보장된 재산권인 피징발자의 환매권을 과도하게 제한하여 피해의 최소성 요건은 물론 법익의 균형 요건도 충족하지 못함으로써 헌법 제37조 제2항 소정의 비례의 원칙에 위배된다고 할 것이다.
(나) 재산권의 본질적 내용의 침해 여부
징특법 제20조 제1항은 환매권의 발생기간을 증권상환완료 후 5년 이내에 군사상 필요가 소멸한 경우로 제한하면서, 환매대금을 국가가 매수한 가격에 매수 당시부터 환매일까지의 연 5푼의 이자를 가산한 금액으로 규정하여 피징발자에게 환매권을 행사할 수 있는 경우를 극히 예외적이니 경우로 제한하고 있어 환매권을 사실상 부여하지 아니한 것이나 다름없는 결과를 초래하고 있다. 즉 징발매수 후 토지의 가격이 앙등함으로 말미암아 군사시설의 이전의 필요성이 생긴 경우에도 군당국으로서는 위와 같은 환매대금만을 상환받아서는 군사시설을 이전할 비용에 충당하지 못하게 되므로 위와 같은 환매권의 구속으로부터 벗어나는 시점에서야 비로소 군사시설의 이전을 고려하게 될 수밖에 없었으리라는 점을 쉽게 추지할 수 있다. 그럼에도 불구하고 위 조항이 위와 같은 내용의 환매권을 규정함으로써 군당국에서 환매권발생기간이 소멸한 후에야 군사시설의 이전을 고려하게 되었다는 것은 위 규정 자체의 미비 내지 불합리로 말미암아 위에서 살펴본 바와 같이 사실상의 위헌상태의 해소를 위하여 주어진 환매권이 발생할 여지를 봉쇄하고 있는 것
이다.
헌법재판소는 일찍이 토지재산권의 경우 "그 본질적인 내용이라는 것은 토지재산권의 핵이 되는 실질적 요소 내지 근본요소를 뜻하는 것이며, 따라서 재산권의 본질적인 내용을 침해하는 경우라는 것은 그 침해로 사유재산권이 유명무실해지고 사유재산제도가 형해화(刑骸化)되어 헌법이 재산권을 보장하는 궁극적인 목적을 달성할 수 없게 되는 지경에 이르는 경우"를 말한다고 판시한 바 있다(1989.12.22. 선고, 88헌가13 결정). 이 사건 법률조항에 있어서 위와 같은 헌법적 의미의 재산권을 보장한다고 하면서 그 재산권을 박탈하는 효과를 가지는 내용으로 이를 규정하고 있는 것은, 규정 자체의 모순 내지 불합리로 인하여 실현가능성이 없는 내용을 규정한 무의미한 것이고 헌법이 보장하려고 하는 권리를 봉쇄 내지 박탈하는 효과를 가진 규정으로서, 재산권이 유명무실 내지 형해화되어 재산권을 보장하는 궁극적인 목적을 달성할 수 없게 되는 지경에 이르는 경우에 해당되어 헌법에 위반된다고 할 것이다.
(2) 평등원칙의 위배 여부
우리 헌법 제11조는 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."라고 규정하여 평등의 원칙을 규정하였다. 물론 여기서 금지되는 차별이란 합리적인 이유 없는 차별을 의미한다.
(가) 징특법에 의한 피징발자는 위와 같이 실질적인 보상을 받지 못함으로써 재산을 징발당하지 아니한 일반 국민과의 관계에서 합리적 이유 없는 차별을 받고 있다. 원래 군사상의 긴급한 필요에
의하여 행한 징발의 피해자인 피징발자에게는 국민 전체의 부담으로 실질적인 보상을 해주는 것이 형평의 원칙에 부합한다고 할 것이다. 그런데 이 사건 징발재산의 경우에는 피징발자에게 위에서 본 바와 같이 사실상 실질적인 보상을 해주지 아니하여 발생한 사실상의 위헌상태를 해소하는 데 일조한 환매권의 기간도 지나치게 짧게 설정함으로써 일반 국민과 징발로 특별한 희생을 입은 피징발자와의 사이에 합리적 이유 없는 차별이 행하여 지고 있다.
(나) 뿐만 아니라 징특법 제20조 제1항에 의하면 징발재산의 매수대금으로 지급된 증권의 상환이 종료된 날로부터 5년 이내에 징발재산이 군사상 필요없게 된 때에는 환매권을 보장하며 환매대금도 피징발자가 받은 대금에 연 5푼의 이자만 가산하는 것으로 하는데 반하여, 징특법 제20조의2 제1항에 의하면 증권의 상환이 종료된 날로부터 5년이 경과된 후 징발재산이 군사상 필요 없게 된 때에는 환매권의 보장은 없고 단지 수의계약으로 매각할 수 있으며, 이 때의 매매대금은 매각 당시의 시가에 의하는 것으로 규정하여, 징발재산에 대한 군사상 필요가 없게 된 때가 징발증권의 상환이 종료된 날로부터 5년 이내인 경우와 5년 이후인 경우와의 사이에 피징발자의 권리에 있어 현저한 차이를 두는 것으로 규정하고 있다.
환매기간을 설정함으로써 기준시점을 전후하여 관련자들 사이에 차별이 발생하는 것은 불가피하다고 하더라도, 그것은 기간의 설정이 합리적인 것을 전제로 하는 것이다. 환매기간이 위에서 살펴본 바와 같이 지나치게 짧게 설정되어 있는 이 사건의 경우에는 그러한 기간을 전후로 피징발자들을 위와 같이 심하게 차별하는 것은
정당화될 수 없다. 더구나 징발재산이 군사상 필요 없게 된 시기는 피징발자의 의사나 행위와는 관계없는 국가측, 즉 징발한 군당국의 일방적인 사정에 의하는 것이니, 이와 같이 피징발자의 책임에 돌릴 수 없는 사유로 피징발자에 대하여 그와 같은 심한 차별을 하여야 할 아무런 합리적인 이유가 없다(또 객관적으로 징발재산이 군사상 필요없게 된 여부를 피징발자가 즉시 그리고 용이하게 알 수 있는 것도 아니다. 따라서 환매권발생요건은 객관적으로 판단되어야 하는 것이기 때문에 환매권발생기간이 국가의 자의에 의하여 좌우되지 않는다는 다수의견에는 찬성할 수 없다).
따라서 이 사건 법률조항은 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙에 위배된다.
다. 징특법 제20조의2 제1항의 위헌 여부
(1) 다수의견은 이 사건 심판의 대상은 징특법 제20조 제1항 중 "이 법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 완료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내"로 규정한 부분에 국한된다고 보고 있으나, 위 규정이 위헌으로 선언되면 같은 법 제20조의2 제1항(1989.12.21. 법률 제4144호로 신설된 것)의 "(징발보상)증권의 상환이 완료된 날로부터 5년"이라는 부분도 헌법에 위반되게 된다. 그러므로 헌법재판소법 제45조 단서규정에 의거하여 위 제20조의2 제1항의 규정도 심판대상에 포함시켜야 할 것이다.
(2) 앞에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항은 징발재산의 매수대금으로 지급된 증권의 상환이 종료된 날로부터 5년 이내에 징발재산이 군사상 필요 없게 된 때에는 환매권을 보장하며 환매대금도
피징발자가 받은 대금에 연 5푼의 이자만 가산하는 것으로 하는데 반하여, 같은 법 제20조의2 제1항은 위 증권의 상환이 종료된 날로부터 5년이 경과된 후 징발재산이 군사상 필요 없게 된 때에는 환매권의 보장은 없고 단지 수의계약으로 매각할 수 있으며, 이 때의 매매대금은 매각 당시의 시가에 의하는 것으로 규정하고 있어 이 사건 법률조항과 표리의 관계를 이루고 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 환매기간을 비례원칙에 반하여 지나치게 단기간으로 규정함으로써 헌법상의 재산권 보장규정 및 평등원칙에도 위반되는 이상 제20조의2 제1항이 규정하는 "증권의 상환이 종료된 날로부터 5년"이란 기간 역시 지나치게 단기간이어서 위에서 열거한 헌법에 위반된다고 하지 않을 수 없다.
라. 다음으로 환매대금에 관하여 첨언한다.
위에서 살펴본 징발매수경위 및 그 보상의 실제를 고려하면 군사상 필요가 소멸한 경우에는 징발매수재산을 피징발자에게 무상으로 반환하거나 보상금으로 지급한 대금 및 그 이자만을 반환받고 환매함이 타당하다고 할 것이다. 그러나 징발매수재산을 무상으로 반환하도록 한다면 군당국으로서는 군사시설의 이전을 하지 않으려 할 것이고, 그와 같은 결과는 결국 피징발자의 재산권 침해상태를 계속시키는 결과만 초래하게 된다. 또 위 규정의 환매가격이 시가보다 지나치게 저렴한 데서 군사시설의 이전을 미루어 와서 위 규정이 무의미하게 되어 버리고 만 결과를 생각할 때 무조건 저렴한 가격으로 환매할 수 있다고 하여 그것이 피징발자를 보호하는 것이 되지 않는다는 것을 알 수 있다. 따라서 군사시설의 이전을 촉진할 수 있는 선에서 환매가격이 결정되는 것이 바람직하고, 그
것이 또 피징발자의 권리를 보호하는 최선의 길이 될 수도 있을 것이다. 그렇다면 군사시설을 교외로 이전하는 데 필요한 비용을 상한선으로 함이 합당하다고 할 수 있다.
그리고 군사시설의 이전에 필요한 비용이 얼마인가에 관하여 공적인 기관에서 이를 결정하도록 입법할 수 있을 것이다. 이 경우에 토지수용법 제71조에서 환매시에는 이미 지급한 보상금에 상당한 가격으로 환매하되, 토지의 가격이 현저히 변경된 경우에는 법원에 증감을 청구할 수 있도록 규정하고 있는 것과 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 제3항이 "토지 등의 가격이 취득 당시에 비하여 현저히 변경되었을 때에 사업시행자 또는 환매권자는 그에 대하여 협의를 하여야 하며 그 협의가 성립되지 아니할 때에는 토지수용위원회에서 재결을"하도록 규정하고 있는 것이 참고가 될 수 있을 것이다.
마. 결론
이상과 같은 이유로 우리는 징특법 제20조 제1항 중 "그 상환이 완료된 날로부터 5년 이내"라는 부분과 같은 법 제20조의2 제1항 중 "증권의 상환이 종료된 날로부터 5년" 부분이 피징발자의 헌법상 보장된 기본권을 침해할 정도로 짧은 기간이어서 각 헌법에 위반된다고 본다.
6. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견
나는 주문표시 중 『징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항(…)중 "증권의 상환이 완료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년"의 부분은 헌법에 위반되지 아니한다』는 『심판청구를 기각한다』로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995.10.26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구 주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7 ·8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아들일 수 없는 결론, 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다.
1996. 4. 25.
재판관
재판장 재판관 김용준
주 심 재판관 김진우
재판관 김문희
재판관 황도연
재판관 이재화
재판관 조승형
재판관 정경식
재판관 고중석
재판관 신창언