1.구 부가가치세법(2000. 12. 29. 법률 제6305호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제12조 제1항 제10호 중 “보험용역으로서 대통령령이 정하는 것” 부분에서 부가가치세 면제대상인 “보험용역”의 의미가 불명확하여 과세요건명확주의에 위반되는지 여부(소극)

2.보험회사와는 별도의 법인이 보험조사용역을 수행하는 경우에는 부가가치세 부과대상이 되는 반면에 동일한 보험조사용역을 보험회사가 직접 수행하는 경우에는 부가가치세 면제대상이 되도록 하는 것이 조세평등주의에 위배되는지 여부(소극)

1.일반적으로 보험이라는 것은, 발생이 불확실한 사고의 위험에 대비하기 위하여 다수인이 보험료를 지급함으로써 사고 발생의 경우에 생기는 경제적 부담을 회피 또는 분산하고자 하는 제도이고 그 방법으로 이른바 대수의 법칙을 응용한 확률계산에 의하여 급부와 반대급부의 균형을 유지하도록 하는 제도라는 점에 대하여는 별 의문이 없이 명확하다고 할 수 있다. 나아가 보험용역에 대하여 부가가치세를 면제하고자 하는 입법목적이, 국민후생용역의 일종이라고 할 보험용역의 최종 소비자인 일반국민의 세부담을 감경시킨다는 데 있는 점을 고려하면 피보험자인 국민의 세부담을 감경시켜주는 효과가 있는 보험용역의 범위가 자연스럽게 분명히 드러나므로 법 제12조 제1항 제10호는 과세요건 명확주의에 위배되지 아니한다.

2.위 법조항은 ‘보험용역’ 가운데 구체적인 면세대상에 대하여는 그 입법취지를 고려하여 대통령령으로 규정하도록 위임하는 형태를 취하고 있으므로 청구인이 주장하는 바와 같이 위 법조항 자체에서 보험업을 행하는 사업자들을 자의적으로 과세대상과 면세대상으로 구별하여 차별하는 것은 아니다. 나아가 위 법조항의 위임에 따라

제정된 법시행령 제33조 제1항 제10호가, 별도의 법인이 보험조사용역을 수행하는 경우에는 부가가치세 부과대상이 되는 반면 동일한 보험조사용역을 보험회사가 직접 수행하는 경우에는 부가가치세 면제대상이 되도록 규정하는 것이어서, 가사 이것이 수권법률의 위임범위를 벗어난 불합리한 차별이라고 하여도 그러한 사정만으로는, 그 자체로는 평등원칙에 위배되지 아니하는 수권법률인 심판대상조항 자체가 그 하위법령의 위헌성 때문에 평등원칙을 위반하여 위헌이 되는 것은 아니다.

재판관 권성의 반대의견

다수의견은 법 제12조 제1항 제10호만을 대상으로 하여 그것이 규정한 ‘보험용역’의 개념이 불명확한지 여부만을 따진 뒤에 과세요건명확주의에 위배되지 않는다고 판단하고 있다. 그러나 이는 과세요건명확주의의 위배 여부를 전체적으로 심사한 것이라 할 수 없으며 나아가 헌법 제75조의 위임입법의 한계 문제를 전혀 심사하지 않은 잘못이 있다.

살피건대, 위 법조항은 부가가치세 면제대상인 ‘보험용역’의 범위를 대통령령에 위임함에 있어서 그 기준과 한계를 설정하지 아니한 채 포괄적으로 위임함으로 말미암아 법조항 자체의 실질적인 의미가 불명확하게 되었고, 따라서 이 조항만으로는 부가가치세 면제대상의 범위를 도저히 예측할 수 없고, 부가가치세 면제 여부를 완전히 행정부의 재량에 맡긴 것이 되어 조세법률주의의 한 내용인 과세요건명확주의에 위반될 뿐만 아니라 헌법 제75조가 규정하는 위임입법의 한계를 일탈하여 위헌이라 할 것이다.

구 부가가치세법(2000. 12. 29. 법률 제6305호로 개정되기 전의 것) 제12조(면세)①다음 각호의 재화 또는 용역의 공급에 대하여는 부가가치세를 면제한다.

1.～9. 생략

10. 금융·보험용역으로서 대통령령이 정하는 것

11.～18. 생략

②～⑤ (생략)

헌법 제59조, 제75조

보험업법 제1조(목적) 이 법은 보험사업을 효율적으로 지도·감독하고, 보험계약자·피보험자 기타 이해관계인의 권익을 보호하여 보험사업의 건전한 육성과 국민경제의 균형있는 발전에 기여함을 목적으로 한다.

보험업법 제2조(정의) ① 이 법에서 “보험사업자”라 함은 제5조의 규정에 의한 허가를 받아 보험사업을 영위하는 자를 말한다.

② 이 법에서 “외국보험사업자”라 함은 대한민국외의 국가의 법령에 의하여 설립되어 대한민국외의 국가에서 보험사업을 영위하는 자를 말한다.

③ 이 법에서 “보험모집인”이라 함은 보험사업자를 위하여 보험계약의 체결을 중개하는 자(법인이 아닌 사단과 재단을 포함한다)로서 제145조의 규정에 의하여 등록된 자를 말한다.

④ 이 법에서 “보험대리점”이라 함은 보험사업자를 위하여 보험계약의 체결을 대리하는 자 (법인이 아닌 사단과 재단을 포함한다)로서 제149조의 규정에 의하여 등록된 자를 말한다.

⑤ 이 법에서 “보험중개인”이라 함은 독립적으로 보험계약의 체결을 중개하는 자(법인이 아닌 사단과 재단을 포함한다)로서 제150조의2의 규정에 의하여 등록을 한 자를 말한다.⑥ 이 법에서 “모집”이라 함은 보험계약의 체결을 중개 또는 대리하는 것을 말한다.

보험업법 제4조(보험계약의 체결) 누구든지 보험사업자가 아닌 자와 보험계약을 체결하거나 이를 중개 또는 대리하지 못한다. 다만, 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

보험업법 제5조(보험사업의 허가) ①보험사업(매매·고용·도급 기타의 계약에 의한 채무 또는 법령에 의한 의무의 이행에 관하여 발생할 채권자 기타 권리자의 손해를 보상할 것을 채무자 기타 의무자에게 약정하고, 채무자 기타 의무자로부터 그 보수를 수수하는 것을 포함한다. 이하 같다)을 영위하고자 하는 자는 금융감독위원회의 허가를 받아야 한다.

② 제1항의 허가를 받을 수 있는 자는 주식회사·상호회사와 외국보험사업자에 한하며, 제1항의 허가를 받은 외국보험사업자의 국내지점(이하 “외국보험사업자의 국내지점”이라 한다)은 이 법에 의한 보험사업자로 본다.

③ 제1항의 허가를 받고자 하는 자는 신청서에 다음 각호의 서류를 첨부하여 금융감독위원회에 제출하여야 한다.

1. 정관

2. 사업방법서

3. 보험약관

4. 보험료 및 책임준비금산출방법서

5. 제1호 내지 제4호 이외에 대통령령이 정하는 서류

④ 금융감독위원회는 제1항의 규정에 의한 허가에 조건을 붙일 수 있다.

보험업법 제202조(보험계리) 보험사업자는 보험계리인을 고용하여 보험수리에 관한 업무를 담당하게 하거나 보험계리를 업으로 하는 자를 선임하여 당해 업무를 위탁하여야 한다.

보험업법 제204조(손해사정) 손해보험사업자는 손해사정인을 고용하여 보험사고로 인한 손해액 및 보험금의 사정(이하 “손해사정”이라 한다)에 관한 업무를 담당하게 하거나 손해사정을 업으로 하는 자를 선임하여 당해 업무를 위탁하여야 한다. 다만, 보험사고가 외국에서 발생하거나 보험계약자등이 금융감독위원회가 정하는 기준에 따라 손해사정인을 따로 선임한 경우에는 그러하지 아니하다.

상법 제638조(의의) 보험계약은 당사자 일방이 약정한 보험료를 지급하고 상대방이 재산 또는 생명이나 신체에 관하여 불확실한 사고가 생길 경우에 일정한 보험금액 기타의 급여를 지급할 것을 약정함으로써 효력이 생긴다.

부가가치세법시행령(2000. 12. 29 대통령령 제17041호로 개정되기 전의 것) 제2조(용역의 범위)① 법 제1조 제3항에 규정하는 용역은 다음 각호의 사업에 해당하는 모든 역무 및 기타행위로 한다.

1.～3. 생략

4. 금융업 및 보험업

5.～11. 생략

② 생략

부가가치세법시행령(2000. 12. 29 대통령령 제17041호로 개정되기 전의 것) 제33조(금융·보험용역의 범위)①법 제12조 제1항 제10호에 규정하는 금융·보험용역은 다음 각호에 규정하는 사업을 하는 자가 제공하는 것으로 한다.

1.～9.의 2. 생략

10. 보험업

11.～13. 생략

② ③ 생략

1. 헌재 1995. 10. 26. 94헌바7 , 판례집 7-2, 434, 443-444

헌재 1995. 11. 30. 94헌바40 등, 판례집 7-2, 616, 630-631

헌재 1996. 8. 29. 95헌바41 , 판례집 8-2, 107, 124

헌재 1998. 4. 30. 95헌바55 , 판례집 10-1, 356, 370

헌재 1998. 7. 16. 96헌바52 등, 판례집 10-2, 172, 198-201

헌재 2000. 1. 27. 98헌바6 , 판례집 12-1, 42, 51-52

대법원 1989. 1. 31. 87도2172, 공1989. 3. 15. (844), 371

대법원 2000. 12. 26. 98두1192, 공2001. 2. 15. (124), 382

2. 헌재 1996. 8. 29. 95헌바41 , 판례집 8-2, 107, 116-117

헌재 1996. 6. 26. 93헌바2 , 판례집 8-1, 525, 537

헌재 1998. 3. 26. 96헌바57 , 판례집 10-1, 255, 273

청 구 인　○○생명서비스주식회사

대표자 청산인　황○헌

대리인　법무법인 율촌

담당변호사　우창록 외 5인

당해사건　서울고등법원 97구21712(2001헌바66)

서울고등법원 2001누2005( 2001헌바85 )

구 부가가치세법(2000. 12. 29. 법률 제6305호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 제10호의 규정 중 “보험용역으로서 대통령령으로 정하는 것”의 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 청구외 ○○생명보험(주)가 정부의 출자승인을 얻어 1990. 12. 14. 설립한 자(子)회사로서 생명보험에 관한 업무 중 피보험자 선택을 위한 보험계약 조사업무와 보험금 지급을 위한 보험사고 조사업무(이하 ‘보험조사용역’이라 한다)를 주된 사업으로 하고 있는바, 설립 당시 부가가치세 면세사업자로 사업자등록을 한 이래 부가가치세에 관하여는 면세용역으로 신고하고 법인세에 관하여는 부가가치세 매입세액을 손금으로 신고하여 왔다.

그런데 남대문세무서장이 청구인의 보험조사용역이 부가가치세 부과대상이 된다고 보고, 그 동안 부과하지 않았던 누년의 부가가치세를 수차에 걸쳐 청구인에게 부과하고, 또한 손금으로 산입되었던 보험조사업무 관련 부가가치세 매입세액을 익금으로 산입함에 따라 늘어나게 된 법인세를 추가로 부과하는 처분을 하였다.

청구인은 남대문세무서장을 상대로 위 부과처분들의 취소를 구하는 각 소(2001헌바66사건의 경우에는 서울고등법원 97구21712호, 2001헌바85 사건의 경우에는 서울고등법원 96구33275 및 환송후의 2001누2005호)를 제기하고 이

어 위 처분의 근거인 부가가치세법(2000. 12. 29. 법률 제6305호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 제10호의 규정 중 “보험용역으로서 대통령령으로 정하는 것” 부분에 대하여 위 각 사건에서 각기 위헌법률심판제청신청(2001헌바66사건의 경우에는 서울고등법원2001아71호, 2001헌바85 사건의 경우에는 2001아92호)을 하였으나 모두 기각되자 이 사건 헌법소원 2건을 제기하였다.

나. 심판대상법률

심판대상법률은 구 부가가치세법(2000. 12. 29. 법률 제6305호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 제10호 중 “보험용역으로서 대통령령이 정하는 것”의 부분이다.

그 조항 및 관계법령은 다음과 같다.

구 부가가치세법(2000. 12. 29. 법률 제6305호로 개정되기 전의 것) 제12조(면세)①다음 각호의 재화 또는 용역의 공급에 대하여는 부가가치세를 면제한다.

1. 내지 9. (생략)

10. 금융·보험용역으로서 대통령령이 정하는 것

11. 이하 (생략)

② (생략)

③제1항의 규정에 의하여 면세되는 재화 또는 용역의 공급에 필수적으로 부수되는 재화 또는 용역의 공급은 면세되는 재화 또는 용역의 공급에 포함되는 것으로 본다.

④, ⑤ (생략)

관련법령

구 부가가치세법시행령(2000. 12. 29 대통령령 제17041호로 개정되기 전의 것) 제2조(용역의 범위)① 법 제1조 제3항에 규정하는 용역은 다음 각호의 사업에 해당하는 모든 역무 및 기타행위로 한다.

1. 내지 3. (생략)

4. 금융업 및 보험업

5. 이하 (생략)

② (생략)

제33조(금융·보험용역의 범위)①법 제12조 제1항 제10호에 규정하는 금융·보험용역은 다음 각호에 규정하는 사업을 하는 자가 제공하는 것으로 한다.

1. 내지 9. (생략)

10. 보험업

11. 이하 (생략)

②제1항 각호의 사업이외의 사업을 하는 자가 주된 사업에 부수하여 동항의 금융·보험용역과 동일 또는 유사한 용역을 제공하는 경우에도 법 제12조 제1항 제10호의 금융·보험용역에 포함되는 것으로 본다.

③ (생략)

그밖에 참고법령의 내용은 별지1과 같다.

2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장

(1)구 부가가치세법(2000. 12. 29. 법률 제6305호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 제10호는 단순히 “보험용역으로서 대통령령이 정하는 것”을 부가가치세 면제대상의 하나로 규정하고 있고 이 위임에 따라 면제의 범위를 정한 동법시행령 또한 그 내용을 “보험업”이라고만 규정하고 있는 관계로 부가가치세가 면제되는 “보험용역”의 의미가 불명확하여 과세관청의 자의적인 부과처분이 가능하게 되고 법원의 해석도 혼란을 겪게되기 때문에 이 규정은 과세요건명확주의에 위반된다.

(2)청구인과 같이 별도의 법인이 보험조사용역을 수행하는 경우에는 부가가치세 부과대상이 되고 반면 동일한 보험조사용역을 여타의 생명보험회사들처럼 직접 수행하는 경우에는 부가가치세 면제대상이 되는바 이러한 차별은 재정정책적, 국민경제적, 사회정책적, 조세기술적 요소 등을 감안하여 볼 때 합리적이라고 할 수 없어 조세평등주의에 위배된다.

나. 법원의 위헌제청신청 기각이유

별지2와 같다.

다. 재경부장관 및 국세청장의 의견요지

별지2와 같다.

3. 판　단

가. 과세요건명확주의 위배 여부

(1)헌법 제38조와 제59조가 선언하고 있는 조세법률주의의 한 내용인 과세요건명확주의는, 과세요건을 정하는 법률규정의 내용이 지나치게 추상적이고 불명확하다면 과세관청의 자의적인 해석과 집행이 염려되므로 그 규정내용이 명확하고 일의적이어야 한다는 원칙이다(헌재 1995. 10. 26. 94헌바7 등

판례집 7-2, 434, 443-444 등). 다만, 당해 조세법규의 체계 및 입법취지 등에 비추어 그 의미가 분명하여질 수 있는 경우에는 이러한 원칙에 위반되지 않는다(헌재 1995. 11. 30. 94헌바40 등, 판례집 7-2, 616, 630-631; 헌재 1996. 8. 29. 95헌바41 , 판례집 8-2, 107, 124 등 참조).

(2)이 사건의 경우 법 제12조의 이른바 ‘보험용역’ 또는 시행령 제2조 및 제33조의 이른바 ‘보험업’ 자체의 개념은 결코 불명확하다고 할 수 없다. 일반적으로 보험이라는 것은, 발생이 불확실한 사고의 위험에 대비하기 위하여 다수인이 보험료를 지급함으로써 사고 발생의 경우에 생기는 경제적 부담을 회피 또는 분산하고자 하는 제도이고 그 방법으로 이른바 대수의 법칙을 응용한 확률계산에 의하여 급부와 반대급부의 균형을 유지하도록 하는 제도(대법원 1989. 1. 31. 87도2172, 공1989. 3. 15. (844), 371 등 참조)라는 점에 대하여는 별 의문이 없이 명확하다고 할 수 있다.

문제는 과세대상을 규정한 법 제1조 제1항(부가가치세는 다음 각호의 거래에 대하여 부과한다. 1. 재화 또는 용역의 공급 2. 재화의 수입), 제3항(제1항에서 용역이라 함은 재화 이외의 재산적 가치가 있는 모든 역무 및 기타행위를 말한다) 및 제5항(제1항의 재화와 용역의 범위에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다)의 규정에 따라 다시 과세대상을 구체화한 시행령 제2조 제4호가 ‘보험업’이라고 규정하고 있는데, 한편 같은 시행령 제33조 제1항 제10호가 부가가치세의 면제대상인 ‘보험용역’에 대하여서도 마찬가지로 ‘보험업’이라고만 규정함으로써, 부가가치세의 원칙적인 부과대상으로서의 “보험업”과 예외적인 면제대상으로서의 “보험업”이 동일한 용어로 규정되어 있고 이로 인하여 면제대상의 범위가 일응 분명치 않게 보인다는 점이다.

그러나 법 제12조는 과세대상 중에서 예외적으로 면세대상을 제한하여 열거하는 규정이므로 이곳의 이른바 보험용역은 원칙적인 과세대상을 정하고 있는 시행령 제2조 제4호의 보험업보다는 그 범위가 좁을 것임(대법원 2000. 12. 26. 98두1192, 공2001. 2. 15. (124), 382 참조)이 우선 분명하다. 나아가 보험용역에 대하여 부가가치세를 면제하고자 하는 입법목적이, 국민후생용역의 일종이라고 할 보험용역의 최종 소비자인 일반국민의 세부담을 감경시킨다는 데 있는 점을 고려하면 피보험자인 국민의 세부담을 감경시켜주는 효과가 있는 보험용역의 범위가 자연스럽게 분명히 들어난다.

(3)그러므로 심판대상조항은 청구인이 주장하는 바와 같이, 그 의미내용이 불명확하여 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 가능하게 하거나 법원의 해

석을 혼란케 할 우려는 없다고 할 것이고 따라서 과세요건명확주의에 위배된다고 할 수 없다.

나. 조세평등원칙 위배 여부

(1)조세평등의 원칙은 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙이 조세법영역에서 구현된 것으로 조세의 부과와 징수는 납세자의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 이루어져야 하고, 합리적 이유 없이 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것은 허용되지 아니한다는 원칙을 말한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바41 , 판례집 8-2, 107, 116-117 등 참조).

(2)위에서 살펴본 바와 같이, 부가가치세는 일반소비세로서 모든 재화 또는 용역의 공급에 있어서 발생하는 모든 거래단계별 부가가치에 대하여 부과하여야 하지만, 부가가치세가 가지는 조세부담의 역진성을 완화하기 위하여 주로 기초생활필수품이나 국민후생용역 등에 대하여는 예외적으로 면세조치를 하고 있다.

심판대상조항은 “보험용역으로서 대통령령으로 정하는 것”은 부가가치세를 면제한다는 것으로, 미래의 불확정적 사고 발생의 위험에 대한 대비책으로서의 보험용역에 대하여 국민후생적 견지에서 부가가치세를 면제하여 줌으로써 최종소비자인 국민의 비용부담을 경감하여 주고자 하는 것이 그 입법취지이다. 그리고 심판대상조항은 ‘보험용역’ 가운데 구체적인 면세대상에 대하여는 위와 같은 면세조치의 입법취지를 고려하여 대통령령으로 규정하도록 위임하는 형태를 취하고 있으므로 청구인이 주장하는 바와 같이 심판대상조항 자체에서 보험업을 행하는 사업자들을 자의적으로 과세대상과 면세대상으로 구별하여 차별하는 것은 아니다.

나아가 심판대상조항의 위임에 따라 제정된 법시행령 제33조 제1항 제10호가, 청구인과 같이 별도의 법인이 보험조사용역을 수행하는 경우에는 부가가치세 부과대상이 되고 반면 동일한 보험조사용역을 여타의 보험회사들처럼 직접 수행하는 경우에는 부가가치세 면제대상이 되도록 규정하는 것이어서, 가사 이것이 청구인의 주장과 같이 수권법률의 위임범위를 벗어난 불합리한 차별이라고 하여도 그러한 사정만으로는, 그 자체로는 평등원칙에 위배되지 아니하는 수권법률인 심판대상조항 자체가 그 하위법령의 위헌성 때문에 평등원칙을 위반하여 위헌이 되는 것은 아니다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2 , 판례집 8-1, 525, 537; 헌재 1998. 3. 26. 96헌바57 , 판례집 10-1, 255, 273 등 참조). 그러므로 청구인의 주장은 어느모로 보나 이를 받아들일 수 없다.

5. 결　론

따라서 구 부가가치세법(2000. 12. 29. 법률 제6305호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 제10호의 규정 중 “보험용역으로서 대통령령으로 정하는 것” 부분은 헌법상의 과세요건명확주의나 조세평등의 원칙에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에 대하여는 재판관 권성의 아래와 같은 반대의견이 있다.

6. 재판관 권성의 반대의견

심판대상조항은 과세요건명확주의에 위배되고 동시에 헌법상의 위임입법의 한계를 초과한 것이라고 생각한다.

가.과세요건명확주의는 조세법 규정의 내용이 추상적이고 불명확해서는 안된다는 원칙을 뜻하고 이는 조세법 규정을 명확하고 예측가능하게 마련함으로써 국민생활에 예측가능성과 법적 안정성을 보장하여주기 위한 것이다.

심판대상조항은 부가가치세를 면제하는 대상을 “보험용역으로서 대통령령이 정하는 것”이라 규정하였다. 그런데 입법의 위임을 동반한 이러한 형식의 법률조항에 있어서 과세요건명확주의 문제를 판단함에 있어서는, ‘보험용역’이라는 개념이 명확한가의 문제뿐만 아니라 ‘대통령령이 정하는 것’의 내용의 대강이 구체적으로 예측가능한지 여부를 함께 검토하여야 할 것이다. 왜냐하면 대통령령으로 정하여질 내용이 불명확한 것이라면 결국 심판대상조항은 과세요건명확주의 원칙을 전체적으로는 충족한 것이라 볼 수 없기 때문이다.

그러한 관점에서 헌법재판소는 과세요건을 대통령령으로 정하도록 한 법률의 위임규정이, 대통령령이 정할 내용의 구체적 기준을 예측할 수 없을 정도로 포괄적이고 불명확한 경우에는 조세법률주의(과세요건명확주의) 및 포괄위임입법금지원칙에 동시에 위배되는 것으로 판단하여 왔다(헌재 1998. 4. 30. 95헌바55 , 판례집 10-1, 356, 370; 헌재 1998. 7. 16. 96헌바52 등, 판례집 10-2, 172, 198-201; 헌재 2000. 1. 27. 98헌바6 , 판례집 12-1, 42, 51-52).

그런데 다수의견은 심판대상조항만을 대상으로 하여 그것이 규정한 ‘보험용역’의 개념이 불명확한지 여부만을 따진 뒤에 과세요건명확주의에 위배되지 않는다고 판단하고 있다. 그러나 이는 과세요건명확주의의 위배 여부를 전체적으로 심사한 것이라 할 수 없으며 나아가 헌법 제75조의 위임입법의 한계 문제를 전혀 심사하지 않은 잘못이 있다.

나.이 사건에서 문제가 된 보험용역이나 보험업의 범위는 그렇게 좁은 것이 아니다. 우선 보험역무의 절차가 진행되는 순서의 시간적 측면에서 볼 때

에 보험업무는 보험모집, 피보험자 선택을 위한 조사, 보험계리, 보험사고조사, 손해사정 및 보험금지급 등을 불가분적으로 포함하는 것이고 다른 한편 보험사고가 발생하는 공간적 측면 내지 대상의 종류별 측면에서 볼 때 보험업무는 생명보험, 비생명보험, 사회보장보험, 재보험 등을 포함하며 또한 한국표준산업분류표상에 분류되어 있는 모든 보험업, 즉 본래 의미의 보험업 및 보험서비스업을 모두 포함하는 실로 광범위한 것이다.

국민의 세부담을 경감시킬 필요성의 측면에서 보더라도 그 정도는 사고의 종류가 생명에 관한 것인가, 재산에 관한 것인가, 건강에 관한 것인가, 신용에 관한 것인가 등에 따라서 다를 것이고, 피보험자가 특수한 직업이나 계층에 한정되는가 또는 일반 시민을 광범위하게 포함하는가 등에 따라서도 다를 것이다.

또한 세부담을 경감시키는 효과의 측면에서 보더라도 불가분적으로 연속되는 보험절차의 일부, 예컨대 이 사건에서 문제된 보험조사업무 같은 것을 따로 떼어내어 이를 면세대상에서 제외할 경우 그 세금 상당액이 실제로는 다음 단계의 보험용역의 원가에 전가되어 국민의 경제적 부담을 경감시키지 못하는 것도 있을 수 있다.

그러므로 이처럼 시간적으로, 공간적으로 광범위하게 전개되는 보험용역 중에서 과연 어떤 단계의, 어떤 사고에 대한, 어떤 담당자에 의한 용역을 면세로 하는 것이 과연 국민의 세부담을 효과적으로 감경시키는 적절한 조치가 될 것인지 또한 어느 정도의 세부담 감경을 목표로 할 것인지 등에 대하여는 그 기준을 어떻게 잡는가에 따라서 다양한 선택이 있을 수 있게 된다.

그런데 심판대상조항은 “보험용역으로서 대통령령이 정하는 것”이라고만 규정함으로써 과연 보험용역 중에서도 어느 기준과 범위내에서 대통령령으로 면세의 범위를 정할 것인지 알수 없게 하였다. 다수의견이 말하는 것처럼 원칙적인 과세대상으로서의 보험용역의 범위보다는 면세대상으로서의 보험용역의 범위가 물론 좁을 것이다. 그러나 그렇다고 하여도 그 좁은 범위를 구체적으로 설정할 기준과 정도는 여전히 제시된 바가 없는 것이다. 비유하여 말한다면 동(東)으로 갈지 서(西)로 갈지 조차도 알 수 없는 것이다.

그렇다면 결국 심판대상조항은 “보험영역” 중 어느 범위의 것이 면세될 것인지 여부를 포괄적으로 행정부에 위임함으로써, 자의적인 행정입법권 및 과세처분권 행사에 의하여 국민의 재산권이 침해될 여지를 남기고 있는 것이다.

실제로 이 사건에서 보면 모법의 위임을 받은 시행령이 부가가치세 부과대

상으로서의 “보험용역”과 면제대상으로서의 “보험용역”을 똑같이 “보험업”이라고만 규정(제2조 제1항 제5호, 제33조 제1항 제10호)할 뿐 그 범위설정에 관계되는 일체의 기준을 전혀 제시하지 않고 있는 결과로 법원은 후자의 “보험업”을 전자보다도 좁게 해석한다고 하면서 이는 피보험자에게 보험금을 지급하는 이른바「보험의 본질적 요소가 포함된 본래 의미의 보험업만을 지칭한다」고 하여 불가분적으로 그리고 필연적으로 연결되어 진행되는 보험절차의 일부인 보험계약 및 보험사고 조사업무를 면제대상에서 제외하고 있다. 이러한 내용의 범위설정은 앞에서 말한 실로 다양한 선택사항 중의 하나일 뿐인데 그러한 선택을 정당화할 기준은 앞에서 말한 것처럼 존재하지 않을 뿐만 아니라 과연 그러한 범위설정이 국민의 세부담 경감에 도움이 되는지조차도 의심스럽다는 문제를 일으킨다.

적어도 심판대상조항이 면제대상에 관하여 이처럼 포괄적으로 위임하거나 불명확하게 규정하지 않았다면 행정입법권자는 법률에 규정된 예측가능한 기준과 범위 내에서 면제대상 범위를 정하였을 것이고 그럴 경우 위 시행령조항과 같은 모호한 행정입법이 예방될 수 있었을 것이다.

결국 심판대상조항은 면제대상인 보험용역의 범위를 대통령령에 위임함에 있어서 그 기준과 한계를 설정하지 아니한 채 포괄적으로 위임함으로 말미암아 심판대상조항 자체의 실질적인 의미가 불명확하게 되었고 따라서 이 조항만으로는 면제대상의 범위를 도저히 예측할 수 없고, 면제 여부를 완전히 행정부의 재량에 맡긴 것이 되어 조세법률주의의 한 내용인 과세요건명확주의에 위반될 뿐만 아니라 헌법 제75조가 규정하는 위임입법의 한계를 일탈하여 위헌이라 할 것이다.

재판관　윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일 권　성(주심) 김효종 김경일 송인준 주선회

〔별지 1〕 참고법령

구 부가가치세법(2000. 12. 29. 법률 제6305호로 개정되기 전의 것)

제1조(과세대상)①부가가치세는 다음 각호의 거래에 대하여 부과한다.

1. 재화 또는 용역의 공급

2. 재화의 수입

②제1항에서 재화라 함은 재산적 가치가 있는 모든 유체물과 무체물을 말한다.

③제1항에서 용역이라 함은 재화 이외의 재산적 가치가 있는 모든 역무 및 기타 행위를 말한다.

④주된 거래인 재화의 공급에 필수적으로 부수되는 재화 또는 용역의 공급은 주된 거래인 재화의 공급에 포함되고 주된 거래인 용역의 공급에 필수적으로 부수되는 재화 또는 용역의 공급은 주된 거래인 용역의 공급에 포함되는 것으로 본다.

⑤제1항의 재화와 용역의 범위에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제12조(면세)①다음 각호의 재화 또는 용역의 공급에 대하여는 부가가치세를 면제한다.〈개정 1980·12·13, 1988·12·26, 1993·12·31, 1998·12·28, 1999.12. 28〉

1.가공되지 아니한 식료품(식용에 공하는 농산물·축산물·수산물과 임산물을 포함한다) 및 우리 나라에서 생산된 식용에 공하지 아니하는 농산물·축산물·수산물과 임산물로서 대통령령이 정하는 것

2. 수돗물

3. 연탄과 무연탄

4.의료보건용역(수의사의 용역을 포함한다)으로서 대통령령이 정하는 것과 혈액

5. 교육용역으로서 대통령령이 정하는 것

6.여객운송용역. 다만, 항공기·고속버스·전세버스·택시·특수자동차 또는 특종선박에 의한 여객운송용역으로서 대통령령이 정하는 것은 제외한다.

7.도서·신문·잡지·관보·통신 및 방송으로서 대통령령이 정하는 것. 다만, 광고는 제외한다.

8.우표(수집용 우표를 제외한다)·인지·증지·복권과 공중전화

9.담배사업법 제2조 제4호의 규정에 의한 제조담배로서 다음 각목의 1에 해당하는 것

가.담배사업법 제18조 제1항의 규정에 의한 판매가격이 대통령령이 정하는 금액이하인 것

나.담배사업법 제19조의 규정에 의한 특수제조용담배로서 대통령령이 정하는 것

10. 금융·보험용역으로서 대통령령이 정하는 것

11.주택과 이에 부수되는 토지의 임대용역으로서 대통령령이 정하는 것

12. 토지

13.저술가·작곡가 기타 대통령령이 정하는 자가 직업상 제공하는 인적용역

14.예술창작품·단순예술행사·문화행사와 비직업운동경기로서 대통령령이 정하는 것

15.도서관·과학관·박물관·미술관·동물원 또는 식물원에의 입장

16.종교·자선·학술·구호 기타 공익을 목적으로 하는 단체가 공급하는 재화 또는 용역으로서 대통령령이 정하는 것

17.국가·지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 공급하는 재화 또는 용역

18.국가·지방자치단체·지방자치단체조합 또는 대통령령이 정하는 공익단체에 무상으로 공급하는 재화 또는 용역

②다음 각호의 재화의 수입에 대하여는 부가가치세를 면제한다.〈개정 1980·12·13, 1988·12·26, 1998·12·28, 2000.1.12〉

1.가공되지 아니한 식료품(식용에 공하는 농산물·축산물·수산물과 임산물을 포함한다)으로서 대통령령이 정하는 것

2.도서·신문 및 잡지로서 대통령령이 정하는 것

3.학술연구단체·교육기관 및 한국교육방송공사법에 의한 한국교육방송공사 또는 문화단체가 과학·교육·문화용으로 수입하는 재화로서 대통령령이 정하는 것

4.종교의식·자선·구호 기타 공익을 목적으로 외국으로부터 종교단체·자선단체 또는 구호단체에 기증되는 재화로서 대통령령이 정하는 것

5.외국으로부터 국가·지방자치단체 또는 지방자치단체조합에 기증되는 재화

6.거주자에게 기증되는 소액물품으로서 기증받는 자가 직접 사용할 것으로 인정되어 관세가 면제되는 재화

7.이사·이민 또는 상속으로 인하여 수입하는 재화로서 관세가 면제되거나 관세법 제81조 제1항의 규정에 의한 간이세율이 적용되는 재화

8.여행자휴대품·별송품과 우송품으로서 관세가 면제되거나 그 간역세율이 적용되는 재화

9.수입하는 상품견본과 광고용물품으로서 관세가 면제되는 재화

10.우리나라에서 개최되는 박람회·전시회·품평회·영화제 또는 이와 유사한 행사에 출품하기 위하여 무상으로 수입하는 물품으로서 관세가 면제되는 재화

11.조약·국제법규 또는 국제관습에 의하여 관세가 면제되는 재화로서 대통령령이 정하는 것

12.수출된 후 다시 수입하는 재화로서 관세가 감면되는 것중 대통령령이 정하는 것. 다만, 경감의 경우에는 경감되는 분에 한한다.

13.다시 수출하는 조건으로 일시수입하는 재화로서 관세가 감면되는 것중 대통령령이 정하는 것. 다만, 경감의 경우에는 경감되는 분에 한한다.

13의2. 제1항 제9호의 규정에 의한 담배

14.제6호 내지 제13호 이외에 관세가 무세이거나 감면되는 재화로서 대통령령이 정하는 것. 다만, 경감의 경우에는 경감되는 분에 한한다.

③제1항의 규정에 의하여 면세되는 재화 또는 용역의 공급에 필수적으로 부수되는 재화 또는 용역의 공급은 면세되는 재화 또는 용역의 공급에 포함되는 것으로 본다.

④사업자는 제1항의 규정에 의하여 부가가치세가 면제되는 재화 또는 용역의 공급으로서 제11조의 규정에 의하여 영세율적용의 대상이 되는 것과 제1항 제11호·제13호 및 제16호의 재화 또는 용역의 공급에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 부가가치세의 면제를 받지 아니할 수 있다.〈개정 1977·12·19〉

⑤제1항과 제2항에서 규정하는 재화 또는 용역의 범위에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

구 부가가치세법시행령(2000. 12. 29 대통령령 제17041호로 개정되기 전의 것) 제2조(용역의 범위)①법 제1조 제3항에 규정하는 용역은 다음 각호의 사업에 해당하는 모든 역무 및 기타행위로 한다.〈개정 1991·12·31, 1992·12·31〉

1. 건설업

1의2. 소비자용품 수리업

2. 숙박업 및 음식점업

3. 운수업·창고업 및 통신업

4. 금융업 및 보험업

5.부동산업·임대업 및 사업서비스업. 다만, 전·답·과수원·목장용지·임야 또는 염전임대업을 제외하며, 부동산매매업은 재화를 공급하는 사업으로 본다.

6. 공공행정·국방행정 및 사회보장행정

7. 교육서비스업

8. 보건업 및 사회복지사업

9.기타 공공서비스업·사회서비스업 및 개인서비스업

10. 가사서비스업

11. 국제기관 기타 외국기관의 사업

②제1항의 사업구분은 통계청장이 고시하는 당해 과세기간 개시일 현재의 한국표준산업분류표에 의하되, 제1항에 규정하는 사업과 유사한 사업은 한국표준산업분류표에 불구하고 동항의 사업에 포함되는 것으로 본다.〈개정 1992·12·31〉

제3조(부수재화 또는 용역의 범위) 법 제1조 제4항의 규정에 의하여 주된 거래인 재화 또는 용역의 공급에 포함되는 것으로 보는 재화 또는 용역은 다음 각호에 규정하는 것으로 한다.〈개정 1977·12·30, 1995·12·30〉

1.당해 대가가 주된 거래인 재화 또는 용역의 공급대가에 통상적으로 포함되어 공급되는 재화 또는 용역

2.거래의 관행으로 보아 통상적으로 주된 거래인 재화 또는 용역의 공급에 부수하여 공급되는 것으로 인정되는 재화 또는 용역

3.주된 사업과 관련하여 우발적 또는 일시적으로 공급되는 재화 또는 용역

4.주된 사업과 관련하여 주된 재화의 생산에 필수적으로 부수하여 생산되는 재화

제33조(금융·보험용역의 범위)①법 제12조 제1항 제10호에 규정하는 금융·보험용역은 다음 각호에 규정하는 사업을 하는 자가 제공하는 것으로 한다.〈개정 1977·6·29, 1988·12·31, 1991·12·31, 1995·12·30, 1997·12·31, 1998·12·31〉

1. 은행업

2.증권업(증권거래법에 의한 투자자문업을 포함한다)

3. 신탁업

4. 증권투자신탁업

5. 전당포업

6. 환전업

7. 단기금융업

7의2. 삭제〈1997·12·31〉

8. 상호신용금고업

9. 신용보증기금업

9의2. 삭제〈1997·12·31〉

10. 보험업

11. 여신전문금융업법에 의한 여신전문금융업

12. 신용정보의이용및보호에관한법률에 의한 채권추심업

12의2.증권투자회사법에 의한 증권투자회사업, 자산운용회사업, 자산보관회사업, 판매회사업 및 일반사무수탁회사업

12의3.자산유동화에관한법률에 의한 유동화전문회사업과 동법에 의한 자산관리자가 자산유동화와 관련하여 공급하는 자산관리용역

12의4. 선물거래법에 의한 선물거래업

13. 기타 금전대부업

②제1항 각호의 사업 이외의 사업을 하는 자가 주된 사업에 부수하여 동항의 금융·보험용역과 동일 또는 유사한 용역을 제공하는 경우에도 법 제12조 제1항 제10호의 금융·보험용역에 포함되는 것으로 본다.

③금융기관부실자산등의효율적처리및성업공사의설립에관한법률에 의하여 설립된 성업공사의 사업은 제1항 제1호의 은행업에 포함되는 것으로 본다.〈신설 1977·6·29, 1997·11·19〉

보험업법

제1조(목적)이 법은 보험사업을 효율적으로 지도·감독하고, 보험계약자·피보험자 기타 이해관계인의 권익을 보호하여 보험사업의 건전한 육성과 국민경제의 균형있는 발전에 기여함을 목적으로 한다.

제2조(정의)①이 법에서 “보험사업자”라 함은 제5조의 규정에 의한 허가를 받아 보험사업을 영위하는 자를 말한다.

②이 법에서 “외국보험사업자”라 함은 대한민국외의 국가의 법령에 의하

여 설립되어 대한민국외의 국가에서 보험사업을 영위하는 자를 말한다.

③이 법에서 “보험모집인”이라 함은 보험사업자를 위하여 보험계약의 체결을 중개하는 자(법인이 아닌 사단과 재단을 포함한다)로서 제145조의 규정에 의하여 등록된 자를 말한다.

④이 법에서 “보험대리점”이라 함은 보험사업자를 위하여 보험계약의 체결을 대리하는 자(법인이 아닌 사단과 재단을 포함한다)로서 제149조의 규정에 의하여 등록된 자를 말한다.

⑤이 법에서 “보험중개인”이라 함은 독립적으로 보험계약의 체결을 중개하는 자(법인이 아닌 사단과 재단을 포함한다)로서 제150조의2의 규정에 의하여 등록을 한 자를 말한다.

⑥이 법에서 “모집”이라 함은 보험계약의 체결을 중개 또는 대리하는 것을 말한다.

제4조(보험계약의 체결) 누구든지 보험사업자가 아닌 자와 보험계약을 체결하거나 이를 중개 또는 대리하지 못한다. 다만, 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

제5조(보험사업의 허가)①보험사업(매매·고용·도급 기타의 계약에 의한 채무 또는 법령에 의한 의무의 이행에 관하여 발생할 채권자 기타 권리자의 손해를 보상할 것을 채무자 기타 의무자에게 약정하고, 채무자 기타 의무자로부터 그 보수를 수수하는 것을 포함한다. 이하 같다)을 영위하고자 하는 자는 금융감독위원회의 허가를 받아야 한다.

제2절 보험계리 및 손해사정

제202조(보험계리) 보험사업자는 보험계리인을 고용하여 보험수리에 관한 업무를 담당하게 하거나 보험계리를 업으로 하는 자를 선임하여 당해 업무를 위탁하여야 한다.

제204조(손해사정)손해보험사업자는 손해사정인을 고용하여 보험사고로 인한 손해액 및 보험금의 사정(이하 “손해사정”이라 한다)에 관한 업무를 담당하게 하거나 손해사정을 업으로 하는 자를 선임하여 당해 업무를 위탁하여야 한다. 다만, 보험사고가 외국에서 발생하거나 보험계약자등이 금융감독위원회가 정하는 기준에 따라 손해사정인을 따로 선임한 경우에는 그러하지 아니하다.

상법

제638조(의의)보험계약은 당사자 일방이 약정한 보험료를 지급하고 상대방이 재산 또는 생명이나 신체에 관하여 불확정한 사고가 생길 경우에 일정한 보험금액 기타의 급여를 지급할 것을 약정함으로써 효력이 생긴다.

〔별지 2〕 관계기관의 의견

나. 법원의 위헌제청신청 기각이유

(1)법률 또는 그 위임에 따른 명령·규칙의 규정은 일의적이고 명확하여야 하나, 법률로 조세에 관한 사항을 빠짐없이 망라하여 완결적으로 규정하기는 어려운 이상 합리적 해석에 의하여 그 조항이 정하는 의미·내용을 객관적으로 인식할 수 있는 것이면 그 조항의 의미는 일의적이고 명확한 것으로 볼 수 있다 할 것인데, 심판대상조항과 그 위임에 의한 동법시행령 제33조 제1항 제10호가 부가가치세의 면제대상이 되는 보험용역으로 “보험업”을 규정하고 있고, 보험업을 면세대상으로 규정한 취지는 후생복지 내지 사회정책적인 차원에서 소비자의 부가가치세 부담을 덜어주고자 함에 있는 점, 조세법규의 해석은 엄격하게 하여야 하고 확장해석이나 유추해석은 허용되지 않는 점 등을 고려하여 볼 때, 여기서의 ‘보험업’은 보험의 본질적 요소가 포함된 본래의 의미의 보험업(한국표준산업분류표상의 중분류 항목)만을 지칭하는 것으로 해석함이 상당하다고 할 것이다. 따라서 부가가치세의 면제대상을 “보험용역으로서 대통령령이 정하는 것”으로 규정하는 것은 위와 같이 합리적 해석에 의하여 그 의미·내용을 객관적으로 인식할 수 있는 것이라 할 것이므로, 심판대상조항은 과세요건명확주의에 위반된다고 볼 수 없다.

(2)청구인이 심판대상조항이 조세평등주의에 위배된다고 주장하는 위헌사유는 위 심판대상조항의 규율범위 내에서 발생한 것이 아니라, 그 밖에서 법원이 위 심판대상조항을 해석·적용함으로써 비로소 발생한 것으로, 이 부분 주장은 심판대상조항을 해석·적용한 사법작용의 정당성 여부를 다투는 것에 불과하다고 볼 수밖에 없으므로 더 나아가 판단할 필요 없이 이유 없을 뿐만 아니라, 심판대상조항의 취지는 후생복지 내지 사회정책적인 차원에서 소비자의 부가가치세 부담을 덜어주기 위한 것이지 사업자의 세부담을 덜어주고자 함에 있는 것이 아니므로 사업자가 선택하는 영업방식에 따라 당해 사업자에 대한 부가가치세의 부담여부가 결정된다고 하여 조세평등주의에 위배된

다고 할 수도 없다.

다. 재경부장관 및 국세청장의 의견요지

(1)청구인이 조세법률주의에 위배된다고 주장하는 심판대상조항과 그 위임에 의한 동법시행령 제33조 제1항 본문 및 동조 동항 제10호의 규정에 의하면, 부가가치세가 면제되는 보험용역은 ‘보험업을 영위하는 사업자가 제공하는 보험용역’이라고 할 수 있는바, 보험이란 우연한 사고로 인해 일시에 목돈이 들 경우에 대비하기 위하여 많은 사람이 일정한 보험료를 적립하여 두었다가 사고를 당한 자의 수요에 충당하게 하는 제도로서 이를 사업으로 영위하는 것을 보험업이라 할 것이며, 이는 일반인이 모두 알 수 있는 일반적 표현으로서 그 의미내용을 확정하기에 어렵지 않을 정도로 명확하다고 할 것이고, 구 보험업법(1999. 2. 5. 개정 전의 것) 제2조 및 제5조에 의하면 보험업을 영위하는 사업자는 재무부장관의 허가를 받지 않으면 보험업을 영위할 수 없으므로 면세되는 보험용역은 재무부장관의 허가를 받아 보험사업을 영위하는 자가 제공하는 보험용역을 의미한다고 보아야 하며, 한국표준산업분류표에 의하더라도 보험의 본질적인 요소가 포함된 보험업과 보험조사용역 즉, 보험관련 서비스업은 명백히 별도로 분류하고 있어 면세되는 보험용역은 보험의 본질적인 요소가 포함된 본래의 의미의 보험업을 영위하는 자가 제공하는 보험용역으로 충분히 해석가능하다.

(2)청구인이, 심판대상조항이 조세평등주의에 위배된다고 주장하는 위헌사유는 심판대상조항의 규율범위 내에서 발생한 것이 아니라 동 조항의 해석ㆍ적용에 관한 것으로서 헌법소원심판청구의 대상이라고 볼 수 없고,가사 심판대상조항이 헌법소원심판청구의 대상이 된다고 하더라도 부가가치세는 일반소비세로서 모든 재화 또는 용역의 공급에 대하여 과세하는 것이 원칙이나, 소비세의 역진부담 완화 및 정책적 목적달성을 위하여 법률에 특별히 면세규정을 두고 있는 것으로, 이는 사업자의 세부담을 덜어주기 위한 것이 아니라 재화나 용역을 공급받는 소비자의 세부담을 덜어주기 위한 것이므로 사업자가 선택하는 영업방식에 따라 당해 사업자의 부가가치세 부담여부가 다르게 결정된다고 하더라도 조세평등의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.