가. 국민연금에서 연금보험료 및 급여 산정의 기준이 되는 ‘표준소득월액’을 등급별로 대통령령으로 정하도록 한 국민연금법 제3조 제1항 제5호(1995. 1. 5. 법률 제4909호로 개정되고, 2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부(소극)

나. 이 사건 법률조항이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)

가. 이 사건 법률조항에서 정의하는 ‘표준소득월액’이란 가입자가 일정기간 동안 근로의 제공 또는 사업 및 자산의 운영 등으로 얻는 수입으로서, 그 종별로 대통령령에 정해진 금액에 따라 등급화되어 연금보험료 및 급여액 산정의 기초가 되는 것으로, 대통령령에서는 그 구체적인 등급의 구분 및 각 등급별 소득수준이 정해질 것임을 예측할 수 있다 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 포괄위임금지원칙에 어긋난다고 할 수 없다.

나. 소득이 최저생계비 이하인 경우에도 소득으로 환산할 수 있는 일정한 재산을 보유하고 있거나 부양의무자로부터 부양을 받을 수 있는 자를 국민연금의 가입대상으로 하는 것은 제도의 취지에 부합하는 것이고, 국민기초생활보장법상 수급권자는 국민연금의 강제가입 대상이 아니며 국민연금 가입자라도 소득의 상실 등의 사유를 들어 보험료 납부예외신청을 할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항이 표준소득월액의 최하한을 최저생계비 이상으로 정하지 않은 것이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 것은 아니다.

국민연금법(1995. 1. 5. 법률 제4909호로 개정되고, 2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제5호

가. 헌재 2002. 9. 19. 2002헌바2 , 판례집 14-2, 331, 336

헌재 1998. 3. 26. 96헌바57 , 판례집 10-1, 255, 264

헌재 2002. 6. 27. 2000헌가10 , 판례집 14-1, 565, 570

헌재 1997. 12. 24. 95헌마390 , 판례집 9-2, 817, 829

헌재 2002. 12. 18. 99헌바105 등, 판례집 14-2, 774, 793

헌재 2001. 2. 22. 99헌마365 , 판례집 13-1, 301, 304

헌재 2001. 4. 26. 2000헌마390 , 판례집 13-1, 977, 984

헌재2001.2.22. 99헌마365 , 판례집 13-1, 301, 312-316

헌재 2007. 4. 26. 2004헌가29 등, 공보 127, 447, 454

청 구 인　조○연

대리인 법무법인　새벽

담당변호사　최　원

당해사건　서울행정법원 2003구합37966 연금보험료

부과처분취소

국민연금법 제3조 제1항 제5호(1995. 1. 5. 법률 제4909호로 개정되고, 2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부 개정되기 전의 것)는 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 서울 강남구 ○○동에서 ‘○○테크’라는 상호로 문구점을 경영하고 있던 중 1999. 4. 1. 국민연금 지역가입자가 되어 1999. 4. 20.부터 표준소득월액 제42등급인 3,080,000원에 해당하는 연금보험료를 청구인의 은행계좌를 통하여 자동납부 방식으로 납부하여왔다. 국민연금관리공단(이하 ‘공단’이라고만 한다)은 청구인에게 2003년 9월분과 10월분 연금보험료가 연체되었다는 이유로 월별 연금보험료 각 226,380원씩 합계 452,760원을 납부하라는 2003. 11. 18.자 독촉장 겸 납입고지서를 발부하였다.

(2) 이에 청구인은 공단의 2003년 9·10월분 연금보험료 452,760원의 납입고지에 대하여 연금보험료부과처분취소의 소를 제기하였다가 납입고지의 처분성이 문제될 수 있다고 하여 자동이체계약을 해지하고 2004년 1월분 연금보험료에 대한 납입고지서를 새로 발부받은 후 2004년 1월분 연금보험료 226,380원의 납입고지의 취소를 구하는 것으로 청구취지를 변경하였다.

그 후 청구인은, 자신이 공단에 소득을 신고한 사실

이 없고 공단이 직권으로 청구인의 소득을 추정하여 연금보험료를 부과하였는데 이와 같은 추정소득에 의한 부과는 법률상 전혀 근거가 없어 당연무효라는 이유로 당해 사건의 청구취지를 2004년 1월분 연금보험료부과처분 무효확인의 소로 재차 변경하면서 예비적으로 부과처분 취소의 소를 제기하였다(서울행정법원 2003구합37966호).

(3) 한편 청구인은 위와 같이 소송계속 중 국민연금법(2000. 12. 23. 법률 제6286호로 개정된 것) 제3조 제1항 제3호, 제5호 및 제19조 제2항에 대하여 위헌제청신청을 하였다. 법원은 이 가운데 위 제3조 제1항 제3호와 제19조 제2항에 대한 신청만을 받아들여 위헌제청을 하였고(그 사건에 대해 헌법재판소는 2007. 4. 26. 2004헌가29 결정으로 제청된 법률조항들이 헌법에 위반되지 않는다고 결정하였다), 제3조 제1항 제5호에 대해서는 청구인의 신청을 기각하였다.

이에 청구인은 위 제3조 제1항 제5호에 대하여 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인은 법률 제6286호로 2000. 12. 23. 개정된 국민연금법 제3조 제1항 제5호에 대하여 심판을 청구하고 있으나 위 조항은 국민연금법이 1995. 1. 5. 법률 제4909호로 개정된 후 2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부 개정되기까지 그 내용에 아무런 변경없이 존속해 왔으므로 이 사건의 심판의 대상은 국민연금법(이하 ‘법’이라고만 한다) 제3조 제1항 제5호(1995. 1. 5. 법률 제4909호로 개정되고, 2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부 개정되기 전의 것)라 할 것이다(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다). 이 사건 법률조항과 관련조항의 규정은 다음과 같다(관련조항 중 “별표1”의 내용은 [별지] 기재와 같다).

[심판대상조항]

국민연금법(1995. 1. 5. 법률 제4909호로 개정되고, 2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부 개정되기 전의 것) 제3조(정의등) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

5.“표준소득월액”이라 함은 연금보험료 및 급여의 산정을 위하여 가입자의 소득월액을 기준으로 하여 등급별로 대통령령이 정하는 금액을 말한다. (1995. 1. 5. 법률 제4909호로 개정된 것)

[관련법령조항]

국민연금법 제3조(정의등) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1., 2. 생략

3.“소득”이라 함은 일정기간 동안의 근로의 제공 또는 사업 및 자산의 운영 등에서 얻는 수입을 말한다. 이 경우 국민연금가입자(이하 “가입자”라 한다)의 종별에 따른 소득의 범위는 대통령령으로 정한다.

제10조(지역가입자) 제8조의 규정에 의한 사업장가입자가 아닌 자로서 18세 이상 60세 미만인 자는 당연히 지역가입자가 된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 자를 제외한다.

1.～3. 생략

4. 국민기초생활보장법에 의한 수급자

제77조의2(연금보험료 납부의 예외) ① 납부의무자는 사업장가입자 또는 지역가입자가 다음 각 호의 1에 해당하는 사유로 연금보험료를 납부할 수 없는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 사유의 발생기간에 해당하는 연금보험료를 납부하지 아니할 수 있다.

1. 사업중단, 실직 또는 휴직중인 경우

2.병역법 제3조의 규정에 의한 병역의무를 수행하는 경우

3.초·중등교육법 제2조 또는 고등교육법 제2조의 규정에 의한 학교에 재학 중인 경우

4. 교도소에 수용 중인 경우

5.「사회보호법」에 의한 보호감호시설 또는「치료감호법」에 의한 치료감호시설에 수용 중인 경우

6. 행방이 불명한 경우

7.재해·사고 등으로 소득이 감소되거나 기타 소득이 있는 업무에 종사하지 아니하는 경우로서 대통령령이 정하는 경우

② 생략

국민기초생활보장법 제5조(수급권자의 범위) ① 수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 자로서 소득인정액이 최저생계비 이하인 자로 한다.

② 제1항의 규정에 의한 수급권자에 해당하지 아니하여도 생활이 어려운 자로서 일정기간동안 이 법이 정하는 급여의 전부 또는 일부가 필요하다고 보건복지부장관이 정하는 자는 수급권자로 본다.

국민연금법시행령 제5조(등급별 표준소득월액) 법 제3조 제1항 제5호의 규정에 의한 등급별 표준소득월액은 별표1과 같다.

제49조(연금보험료의 납부예외) 법 제77조의2 제1항 제7호의 규정에 의하여 연금보험료를 납부하지 아니할

수 있는 경우는 다음 각 호의 1에 해당하는 경우로 한다.

1. 질병 또는 부상으로 3월 이상 입원한 경우

2.농어업재해대책법·자연재해대책법 또는 재해구호법에 의한 보조 또는 지원의 대상이 된 경우

3. 삭제

4.재해·사고 등의 발생으로 연금보험료를 납부할 경우 보건복지부장관이 정하는 기초생활의 유지가 곤란하다고 인정되는 소득감소의 경우

제49조의2(연금보험료의 납부예외신청 등) ① 사용자 또는 지역가입자는 법 제77조의2 제1항의 규정에 의하여 연금보험료를 납부하지 아니하고자 하는 경우에는 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 공단에 연금보험료의 납부예외신청을 하여야 한다.

2. 청구인의 주장, 법원의 제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견요지

가. 청구인의 주장요지

(1) 재판의 전제성에 관한 주장

청구인은 공단에 소득신고를 한 바 없으므로 부과납세방식과 동일하게 보험료부과처분이 성립하고, 이 사건 법률조항이 위헌이라면 보험료부과표준규정이 상실되어 보험료액수 자체를 산정할 수 없게 되므로 이 사건 법률조항의 위헌 여부는 보험료부과무효확인을 구하는 당해 사건 재판의 전제가 된다.

(2) 본안에 관한 주장

이 사건 법률조항은 “표준소득월액을 등급별로 정함에 있어서 하한은 최저생계비 이상으로 한다”는 점을 명확히 하지 않고 아무런 기준 없이 포괄위임을 하고 있고, 헌법 제34조 제1항의 인간다운 생활을 할 권리와 제34조 제5항의 생활능력 없는 국민의 보호규정을 위반하고 있다.

사회보험은 국가가 노령·질병 등의 사회안전망을 위하여 강제로 징수하는 사회보장제도로서 조세와 통일적으로 파악할 필요가 있고 강제적으로 징수한다는 점에서 조세법률주의의 적용을 받는 것이 합리적인데, 이와 같이 표준소득월액표 및 보험료 수액의 결정을 시행령에 포괄적으로 위임하고 있어 문제이다.

국민연금이 노령·장애 등의 사회적 위험을 보전하기 위한 사회보험이라는 특성상 하한선과 상한선을 정하는 것이 입법목적상 타당하다는 점은 인정되나, 저소득자에 대한 금전급부의무 면제는 조세이건 사회보험이건 상관없이 공통적으로 적용되어야 하는 원리이므로 최저생계비 이하의 소득에 대하여는 국민연금보험료 부과가 면제되어야 하고, 지역가입자가 소득을 하향신고하고 있는 경향이 있다 하여 최저생계비 이하의 자들에 대하여도 보험료를 부과하는 것은 부당하다.

구체적으로, 1995. 4. 1.경 농어촌 자영업자에게 국민연금을 확대시행하면서 등급별 표준소득월액표를 1등급 225,000원 미만에서 45등급 3,450,000원 이상까지로 하한선과 상한선을 정하여 만들었는바, 해가 바뀜에 따라서 소비자 물가가 상승하고 1인당 국민소득도 상승하여 현재는 최저생계비가 2004. 기준으로 약 350,000원 상당이 되었는데도 여전히 1995. 표준소득월액표의 하한선을 정할 당시 수준의 최저생계비를 감안하여 1등급을 월 225,000원으로 유지한 채 소비자 물가 상승 및 소득상승에 따른 변동을 전혀 고려하지 아니함으로 말미암아 현재 약 30,000명 정도가 최저생계비 이하의 소득으로 보험료납부를 하고 있는 실정이다. 당해 사건에서도 무효확인을 구하는 보험료 부과처분은 2004년 1월분이고 과세자료에 의해 파악되는 청구인의 2003년도 사업소득은 1인당 최저생계비 월 355,774원에 미달되는 월 315,021원 상당(표준소득월액 8등급, 310,000원에 해당)에 불과한데도 연금보험료가 부과되었다.

국민연금 당연가입대상이 아닌 국민기초생활보장법상의 수급권자가 되기 위해서는 같은 법상의 소득인정액이 최저생계비 이하인 자로서 부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부양능력이 없는 경우이어야 하기 때문에(국민기초생활보장법 제5조 제1항) 청구인과 같이 최저생계비 이하의 소득을 얻는 자의 경우에도 국민기초생활보장 수급자의 자격요건을 구비하지 못하는 경우에는 그와 같이 낮은 소득에 불구하고 국민연금보험료 납부의 부담을 지게 된다. 또한 납부예외신청이 반드시 받아들여진다는 보장이 없기 때문에 결국은 저소득자에 대한 보호에 공백이 발생하게 되므로 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고 생활능력 없는 국민의 보호의무에 반한다.

나. 법원의 제청신청 기각이유의 요지

법이 등급화된 표준소득월액체제를 택하고 있는 취지는 연금보험료의 산정에 있어서 보다 효율적인 관리운영을 하기 위함이라 할 것이다. 국민연금 지역가입자의 경우에는 표준소득월액의 1000분의 90으로 연금보험료가 산정되는데 경우에 따라서는 최저생계비에도 미치지 못하는 1등급의 소득을 얻는 가입자에 대하여 연금보험료를 부과하는 것이 헌법 제34조 제1항의 국민의 인간다운 생활을 할 권리와 헌법 제34조 제5항의 생활보장을 받을 권리에 위배된다고 볼 여지도 있다 할 것이다.

그러나 법은 제8조와 제9조에서 국민기초생활보장법에 의한 수급자에 대하여는 당연가입의 예외로 규정하고 있고 제77조의2는 연금보험료 납부의 예외로서 사업중단, 실직 또는 휴직의 경우, 재해·사고 등으로 소득이 감소되거나 기타 소득이 있는 업무에 종사하지 아니하는 경우 등을 규정하고 있으며 법 시행령은 제49조 및 제49조의2에서 연금보험료 납부예외 및 신청 등에 관하여 구체적인 절차를 두고 있다.

따라서 이와 같은 납부예외규정 등에 비추어 볼 때 이 사건 법률조항은 헌법 제23조의 재산권 보장의 원칙, 헌법 제34조 제1항의 인간다운 생활을 할 권리, 헌법 제34조 제5항의 생활보장을 받을 권리 및 포괄위임금지의 원칙에 위배되지 않는다.

다. 보건복지부장관 및 국민연금관리공단이사장의 의견요지

(1) 재판의 전제성에 관한 의견

국민연금관리공단의 월별 보험료 고지행위는 확정된 보험료 납부의무에 대하여 단순히 징수절차상의 이행의 청구 또는 이행의 명령을 의미하는 징수처분에 불과하다.

그런데 청구인은 이와 같은 징수처분에 대한 불복과정에서 이미 확정된 월별 보험료의 액수에 대하여 다투는 것이므로 법 시행령 제7조 제2항에 따라 표준소득월액을 변경하여 이에 따라 월별 보험료를 변경·정정받거나 법 제77조의2 제1항 제7호, 법 시행령 제49조 제4호 “재해·사고 등의 발생으로 연금보험료를 납부할 경우 보건복지부장관이 정하는 기초생활의 유지가 곤란하다고 인정되는 소득 감소의 경우”라는 규정에 따라 납부예외신청을 하면 되고 당해 사건의 경우처럼 보험료부과처분 무효확인으로 다툴 수 없다.

이 사건 법률조항은 표준소득월액의 정의규정이므로 당해 사건에 직접 적용되는 것이 아닐 뿐만 아니라 그 위헌 여부에 따라 당해 사건의 재판의 내용이 달라지지 아니하므로 재판의 전제성이 없다.

(2) 본안에 관한 의견

(가) 국민연금 지역가입자의 소득결정은 신고주의방식을 기본으로 한다. 신고주의를 기초로 하고 있는 현행의 소득결정방법은 상대적으로 불규칙적이고 불안정한 소득창출특성을 가진 자영업자 등 지역가입자가 소득노출을 기피하는 성향이 있을 뿐만 아니라 자신의 소득을 개략적으로 추정할 뿐 정확히 알지 못하고 있는 실정 아래에서는 사실상 가입자의 신고에 전적으로 의존하는 결정체제로서 소득하향신고가 묵인될 수밖에 없는 한계를 내재하고 있다.

우리나라 자영업자들의 세무당국에 대한 소득세 신고는 매우 비현실적으로 하향화되어 있고, 세제·세정개혁은 엄청난 재정이 요구되는 장기간의 국가과제이어서 특별한 사정이 없는 한 조속한 개선을 기대하기 어려우므로 현 상태에서 소득세법상의 과세표준을 기초로 하여 연금보험료를 책정하는 것은 보험료부담의 형평성에도 맞지 않고 소득재분배의 기능도 훼손하게 될 뿐만 아니라 막대한 납부예외자만을 양산하여 결국 노령연금을 수급하기 위한 최소한의 기여기간도 충족시키지 못하거나 충족시키더라도 낮은 급여수준으로 말미암아 보장이 미흡해지게 되어 결국 국민연금급여가 노후소득보장기능을 발휘할 수 없게 될 것이므로 연금보험료와 급여의 기준을 과세자료에만 의존하여서는 아니된다.

(나) 이 사건 법률조항이 실제소득액 대신에 일정한 구간으로 등급화된 소득액인 표준소득월액을 둔 취지는 연금보험료의 산정에 있어서 보다 효율적인 관리운영을 위한 것이고, 전체 소득을 몇 개의 등급으로 하고 보험료 부과 상한선과 하한선을 얼마로 할 것인지의 문제는 보험재정과 연계되어 결정되어야 할 것인데 보험재정에 관한 사실관계는 매우 다양하고 수시로 변화될 것이 예상되므로 표준소득월액 등급 구분, 등급별 금액의 규율을 대통령령에 위임하는 것은 불가피하다.

또한 국민연금법의 전반적 체계와 사회보험으로서의 국민연금의 본질적 기능 중 하나인 소득재분배기능의 실현방법 등을 고려하면 등급별 표준소득월액을 정함에 있어서 그 상한의 경우에는 고소득자가 향후 수급받게 되는 연금급여가 지나치게 막대한 금액이 되어 형평성 있는 노후소득보장으로서의 연금제도를 훼손하고 위화감을 조성할 수 있는 위험을 예방하는 선에서, 하한의 경우에는 저소득자도 개략적으로 완전 노령연금급여를 받을 수 있는 20년의 가입기간을 가입하였을 경우 향후 연금급여가 1인 기준의 최저생계비보다 많은 급여가 지급될 수 있도록 제도적으로 보장할 수 있는 선에서 설정될 수 있음을 예측할 수 있는바, 이같이 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다고 할 것이므로 이를 포괄적인 위임에 해당하는 것으로 볼 수 없다.

(다) 법은 ‘국민기초생활보장법에 의한 수급자’를 의무가입대상자에서 제외하고 다만, 자신이 원하는 경우 임의가입자로 가입할 수 있도록 하고 있으며 이와 별도로 국민기초생활보장법에 의한 수급자가 아니어서 국민연금 지역가입자가 된 후에도 일시적인 소득 상실·감소로 인하여 연금보험료를 납부하기 어려운 상황이

된 가입자에 대하여는 연금보험료의 납부를 유예하고

있고 특히 소득감소상황에 대하여 폭넓게 규정하여 납부예외제도의 실효성을 높이도록 하고 있으며(법 제77조의2 제1항), 이에 따라 법 시행령 제49조, 제49조의2에서 그에 해당되는 경우와 절차 등을 구체화하여 연금보험료의 납부로 말미암아 기초생활의 곤란을 겪게 될 수 있는 위험을 방지하고 있는바, 이와 같은 연금가입 적용제외규정 및 연금보험료 납부예외규정과 이에 따른 기초생활곤란을 이유로 한 납부예외제도 운용실무 등에 비추어 볼 때 이 사건 법률조항이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고 헌법 제34조 제1항에 위반되었다는 주장은 전혀 근거가 없다. 오히려 국민연금은 저소득층에 대하여 상대적으로 수익비가 매우 높게 설계되어 있다는 점에서 인간다운 생활을 할 권리를 사회보험제도 차원에서 구현하고 있는 것이다.

3. 판　단

가. 국민연금 지역가입자의 연금보험료 결정구조

국민연금의 재정은 가입자 및 사용자로부터 징수한 연금보험료를 주된 재원으로 한다. 지역가입자 연금보험료는 가입자 본인이 부담하되 그 금액은 표준소득월액(법 제3조 제1항 제5호)의 1000분의 90으로 하며(법 제75조 제3항), 표준소득월액은 가입자가 최초로 연금보험료를 납부하거나 보험료 납부의 재개를 할 때 가입자가 신고한 소득을 소득월액으로 하여 공단이 결정하고(법 시행령 제6조 제2항) 예외적으로 신고한 소득이 실제소득과 현저한 차이가 있거나 소득신고를 하지 않은 경우에 공단이 직권으로 결정한다(법 시행령 제9조 제1항, 제3항).

어떠한 경로든 표준소득월액이 결정되면 법 제21조에 의하여 표준소득월액이 통지되며 일단 정해진 표준소득월액의 변경은 법 시행령 제7조에 의한다.

요컨대 국민연금보험료의 부과·징수는 원칙적으로 신고한 소득을 월액으로 하여 공단이 결정하는 표준소득월액결정처분과 표준소득월액을 전제로 법에 의하여 확정되는 연금보험료의 부과·징수처분이라는 두 단계로 이루어지는 것으로 볼 수 있다(헌재 2007. 4. 26. 2004헌가29 등, 공보 127, 447, 452).

나. 재판의 전제성에 관한 판단

보건복지부장관과 국민연금관리공단이사장은, 국민연금 보험료의 납입고지는 징수처분으로서의 성질을 가지므로 이 사건 법률조항의 위헌 여부가 보험료부과처분의 무효확인을 구하는 당해 사건의 재판의 전제가 되지 않는다고 주장한다.

이 사건 법률조항은 표준소득월액의 정의규정이고 연금보험료 부과·징수에 직접 관계되지는 아니하므로 표준소득월액결정처분의 하자를 보험료부과처분 무효확인을 구하는 당해 사건에서 다툴 수 있는지의 여부에 따라 재판의 전제성에 관한 판단이 달라질 수 있다.

헌법재판소는, 법에서 사용하는 “소득”의 정의를 규정한 법 제3조 제1항 제3호에 대해 당해 사건 법원이 제청한 위헌법률심판사건( 2004헌가29 )에서 소득을 정의하고 있는 위 규정의 위헌 여부가 보험료부과처분의 무효확인을 구하는 소송의 재판의 전제가 됨을 인정하였다(헌재 2007. 4. 26. 2004헌가29 등, 공보 127, 447, 452-453).

이 사건 법률조항은 법이 정하고 있는 소득 개념을 기초로 하여 가입자가 부담할 연금보험료의 구체적인 금액을 정하는 기준이 되는 “표준소득월액”의 의미를 정의하고 있는 규정이므로, 위 “소득”의 의미를 정의하고 있는 규정에 대하여 재판의 전제성을 인정하는 이상, 당해 사건에 대하여 그보다 더 밀접한 규율관계를 가지고 있는 이 사건 법률조항의 경우에도 재판의 전제성을 인정함이 타당하다.

다. 본안에 대한 판단

(1) 포괄위임금지원칙 위반 여부의 심사기준

법률이 어떤 사항에 관하여 대통령령에 위임할 경우에는 국민이 장래 대통령령으로 규정될 내용을 일일이 예견할 수는 없다고 할지라도 적어도 그 기본적 윤곽만은 예측할 수 있도록 기본적인 사항들에 관하여 법률에서 구체적으로 규정하여야 한다(헌재 2002. 9. 19. 2002헌바2 , 판례집 14-2, 331, 336). 위임의 구체성·명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만, 특히 처벌법규나 조세법규 등 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 급부행정 영역에서는 기본권침해 영역보다는 구체성의 요구가 다소 약화되어도 무방하다고 해석되며 또 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상될 때에는 위임의 명확성의 요건이 완화된다(헌재 1998. 3. 26. 96헌바57 , 판례집 10-1, 255, 264; 헌재 2002. 6. 27. 2000헌가10 , 판례집 14-1, 565, 570).

뿐만 아니라 위임조항에서 위임의 구체적 범위를 명확히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해 법률의 전

반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 일반적으로 포괄적인 백지위임에 해당하는 것으로 볼 수 없다(헌재 1997. 12. 24. 95헌마390 , 판례집 9-2, 817, 829; 헌재 2002. 12. 18. 99헌바105 등, 판례집 14-2, 774, 793).

이 사건의 경우에 청구인은 국민연금이 조세와 같이 국민에게 금전급부의무를 부과하는 성질이 강하므로 이 사건 법률조항에 대하여 위임입법 시 요구되는 구체성의 정도는 일반 급부행정법규보다 강하게 요구된다고 주장한다.

그러나 헌법재판소는, 국민연금제도는 가입기간 중에 납부한 보험료를 급여의 산출근거로 하여 일정한 급여를 지급하는 것이므로 반대급부 없이 국가에서 강제로 금전을 징수하는 조세와는 성격을 달리하며, 비록 법 제79조가 연금보험료를 납부하지 아니하는 경우 국세체납처분의 예에 따라 강제로 징수하도록 규정하고 있으나 이는 국민연금제도의 고도의 공익성을 고려하여 법률이 특별히 연금보험료의 강제징수 규정을 둔 것이지 그렇다고 하여 국민연금보험료를 조세로 볼 수는 없다고 결정한 바 있다(헌재 2001. 2. 22. 99헌마365 , 판례집 13-1, 301, 304; 헌재 2001. 4. 26. 2000헌마390 , 판례집 13-1, 977, 984).

우리나라의 국민연금이 강제가입제도를 취하고 있는 것은 사회보험의 하나로서 소득재분배기능을 담보하기 위한 것임은 부정할 수 없고, 연금보험료와 급여와의 관계를 어떻게 정할 것인가 하는 것은 사회적 효율성과 개별적 공평성을 고려하여 입법자가 적절하게 선택하는 것으로서 연금보험료와 급여 사이에 반드시 엄격한 비례관계를 상정할 것은 아니며, 실제로 우리 국민연금의 경우 최고등급 소득자도 자신이 부담한 연금보험료의 합계액보다는 많은 금액의 급여를 수령하게 되므로(헌재 2001. 2. 22. 99헌마365 , 판례집 13-1, 301, 312-316), 지금 당장 보험료 납부의무를 진다고 하여 조세와 유사하다거나 국민에게 부담적 성질을 갖는 제도라고 단정할 수 없다고 하는 점에서 위와 같은 헌법재판소의 결정내용은 여전히 타당하다 할 것이다(헌재 2007. 4. 26. 2004헌가29 등, 공보 127, 447, 454).

그렇다면 이 사건 법률조항이 포괄위임금지라는 헌법상의 원칙을 준수하고 있는지를 판단하기 위한 심사기준으로 조세법규와 같은 정도의 위임의 구체성·명확성을 요구할 수는 없고 조세법규에서의 심사기준보다는 완화되어야 할 것이다.

(2) 판 단

이 사건 법률조항은 표준소득월액을 연금보험료 및 급여의 산정을 위하여 가입자의 소득월액을 기준으로 하여 등급별로 대통령령이 정하는 금액으로 정의하면서 등급 구분과 등급별 금액의 규율을 대통령령에 위임하고 있다.

(가) 이 사건 법률조항이 표준소득월액을 등급별로 정하도록 한 것은 연금보험료의 산정을 소득 정도에 맞추어 합리적, 효율적으로 관리운영 하기 위한 기술적인 것이라 할 것이고 등급 구분과 각 등급별 금액의 책정은 경제사정의 변화를 반영하기 위해서 하위법에 구체화하도록 위임할 필요가 있다.

한편 법 제3조 제1항 제3호는 법상의 소득을 일정기간 동안 근로의 제공 또는 사업 및 자산의 운영 등에서 얻는 수입을 말한다고 하면서 가입자의 종별에 따른 소득의 범위를 대통령령에 위임하고 있는데, 헌법재판소는 위 조항에 대하여 위임의 구체성과 명확성에서 헌법이 정한 한계를 준수하고 있다고 판시하였다(헌재 2007. 4. 26. 2004헌가29 등, 공보 127, 447, 454). 법 제3조 제1항 제3호에 대한 위 결정의 판시내용을 이 사건에 적용해 보면, 이 사건 법률조항에서 정의하는 표준소득월액이란 가입자가 일정기간 동안 근로의 제공 또는 사업 및 자산의 운영 등으로 얻는 수입으로서 그 종별로 대통령령에 정해진 금액에 따라 등급화되어 연금보험료 및 급여액 산정의 기초가 되는 것으로, 대통령령에서는 그 구체적인 등급의 구분 및 각 등급별 소득수준이 정해질 것임을 넉넉히 예측할 수 있다 할 것이므로, 이 사건 법률조항은 포괄위임금지원칙에 어긋난다 할 수 없다.

(나) 청구인은 이 사건 법률조항이 표준소득월액을 등급별로 정함에 있어서 그 하한은 최저생계비 이상으로 한다는 점을 명확히 하지 아니하고 아무런 기준 없이 하위법에 위임하고 있어 이 점도 헌법상 금지되는 포괄적인 위임에 해당되고 이로 말미암아 인간다운 생활을 할 권리 등이 침해된다고 주장한다.

살피건대, 소득인정액(개별 가구의 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 금액)이 최저생계비 이하인 자로서 부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 자만이 국민기초생활보장법상의 수급권자에 해당하므로(국민기초생활보장법 제5조 제1항) 소득이 최저생계비 이하인 자도 소득인정액이 최저생계비에 미달하지 않거나 부양받을 수 있는 경우에는 국민연금의 가입대상에 해당되고 이는 국민연금제도의 취지에 비추어 타당하므로, 오직 최저생계비만을 표준으로 표준소득월액의 최하한을 정할

수는 없다.

그리고 국민기초생활보장법상의 수급권자는 국민연금 강제가입대상이 아니며(법 제10조 제4호), 또한 법에서는 일단 가입자격을 획득하였다 하더라도 소득의 상실 등의 사유가 있는 경우에는 연금보험료 납부예외를 신청할 수 있도록 하고 있으므로 법에서 표준소득월액의 하한을 규정함에 있어 기초생활이 곤란한 저소득자에게는 연금보험료 납부의무를 지우지 않거나 연금보험료의 납부로 인하여 기초생활이 곤란하게 될 위험을 발생시키지 않는 범위에서 연금보험료 납부대상자로 하고 있음을 예측할 수 있으므로 표준소득월액을 이같이 등급별로 대통령령으로 정하도록 위임한 것이 포괄금지원칙에 위배되거나 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 볼 것은 아니다.

4. 결　론

그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥

김종대(주심) 민형기 이동흡 목영준 송두환

[별 지]

[별표 1] 등급별 표준소득월액