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판시사항
1.사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 손실보상액 산정 기준으로 하는 것이 정당보상원칙에 위배되는지 여부(소극)
2.수용재결 당시의 이용상황을 기준으로 하여 손실보상액을 산정하는 것이 정당보상원칙에 위배되는지 여부(소극)
3.개별공시지가가 아닌 표준지공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 한 것이 정당보상원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
1. ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제70조 제4항, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항이, 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것은 정당하고, 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가로 규정한 것은 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단으로서 정당보상의 원칙에 위배되지 않는다.
2. 토지·건물 기타 물건의 가격이나 손실액은 사회적·경제적·행정적 요인에 의하여 항상 변동할 수 있기 때문에 일정한 시점을 기준으로 보상액의 가격을 정하는 것은 보상절차를 진행하는데 있어 불가피하고, 수용의 시기에 근접한 시점의 적정가격을 반영할 수 있
는 요인들을 보상액 산정의 기준으로 하는 것이 정당한 보상에 가장 가깝다 할 것이므로, 공익사업법 제67조 제1항 중 수용재결에 관한 부분이 재결에 의한 경우 수용재결 당시의 가격을 보상액 산정의 기준으로 삼고 있는 것은 타당하다. 공익사업법 제70조 제2항은 피수용 재산의 객관적인 가치를 보다 정확히 반영하여 정당한 보상을 추구하기 위한 것으로 그 내용이 적정하다. 따라서 위 조항들은 헌법 제23조 제3항이 정한 정당보상의 원칙에 위배되지 아니한다.
3. ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정된 것) 제9조 제1항 제1호가 개별공시지가가 아닌 표준지공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 한 것은 개발이익이 배제된 수용 당시 피수용 재산의 객관적인 재산가치를 가장 정당하게 보상하는 것이라고 할 것이므로, 헌법 제23조 제3항에 위반된다고 할 수 없다.
심판대상조문
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제67조(보상액의 가격시점 등) ① 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다.
② 생략
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 생략
② 토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다.
③ 생략
④ 사업인정후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
⑤ 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산가격공시및감정평가에
관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
②～⑤ 생략
부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정된 것) 제9조(표준지공시지가의 적용) ① 국가·지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관 그 밖에 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각 호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각 호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다.
1. 공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상
2.～4. 생략
② 생략
참조조문
참조판례
1. 헌재 1999. 12. 23. 98헌바13 등, 판례집 11-2, 721
헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79 , 판례집 19-2, 576
2. 헌재 1995. 4. 20. 93헌바20 , 판례집 7-1, 519
헌재 2007. 8. 30. 2006헌바9 , 판례집 19-2, 270
헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79 , 판례집 19-2, 576
헌재 2009. 7. 30. 2007헌바76 , 판례집 21-2상, 185
대법원 1999. 3. 23. 선고 98두13850 판결
3. 헌재 2009. 11. 26. 2009헌바141 , 판례집 21-2하, 563
당사자
청 구 인박○자대리인 변호사 박찬종
당해사건서울행정법원 2008구합46590 토지수용 이의재결 처분 취소
주문
① ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제67조 제1항 중 수용재결에 관한 부분, 제70조 제2항, 제4항, ② 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 및 ③ ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정된 것) 제9조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요 및 심판대상
가. 사건개요
(1) 부천시장은 2004. 6. 14. 청구인 소유의 부천시 원미구 ○○동 118-1 전 43㎡ 등 7 필지의 토지를 포함하여(이하 ‘이 사건 수용토지’라 한다) 부천시 원미구 ○○동 부근에 우회도로를 개설하는 도시계획시설사업의 실시 계획을 인가하고, 이를 고시하였다(부천시 고시 제2004-39호).
그 후 이 사건 수용토지 및 그 지상의 수목에 대하여 보상협의가 이루어지지 않자, 경기도 지방토지수용위원회는 2008. 2. 25. 이 사건 수용토지 및 그 지상의 수목에 관하여 수용개시일을 2008. 3. 25., 손실보상금을 904,185,000원으로 하는 내용의 수용재결을 하였다(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다).
(2) 청구인은 수용절차가 위법하고 보상액 또한 너무 낮게 산정되었다며 중앙토지수용위원회에 이의신청을 하였고, 중앙토지수용위원회는 2008. 10. 23. 손실보상금을 993,502,950원으로 증액하고 나머지 이의신청을 기각하는 이의재결을 하였다.
(3) 그러자 청구인은 2008. 11. 25. 주위적으로 중앙토지수용위원회를 상대로 이의재결의 취소를, 예비적으로 부천시를 상대로 보상금의 증액을 구하는 소를 제기하였고(서울행정법원 2008구합46590), 그 사건 계속 중 보상금 산정의 근거조항인 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제67조 제1항 등이 청구인의 기본권을 침해하고 평등원칙에 위배된다며 위헌법률심판 제청을 신청하였으나 기각되자, 2009. 9. 22. 이
사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상 및 관련조항
청구인은 공익사업법 제67조 제1항 중 ‘수용재결 당시 가격을 보상기준으로 하는 부분’, 제68조 제3항 중 ‘보상액의 산정기준을 부령으로 정하도록 한 부분’, 제70조 제1항, 제2항, 제4항, 제5항, ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(이하 ‘부동산평가법’이라 한다) 제9조 제1항을 심판대상조항으로 하여 이 사건 심판청구를 하였다.
그리고 당해 사건 법원은 구 공익사업법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제67조 제1항, 제68조, 제70조 제1항, 제2항, 제4항, 제5항 및 부동산평가법 제9조 제1항에 대하여 판단하면서, 공익사업법 부칙(2007. 10. 17. 법률 제8665호) 제2항 단서에 따라 구 공익사업법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제70조 제5항을 배제하고, 부동산평가법 제9조 제1항 중 제1호 이외의 각 호는 재판에 적용되지 않는다는 이유로 역시 배제한 후 나머지 조항에 대하여 기각 결정을 하였다.
이 사건의 수용재결 일자는 2008. 2. 25.이므로, 당해 사건에 적용되는 법조항은 2008. 2. 25. 당시의 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제67조 제1항, 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항, 공익사업법(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정된 것) 제70조 제5항, 구 공익사업법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제68조 제3항 및 부동산평가법(2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정된 것) 제9조 제1항이다.
그런데 공익사업법(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정된 것) 제70조 제5항은 당해 사건에서 법원이 밝힌 바와 같이, 그 부칙 제2항 단서에 의하여 이 사건 수용재결에는 적용되지 않으므로, 이 사건 심판대상에서 제외함이 상당하다.
또한 부동산평가법 제9조 제1항의 제1호 이외의 각 호는 국·공유 토지의 취득 또는 처분, 그 밖에 대통령령이 정하는 토지가격의 산정 등을 규율하는 것으로 이 사건 수용과는 아무런 관계가 없으므로, 부동산평가법 제9조 제1항 제1호로 심판대상을 한정하기로 한다.
한편 청구인이 주장하는 취지는 이 사건 수용토지가 개발제한이라는 공법상 제한을 받는 상태로 평가를 받아 정당한 보상을 받지 못하게 되었다는 것으로서, 보상액 산정을 위한 감정평가업자 선정 및 평가의뢰의 절차나 방법, 감정평가업자에 의한 보상액 산정 등에 대하여는 그 위헌성을 주장하고 있지 않다.
그리고 구 공익사업법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제68조 제3항 중 “보상액의 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다.” 부분은, 같은 조 제1항 및 제2항이 규정하는 감정평가업자에 의한 보상액 산정 등에 관한 위임규정일 뿐, 공법상 제한을 받는 토지에 대한 보상을 규정한 공익사업법 시행규칙 제23조 제1항과는 상·하위 규범의 관계에 있지 않고, 달리 청구인이 주장하는 이른바 부당하게 산정된 보상액과도 관련되지 않으므로, 구 공익사업법 제68조 제3항은 이 사건 심판대상에서 제외하기로 한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 ① 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제67조 제1항 중 수용재결에 관한 부분(이하 ‘이 사건 가격시점 조항’이라 한다), ② 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조 제2항(이하 ‘이 사건 이용현황 조항’이라 한다), ③ 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조 제4항, 구 공익사업법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항(이하 이들 조항을 합해 ‘이 사건 공시지가보상 조항’이라 한다) 및 ④ 부동산평가법(2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정된 것) 제9조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 표준지공시지가 조항’이라 하고, 위 심판대상조항들을 모두 합하여 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
이 사건 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제67조(보상액의 가격시점 등) ①보상액의 산정은협의에 의한 경우에는 협의성립 당시의 가격을,재결에 의한 경우에는 수용또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다.
제70조(취득하는 토지의 보상) ② 토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다.
④ 사업인정 후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정된 것) 제9조(표준지공시지가의 적용) ① 국가·지방자치단체,「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관 그 밖에 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각 호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각 호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다.
1. 공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상
[관련조항]
[별지] 기재와 같다.
2. 청구인의 주장요지
가. 재산권 등의 침해
수용재결이 있기 전의 공권력 행사과정을 고려하지 않고 개발제한 상태의 공시지가를 기준으로 토지수용 보상액을 산정하는 것은, 시가보다 현저히 낮은 가격으로 보상하는 것으로서 정당한 보상이 아니므로, 청구인의 재산권 및 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권, 인간답게 살 권리를 침해한다.
나. 평등원칙 위배
개발제한구역의 지정이 해제된 토지의 소유자나 개발제한구역이 아닌 인근의 유사 토지 소유자들이 지가상승의 이익을 누리는 데 반하여, 개발제한구역 지정의 제한을 받는 청구인은 시가에도 미치지 못하는 부당하게 적은 액수의 보상금을 받게 되므로, 이는 평등원칙에도 반한다.
3. 판 단
가. 이 사건 공시지가보상 조항
(1) 헌법재판소는 공익사업법이 제정되기 전에 이 사건 공시지가보상 조항과 유사한 내용을 규정한 구 토지수용법 제46조에 대하여, 이미 여러 차례에 걸쳐, 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것은 정당하고, 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가로 규정한 것은 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단으로서 정당보상의 원칙에 위배되지 않는다는 이유로, 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 한 바 있다(헌재 1999. 12. 23. 98헌바13 등, 판례집 11-2, 721 등 참조).
그런데 이 사건 공시지가보상 조항은 구 토지수용법 제46조 제2항 제1호 및 제3항과 비교해 볼 때, 그 실질적인 내용이 동일하고, 다만, ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 공시지가’ 부분이 법명의 변경에 따라 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 공시지가’로 변경되고, 열거된 고려사항 중 ‘도매물가상승률’이 명칭변경에 따라 ‘생산자물가상승률’로 변경되었을 뿐이며, 보상의 기준으로 삼고 있는 공시지가에 관하여 규정하고 있는 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제9조 제1항 제1호 또한 구 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호와 그 내용이 동일하다.
이에 헌법재판소는 이 사건 공시지가보상 조항에 대하여 종전 구 토지수용법 제46조에 대한 판시 내용을 원용하여, 2007. 11. 29. 선고한 2006헌바79 결정 이래 2010. 3. 25. 선고한 2008헌바102 결정에 이르기까지 여러 차례에 걸쳐 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 한 바 있는데, 그 이유의 요지는 다음과 같다.
헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률
등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용 시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한, 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
토지수용법 제46조 제3항은 공시지가의 기준시점에 관한 조항인바, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정의 고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은, 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당된다.
(2) 앞서 본 헌법재판소 선례들의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이를 변경해야 할 특별한 사정이 있다 할 수 없으므로, 이 사건의 판단에 있어서도 이를 그대로 원용하기로 한다.
나. 이 사건 가격시점 조항 및 이용현황 조항
(1) 쟁점의 정리
이 사건 이용현황 조항은 토지에 대한 보상액을 산정할 때 가격시점 당시의 일반적인 이용현황에 따른 객관적 상황을 고려하도록 하는 규정이고, 재결에 의한 토지수용의 경우 수용재결 당시를 가격시점으로 하도록 하고 있는 이 사건 가격시점 조항과 결합하여 수용재결 시점 당시 대상 토지에 공법상의 제한
이 있는 경우 원칙적으로 그 제한을 전제로 보상액을 산정하도록 하는 근거가 되므로, 이 사건에서는 수용재결 당시 재산권이 제한된 상태를 기준으로 보상액을 산정하도록 한 것이 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상 규정에 위반되는지 여부가 문제된다.
(2) 이 사건 가격시점 조항에 대한 판단
토지·건물 기타 물건의 가격이나 손실액은 사회적·경제적·행정적 요인에 의하여 항상 변동할 수 있기 때문에 일정한 시점을 기준으로 보상액의 가격을 정하는 것은 보상절차를 진행하는데 있어 불가피하고, 다만, 어느 시점을 가격시점으로 삼을 것인지는 여러 가격형성의 요인 중 어떤 것을 배제하고 어떤 것을 고려대상으로 편입할 것인지를 감안하여 정당한 보상 원리에 입각하여 정해져야 한다.
헌법 제23조 제3항이 규정하는 ‘정당한 보상’이란 원칙적으로 피수용 재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상해야 한다는 완전보상을 의미하는 것이고, 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되지 아니한다(헌재 1995. 4. 20. 93헌바20 , 판례집 7-1, 519, 533 참조).
헌법재판소는 이미 “사업시행자가 국민으로부터 필요한 토지를 수용할 때에는 정당한 보상을 지급해야 하고, 정당한 보상이란 시가에 의한 피수용 재산의 객관적 가치의 보상을 말하므로 수용 당시의 시가(공시지가)에 의한 보상이 가장 정당한 보상방법일 수밖에 없다.”라고 판시한 바 있다(헌재 2009. 7. 30. 2007헌바76 , 판례집 21-2상, 185, 196).
헌법재판소가 밝힌 바와 같이, 가격시점을 정하는데 있어 가능한 한 수용의 효과가 발생하는 시점, 즉 수용의 시기에 근접한 시점의 적정가격을 반영할 수 있는 요인들을 보상액 산정의 기준으로 하는 것이 정당한 보상에 가장 가깝다 할 것이므로, 이 사건 가격시점 조항이 재결에 의한 경우 수용재결 당시의 가격을 보상액 산정의 기준으로 삼고 있는 것은 타당하다.
(3) 이 사건 이용현황 조항에 대한 판단
다만, 위 결정들은 공시지가를 기준으로 보상액을 산정하고 보상액 산정에서 개발이익을 배제하는 것이 정당하다는 것을 포괄적으로 설시한 것일 뿐, 가격시점 당시의 이용상황을 기준으로 하여 보상액을 산정한다는 이 사건 이용
현황 조항에 고유한 규율 내용에 대하여 독자적인 판단을 한 바는 없으므로 이에 대하여 본다.
(나) 이 사건 이용현황 조항은 ‘토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다.’고 규정하고 있다.
‘현실적인 이용상황’이란 지적공부 상의 지목에 불구하고 가격시점에 있어서의 당해 토지의 주위환경이나 공법상 규제의 정도 등으로 보아 인정 가능한 범위의 이용상황을 말한다.
지적공부상의 지목과 현실적인 이용상황은 일치하는 것이 보통이지만, 그렇지 않는 경우도 있고, 그 경우 보상대상인 토지가 설령 지적공부에는 정리되지 않았다 하더라도 실제의 이용상황에 따라 평가하여 보상하도록 하는 것이 피수용 재산의 객관적 가치를 보다 정확히 반영하는 것이며, 경우에 따라서는 토지소유자를 보다 더 보호하는 보상방법이 될 것이다.
또 이 사건 이용현황 조항이 보상액 산정에 있어 토지가 놓여 있는 지역(공간적 상황)에서 가격시점 당시(시간적 상황) 당해 토지를 이용하는 평균인이 이용할 것으로 기대되는 이용방법으로서의 ‘일반적인 이용방법’을 고려하도록 한 것은, 토지소유자가 피수용 대상인 토지의 경제적인 가치를 활용하고 있는 정도에 관계없이 시장의 교환가치를 충분히 반영한 객관적인 가치를 보상하기 위한 것이다.
그것은 일반적인 이용방법에 의한 객관적인 상황을 고려하지 않을 경우 토지를 방치하거나 하는 등으로 토지의 재산적 가치를 최대한 활용하고 있지 않은 토지소유자는 부당하게 낮게 산정된 보상액을 받게 될 우려가 있기 때문이다.
원칙적으로, 피수용자에게 주어지는 보상은 주관적인 만족의 충족 여부에 달려있는 것이 아니라 객관적으로 정당한 보상에 이르면 그것으로 족한 것이다.
보상액을 산정할 때 토지소유자 등의 주관적인 가치나, 사용예정인 특별한 용도, 일시적인 이용상황까지 전부 고려해야 한다면, 고려할 요소의 범위를 결정하기 어려울 뿐 아니라, 그와 같은 주관적인 가치를 객관적인 가액으로 환산하기 곤란하며, 환산된 가액이 주관적인 가치를 충분히 반영하고 있는지 여부를 확인하는 것 또한 어려울 뿐만 아니라, 경우에 따라서는 주관적인 가치를 주장하는 토지소유자가 평균인에 비해 불합리하게 높은 가격의 보상액을 받을
가능성 또한 배제할 수 없다.
(다) 그렇다면, 이 사건 이용현황 조항이 보상액을 산정할 때 ‘가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황’을 고려하되, 일시적 이용상황, 주관적인 가치 및 사용예정인 특별한 용도 등을 고려하지 않도록 규정한 것은 피수용 재산의 객관적인 가치를 보다 정확히 반영하여 정당한 보상을 추구하기 위한 것으로 그 내용이 적정하다.
(4) 공법상 제한의 경우
그런데 이와 같은 용도지역·지구에 의한 제한은 종래의 용도로 계속 이용할 수 있는 한 재산권에 내재하는 사회적인 제약에 그치므로 그것만으로는 보상을 요하는 특별한 희생에 해당한다고 보기는 어렵다는 것이 헌법재판소의 입장이다(헌재 2007. 8. 30. 2006헌바9 , 판례집 19-2, 270, 283-284 참조).
그렇다면, 수용재결 시점 당시에 당해 토지가 개발제한구역의 지정 및 제한이 있지 않은 상태를 상정하여 토지에 대한 보상액을 산정하는 것은 재산권에 대한 내재적·사회적 제약에 대해 보상해 주는 것과 다를 바 없어 타당하지 않으므로, 공법상 제한을 받는 토지에 대해서는 제한받는 상태로 평가하는 것이 상당하다 할 것이다.
한편, 당해 사업을 직접 목적으로 하는 공법상 제한의 경우에도 그 제한받는 상태로 평가한다면 보상대상자가 당해 공익사업으로 인한 정당한 보상을 받지 못하는 결과가 초래될 우려도 있으나, 관계법령은 당해 공익사업을 직접 목적으로 하여 공법상의 제한이 이루어진 경우에는 그러한 제한이 없는 상태를 상정하여 평가하도록 하고 있고(공익사업법 시행규칙 제23조), 대법원의 판례도 일관되게 그와 같은 입장을 유지하고 있어(대법원 1999. 3. 23. 선고 98두13850 판결 등 참조), 제한받는 상태를 기준으로 한 평가에 대한 적절하고도 합리적인 예외도 인정되고 있음을 알 수 있다.
(5) 소결
그렇다면 이 사건 가격시점 조항 및 이용현황 조항은 헌법 제23조 제3항이
정한 정당보상의 원리에 위배되지 아니한다.
다. 이 사건 표준지공시지가 조항
(1) 이 사건 표준지공시지가 조항은 구 부동산평가법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 제1호의 내용 중 “정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관” 부분이 “공공기관의 운영에 관한 법률에 따른 공공기관”으로 변경된 것을 제외하고는 실질적인 규율 내용이 동일하다.
헌법재판소는 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호에 대해서도 2차례에 걸쳐 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 한 바 있고, 2009. 11. 26. 2009헌바141 결정에서는 이 사건 표준지공시지가조항에 대해 헌법에 위반되지 않는다는 내용의 판시를 한 바 있는데, 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『대량적이고 간이한 지가 결정ㆍ공시체계를 채택하고 있는 개별공시지가는 전문적 감정평가방식에 따른 표준시공시지가보다 정밀성이 떨어질 뿐 아니라 당해 토지의 시가나 실제 거래가격과 정확히 부합하지도 아니한다. 나아가 개별공시지가는 공시기준일 현재의 적정가액을 표시한다는 점에서 개발이익이 포함된 가격일 수밖에 없어 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정의 기준으로 삼기에 부적합하다. 따라서 개별공시지가가 아닌 표준지공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 한 것은 개발이익이 배제된 수용 당시 피수용 재산의 객관적인 재산가치를 가장 정당하게 보상하는 것이라고 할 것이므로, 헌법 제23조 제3항에 위반된다고 할 수 없다.』(헌재 2009. 11. 26. 2009헌바141 , 판례집 21-2하, 563)
(2) 헌법재판소의 그와 같은 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이를 변경해야 할 특별한 사정이 있다고 할 수 없으므로, 이 사건의 판단에 있어서도 이를 그대로 원용하기로 한다.
라. 청구인의 그 밖의 주장에 대한 판단
청구인은 이 사건 법률조항들이 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 인간답게 살 권리, 평등원칙 등에도 위배된다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 법률조항들이 재산권을 침해하지 않는다고 보는 이상, 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 인간답게 살 권리, 평등원칙 등에도 위배된다고 볼 수 없다 할 것이다(헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102 , 판례집 22-1상, 445, 463 참조).
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항들은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재
판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미
별지
[별지] 관련조항
제67조(보상액의 가격시점 등) ② 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 아니한다.
제68조(보상액의 산정) ① 사업시행자는 토지 등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가업자 2인 이상에게 토지 등의 평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 사업시행자가 건설교통부령이 정하는 기준에 따라 직접 보상액을 산정할 수 있는 때에는 그러하지 아니하다.
② 제1항의 규정에 의하여 감정평가업자를 선정함에 있어 대통령령이 정하는 바에 따라 토지소유자가 요청하는 경우 제1항의 규정에 의한 감정평가업자 외에 토지소유자가 추천하는 감정평가업자 1인을 선정할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 평가의뢰의 절차 및 방법, 보상액의 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다.
제70조(취득하는 토지의 보상) ③ 사업인정전의 협의에 의한 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 당해 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가중 가격시점에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
⑤ 제3항 및 제4항에도 불구하고 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 제1항에 따른 공시지가는 당해 공고일 또는 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 당해 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 당해 공익사업의 공고일 또는 고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
⑥ 취득하는 토지와 이에 관한 소유권외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용·예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 건설교통부령으로 정한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호) 부칙 ①(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제63조 제1항 단서·제2항부터 제5항까지·제70조 제5항 및 제78조 제7항의 개정규정은 공포한 날부터 시행한다.
② (잔여지 등의 매수 및 수용청구 등에 관한 적용례) 제70조 제5항·제73조 제1항 단서·제2항·제3항·제5항·제74조 제1항·제75조의2·제78조 제4항·제8항·제78조의2·제79조 제1항 단서·제3항·제5항부터 제7항까지 및 제82조 제1항 단서·제2항 단서의 개정규정은 이 법 시행 후 제15조(제26조 제1항에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에 따라 보상계획을 공고하고 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 분부터 적용한다. 다만, 제70조 제5항의 개정규정 중 제70조 제4항에 따라 사업인정 후 취득하는 토지에 대하여는 이 법 시행 후 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시되는 사업분부터 적용한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호로 제정된 것) 제23조(공법상 제한을 받는 토지의 평가) ① 공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다. 다만, 그 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태를 상정하여 평가한다.
② 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다.
부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정된 것) 제9조(표준지공시지가의 적용) ① 생략
2. 국·공유토지의 취득 또는 처분
4. 그 밖에 대통령령이 정하는 토지가격의 산정
② 건설교통부장관은 제1항의 목적을 위한 지가산정을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 표준지와 지가산정대상토지의 지가형성요인에 관한 표준적인 비교표(이하 “토지가격비준표”라 한다)를 작성하여 관계행정기관 등에 제공하여야 하며, 관계행정기관 등은 이를 사용하여 지가를 산정하여야 한다.