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판시사항
[1] 토지수용 보상액 산정시 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하는 계획의 승인·고시로 인한 가격변동의 고려 여부(소극)
[2] 공공사업에 편입된 국유토지를 일반 매매의 방식으로 취득하여 적법하게 공공사업을 시행한 후 그 토지에 대한 소유권이 취득시효 완성을 원인으로 사인에게 이전된 경우, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조 제7항에 따라 공공사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하여야 하는지 여부(적극)
판결요지
[1] 토지수용 보상액을 산정함에 있어서는 토지수용법 제46조 제1항에 따라 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하는 계획의 승인·고시로 인한 가격변동은 이를 고려함이 없이 수용재결 당시의 가격을 기준으로 하여 정하여야 할 것이므로, 당해 사업인 택지개발사업에 대한 실시계획의 승인과 더불어 그 용도지역이 주거지역으로 변경된 토지를 그 사업의 시행을 위하여 후에 수용하였다면 그 재결을 위한 평가를 함에 있어서는 그 용도지역의 변경을 고려함이 없이 평가하여야 할 것이다.
[2] 종전에 공공사업의 시행으로 인하여 정당한 보상금이 지급되지 아니한 채 공공사업의 부지로 편입되어 버린 이른바 미보상용지에 대하여는, 토지수용법 제57조의2, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조 제4항, 같은법시행령 제2조의10, 제10조 및 같은법시행규칙 제6조 제7항 본문의 규정에 의하여, 종전의 공공사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하여야 하고, 다만 종전의 공공사업시행자와 수용에 있어서의 사업주체가 서로 다르거나 공공사업의 시행자가 적법한 절차를 취하지 아니하여 아직 공공사업의 부지를 취득하지 못한 단계에서 공공사업을 시행하여 토지의 현실적인 이용상황을 변경시킴으로써 토지의 거래가격이 상승된 경우에까지 위 시행규칙 제6조 제7항에 규정된 미보상용지의 법리가 적용되지는 않는다고 할 것이나, 처음부터 공공사업에 편입된 일부 토지가 국유재산이어서 이를 수용대상으로 삼지 아니하고 일반 매매의 방식으로 취득하여 당해 공공사업을 적법히 시행하였음에도 그 후 취득시효 완성을 원인으로 하여 그 토지의 소유권이 사인에게 이전된 경우에는, 설사 뒤늦게 그 토지에 대한 토지수용절차가 진행되었다고 하더라도 공공사업의 시행자와 수용에 있어서의 사업주체가 동일하고 그 시행자가 적법한 절차를 취하지 아니하여 당해 토지를 공공사업의 부지로 취득하지 못한 것이 아니므로, 그 토지는 여전히 위 시행규칙 제6조 제7항의 규정에 따라 종전의 공공사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하여야 한다.
원고(상고인겸피상고인)
원고(상고인 겸 피상고인) (소송대리인 변호사 김주한)
피고(피상고인겸상고인)
중앙토지수용위원회 외 1인 (피고들 소송대리인 변호사 김태경)
주문
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고의 상고를 기각하고 그 상고비용은 원고의 부담으로 한다.
이유
상고이유를 보충서와 함께 본다.
1. 원심판결의 이유 요지
원심판결의 이유에 의하면, 원심은 거시 증거에 의하여, 건설부장관(현재의 건설교통부장관)이 1989. 6. 10. 이 사건 토지(전 2,307㎡, 임야 767㎡)를 비롯한 경기 고양군 일산읍 탄현리 일대 477,000㎡에 관하여 시행자를 피고 고양시장(당시 고양군수)으로 한 고양탄현 택지개발예정지구로 지정하고, 1989. 6. 17. 이를 고시하였으며, 1990. 12. 19. 택지개발촉진법 제8조에 따라 고양군수가 작성한 고양탄현지구 택지개발계획을 승인하고, 같은 달 26. 그 승인내용과 아울러 수용 또는 사용할 토지 등의 세목 및 권리의 명세서를 고시하였으나 이 사건 토지는 그 당시 산림청이 관리하는 국유재산으로 등기되어 있었던 탓에 공공용지의취득및손실보상에관한특례법에 따른 협의취득의 대상으로 삼고 택지개발계획 승인고시에서 수용할 토지의 세목에 포함시키지 아니한 사실, 그 후 위 택지개발사업의 시행이 지연되어 오다가 그 시행기간이 3회에 걸쳐 연장되어 1995. 12. 31.까지로 연장된 사실, 고양군수는 1991. 12. 31. 대한민국과 이 사건 토지에 대한 매매계약을 체결하고 1992. 7. 30.까지 그 매매대금을 모두 지급하였으나, 원고가 1992. 10. 14.경 대한민국을 상대로 이 사건 토지에 관하여 취득시효의 완성을 원인으로 한 소유권이전등기 청구소송을 제기하여 승소판결을 받아 1994. 9. 7. 원고 명의의 소유권이전등기를 경료하자, 피고 고양시는 택지개발계획을 변경하여 이 사건 토지를 수용할 토지의 세목에 추가하는 한편 건설교통부장관의 위임을 받은 경기도지사는 1995. 6. 29. 위 변경계획을 승인하고 1995. 7. 4. 이를 고시한 사실, 그 후 피고 고양시는 이 사건 토지의 취득을 위한 협의가 이루어지지 아니하자 그 수용을 위한 재결을 신청하였고, 피고 중앙토지수용위원회는 1995. 11. 21. 이 사건 토지에 관하여 보상액은 금 311,199,810원, 수용시기는 1995. 12. 21.로 한다는 내용의 수용재결을 한 사실, 한편 위 수용재결 당시에는 이미 고양탄현지구 택지개발사업과 이에 따른 토지구획정리사업이 사실상 모두 완료되었고 그에 따라 원래 자연녹지지역에 속하였던 이 사건 토지는 일반주거지역에 속하여 대지·도로 또는 공원으로 이용되고 있었고, 피고 중앙토지수용위원회는 이 사건 토지가 종전 소유자에게 보상금이 지급된 뒤 소유자가 변경되었고 사실상 공사가 완료된 상태이므로 종전의 이용상황을 기준으로 보상금을 정하는 것이 옳다는 이유로 최초의 택지개발계획 승인고시 당시의 이용상황을 기준으로 하여 위와 같이 보상금을 결정한 사실을 인정한 다음, 원고의 이의신청에 의하여 피고 중앙토지수용위원회가 여전히 최초의 택지개발계획 승인고시 당시의 이용상황을 기준으로 이 사건 토지에 관한 보상액을 산정하되 다만 그 보상액을 수용재결시보다 금 3,334,740원 증액하여 금 314,534,550원으로 정하는 이 사건 이의재결에 대하여, 비록 피고 고양시가 그의 비용을 들여 이 사건 토지에 대하여 택지조성공사를 함으로써 이 사건 토지의 가격이 높아졌다고 하더라도 이 사건 토지에 대한 택지조성공사가 적법한 절차에 의한 것이 아닌 이상 이 사건 토지에 대한 보상액은 수용재결일인 1995. 11. 21. 당시의 현실적인 이용상황을 기준으로 산정하여야 한다는 점을 들어 위법하다고 판단하고, 그 정당한 보상액을 이 사건 토지에 대한 수용재결 당시의 위치·형상·환경 및 현실적 이용상황을 기준으로 하여 평가한 원심의 감정촉탁 결과에 터잡아 금 739,616,100원으로 결정하여 이의재결에서 정한 위 보상액 금 314,534,550원과의 차액에 해당하는 부분에 관하여 이 사건 이의재결을 취소하고 피고 고양시에 대하여 그에 대한 지급을 명하였다.
2. 먼저 피고들의 상고이유를 본다.
토지수용 보상액을 산정함에 있어서는 토지수용법 제46조 제1항에 따라 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하는 계획의 승인·고시로 인한 가격변동은 이를 고려함이 없이 수용재결 당시의 가격을 기준으로 하여 정하여야 할 것이므로, 당해 사업인 택지개발사업에 대한 실시계획의 승인과 더불어 그 용도지역이 주거지역으로 변경된 토지를 그 사업의 시행을 위하여 후에 수용하였다면 그 재결을 위한 평가를 함에 있어서는 그 용도지역의 변경을 고려함이 없이 평가하여야 할 것이고 (대법원 1991. 11. 26. 선고 91누285 판결, 1995. 11. 7. 선고 94누13725 판결 등 참조), 또한 종전에 공공사업의 시행으로 인하여 정당한 보상금이 지급되지 아니한 채 공공사업의 부지로 편입되어 버린 이른바 미보상용지에 대하여는, 토지수용법 제57조의2, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조 제4항, 같은법시행령 제2조의10, 제10조 및 같은법시행규칙 제6조 제7항 본문의 규정에 의하여, 종전의 공공사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하여야 하고, 다만 종전의 공공사업시행자와 수용에 있어서의 사업주체가 서로 다르거나 공공사업의 시행자가 적법한 절차를 취하지 아니하여 아직 공공사업의 부지를 취득하지 못한 단계에서 공공사업을 시행하여 토지의 현실적인 이용상황을 변경시킴으로써 토지의 거래가격이 상승된 경우에까지 위 시행규칙 제6조 제7항에 규정된 미보상용지의 법리가 적용되지는 않는다고 할 것이나 (대법원 1992. 11. 10. 선고 92누4833 판결, 1993. 3. 23. 선고 92누2653 판결 등 참조), 처음부터 공공사업에 편입된 일부 토지가 국유재산이어서 이를 수용대상으로 삼지 아니하고 일반 매매의 방식으로 취득하여 당해 공공사업을 적법히 시행하였음에도 그 후 취득시효 완성을 원인으로 하여 그 토지의 소유권이 사인에게 이전된 경우에는, 설사 뒤늦게 그 토지에 대한 토지수용절차가 진행되었다고 하더라도 공공사업의 시행자와 수용에 있어서의 사업주체가 동일하고 그 시행자가 적법한 절차를 취하지 아니하여 당해 토지를 공공사업의 부지로 취득하지 못한 것이 아니므로, 그 토지는 여전히 위 시행규칙 제6조 제7항의 규정에 따라 종전의 공공사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하여야 한다 고 할 것이다.
원심이 적법히 인정한 사실관계 및 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 토지는 처음부터 고양탄현 택지개발예정지구 내에 포함되어 그에 대한 택지개발실시계획이 1991. 4. 25. 승인·고시됨에 따라 그 용도지역이 자연녹지지역에서 일반주거지역으로 변경되었으므로 비록 당해 택지개발사업의 시행을 위하여 이 사건 토지를 뒤늦게 수용하였다고 하더라도 그 용도지역의 변경을 고려함이 없이 자연녹지지역이라는 공법상 제한이 딸린 상태에서 평가하여야 하고, 또한 이 사건 토지를 수용하기 이전에 이미 택지개발사업의 부지로 편입하여 택지조성공사를 마쳤으나 그 공공사업의 시행이 원고가 소유권을 취득하기 이전에 적법한 절차를 취하여 이루어진 것이고 그 수용주체도 여전히 종전의 공공사업의 시행자인 피고 고양시이므로 위 시행규칙 제6조 제7항의 규정에 따라 당초의 택지개발계획 승인·고시 당시의 이용상황을 상정하여 이 사건 토지에 대한 손실보상액을 산정하여야 할 것이다.
그럼에도 원심이 이 사건 토지에 대한 택지조성공사가 적법한 절차에 의한 것이 아니라고 보아 이 사건 이의재결을 위법하다고 보고 나아가 이 사건 토지에 대한 정당한 보상액을 수용재결일인 1995. 11. 21. 당시의 현실적인 이용상황을 기준으로 산정하였는바, 거기에는 토지수용법에서 정한 수용보상액의 산정에 관한 법리오인의 위법이 있다고 할 것이므로 이 점을 지적한 논지는 이유 있다.
3. 원고의 상고이유에 관하여 본다.
소론은, 이 사건 토지를 수용대상 토지의 세목에 추가시키는 택지개발계획의 변경이 승인·고시되기 이전에 이 사건 토지에 대하여 시행된 택지개발공사는 적법한 절차에 의한 것이 아니라고 본 원심 판단을 지지하면서, 다만 이 사건 토지 중 도로 및 공원으로 개발된 72%의 토지 부분 전부에 대하여까지 수용재결시를 기준삼아 그러한 개별적 제한을 고려하여 보상액을 평가한 것은 잘못이라는 데에 있다.
그러나 앞에서 본 바와 같이 이 사건 토지를 수용하기 이전에 행한 택지조성공사가 적법한 절차에 의한 것으로 보아 그 보상액을 최초의 택지개발계획이 승인·고시될 당시의 이용상황을 상정하여 이 사건 토지에 대한 손실보상액을 산정하여야 하므로, 논지는 더 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.
4. 그러므로 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고 이 부분 사건을 원심법원에 환송하기로 하며, 원고의 상고를 기각하고 그 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.