공공기관이 보유·관리하는 인사관리에 관한 정보로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 공개하지 아니할 수 있도록 정하고 있는 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정되고, 2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 제5호의 “인사관리”에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)

이 사건 법률조항 중 ‘현저한 지장’, ‘상당한 이유’라는 부분이 다소 추상적이기는 하지만, 인사관리업무 및 정보의 다양성에서 비롯된 것으로서 입법기술상 불가피한 측면이 있고, 그 의미의 대강을 확정할 수 있는데다가, 구체적 의미는 법원의 보충적 해석을 통하여 확정할 수 있어서 법집행자가 정보의 비공개 범위를 자의적으로 해석하여 적용할 여지가 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다.

구 공공기관의 정보 공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정되고, 2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 단서 제5호 중 “인사관리”에 관한 부분

경찰공무원 승진임용 규정(1983. 5. 12. 대통령령 제11127호로 개정된 것) 제7조 제5항

헌법 제37조 제2항

헌재 2009. 9. 24. 2007헌바107 , 판례집 21-2상, 533, 544-545

헌재 2011. 3. 31. 2010헌바291 , 공보 174, 603, 607

대법원 2012. 2. 9. 선고 2010두14268 판결

대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두18758 판결

청 구 인강○웅대리인 변호사 배광호

당해사건의정부지방법원 2010구합5139 행정정보공개청구거부처분취소

1.‘경찰공무원 승진임용규정’(1983. 5. 12. 대통령령 제11127호로 개정된 것) 제7조 제5항에 대한 심판청구를 각하한다.

2. ‘공공기관의 정보 공개에 관한 법률’(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정되고, 2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 단서 제5호 중 ‘인사관리’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요

가.청구인은 2005. 6. 1.부터 2009. 5.경까지 ○○경찰서에서 근무하였던 경찰공무원인데, 교통사고로 입은 손해와 관련된 민사소송에 사용하기 위하여 2010. 8. 23. ○○경찰서장을 상대로 ‘2005. 6. 1.부터 2009. 5. □□경찰서로 전보되기 전까지의 제1평정요소(객관평가) 및 제2평정요소(주관평가)의 점수내역’에 대한 정보의 공개를 청구하였다. 그러나 ○○경찰서장은 2010. 8. 27. ‘공공기관의 정보 공개에 관한 법률’ 제9조 제1항 제5호, ‘경찰공무원 승진임용 규정’ 제7조 제5항 등에 따라 정보의 공개를 거부하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

나.청구인은 2010. 12. 7. 서울행정법원에 ○○경찰서장을 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다가 위 사건이 의정부지방법원으로 이송(의정부지방법원 2010구합5139)되어 계속 중 ‘공공기관의 정보 공개에 관한 법률’ 제9조 제1항 제5호와 ‘경찰공무원 승진임용 규정’ 제7조 제5항이 위헌이라고 주장하면서 위헌제청신청을 하였다(의정부지방법원 2012아233 사건).

다.의정부지방법원은 2012. 9. 11. 제1평정요소(객관평가)의 점수내역에 대한 ○○경찰서장의 정보공개거부처분을 취소하고, 나머지 청구는 기각하는 내용의 판결을 선고하였고, 아울러 청구인의 위헌제청신청에 대하여는 ‘경찰공무원 승진임용 규정’ 제7조 제5항 부분은 각하하고, ‘공공기관의 정보 공개에 관한 법률’ 제9조 제1항 제5호 부분은 기각하는 내용의 결정을 하였다. 이에 청구인은 2012. 10. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 ‘공공기관의 정보 공개에 관한 법률’(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정되고, 2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 단서 제5호 전체와‘경찰공무원 승진임용 규정’(1983. 5. 12. 대통령령 제11127호로 개정된 것) 제7조 제5항(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한

다)을 심판청구의 대상으로 하고 있다.

그런데 위 법률조항에 대한 청구인의 심판청구 이유는 위 법률조항이 인사관리에 관한 정보공개를 제한하는 것이 위헌이라는 것이다. 따라서 위 법률조항이 규율하는 내용 중 인사관리에 관한 정보공개 제한 부분의 위헌성 여부에 한정하여 판단함이 타당하다.

그러므로 이 사건 심판의 대상은 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 제5호 중 ‘인사관리’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)과 이 사건 시행령조항이 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

공공기관의 정보 공개에 관한 법률 (2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정되고, 2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되기 전의 것)

제9조(비공개대상정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다.

5.감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보

경찰공무원 승진임용 규정(1983. 5. 12. 대통령령 제11127호로 개정된 것)

제7조(근무성적 평정) ⑤ 근무성적 평정 결과는 공개하지 아니한다.

3. 청구인의 주장요지

가.이 사건 법률조항 중 ‘현저한 지장’, ‘상당한 이유’ 부분은, 법 집행기관이 이를 자의적으로 해석하여 정보공개를 거절할 수 있도록 하는 매우 추상적인 개념이므로, 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 위반된다.

나.이 사건 시행령조항은 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 제1호 소정의 ‘법률이 위임한 명령’에 해당하지 않으므로 만일 이 사건 시행령조항이 이 사건 처분의 근거법령이라면 이 사건 시행령조항은 포괄위임 금지원칙에 위반되고, 아울러 이 사건 시행령조항은 다른 공무원과는 달리 근무평정결과를 공개할 수 있는 예외규정을 전혀 두고 있지 않으므로 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 알권리를 침해하고, 평등원칙에도 반한다.

4. 이 사건 시행령조항에 대한 심판청구의 적법 여부

헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구는 ‘법률’이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 되는 때에 당사자가 위헌제청신청을 하였음에도, 법원이 이를 배척하였을 경우 법원의 제청에 갈음하여 당사자가 직접 헌법재판소에 헌법소원의 형태로 심판신청을 하는 것이므로 그 심판의 대상은 재판의 전제가 되는 ‘법률’인 것이지 대통령령은 될 수 없다(헌재 1992. 11. 12. 92헌바7 ; 헌재 1995. 7. 27. 93헌바1 등 결정 참조). 따라서 이 사건 시행령조항 부분에 대한 이 사건 헌법소원심판청구는 그 대상이 되지 아니하는 규범에 대한 것으로서 부적법하다.

5. 이 사건 법률조항의 위헌 여부

가. 명확성원칙의 헌법상 의의 및 그 판단 기준

명확성원칙은 헌법상 내재하는 법치국가원리로부터 파생될 뿐만 아니라, 국민의 자유와 권리를 보호하는 기본권보장으로부터도 나온다. 헌법 제37조 제2항에 의거하여 국민의 자유와 권리를 제한하는 법률은 명확하게 규정되어야 한다. 법률은 명확한 용어로 규정함으로써 적용대상자에게 그 규제내용을 미리 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 장래의 행동지침을 제공하고, 동시에 법집행자에게 객관적 판단지침을 주어 차별적이거나 자의적인 법해석을 예방할 수 있다. 따라서 법규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 국민이 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 법집행 당국에 의한 자의적 집행이 가능하게 될 것이다(헌재 2001. 6. 28. 99헌바34 참조).

명확성의 원칙에서 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있는데, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것이어서 입법기술상 일의적으로 규정할 수 없는 경우에는 명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다(헌재 1999. 9. 16. 97헌바73 등 참조). 그리고 일반적이거나 불확정된 개념이 사용된 경우에는 당해 법률의 입법목적과 당해 법률의 다른 규정들을 원용하거나 다른 규정과의 상호관계를 고려하여 합리적인 해석이 가능한지 여부에 따라 명확성 여부가 가려져야 할 것이다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌바258 참조).

나. 명확성원칙 위반 여부

⑴ 종전의 관련 선례

헌법재판소는 이 사건 법률조항을 포함하고 있는 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 제5호 중 ‘시험’에 관한 부분이 명확성의 원칙에 위배되지 않는다고 판시한 바

있고, 그 이유의 요지는 다음과 같다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바107 ; 헌재 2011. 3. 31. 2010헌바291 결정).

「현재 공공기관이 주관하는 시험의 종류는 700여 건에 이르고, 시험마다 주관부처, 시험의 목적, 응시자격, 시험에 의하여 취득하는 자격이 사회에 미치는 영향, 해당 시험의 시행을 위하여 해당 부처가 투여할 수 있는 비용 및 노력의 한계 등에 있어서 매우 다양하다.

따라서 입법자로서는 공공기관이 주관하는 시험의 다양한 특성을 감안하여 공공기관 시험정보의 공개범위 등에 관하여 추상적인 기준만을 설정하고, 그 구체적인 범위는 개별 시험 주관기관의 전문적·자율적 판단에 맡기는 것이 바람직하다고 할 수 있다.

한편, ‘업무의 공정한 수행’이나 ‘연구·개발에 현저한 지장’이라고 하는 개념이 다소 추상적인 점은 부인할 수 없지만, 시험정보를 공개하지 아니할 수 있도록 하고 있는 입법 취지, 당해 시험의 특성, 해당 정보와 관련된 시험관리 업무의 특성 등을 감안하면 그 의미의 대강을 예측할 수 있으므로 이 사건 법률조항이 기본권 제한에 관한 명확성의 원칙에 위반될 정도로 지나치게 불명확한 개념이라고 보기는 어렵다.」

⑵ 판단

‘인사관리’에 관한 정보 역시 인사관리를 하는 공공기관의 직무성격과 공공성의 정도, 인사관리의 대상이 되는 사람의 직무내용 등에 있어서 매우 다양할 뿐만 아니라 인사관리 업무 자체가 그 폭이 넓다. 그러므로 ‘인사관리’에 관한 정보 중 비공개정보의 범위는 ‘시험정보’에 관하여 앞서 본 헌법재판소 선례가 인정한 것처럼 인사관리를 하는 당해 공공기관의 전문적·자율적 판단에 맡기는 것이 바람직하다.

따라서 ‘인사관리’에 관한 정보 중 비공개 범위를 정함에 있어서는 다소 추상적인 개념을 사용하는 것이 허용되고, 또한 그 개념의 명확성의 정도도 완화된다고 할 것이다.

그런데 ‘현저한 지장’이란 사전적으로는 ‘뚜렷이 드러난 장애’를 의미한다고 할 것인데, 정보공개제도의 목적, 인사행정의 안정성과 신뢰성 제고를 위하여 인사관리에 관한 정보를 비공개대상정보로 정하고 있는 입법 취지, 당해 인사관리에 관한 정보의 특성 등을 종합하면 어느 정도로 업무에 장애를 가져올 때에 ‘현저한 지장’이 있다고 할 것인지 예측할 수 있고, ‘상당한 이유’란 현저한 지장을 초래할 만한 근거로 해석할 수 있다.

한편, 대법원도 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한지장을초래한다고인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’의 의미에 대하여, ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우’로 일관되게 설시하여 오고 있고, 이러한 경우에 해당하는지는 비공개로 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개로 보호되는 국민의 알권리 보장, 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다고 판시하고 있다(대법원 2012. 2. 9. 선고 2010두14268 판결; 대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두18758 판결 등 다수).

이러한 점을 종합하면, 이 사건 법률조항 중 ‘현저한 지장’, ‘상당한 이유’라는 개념이 다소 추상적이기는 하나, 이는 앞서 본 것처럼 인사관리업무 및 그 정보의 다양성에서 비롯된 것으로서 입법기술상 불가피한 측면이 있고, 또한 비록 다소 추상적인 개념이기는 하지만 그 의미의 대강을 확정할 수 있는데다가 그 구체적 의미는 법원의 보충적 해석을 통하여 확인할 수 있어서 법집행자가 정보의 비공개 범위를 자의적으로 해석하여 적용할 여지가 없다.

그러므로 이 사건 법률조항은 명확성의 원칙에 반한다고 할 수 없다.

6. 결 론

이 사건 시행령조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 각하하고, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.

재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호