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판시사항
1.의료인이 실태와 취업상황 등에 대한 신고의무를 이행하지 않은 경우 임의적으로 면허를 정지할 수 있도록 규정한 의료법(2011. 4. 28. 법률 제10609호로 개정된 것) 제66조 제4항(이하 ‘이 사건 면허정지조항’이라 한다)이 직접성 요건을 갖추고 있는지 여부(소극)
2.의료인에게 3년마다 실태와 취업상황 등에 대한 신고의무를 부과하고 있는 의료법(2011. 4. 28. 법률 제10609호로 개정된 것) 제25조 제1항(이하 ‘이 사건 신고조항’이라 한다)이 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1.이 사건 면허정지조항은 법률조항 자체에 의하여 면허정지의 불이익이 발생하는 것이 아니라 보건복지부장관의 면허정지처분이라는 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 발생하므로, 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추지 못하였다.
2.이 사건 신고조항은 전체 의료인에 대한 현황을 정확히 파악하여 적정한 의료서비스의 수준을 담보하고 국민의 생명 및 신체를 보호·증진하고자 의료인에게 현황과 실태에 대한 신고의무를 부과하고 있는바, 의료인의 인적사항, 취업실태, 보수교육 등 의료 인력 관리를 위하여 필요한 정보에 한하여 신고하도록 하고, 신고주기도 3년으로 정하여 의료인의 부담을 최소화하며, 기존의 ‘의료기관’ 중심의 신고만으로 파악하기 어려웠던 전체 의료인에 대한 현황을 파악할 수 있게 하므로, 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
심판대상조문
의료법(2011. 4. 28. 법률 제10609호로 개정된 것) 제25조(신고) ① 의료인은 대통령령
으로 정하는 바에 따라 최초로 면허를 받은 후부터 3년마다 그 실태와 취업상황 등을 보건복지부장관에게 신고하여야 한다.
②∼③ 생략
의료법(2011. 4. 28. 법률 제10609호로 개정된 것) 제66조(자격정지 등) ①∼③ 생략
④ 보건복지부장관은 의료인이 제25조에 따른 신고를 하지 아니한 때에는 신고할 때까지 면허의 효력을 정지할 수 있다.
⑤ 생략
참조조문
당사자
청 구 인김○정대리인 법무법인 샘담당변호사 박복환
주문
1.의료법(2011. 4. 28. 법률 제10609호로 개정된 것)제66조 제4항에 대한 심판청구를 각하한다.
2.의료법(2011. 4. 28. 법률 제10609호로 개정된 것)제25조 제1항에 대한 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건개요
청구인은 1997. 2. 26. 의사면허를 취득한 후 남양주시 ○○동 소재 ‘○○의원’을 개설하여 의료업을 하는 자인바, 면허를 받은 날부터 3년마다 그 실태와
취업상황 등을 보건복지부장관에게 신고하도록 하고 그 위반시 면허를 정지할 수 있도록 규정한 의료법(2011. 4. 28. 법률 제10609호로 개정된 것) 제25조 제1항 및 제66조 제4항이 청구인의 직업선택의 자유 등을 침해한다고 주장하면서 2012. 7. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
심판대상은 의료법(2011. 4. 28. 법률 제10609호로 개정된 것) 제25조 제1항(이하 ‘이 사건 신고조항’이라 한다) 및 제66조 제4항(이하 ‘이 사건 면허정지조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제25조(신고) ① 의료인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 최초로 면허를 받은 후부터 3년마다 그 실태와 취업상황 등을 보건복지부장관에게 신고하여야 한다.
제66조(자격정지 등) ④ 보건복지부장관은 의료인이 제25조에 따른 신고를 하지 아니한 때에는 신고할 때까지 면허의 효력을 정지할 수 있다.
[관련조항]
제2조(의료인) ① 이 법에서 ‘의료인’이란 보건복지부장관의 면허를 받은 의사·치과의사·한의사·조산사 및 간호사를 말한다.
의료법 부칙(2011. 4. 28. 법률 제10609호)
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제63조 및 제77조 제3항의 개정규정은 2014년 1월 1일부터 시행한다.
제2조(의료인 신고에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 의사ㆍ치과의사ㆍ한의사ㆍ조산사ㆍ간호사 면허를 취득한 자는 이 법 시행 후 1년 이내에 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 실태와 취업상황 등을 신고하여야 한다.
② 보건복지부장관은 의사ㆍ치과의사ㆍ한의사ㆍ조산사ㆍ간호사 면허를 취득한 자가 제1항에 따른 신고를 하지 아니한 경우 신고기간이 종료하는 시점부터 신고할 때까지 면허의 효력을 정지할 수 있다.
3. 청구인의 주장
의료인은 의료기관을 개설하거나 요양급여를 최초로 청구할 때 의료기관 개
설신고나 요양기관 현황신고를 하여야 하며, 매년 8시간 이상의 보수교육을 받도록 되어 있으므로, 이미 의료인에 대한 현황 파악 및 보수교육의 내실화를 위한 적정한 관리방안이 마련되어 있다. 그럼에도 이 사건 신고조항은 의료인에게 불필요한 신고의무를 부과하고 있고, 이 사건 면허정지조항은 신고의무를 불이행한 경우 면허를 정지할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 의료인의 직업선택의 자유를 지나치게 침해하고, 협회나 기관에 등록만 하면 되는 변호사, 변리사, 세무사 등과 비교하여 의료인의 평등권을 침해한다.
4. 이 사건 면허정지조항에 대한 청구에 관한 판단
법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 청구인의 기본권이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법령 또는 법령조항에 의하여 직접 침해받아야 한다. 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 법적 지위의 박탈이 발생하는 경우를 말하므로 당해 법령에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 1998. 5. 28. 96헌마151 ; 헌재 2013. 5. 30. 2011헌마131 참조).
이 사건 면허정지조항은 “보건복지부장관은 의료인이 제25조에 따른 신고를 하지 아니한 때에는 신고할 때까지 면허의 효력을 정지할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 면허의 효력이 정지되는 불이익은 이 사건 면허정지조항 자체에 의하여 발생하는 것이 아니라 보건복지부장관의 면허정지처분이라는 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 발생하는 것이므로, 이 사건 면허정지조항은 기본권침해의 직접성 요건을 갖추지 못하고 있다.
따라서 이 사건 면허정지조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
5. 이 사건 신고조항에 대한 청구에 관한 판단
가. 이 사건 신고조항에 대한 개관
(1) 입법취지 및 도입배경
의료인은 고도의 전문지식과 기술을 바탕으로 질병에 대한 예방 및 치료를 제공하여 국민보건의 향상을 이루고 국민의 건강한 생활확보에 이바지하는 공공성이 강한 업무를 행하는 자이므로, 2011.4. 28. 법률 제10609호로 개정된 의료법에서는 이러한 의료인의 전문성과 공공성을 담보하고 의료 인력에 대한 체계적이고 효율적인 관리를 위하여 의료인에게 그 실태와 취업상황, 보수교육
이수 여부 등을 3년마다 신고하도록 하는 내용의 의료인 신고제도(이하 ‘면허신고제도’라 한다)를 도입하였다.
의료인에 대한 면허신고제도는 의료법이 1962. 3. 20. 법률 제1035호로 전부개정되면서 처음 도입되었는데, 도입될 당시에는 의료인에게 인적사항, 취업상황, 병역 등에 관한 사항을 보건사회부장관에게 ‘매년’ 신고하도록 하였고(제17조 제5항), 의료인이 정당한 사유 없이 신고하지 않은 경우에는 필요적 면허취소를 받도록 하였다(제19조 제1항 제4호).
1981. 12. 31. 법률 제3504호로 개정된 의료법에서는 ‘매년’이라는 면허신고의 주기를 삭제하여 “의료인은 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 실태와 취업상황 등을 보건사회부장관에게 신고하여야 한다.”고 규정하였는데(제23조 제1항), 1982. 7. 23. 대통령령 제10873호로 개정된 의료법 시행령에서 면허신고의 실시를 보건사회부장관이 필요하다고 인정하여 공고한 경우에만 행하도록 규정하면서 주기적인 면허신고의 법적 근거가 상실되었고(제11조), 실제 면허신고를 위한 공고도 행하여지지 않아 그 실효성이 약화되었다. 이후 1994. 1. 7. 법률 제4732호로 개정된 의료법에서는 면허신고 불이행자에 대한 면허정지의 제재규정마저 삭제되어 사실상 의료법에서 면허신고제도는 형해화되었다.
이처럼 의료인의 현황과 실태를 파악할 수 있는 면허신고제도가 형해화되면서 의료 인력관리에 허점이 드러나게 되었는데, 특히 의료인의 보수교육에 대한 부실한 관리가 문제되었다. 의료인은 의료기술의 발달에 따라 의료인으로서의 전문성을 유지하고 자질을 향상시키기 위하여 의료인 단체에서 실시하는 보수교육을 받아야 하는데(의료법 제30조 제2항, 제3항), 보수교육을 이수하지 아니한 의료인의 인적사항, 취업현황 등 그 실태를 제대로 파악하지 못하여 미이수자에 대해 제대로 제재를 하지 못하는 문제가 있었고, 이로 인하여 의료인
의 낮은 보수교육 참여와 보수교육에 대한 도덕적 해이가 발생하게 되었다.
이에 따라 의료 인력의 효율적인 관리와 충실한 보수교육의 이행확보를 위하여 의료인에 대한 현황과 실태를 파악할 수 있는 제도가 필요하다는 논의가 대두되었고, 2011. 4. 28. 법률 제10609호로 개정된 의료법에서는 전체 의료인의 현황과 실태를 파악하기 위한 제도로서 유명무실화되어 있던 의료인 면허신고제도를 대폭 수정·보완하게 된 것이다.
개정된 의료법에서는 그 동안 신고의무 주기를 명시적으로 규정하지 않았던 면허신고조항을 개정하여 ‘3년’으로 명시하였고(의료법 제25조 제1항), 면허신고와 별개로 운영되던 의료인 보수교육을 면허신고제도와 결합하여 보수교육을 이수하지 않은 자의 면허신고를 반려할 수 있도록 하였으며(의료법 제25조 제2항), 면허신고를 하지 않는 기간 동안 면허의 효력을 정지할 수 있는 제재규정도 마련하였다(의료법 제66조 제4항).
(2) 내용
위와 같은 ‘이 사건 신고조항’의 입법취지 및 도입배경과 의료법 제25조 제1, 2, 3항, 제30조 제2, 3항, 의료법시행령 제11조, 의료법시행규칙 제17조, 제20조, 제21조, 제22조의 각 규정을 체계적, 유기적으로 종합하여 살펴본다.
이 사건 신고조항에 따라 모든 의료인은 최초 면허를 발급받은 후부터 3년마다 그 실태와 취업상황, 보수교육 등에 관한 사항을 보건복지부장관에게 신고하여야 한다(의료법 제25조 제1항, 의료법 시행규칙 제17조 제1항). 신고사항을 살펴보면, 기본적인 인적사항(성명, 면허번호, 직종, 면허발급 연월일, 이메일, 주소, 연락처), 취업상황(의료기관 근무 등 활동 여부에 대한 사항, 의료기관 근무자의 경우 근무기관의 구분·명칭·주소, 비의료기관 근무자의 경우 근무기관의 구분·주소), 보수교육 및 신고 관련사항(최근 신고연도, 보수교육 이수상황)을 신고하도록 하여(의료법 시행규칙 제17조 제1항 서식10 ‘의료인의 실태 등 신고서’), 의료인별로 실태와 현황 및 보수교육 이수상황에 대한 정보를 주기적으로 파악하고 관리할 수 있도록 되어 있다.
또한, 의료 인력 관리에 있어 보수교육의 중요성을 감안하여 개정된 의료법에서는 면허신고의 대상에 보수교육에 관한 사항을 포함시키고 있으며(의료법 시행규칙 제17조 제1항), 보수교육을 이수하지 아니한 의료인에 대하여는 면허신고를 반려할 수 있도록 규정하고 있다(의료법 제25조 제2항).
여 신고하도록 하였고(의료법 부칙 제2조 제1항), 의료법 시행령에서는 의료인에 대한 면허신고 업무를 각 의료인 단체에 위임하여 보수교육을 관장하는 의료인 단체가 의료인의 현황을 파악할 수 있도록 하였으며(의료법 시행령 제11조 제2항), 각 의료인 단체의 장에게 면허신고의 내용을 반기별로 보건복지부장관에게 보고하도록 하였다(의료법 시행규칙 제17조 제3항).
나. 직업수행의 자유 침해 여부
청구인은 이 사건 신고조항에 의하여 ‘직업선택의 자유’를 침해받았다고 주장하나, 이 사건 신고조항은 의료인에게 그 업을 수행함에 있어 실태와 취업현황 등에 대한 신고의무를 부과하고 있으므로, 직업선택의 자유가 아닌 ‘직업수행의 자유’를 제한하고 있다. 따라서 이 사건 신고조항이 직업수행의 자유를 지나치게 침해하고 있는지 여부를 살펴보기로 한다.
(1) 심사기준
직업수행의 자유를 제한하는 것은 직업선택의 자유를 제한하는 것에 비해 상대적으로 인격발현에 대한 침해의 효과가 작다고 할 수 있으므로, 이에 대하여는 공공복리 등 공익상의 이유로 비교적 넓은 법률상의 규제가 가능하다(헌재 2002. 7. 18. 99헌마574 ; 헌재 2003. 6. 26. 2002헌바3 등 참조). 그러나 이처럼 직업수행의 자유를 제한할 때에도 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 기본권제한의 한계인 과잉금지원칙이 지켜져야 함은 물론이다(헌재 2009. 4. 30. 2007헌마103 참조).
(2) 과잉금지원칙 위배 여부
(가) 입법목적의 정당성
의료인은 고도의 전문지식과 기술을 바탕으로 질병에 대한 예방 및 치료 등의 의료행위를 하는 전문인으로서, 전문적인 교육과정과 엄격한 자격심사로 인한 장기간의 양성과정을 거치기 때문에 공급에 있어 비탄력적이고, 의료서비스는 공급자와 수요자 등 시장참여자 사이의 정보비대칭, 수요의 불확실, 치료의 불확실, 의료인의 의료행위 독점 등으로 인하여 일반 서비스와 다른 특성이 있으므로, 수요와 공급을 시장에 전적으로 맡겨 두는 경우 시장의 실패 또는 사회적 후생감소를 초래할 가능성이 있다(헌재 2005. 3. 31. 2001헌바87 참조).
또한 경제성장, 고령화 사회의 도래, 정보화·지구촌화·지식기반산업의 급속한 진전 등 사회·경제적 변화와 질병구조의 다양화, 건강 위해 요인의 증가, 의료서비스 소비형태의 변화, 공급체계의 효율과 의료시장 개방 등 급변하
는 의료환경의 변화는 의료자원에 대한 국가의 종합적이고 체계적인 관리를 요구하고 있다.
따라서 국가 및 지방자치단체는 보건의료에 관한 인력·시설·물자·지식 및 기술 등 보건의료자원을 개발·확보하기 위하여 종합적이고 체계적인 시책을 강구할 의무가 있으며, 보건의료자원의 장·단기 수요를 예측하여 공급이 적정화되도록 보건의료자원을 관리하고(보건의료기본법 제24조), 우수한 보건의료 인력의 양성 및 자질향상을 위하여 교육 등 필요한 시책을 강구하여야 한다(보건의료기본법 제25조).
이 사건 신고조항은 이러한 보건의료자원의 종합적이고 체계적인 관리 및 정책수립을 통하여 적정한 의료서비스의 수준을 담보하고 국민의 생명 및 건강을 보호·증진하고자 의료인에게 현황 및 실태에 대한 신고의무를 부과하고 있는 것이므로, 입법목적의 정당성이 인정된다.
(나) 수단의 적합성
이 사건 신고조항은 의료인의 현황과 실태에 대한 정보를 주기적으로 수집·갱신하도록 하여 의료인에 대한 정확한 현황을 파악할 수 있도록 함으로써 보수교육과 같이 적정한 의료서비스의 수준을 담보하고 의료인력을 종합적이고 체계적으로 관리하는데 기여하고 있으므로, 수단의 적합성도 인정된다.
(다) 침해의 최소성
의료인에 대한 현황을 정확하게 파악하기 위해서는 의료인의 인적사항, 의료업 종사 여부, 소속 의료기관 및 활동 지역 등에 대한 정보가 주기적으로 수집·갱신되어야 하는데, 이 사건 신고조항은 이러한 목적을 달성하기 위하여 필요한 범위 내에서 의료인에게 신고의무를 부과하고 있다.
우선, 신고대상이 되는 정보를 살펴보면, 의료인의 인적사항, 취업실태, 보수교육에 관한 사항 등 의료 인력의 효율적인 관리를 위하여 필요한 범위 내의 정보로 국한되어 있고, 신고의 주기(3년) 또한 면허신고제도가 처음 도입되었던 1962. 3. 20. 법률 제1035호로 개정된 의료법에서 ‘매년’ 신고의무를 부과한 것과 비교할 때 오늘날의 급변하는 의료 환경의 현실을 고려한 것으로 의료인의 신고의무 부담을 최소화하기 위한 적정한 주기로 보인다.
인의 현황 파악에 공백이 발생하지 아니하는 한도 내에서만 제재를 가하고 있다(의료법 제66조 제4항).
이에 대하여 청구인은 기존의 의료기관 개설신고나 요양기관 현황신고만으로 충분히 의료인의 현황을 파악할 수 있음에도 이 사건 신고조항이 의료인에게 불필요한 신고의무를 부담시킨다고 주장한다.
의료인은 의료업을 하기 위해서 반드시 의료기관을 개설해야 하고(의료법 제33조 제1항), 의료기관의 종류에 따라 의원급 의료기관은 시장·군수·구청장에게 개설신고를 하고, 병원급 의료기관은 시·도지사의 허가를 받아야 한다(의료법 제33조). 이미 신고하거나 허가를 받은 사항에 대하여 변경이 발생하거나 폐업·휴업을 하려는 경우에는 의료기관 변경신고나 허가, 폐업 또는 휴업신고를 하여야 한다(의료법 제33조 제5항, 제40조 제1항). 그리고 의료법에 따라 개설된 의료기관은 국민건강보험법상 요양기관이 되는데, 요양기관이 요양급여비용을 최초로 청구하는 때에는 요양기관의 시설, 장비 및 인력 등에 대한 현황을 건강보험심사평가원에 신고하여야 한다(국민건강보험법 제42조 제1항 제1호, 제43조 제1항). 그런데 의료기관 개설신고나 허가에서는 개설자인 의료인의 성명, 주소, 면허종류 및 번호에 대한 사항만을 알 수 있으며(의료법 시행규칙 제25조 제1항, 제27조 제1항), 요양기관 현황신고를 통하여는 개설자인 의료인의 성명, 주민등록번호, 자격사항, 주소 등에 대하여 비교적 상세한 정보를 얻을 수 있으나(국민건강보험법 시행규칙 제12조 제1항), 개설자가 아닌 소속 의료인에 대하여는 의료인 숫자, 면허종류, 성명, 주민등록번호, 입사일, 근무형태 등 개설자보다 제한된 정보만을 얻을 수 있다.
이와 같이 의료기관 개설신고(허가)나 변경신고(허가), 폐업·휴업 신고 및 국민건강보험법상의 요양기관 현황신고는 모두 ‘의료기관’을 중심으로 의료기관을 관리하거나 요양급여를 지급하는 데 필요한 정보를 수집·관리하는 것으로, 이를 통하여 의료기관 개설자나 소속 의료인에 대한 정보를 얻을 수 있다고 하더라도 의료기관 중심의 제한된 정보만을 얻을 수 있을 뿐이며, 의료기관에 소속되지 않은 의료인이나 진료업무에 종사하지 않는 의료인에 대한 현황을 파악하는 데에는 한계가 있다.
따라서 의료인 개인에게 신고의무를 부과하는 이 사건 신고조항이 기존의 의료기관 개설신고(허가)나 요양기관 현황신고와 중복되는 불필요한 신고의무를 부과하고 있다고 보기 어렵다.
그러므로 이 사건 신고조항은 침해의 최소성 원칙에 위배되지 않는다.
(라) 법익의 균형성
의료인의 의료행위가 국민의 건강과 보건에 미치는 영향과 의료인의 현황 파악을 통한 체계적인 의료 인력 관리의 필요성, 그로 인한 의료서비스의 질적 향상과 의료인에 대한 국민들의 신뢰 향상이라는 공익은 이 사건 신고조항에 의하여 제약받는 의료인의 사익에 비하여 더 크다고 할 것이므로, 법익의 균형성 요건도 갖추고 있다.
(3) 소결
이 사건 신고조항은 직업수행의 자유를 침해하지 않는다.
다. 평등권 침해 여부
청구인은 협회나 기관에 등록만 하면 되는 변호사, 변리사, 세무사와 비교하여 의료인의 경우 이 사건 신고조항에 의하여 합리적인 이유 없이 3중의 신고의무를 부담하므로 평등권을 침해받는다고 주장한다.
그런데 의료인은 국민의 건강을 보호하고 증진시키기 위하여 의료와 보건지도 등의 의료행위를 하는 자인바, 소송에 관한 행위 및 행정처분의 청구에 관한 대리행위와 일반 법률 사무를 직무로 하는 변호사나(변호사법 제3조), 특허청 또는 법원에 대하여 특허, 실용신안, 디자인 또는 상표에 관한 사항을 대리하고 그 사항에 관한 감정과 그 밖의 사무를 수행하는 것을 업으로 하는 변리사(변리사법 제2조), 납세자의 위임을 받아 세무대리를 행하는 세무사(세무사법 제2조)와는 종사하는 업무의 성격과 특성이 전혀 다르므로, 본질적으로 동일한 집단으로 보기 어렵다. 따라서 이들 전문직과 달리 의료인에 대하여 추가적인 신고의무를 부과하였다고 하여 이 사건 신고조항이 차별취급을 한다고 보기 어려우므로, 평등권 침해의 문제는 발생하지 않는다.
6. 결 론
그렇다면 이 사건 면허정지조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 각하하고, 이 사건 신고조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호