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판시사항
1. 교육부장관이 필요한 경우 사립대학 감사증명서 등에 대하여 감리할 수 있도록 한 사립학교법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제31조의2 제1항이 기본권침해의 직접성을 갖추었는지 여부(소극)
2. 사립대학 회계의 예·결산 절차에 등록금심의위원회의 심사·의결을 거치도록 한 사립학교법(2013. 1. 23. 법률 제11622호로 개정된 것) 제29조 제4항 제1호, 제31조 제3항 제1호 중 각‘등록금심의위원회’에 관한 부분(이하‘이 사건 등록금위원회 조항’이라 한다)이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
3. 이 사건 등록금위원회 조항이 사학 운영의 자유를 침해하는지 여부(소극)
4. 이 사건 등록금위원회 조항이 평등권을 침해하는지 여부(소극)
5. 사립대학 결산 시 독립한 공인회계사의 감사증명서 등을 첨부하도록 한 사립학교법 제31조 제4항 후문(이하‘이 사건 외부감사 조항’이라 한다)이 사학 운영의 자유를 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 사립학교법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제31조의2 제1항은 교육부장관은 필요한 경우 감사증명서 등을 감리할 수 있도록 규정하고 있어, 청구인들에 대한 기본권침해는 위 규정에 의해 직접 초래되는 것이 아니라 교육부장관의 감리행위라는 집행행위가 있을 경우에 비로소 기본권침해가 현실화된다. 따라서 이 부분 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
2. 이 사건 등록금위원회 조항의 의미는 학교의 장이 편성한 학교
회계의 예·결산에 대하여 대학평의원회의 자문을 거친 후 등록금심의위원회가 그 적정성에 대하여 의논하고 위원들의 의견을 모아 등록금심의위원회의 의견을 결정한다는 것이고, 고등교육법 제11조 제3항, 사립학교법 제29조 제4항 제1호 등을 종합하면 이 사건 등록금위원회 조항이 등록금심의위원회의 심사·의결에 대하여 이사회에 대한 구속력이나 이사회의 결정보다 우위에 있는 최종결정권을 부여하는 것은 아님이 명확하므로, 이 사건 등록금위원회 조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
3.이 사건 등록금위원회 조항은 학교회계의 예·결산 절차에 대학 구성원의 참여를 보장함으로써 사립대학 운영과 재정의 투명성과 공정성, 건전성을 제고하여 과도한 등록금 인상을 억제하고자 하는 것으로서 그 목적의 정당성을 인정할 수 있고, 국가기관이 직접 관여하는 대신 학교구성원들이 참여하는 등록금심의위원회에서 사전 의견 수렴절차를 거치게 하는 것은 이러한 목적 달성을 위한 적정한 수단이다. 또한 등록금심의위원회는 기존의 대학평의원회와 설치 목적, 권한 및 구성 측면에서 구별되는 점, 적정하고 합리적인 수준의 등록금을 책정하기 위해 대학평의원회와 별개로 등록금심의위원회가 학교의 예·결산 내역의 적정성을 심사할 필요성이 인정되는 점, 학교회계의 예산 편성권은 학교의 장에게, 예산 확정권은 이사회에게 그대로 유보되어 있고, 등록금심의위원회의 심사·의결은 이사회에 대한 구속력이 없는 점, 등록금심의위원회의 구성과 운영이 학교의 자율에 맡겨져 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 등록금위원회 조항은 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 범위 내의 제한에 그치므로 청구인들의 사학 운영의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
4.국·공립대학에는 사립대학의 학교법인이나 이사회와 같은 기관이 존재하지 아니하고, 국·공립대학의 회계에 대하여는‘국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률’이, 사립대학에 대하여는 사립학교법이 적용되어 예산과 결산의 절차가 전혀 다르게 이루어지기 때문에 사립대학과 국·공립대학을 달리 취급하는 것에는 합리적인 이유가 있으므로, 이 사건 등록금위원회 조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.
5.외부감사 제도는 감사의 객관성·독립성을 제고하고 사립대학
운영의 공공성과 투명성을 높이는 데 그 목적이 있으므로 목적의 정당성을 인정할 수 있고, 내부감사의 문제점을 극복하기 위하여 학교법인과 독립된 외부 공인회계사로 하여금 감사증명서를 제출하도록 한 것은 목적달성을 위한 적정한 수단이다. 중소규모의 대학들은 인력과 예산의 한계상 내부감사의 독립성·전문성이 취약할 수 있으므로 중소규모 대학에도 외부감사 제도를 적용할 필요성이 인정되는 점, 감사는 이미 편성·집행이 완결된 학교회계 결산에 대한 사후적인 감독에 그치는 점, 외부감사의 비용은 학교의 규모에 비례하여 소요될 것인 점 등에 비추어 보면, 학교의 규모와 관계없이 모든 사립대학에 외부감사 제도를 확대 적용한 것은 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 범위 내의 제한에 그치므로 청구인들의 사학 운영의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
심판대상조문
사립학교법(2013. 1. 23. 법률 제11622호로 개정된 것) 제29조(회계의 구분) ①～③ 생략
④ 제2항의 규정에 의한 학교에 속하는 회계의 예산은 당해 학교의 장이 편성하고 다음 각 호의 절차에 따라 확정·집행한다.
1. 대학교육기관: 대학평의원회의 자문 및 ｢고등교육법｣ 제11조 제2항에 따른 등록금심의위원회(이하 “등록금심의위원회”라 한다)의 심사·의결을 거친 후 이사회의 심사·의결로 확정하고 학교의 장이 집행한다.
2.～3. 생략
⑤～⑦ 생략
사립학교법(2013. 1. 23. 법률 제11622호로 개정된 것) 제31조(예산 및 결산의 제출) ①～② 생략
③ 학교에 속하는 회계의 결산은 매 회계연도 종료 후 다음 각 호의 절차를 거쳐야 한다. 다만, 유치원의 경우에는 그러하지 아니하다.
1.대학교육기관: 대학평의원회의 자문 및등록금심의위원회의 심사·의결을 거쳐야 한다.
2. 생략
④ 학교법인은 제1항에 따라 결산서를 제출할 때에 해당 학교법인의 감사 전원이 서명·날인한 감사보고서를 첨부하여야 한다.이 경우 대학교육기관을 설치·경영하는 학교법인은 학교법인과 독립한 공인회계사 또는 회계법인의 감사증명서 및 부속서류(제4조 제1항 제1호에 따른 학교의 교비회계 결산은 제외한다)를 첨부하여야 한다.
⑤ 생략
사립학교법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제31조의2(외부회계감사에 대한
감리) ① 교육부장관은 필요한 경우 제31조 제4항에서 규정한 감사증명서 및 부속서류에 대하여 감리할 수 있으며 이에 대한 세부적인 사항은 대통령령으로 정한다.
② 생략
참조조문
고등교육법(2011. 9. 15. 법률 제11043호로 개정된 것) 제11조(등록금 및 등록금심의위원회) ① 학교의 설립자·경영자는 수업료와 그 밖의 납부금(이하“등록금”이라 한다)을 받을 수 있다.
② 각 학교는 등록금을 책정하기 위하여 교직원(사립대학의 경우에는 학교법인이 추천하는 재단인사를 포함한다), 학생, 관련 전문가 등으로 구성되는 등록금심의위원회를 설치·운영하여야 한다. 이 경우 학생 위원은 전체 위원 정수(定數)의 10분의 3 이상이 되도록 한다.
③ 학교의 설립자·경영자는 등록금심의위원회의 심의결과를 최대한 존중하여야 한다.
④～⑩ 생략
국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률(2015. 3. 13. 법률 제13217호로 제정된 것) 제8조(재정위원회의 설치·운영) ①～⑤ 생략
⑥ 국립대학의 장은 제5항제2호의 사항에 대한 심의·의결 결과에 반드시 따라야 하며, 그 외의 사항에 대한 심의·의결 결과는 최대한 존중하여야 한다.
⑦ 생략
국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률(2015. 3. 13. 법률 제13217호로 제정된 것) 제21조(결산) ① 국립대학의 장은 회계연도마다 결산서를 작성하여 회계연도 종료 후 2개월 이내에 재정위원회에 제출하여 승인을 받아야 한다.
② 세입·세출의 결산은 세입·세출예산과 동일한 구분에 따라 작성하며, 그 내용을 명백히 하여야 한다.
국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률(2015. 3. 13. 법률 제13217호로 제정된 것) 제22조(재무보고서의 작성 및 제출) ① 국립대학의 장은 교육부령으로 정하는 바에 따라 거래의 발생사실과 경제적 실질을 복식부기 방식으로 회계처리하고 재무보고서를 작성하여 회계연도 종료 후 2개월 이내에 재정위원회에 제출하여야 한다.
② 국립대학의 장은 제1항에 따라 재무보고서를 제출할 때 ｢공인회계사법｣에 따른 공인회계사(회계법인을 포함한다)가 작성한 회계감사 보고서를 첨부하여야 한다.
국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률(2015. 3. 13. 법률 제13217호로 제정된 것) 제24조(예산·결산의 공개 등) ① 국립대학의 장은 세입·세출예산 및 결산이 확정된 후 1개월 이내에 해당 예산, 결산의 내역 및 제22조제1항에 따른 재무보고서를 대학의 신문과 인터넷 홈페이지에 공개하여야 한다.
② 국립대학의 장은 세입·세출예산서 및 결산서와 제22조제1항에 따른 재무보고서를 재정위원회의 의결을 거쳐 교육부장관에게 제출하여야 한다. 다만, ｢고등교육법｣ 제59조제3
항에 따라 관계 중앙행정기관의 장에게 설립·운영에 관한 권한이 위탁된 국립 각종학교의 장은 이를 관계 중앙행정기관의 장에게 제출하여야 한다.
참조판례
3. 헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189 등, 판례집 25-2하, 398, 425-426
당사자
청 구 인1. 학교법인 ○○학원대표자 이사장 장○천
2. 학교법인 □□학원대표자 이사장 이○운
3. 최○규
4. 학교법인 △△학원대표자 이사장 방○열
5. 학교법인 ▽▽학원대표자 이사장 최○철
청구인들 대리인 홍익법무법인담당변호사 이헌 외 4인
주문
1. 이 사건 심판청구 중 사립학교법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제31조의2 제1항에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건개요
가.청구인 학교법인 ○○학원은 ○○대학원대학교를, 청구인 학교법인 □□학원은 □□대학원대학교를, 청구인 학교법인 △△학원은 △△대학교를, 청구인 학교법인 ▽▽학원은 ▽▽대학교를 각 설치·운영하는 법인들이고, 청구인 최○규는 □□대학원대학교의 총장이다.
나. 종전 사립학교법에 의하면 대학교육기관에 속하는 회계의 예산 및 결산은 각 대학평의원회의 자문만을 거치도록 되어 있었고, 관할청에 대한 결산보
고 시 공인회계사 또는 회계법인의 감사증명서 첨부는 임의적인 사항이었는데, 사립학교법이 2013. 1. 23. 법률 제11622호로 개정되면서 대학교육기관의 학교에 속하는 회계의 예산 및 결산은 각 대학평의원회의 자문 외에도 등록금심의위원회의 심사·의결을 거치도록 되었고(제29조 제4항 제1호, 제31조 제3항 제1호), 결산보고 시 공인회계사 또는 회계법인의 감사증명서 첨부는 모든 대학의 필수적인 사항이 되었으며(제31조 제4항), 교육부장관이‘주식회사의 외부감사에 관한 법률’(이하‘외부감사법’이라 한다)에 따라 위 공인회계사 등이 작성한 감사증명서를 감리할 수 있도록 규정되었다(제31조의2).
다. 이에 청구인들은 개정된 위 사립학교법 조항들이 청구인들의 사학의 자유, 평등권, 재산권, 대학의 자율성 등을 침해한다고 주장하며 2013. 10. 16. 그에 대한 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 사립학교법 제29조 제4항 제1호, 제31조 제3항 제1호 및 제31조 제4항, 제31조의2 전부에 대하여 심판청구를 하였으나, 청구인들의 주장취지는 사립학교법 개정에 따라 학교법인의 예산 및 결산 절차에‘등록금심의위원회’의 심사·의결을 추가적으로 거치도록 한 부분과 공인회계사 또는 회계법인의 감사증명서 첨부를 임의사항이 아닌 필수사항으로 규정한 부분, 교육부장관이 감사증명서 등에 대하여 감리할 수 있도록 한 부분의 위헌성을 다투는 것이므로, 심판대상을 각 조항 중 이와 관련된 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 사립학교법(2013. 1. 23. 법률 제11622호로 개정된 것) 제29조 제4항 제1호, 제31조 제3항 제1호 중 각‘등록금심의위원회’에 관한 부분(이를 합하여 이하‘이 사건 등록금위원회 조항’이라 한다), 제31조 제4항 후문(이하‘이 사건 외부감사 조항’이라 한다) 그리고 사립학교법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제31조의2 제1항이 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상 조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 별지와 같다.
[심판대상 조항]
제29조(회계의 구분) ④ 제2항의 규정에 의한 학교에 속하는 회계의 예산은 당해 학교의 장이 편성하고 다음 각 호의 절차에 따라 확정·집행한다.
1. 대학교육기관: 대학평의원회의 자문 및｢고등교육법｣ 제11조 제2항에 따른 등록금심의위원회(이하 “등록금심의위원회”라 한다)의 심사·의결을 거친
후 이사회의 심사·의결로 확정하고 학교의 장이 집행한다.
제31조(예산 및 결산의 제출) ③ 학교에 속하는 회계의 결산은 매 회계연도 종료 후 다음 각 호의 절차를 거쳐야 한다. 다만, 유치원의 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 대학교육기관: 대학평의원회의 자문 및등록금심의위원회의 심사·의결을 거쳐야 한다.
④ 학교법인은 제1항에 따라 결산서를 제출할 때에 해당 학교법인의 감사 전원이 서명·날인한 감사보고서를 첨부하여야 한다.이 경우 대학교육기관을 설치·경영하는 학교법인은 학교법인과 독립한 공인회계사 또는 회계법인의 감사증명서 및 부속서류(제4조 제1항 제1호에 따른 학교의 교비회계 결산은 제외한다)를 첨부하여야 한다.
제31조의2(외부회계감사에 대한 감리) ① 교육부장관은 필요한 경우 제31조 제4항에서 규정한 감사증명서 및 부속서류에 대하여 감리할 수 있으며 이에 대한 세부적인 사항은 대통령령으로 정한다.
3. 청구인들의 주장 요지
가. 이 사건 등록금위원회 조항은 학교회계의 예산 편성과 결산 시 자문기구에 불과한‘등록금심의위원회’의 심사와 의결을 거치도록 하고 있는데, 등록금심의위원회는 학생 위원이 전체 위원의 30% 이상이어서 학생들의 의견과 요구가 과도하게 반영될 수밖에 없어 학내 분란을 야기하고 이사회의 기능을 무력화하는 한편, 구성과 기능에 있어서 기존에 존재하던 대학평의원회와 유사한 등록금심의위원회를 학교의 예산과 결산 절차에 또 참여시켜 학교법인의 대학 운영의 자유를 과도하게 제한하고 있다. 또한 등록금심의위원회가 예산 편성을 부결시키거나 고의로 지연시킬 경우 예산과 결산 절차가 더 이상 진행되지 못하게 되어 사실상의 구속력이 발생하고, 학교법인의 재정에 관한 결정권한을 본질적으로 제약하여 청구인들의 사학의 자유와 재산권, 직업의 자유를 침해한다.
또한 위와 같은 규정의 적용을 받지 않는 국·공립대학과 비교할 때 사립대학에 대한 자의적이고 불합리한 차별에 해당하므로 청구인의 평등권을 침해한다.
나. 이 사건 등록금위원회 조항은‘등록금심의위원회의심사·의결’이등록금심의위원회에최종결정권을 부여하는지 여부, 그 결정에 이사회에 대한 구속력이 인정되는지 여부가 불명확하므로 명확성 원칙에도 어긋난다.
다. 이 사건 등록금위원회 조항은 법률안 발의 당시부터 등록금심의위원회의‘심의’만을 거치는 것으로 되어 있었고, 2012. 11. 21. 발의 내용대로 국회 교육과학기술위원회 법안심사소위원회와 교육과학기술위원회에서 가결되었으나, 2012. 12. 31. 법제사법위원회의 체계자구심사과정에서‘심사·의결’을 거치도록 변경되었고 2013. 1. 1. 국회본회의에서 통과되었다.‘심의’와‘심사·의결’은 완전히 다른 내용인데, 경미한 자구심사에 그쳐야 할 법제사법위원회에서 법률안에 이와 같은 중대한 변경을 가하고 대부분의 국회의원들이 이를 인지하지 못한 채 본회의에서 법률안을 통과시켰으므로, 위 조항들은 입법절차에 하자가 있어 무효이다.
라. 사립학교법 제31조 제4항, 제31조의2는 학교법인의 회계 결산 시 일정 규모 이상의 대학교를 설치·경영하는 학교법인에 대하여만 감사증명서를 첨부하게 하던 것을 모든 대학교육기관을 설치·경영하는 학교법인으로 확대하였고, 외부감사법에 따른 외부감사인으로 하여금 감사증명서 등을 감리하도록 하여 소규모 영세 대학들이 이에 따른 추가비용을 부담하게 되는바, 청구인들의 재산권, 대학의 자유를 침해한다. 특히 외부감사법은 직전 사업연도 말의 자산총액이 100억 원 이상인 주식회사 등을 그 적용 대상으로 하고 있는데, 청구인들은 비영리법인임에도 불구하고 외부감사법을 따르도록 하여 다른 비영리법인과의 관계에서도 불합리한 차별을 하므로 청구인들의 평등권을 침해한다.
4. 사립학교법 제31조의2 제1항에 대한 판단
사립학교법 제31조의2 제1항은“교육부장관은 필요한 경우‘주식회사의 외부감사에 관한 법률’에 따른 감사인으로 하여금 법 제31조 제4항에 규정된 감사증명서 및 부속서류를 감리할 수 있다.”고 규정하고 있어, 청구인들에 대한 기본권침해는 위 규정에 의해 직접 초래되는 것이 아니라 교육부장관의 감리행위라는 집행행위가 있을 경우에 비로소 기본권 침해가 현실화된다.
따라서 이 부분에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
5. 이 사건 등록금위원회 조항에 대한 판단
가. 등록금심의위원회 제도 개요
높은 대학 등록금 및 생활비 부담이 사회적 문제로 대두하자, 합리적인 등록금 책정 방안을 제도화하기 위하여 각 학교마다 다양한 형태로 운영되어 오던 등록금 심의 기구가 2010. 1. 22. 고등교육법 개정을 통하여‘등록금심의위원회’로 법제화되었다.
학교의 장은 수업료와 그 밖의 납부금(이하‘등록금’이라 한다)을 정할 때 등록금심의위원회의 심의를 거쳐야 하는바(대학등록금에 관한 규칙 제2조 제1항), 등록금심의위원회는 7인 이상의 위원으로 구성되며, 교직원(사립대학의 경우에는 학교법인이 추천하는 재단인사를 포함한다), 학생, 관련 전문가 중에서 각각의 구성단위를 대표할 수 있는 자로 구성하되, 학부모 또는 동문을 포함할 수 있다. 어느 하나의 구성단위에 속하는 위원의 수는 전체 위원 정수의 2분의 1을 초과하여서는 아니되고, 학부모 및 동문 위원의 총수는 전체 위원 정수의 7분의 1을 초과하여서는 아니되며, 학생 위원은 전체 위원 정수의 10분의 3 이상이 되어야 한다(고등교육법 제11조 제2항, 대학등록금에 관한 규칙 제2조 제2항 내지 제4항). 그 밖의 위원회 구성과 운영에 필요한 사항은 각 대학의 학칙으로 정할 수 있다(대학등록금에 관한 규칙 제2조 제5항).
등록금심의위원회는 등록금 및 학생 1인당 교육비 산정근거, 도시근로자 평균가계소득, 정부의 고등교육 지원계획, 등록금 의존율(대학교육비에서 등록금이 차지하는 비율을 말한다) 등을 감안하여 해당 연도의 등록금을 적정하게 산정하여야 하며, 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교의 장에게 관련 자료의 제출을 요청할 수 있고, 그 요청을 받은 학교의 장은 정당한 사유가 없는 한 이에 따라야 한다(고등교육법 제11조 제4항, 제5항).
고등교육법은, 학교의 설립자·경영자는 등록금심의위원회의 심의결과를 최대한 존중하여야 한다고 규정하고(고등교육법 제11조 제3항), 아울러 2013. 1. 23. 개정된 사립학교법은 기존에 학교의 장이 편성한 학교회계 예산을 대학평의원회의 자문만을 거치고 이사회의 심사·의결로 확정하도록 하던 것을 대학평의원회의 자문 및 등록금심의위원회의 심사·의결을 거친 후 이사회의 심사·의결로 확정하도록 하고, 학교회계의 결산 시 대학평의원회의 자문만 거치도록 하던 것을 대학평의원회의 자문 및 등록금심의위원회의 심사·의결을 거치도록 하였다(이 사건 등록금위원회 조항).
나. 쟁점
(1) 청구인들은 이 사건 등록금위원회 조항의 개정 과정에서 당초 등록금심의위원회의‘심의’를 거치도록 규정되어 있던 법률안이 법제사법위원회의 체계·형식·자구 심사과정에서 등록금심의위원회의‘심사·의결’로 수정되었는데, 이는 국회법상 규정된 법제사법위원회의 권한을 벗어난 것으로서 그 입법절차에 하자가 있다고 주장한다.
청구인들 주장과 같이 이 사건 등록금위원회 조항의 입법절차가 헌법이나
국회법에 위반된다고 하더라도, 그와 같은 사유만으로는 이 사건 등록금위원회 조항으로 인하여 청구인들이 현재, 직접적으로 기본권을 침해받은 것으로 볼 수는 없으므로 위 주장에 대해서는 따로 판단하지 아니한다(헌재 2009. 4. 30. 2006헌마1322 ; 헌재 2000. 12. 14. 99헌마112 등; 헌재 1998. 8. 27. 97헌마8 등 참조).
(2)청구인들은 이 사건 등록금위원회 조항이 사학 운영의 자유 외에도 청구인들의 재산권, 대학의 자율과 직업의 자유를 침해한다고 주장한다.
하나의 규제로 인해 여러 기본권이 동시에 제약을 받는 경우에는 기본권 침해를 주장하는 청구인의 의도 및 입법자가 기본권을 제한하게 된 동기 등을 참작하여 사안과 가장 밀접한 관계에 있고 침해의 정도가 큰 기본권을 중심으로 해서 그 제한의 한계를 따져 보아야 할 것인데(헌재 1998. 4. 30. 95헌가16 ), 청구인들의 주장, 입법자의 입법동기 등을 고려하면 이 사건 등록금위원회 조항은 학교법인의 사학 운영의 자유와 가장 밀접한 관계에 있고, 재산권에 대한 제한은 학교법인에게 인정되는 포괄적 기본권인 사학 운영의 자유에 대한 제한에 부수하여 발생하는 것에 불과하다(헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189 등 참조).
한편, 사학 운영의 자유는 국민의 교육받을 권리 외에 헌법 제10조가 보장하는 행복추구권의 한 내용을 이루는 일반적인 행동의 자유권, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성을 규정하고 있는 헌법 제31조 제4항으로부터 도출되는 기본권이므로(헌재 2001. 1. 18. 99헌바63 참조), 사학 운영의 자유에 대한 침해 여부를 판단하는 이상 다시 그 도출 근거가 되는 기본권이나 헌법상 원칙을 중복하여 판단할 필요는 없다(헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189 등 참조). 따라서 이하에서는 사학 운영의 자유의 침해 여부에 대하여 살펴본다.
(3)그러므로 아래에서는 이 사건 등록금 조항이‘심사·의결’의 의미가 불명확하여 명확성 원칙에 위배되는지 여부, 청구인들의 사학 운영의 자유를 침해하는지 여부, 합리적 이유 없이 사립대학을 국·공립대학과 차별하여 평등권을 침해하는지 여부에 대하여 살펴보기로 한다.
다. 명확성 원칙 위배 여부
(1) 법치국가원리의 한 표현인 명확성 원칙은 기본적으로 모든 기본권 제한 입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 또한 법집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능
하게 할 것이기 때문이다. 그러나 명확성 원칙은 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며, 각각의 구성요건의 특수성과 그러한 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 달라질 수 있다(헌재 2002. 1. 31. 2000헌가8 참조).
(2) 청구인들은 이 사건 등록금위원회 조항 중 학교법인의 회계 예·결산에 있어서 등록금심의위원회의‘심사·의결’을 거치도록 한 것이 등록금심의위원회에 예·결산에 대한 최종결정권을 부여한 것인지 여부, 그 결정에 이사회에 대한 구속력이 인정되는지 여부가 불명확하므로 명확성 원칙에 위배된다고 주장한다.
살피건대‘심사’란‘자세히 조사하여 등급이나 당락 따위를 결정함’을,‘의결’이란‘의논하여 결정함’을 의미하는바, 이 사건 등록금위원회 조항의 의미는 학교의 장이 편성한 학교회계의 예·결산에 대하여 대학평의원회의 자문을 거친 후 등록금심의위원회가 그 적정성에 대하여 의논하고 위원들의 의견을 모아 등록금심의위원회 자체의 의견을 결정하는 것임을 알 수 있다.
한편, 이 사건 등록금위원회 조항은“고등교육법 제11조 제2항에 따른 등록금심의위원회의 심사·의결”이라고 규정하고 있는바, 등록금심의위원회의 근거 조항인 고등교육법 제11조 제3항은“학교의 설립자·경영자는 등록금심의위원회의 심의결과를 최대한 존중하여야 한다.”고 규정하고 있는 점, 이 사건 등록금위원회 조항 중 제29조 제4항 제1호는 학교회계의 예산은“등록금심의위원회의 심사·의결을 거친 후 이사회의 심사·의결로 확정”한다고 규정하고 있는 점을 종합하면, 이 사건 등록금위원회 조항이 등록금심의위원회의 심사·의결에 이사회에 대한 구속력이나 이사회의 결정보다 우위에 있는 최종결정권을 부여하지 아니하였음이 명확하다고 할 것이다.
따라서 이 사건 등록금위원회 조항은 명확성 원칙에 위배되지 아니한다.
라. 사학 운영의 자유 침해 여부
헌법 제31조 제6항은 학교 교육 제도와 그 운영에 관해서 법률에 위임하고 있으며, 이러한 헌법의 위임에 따라 제정된 교육기본법, 초·중등교육법 등의 교육관련 법률들은 학교 및 교육의 거의 모든 영역에 걸쳐 사립학교를 공립학교와 동일하게 규율하고 있다.
학교법인은 교육의 실시를 목적으로 설립되고 고도의 공공성을 지닌 사립학교를 설치·경영한다는 점에서 사법인이라는 그 법적 형식에도 불구하고 대단히 공익적인 역할을 수행한다. 학교법인 운영의 투명성, 효율성은 사립학교 및 그에 의해 수행되는 교육의 공공성과 직결되므로, 이를 제고하기 위하여 사적 자치를 넘어서는 새로운 제도를 형성하거나 학교법인의 자율적인 조직구성권 및 학교운영권에 공법적 규제를 가하는 것까지도 교육이나 사학의 자유의 본질적 내용을 침해하지 않는 한 궁극적으로는 입법자의 형성의 자유에 속하는 것으로 허용된다 할 것이다(헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189 등 참조).
(2) 사학 운영의 자유 침해 여부
(가) 이 사건 등록금위원회 조항은 학교회계의 예산 편성 및 결산 절차에 등록금심의위원회의 심사·의결을 거치게 하여 대학 구성원의 참여를 보장함으로써 사립대학 운영과 재정의 투명성과 공정성, 건전성을 제고하여 과도한 등록금 인상을 억제하고자 하는 것으로서 그 목적의 정당성을 인정할 수 있고, 국가기관이 직접 관여하는 대신 학교구성원들이 참여하는 등록금심의위원회에서 사전 의견 수렴 절차를 거치게 하는 것은 이러한 목적 달성을 위한 적정한 수단이라 할 것이다.
(나) 청구인들은 학교회계의 예·결산에 대하여 이미 대학평의원회의 자문을 거치도록 되어 있는데, 이에 더하여 등록금심의위원회의 심사·의결을 거치도록 한 것이 청구인들의 사학 운영의 자유를 과도하게 제한한다고 주장한다.
대학평의원회는 사립대학의 자치기구로서, 대학구성원으로 하여금 학교운영에 참여할 수 있도록 함으로써 헌법이 보장하고 있는 대학의 자율성을 제고하기 위하여 마련된 제도이다(헌바 2013. 11. 28. 2007헌마1189 등 참조). 대학평의원회의 주요 권한은 대학의 발전계획에 관한 사항, 학칙의 제·개정에 관한 사항, 개방이사추천위원회의 위원 추천에 관한 사항을 심의하고, 대학헌장의 제·개정에 관한 사항, 대학교육과정의 운영에 관한 사항을 자문하는 것이다(사립학교법 제26조의2). 대학평의원회는 교원·직원 및 학생 중에서 각각의 구성단위를 대표할 수 있는 11인 이상의 평의원으로 구성되고, 동문 및 학교의 발전에 도움이 될 수 있는 자를 포함할 수 있되, 어느 하나의 구성단위에
속하는 평의원의 수가 전체 평의원 정수의 2분의 1을 초과할 수 없다(사립학교법 시행령 제10조의6).
등록금심의위원회는 앞서 살펴본 바와 같이, 교직원, 학생, 관련 전문가 등으로 구성되는 기구로서, 합리적이고 적정한 등록금 책정을 위하여 등록금심의위원회가 학생 1인당 교육비 산정근거, 도시근로자 평균가계소득, 국가와 지방자치단체의 고등교육 지원계획, 등록금 의존율 등을 감안하여 적정한 수준의 등록금을 산정하고, 이를 학교법인이 최대한 존중하도록 한 것이다.
이와 같이 등록금심의위원회와 대학평의원회는 그 설치 목적, 권한 및 구성 측면에서 구별되는 기구이다. 또한, 대학 등록금은 교비회계의 세입 부족액을 근거로 등록금 인상안이 마련되고 등록금심의위원회 등의 내부 조정을 거쳐 책정되며, 등록금 수입이 계상된 세입·세출예산안은 학교법인 이사회의 심의·의결을 거쳐 확정된다. 따라서 적정하고 합리적인 수준의 대학등록금을 책정하기 위해서는 대학의 재정에 대한 명확한 추정이 전제되어야 하므로, 대학평의원회와 별개로, 등록금심의위원회가 학교회계의 예·결산 내역의 적정성을 심사할 필요성이 인정된다.
(다) 이 사건 등록금위원회 조항에도 불구하고 학교회계의 예산 편성권은 당해 학교의 장에게, 예산 확정권은 이사회에게 그대로 유보되어 있고, 앞서 본 바와 같이 등록금심의위원회의 심사·의결은 이사회에 대한 구속력이 없다. 또한 고등교육법은 등록금심의위원회 위원 중 10분의 3 이상을 학생으로 구성하도록 규정하였으나 그 밖의 의사 정족수, 의결 정족수, 전문가 위원의 자격·선임에 대하여 아무런 규정을 하지 아니하고 학칙으로 정하도록 하여 등록금심의위원회의 구성과 운영에 대하여 학교의 자율에 맡기고 있다.
(라) 그렇다면, 이 사건 등록금위원회 조항이 등록금심의위원회가 학교회계의 예·결산에 대하여 심사·의결을 하도록 함으로써 학교법인이 예산 확정·집행 및 결산의 절차에 대하여 일정한 제약을 받게 되는 점은 인정되나, 위와 같은 제한은 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 범위 내의 제한에 그치므로 청구인들의 사학 운영의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
마. 평등권 침해 여부
(1)청구인들은 국·공립대학과 달리 사립대학에 대하여만 예산 편성과 결산 절차에 등록금심의위원회의 심사·의결 절차를 요구하는 것은 현저하게 자의적이고 불합리한 차별로서 청구인들의 평등권을 침해한다고 주장한다.
(2)사립학교의 경우에도 국·공립학교와 설립주체가 다를 뿐 교육의 개인
적, 국가적 중요성과 그 영향력의 면에서 국·공립학교와 본질적인 차이가 없고(헌재 2001. 1. 18. 99헌바63 ; 헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189 등 참조), 대학의 자율성의 주체가 된다는 측면에서도 사립대학과 국·공립대학 사이에 차이가 없으므로 사립대학과 국·공립대학은 본질적으로 동일한 비교집단으로 볼 수 있다.
(3)그런데 국·공립대학에는 사립대학의 학교법인이나 이사회와 같은 기관이 존재하지 아니하므로 사립대학과 국·공립대학은 예산의 편성·확정 및 결산 절차에 있어 구별될 수밖에 없다.
국립대학회계법에 따르면 국립대학에는 교직원, 학생, 전문가 등으로 구성된‘재정위원회’를 두고, 국립대학의 장은 회계연도마다 결산서를 작성하여 회계연도 종료 후 2개월 이내에 재정위원회에 제출하여 승인을 받아야 하며(제21조), 국·공립대학의 예·결산에 대한 재정위원회의 의결은 구속력이 인정되어 학교의 장이 반드시 심의·의결 결과에 따라야 한다(제8조 제6항).
국·공립대학의 장은 교육부령으로 정하는 바에 따라 거래의 발생사실과 경제적 사실을 복식부기 방식으로 회계처리하고 재무보고서를 작성하여 회계연도 종료 후 2개월 이내에 재정위원회에 제출하여야 하고, 이때 공인회계사법에 따른 공인회계사(회계법인을 포함한다)가 작성한 회계감사 보고서를 첨부하여야 한다(제22조). 또한 국·공립대학의 장은 세입·세출예산 및 결산이 확정된 후 1개월 이내에 해당 예산, 결산의 내역 및 재무보고서를 대학의 신문과 인터넷 홈페이지에 공개하여야 하며, 재정위원회의 의결을 거쳐 교육부장관에게 제출하여야 한다(제24조).
이 편성한 예산을 재정위원회가 심의·의결하며(제14조), 이러한 재정위원회의 의결은 학교의 장에 대해 구속력을 가지는 반면, 사립대학의 경우는 앞서 본 바와 같이 예·결산에 대해 등록금심의위원회의 심사·의결을 거쳐야 하지만 그러한 등록금심의위원회의 의결 결과에 이사회가 구속되지 아니한다.
(5) 그렇다면 국·공립대학과 달리 사립대학에 대해서만 이 사건 등록금위원회 조항이 적용되더라도 이는 국·공립대학과 사립대학의 예·결산 절차가 근본적으로 다르기 때문이므로 합리적인 이유가 있어, 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.
6. 이 사건 외부감사 조항에 대한 판단
가. 외부감사 제도
(1) 외부감사 제도란 사립학교 운영의 공공성과 투명성을 높이기 위하여 학교법인이 매 회계연도 종료 후 관할청에 결산서를 제출하기 전에 학교법인으로부터 독립된 공인회계사 또는 회계법인(이하‘외부감사인’이라 한다)으로 하여금 재무제표에 대한 감사를 수행하게 하는 것을 말한다(사립학교법 제31조 제4항).
외부감사인은 법인회계와 학교회계의 결산에 따른 재무제표를 감사하고, 자금계산서, 대차대조표, 운영계산서, 합산자금계산서, 합산대차대조표, 합산운영계산서 및‘사학기관 재무·회계규칙에 대한 특례규칙’에 따른 부속명세서를 확인하고, 그 외에도 재무제표에 영향을 미치지 아니하나 학교법인의 재정에 영향을 미칠 수 있는 특정 법규 위반사항 여부를 확인하여야 한다(‘사학기관 외부회계감사 유의사항’제4조, 제5조).
(2)사립학교법은 기존에 학교법인의 임원인 감사(이하‘내부감사인’이라 한다)를 두고, 내부감사인이 결산에 대하여 감사보고서를 관할청에 제출하도록 하는 내부감사제도를 두고 있었다(사립학교법 제14조 제1항, 제31조 제4항). 그러나 내부감사인이 학교법인의 임원이라는 신분상 한계로 발생할 수 있는 감사의 객관성, 독립성 유지 문제를 극복하고 사립학교 운영의 공공성과 투명성을 높이기 위하여 1997년 사립학교법 개정을 통하여 외부감사 제도가 도입되었다.
(3)1997년 외부감사 제도 도입 당시, 외부감사 제도의 적용 대상이 되는 학교법인은 입학정원이 2,000명 이상인 대학을 설치·경영하는 학교법인이거나 회계부정·결산의 허위 작성, 기타 현저히 부당한 회계처리로 학교법인의 회계질서를 문란하게 하여 교육부장관이 특별히 감사증명서를 제출하도록 하게
나. 사학 운영의 자유 침해 여부
(1) 제한되는 기본권
이 사건 외부감사 조항은 사립대학 학교법인으로 하여금 외부감사를 받을 의무를 부과하므로 학교법인의 사학 운영의 자유를 제한한다.
청구인들은 이 사건 외부감사 조항이 사학 운영의 자유뿐 아니라 청구인들의 재산권, 대학의 자율성을 침해한다고 주장한다. 그러나 청구인들의 주장, 입법자의 입법동기 등을 고려하면 이 사건 외부감사 조항 역시 학교법인의 사학 운영의 자유와 가장 밀접한 관계에 있으므로, 사학 운영의 자유 침해 여부를 판단하면 족하고, 나머지 기본권 침해에 관해서는 판단하지 아니한다.
(2) 판단
(가) 외부감사 제도는 내부감사의 경우 감사가 법인의 임직원이라는 신분상 한계로 발생할 수 있는 감사의 객관성·독립성의 한계를 극복하고 사립대학 운영의 공공성과 투명성을 높이는 데 그 입법목적이 있으므로 목적의 정당성을 인정할 수 있고, 내부감사의 문제점을 극복하기 위하여 학교법인과 독립된 외부의 공인회계사로 하여금 재무제표에 대한 회계감사를 수행하고 감사증명서를 제출하도록 한 것은 그 목적달성에 필요하고 적정한 수단이라 할 것이다.
(나) 청구인들은 외부감사 제도로 인하여 학교회계의 결산 처리에 있어서 절차가 번거로워지고, 감사 비용이 추가로 발생하는데, 이 사건 외부감사 조항이 소규모 대학의 경우까지 외부감사 제도의 적용범위를 확대한 것은 사학운영의 자유에 대한 과도한 제한이라고 주장한다.
내부감사인이 감사를 실시할 경우 같은 집단의 동료를 감사하게 되고, 사학기관의 학교 설립자인 이사장이나 이사에 대한 감사를 해야 하는 경우 현실적으로 소신을 갖고 감사하기가 어려운 문제점이 있다. 특히 중소규모의 대학들은 인력과 예산의 한계상 상시적인 감사조직을 별도로 유지하기에는 어려움이 있어, 필요시마다 임시적으로 감사위원회의 위원으로 교원과 행정 부서의 직
원을 위촉하여 감사 직무를 수행하는 등 내부감사 조직과 인력 현황이 매우 취약한 실정이다. 이에 따라 내부감사의 품질이 미흡하고, 내부 감사인의 독립성·전문성이 부족하다는 지적도 존재하여 왔다.
중소규모 대학에도 대규모 대학과 마찬가지로 감사의 치밀성, 객관성, 공정성을 위하여 외부감사 제도를 적용할 필요성이 인정되고, 감사는 이미 편성·집행이 완결된 학교회계 결산에 대한 사후적인 감독에 그칠 뿐 법인의 의사결정과정에는 영향을 미치지 아니한다. 외부감사 비용 또한 학교의 규모에 비례하여 소요된다.
(다) 그렇다면 이 사건 외부감사 조항은 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 범위 내의 제한에 그치므로 청구인들의 사학 운영의 자유를 침해하지 아니한다.
7. 결 론
이 사건 심판청구 중 사립학교법 제31조의2에 대한 심판청구는 부적법하여 각하하고 나머지 심판청구는 기각하기로 하여, 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 서기석 조용호
별지
[별지] 관련조항
제11조(등록금 및 등록금심의위원회) ① 학교의 설립자·경영자는 수업료와 그 밖의 납부금(이하“등록금”이라 한다)을 받을 수 있다.
② 각 학교는 등록금을 책정하기 위하여 교직원(사립대학의 경우에는 학교법인이 추천하는 재단인사를 포함한다), 학생, 관련 전문가 등으로 구성되는 등록금심의위원회를 설치·운영하여야 한다. 이 경우 학생 위원은 전체 위원 정수(定數)의 10분의 3 이상이 되도록 한다.
③ 학교의 설립자·경영자는 등록금심의위원회의 심의결과를 최대한 존중하여야 한다.
④제2항의 등록금심의위원회는｢교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법｣ 제6조 제1항 제8호의2의 등록금 및 학생 1인당 교육비 산정근거, 도시근로자
평균가계소득, 제9항의 고등교육 지원계획, 등록금 의존율(대학교육비에서 등록금이 차지하는 비율을 말한다) 등을 감안하여 해당 연도의 등록금을 적정하게 산정하여야 한다.
⑤ 등록금심의위원회는 등록금 산정을 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교의 장에게 관련 자료의 제출을 요청할 수 있다. 이 경우 그 요청을 받은 학교의 장은 정당한 사유가 없는 한 이에 따라야 한다.
⑥등록금심의위원회는 회의의 일시, 장소, 발언 요지 및 결정 사항 등이 기록된 회의록을 작성·보존하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 공개하여야 한다. 다만, 개인의 사생활을 현저히 침해할 우려가 있다고 인정되는 사항 등 대통령령으로 정하는 사항에 대하여는 위원회의 의결로 회의록의 전부 또는 일부를 공개하지 아니할 수 있다.
제29조(회계의 구분) ① 학교법인의 회계는 그가 설치·경영하는 학교에 속하는 회계와 법인의 업무에 속하는 회계로 구분한다.
②제1항의 규정에 의한 학교에 속하는 회계는 이를 교비회계와 부속병원회계(부속병원이 있는 경우에 한한다)로 구분할 수 있고, 교비회계는 등록금회계와 비등록금회계로 구분하며, 각 회계의 세입·세출에 관한 사항은 대통령령으로 정하되 학교가 받은 기부금 및 수업료 기타 납부금은 교비회계의 수입으로 하여 이를 별도 계좌로 관리하여야 한다.
③제1항의 규정에 의한 법인의 업무에 속하는 회계는 이를 일반업무회계와 제6조의 규정에 의한 수익사업회계로 구분할 수 있다.
제31조(예산 및 결산의 제출) ① 학교법인은 대통령령이 정하는 바에 의하여 매 회계연도 개시전에 예산을, 매 회계연도 종료후에는 결산을 관할청에 보고하고 공시하여야 한다.
②관할청은 제1항의 예산이 회계관계 법령 등을 위반하여 편성되었다고 인정할 때에는 그 시정을 지도할 수 있다.
③ 내지 ④ (생략)
⑤제1항의 규정에 따른 공시와 관련하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제31조의2(외부회계감사에 대한 감리) ② 제1항에 따른 회계감리를 수행하는 감사인의 요건은 ｢주식회사의 외부감사에 관한 법률｣에 따른다.
제14조(예산과 결산의 보고 및 공시) ① 법 제31조 제1항의 규정에 의하여 학교법인이 예산 및 결산을 관할청에 보고하고 공시함에 있어서는 예산의 경우에는 매 회계연도 개시 5일 이전에, 결산의 경우에는 매 회계연도 종료 후 3월 이내에 하여야 한다.
② 학교법인은 회계연도 중에 예산을 추가하거나 경정(更正)할 때에는 법 제29조제4항에 따른 절차를 통하여 예산이 확정된 날(유치원의 경우에는 편성된 날을 말한다)부터 15일 이내에 해당 예산을 관할청에 보고하여야 한다.
③ 삭제 <2013.7.22>
④ 학교법인은 학교법인의 업무에 속하는 회계와 학교에 속하는 회계의 예산서(｢사학기관 재무·회계 규칙｣ 및 ｢사학기관 재무·회계 규칙에 대한 특례규칙｣에 따른 부속명세서를 포함한다)를 매 회계연도 개시 5일 전까지 당해 학교의 인터넷 홈페이지에 게재하여 1년간 공개하여야 한다.
⑤ 학교법인은 학교법인의 업무에 속하는 회계와 학교에 속하는 회계의 결산서(｢사학기관 재무·회계 규칙｣ 및 ｢사학기관 재무·회계 규칙에 대한 특례규칙｣에 따른 부속명세서와 감사보고서를 포함한다)를 매 회계연도 종료 후 3월 안에 당해 학교의 인터넷 홈페이지에 게재하여 1년간 공개하여야 한다.