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판시사항
1.‘소득평가액’과‘재산의 소득환산액’을 산정하는‘소득’및‘재산’의 범위는 대통령령으로 정하고,‘소득평가액’과‘재산의 소득환산액’의 구체적인 산정방법은 보건복지부령으로 정하도록 한 기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정된 것, 이하 같다) 제2조 제4호(이하‘이 사건 소득인정액 조항’이라 한다)가 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 법률이 입법사항을 고시와 같은 행정규칙의 형식으로 위임하는 것이 허용되는지 여부(한정적극)
3.‘선정기준액’을 법규명령이 아닌 보건복지부장관 고시로 정하도록 위임하는 것이 허용되는지 여부(적극)
4. 기초연금법 제3조 제1항 중“기초연금을 소득인정액이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액(이하“선정기준액”이라 한다) 이하인 사람에게 지급하도록 한 부분”(이하‘이 사건 선정기준액 조항’이라 한다)이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
5. 이 사건 소득인정액 조항과 이 사건 선정기준액 조항(이하 위 두 조항을 합하여‘심판대상조항’이라 한다)이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1.기초연금은 노인에게 안정적인 소득기반을 제공함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진하기 위한 목적으로 지급되는 것으로, 65세 이상으로서 본인 및 배우자의‘소득평가액’과‘재산의 소득환산액’을 합산한‘소득인정액’이‘선정기준액’이하인 사람에게 지급되므로, 전체 노인가구의 소득·재산 수준과 생활실태 및 국가의 재정상황 등에 탄력적으로 대처하고, 상대적으로 높은 소득을 얻
고 사용·수익이 가능한 재산을 소유하고 있는 노인이 기초연금 수급자로 분류되는 것을 방지하기 위하여, 전문성을 가지는 행정부로 하여금‘소득’및‘재산’의 범위와‘소득평가액’과‘재산의 소득환산액’의 구체적인 산정방법을 정하도록 할 필요성이 있다.
또한‘소득’및‘재산’의 범위에는 노인의 안정적인 생활 영위에 기여할 수 있는 각종 소득과 재산이 포함될 것임을 예측할 수 있고,‘소득평가액’은 각종 소득을 합한 금액을 기준으로,‘재산의 소득환산액’은 각종 재산의 가액에 일정한 소득환산율을 적용하는 방식으로 산정될 것임을 짐작할 수 있으므로, 이 사건 소득인정액 조항이 포괄위임금지원칙에 위배된다고 보기는 어렵다.
2.사회적 변화에 대응한 입법수요의 급증과 종래의 형식적 권력분립주의로는 현대사회에 대응할 수 없다는 기능적 권력분립론 등을 감안하여 헌법 제40조와 헌법 제75조, 제95조의 의미를 살펴보면, 의회가 구체적으로 범위를 정하여 위임한 사항에 관하여는 당해 행정기관이 법정립의 권한을 갖게 되고, 이 경우 입법자는 규율의 형식도 선택할 수 있다 할 것이므로, 헌법이 명시하고 있는 법규명령의 형식이 아닌 행정규칙에 위임하더라도 이는 국회입법의 원칙과 상치되지 않는다. 다만, 행정규칙은 법규명령과 같은 엄격한 제정 및 개정절차를 요하지 아니하므로, 기본권을 제한하는 내용에 대해서는 법규명령에 위임함이 바람직하고, 부득이 고시와 같은 형식으로 위임을 할 때에는 적어도 전문적·기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 한정된다.
3.‘선정기준액’은 기초연금 수급자가 65세 이상인 사람 중 100분의 70 수준이 되도록 정해야 하는 것으로, 이는 전체 노인가구의 소득·재산 수준과 생활실태를 다양한 자료에 의해 파악한 다음 이를 통계화하여 분석하고 그밖에 물가상승률, 국가재정상황 등도 종합적으로 고려하여 전문적·기술적으로 판단할 수밖에 없는데 그러한 판단을 하려면 고도의 전문성이 필요하므로, 이러한 내용을 법규명령이 아닌 보건복지부 고시에 위임하는 것은 허용된다.
4.‘선정기준액’은 65세 이상인 사람 중 기초연금 수급자가 100분의 70 수준이 되는 범위에서 노인가구의 소득·재산수준과 생활실태, 물가상승률 및 국가의 재정상황 등을 고려하여 정해질 것임을
예측할 수 있으므로, 이 사건 선정기준액 조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다.
5.심판대상조항은 기초연금의 수급자 범위를‘소득평가액’과‘재산의 소득환산액’을 합산한‘소득인정액’을 기준으로 제한하고 있는바, 이는 한정된 재원으로 노인의 생활을 보호하고자 하는 기초연금의 입법목적을 위한 것으로 그 합리성을 인정할 수 있으므로, 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 볼 수 없다.
재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 이진성의 이 사건 선정기준액 조항에 대한 반대의견
헌법은 국회입법의 원칙을 천명하면서, 법률의 위임을 받아 발할 수 있는 법규명령으로 대통령령, 총리령과 부령 등을 한정적으로 열거하고 있으므로, 법률 또는 그 이하의 입법형식으로써 헌법에서 허용하고 있는 규율 형식 이외에 그에 대한 예외를 인정하여 고시와 같은 행정규칙에 입법사항을 위임할 수는 없다.‘선정기준액’은 기초연금 수급의 기준이 되는 금액으로서 그 내용에 따라 구체적인 기초연금 수급권의 발생 여부가 달라질 수 있으므로, 이는 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 입법사항에 속한다. 따라서 법률에서 이에 관한 사항을 위임할 때는 법규명령에 위임하여야 하는데, 이 사건 선정기준액 조항은 법규명령이 아닌 보건복지부장관이 정하여 고시하는 행정규칙에 직접 위임하고 있으므로, 헌법에 위반된다.
심판대상조문
기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1.～3. 생략
4.“소득인정액”이란 본인 및 배우자의 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 금액을 말한다. 이 경우 소득평가액과 재산의 소득환산액을 산정하는 소득 및 재산의 범위는 대통령령으로 정하고, 소득평가액과 재산의 소득환산액의 구체적인 산정방법은 보건복지부령으로 정한다.
기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정된 것) 제3조(기초연금 수급권자의 범위 등) ①기초연금은65세 이상인 사람으로서소득인정액이 보건복지부장관이 정하여
고시하는 금액(이하 “선정기준액”이라 한다) 이하인 사람에게 지급한다.
②～④ 생략
참조조문
헌법 제34조 제1항, 제2항
기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정된 것) 제1조(목적) 이 법은 노인에게 기초연금을 지급하여 안정적인 소득기반을 제공함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진함을 목적으로 한다.
기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정된 것) 제3조(기초연금 수급권자의 범위 등) ① 생략
② 보건복지부장관은 선정기준액을 정하는 경우 65세 이상인 사람 중 기초연금 수급자가 100분의 70 수준이 되도록 한다.
③ 생략
④선정기준액의기준,고시시기 및 적용기간 등은 대통령령으로 정한다.
기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정된 것) 제4조(국가와 지방자치단체의 책무)① 생략
② 국가와 지방자치단체는 제1항에 따라 필요한 비용을 부담할 수 있도록 재원(財源)을 조성하여야 한다. 이 경우 ｢국민연금법｣ 제101조 제1항에 따라 설치된 국민연금기금은 기초연금 지급을 위한 재원으로 사용할 수 없다.
③ 생략
구 기초연금법 시행령(2014. 6. 30. 대통령령 제25427호로 제정되고, 2015. 11. 30. 대통령령 제26684호로 개정되기 전의 것) 제2조(소득의 범위) ① ｢기초연금법｣(이하“법”이라한다) 제2조 제4호 후단에 따라 소득평가액을 산정하는 소득의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 근로소득 (이하 생략)
2. 사업소득 (이하 생략)
3. 재산소득 (이하 생략)
4.공적이전소득: ｢국민연금법｣, ｢공무원연금법｣, ｢군인연금법｣, ｢별정우체국법｣, ｢사립학교교직원 연금법｣, ｢산업재해보상보험법｣, ｢국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률｣, ｢북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률｣, ｢독립유공자예우에 관한 법률｣, ｢국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률｣, ｢고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률｣, ｢참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률｣과 그 밖에 보건복지부장관이 정하여 고시하는 법령에 따라 정기적으로 지급되는 각종 수당·연금·급여나 그 밖의 금품. 다만, 다음 각 목의 수당은 제외한다.
가. 생략
나. ｢국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률｣ 제14조, 제15조 및 제16조의 2에 따른 생활조정수당, 간호수당 및 무공영예수당
다. 생략
②본인 및 배우자가 1촌 이내의 직계비속이 소유하는 주택(주택가격이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액 이상인 경우에 한정한다)에 거주하는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 방법에 따라 산정된 금액은 소득으로 보아 제1항에 따른 소득의 범위에 포함한다.
구 기초연금법 시행령(2014. 6. 30. 대통령령 제25427호로 제정되고, 2015. 11. 30. 대통령령 제26684호로 개정되기 전의 것) 제3조(재산의 범위) ① 법 제2조 제4호 후단에 따라 재산의 소득환산액을 산정하는 재산의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 일반재산 (이하 생략)
2. 금융재산 (이하 생략)
3. 제1호 각 목 및 제2호 각 목에 해당하는 재산 중 2011년 7월 1일 이후 다른 사람에게 증여한 재산 또는 처분한 재산(재산을 처분한 금액으로 다른 재산의 구입, 부채의 상환, 의료비의 지급 등 본인 및 배우자를 위하여 소비한 사실이 입증된 경우는 제외한다)
② 생략
구 기초연금법 시행령(2014. 6. 30. 대통령령 제25427호로 제정되고, 2015. 11. 30. 대통령령 제26684호로 개정되기 전의 것) 제4조(선정기준액의 기준 등) ① 법 제3조 제1항에 따라 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액(이하“선정기준액”이라 한다)은 65세 이상인 사람 및 그 배우자(이하 이 조에서“노인가구”라 한다)의 소득·재산 수준과 생활실태, 물가상승률 등을 고려하여 산정한다.
②～⑤ 생략
구 기초연금법 시행규칙(2014. 6. 30. 보건복지부령 제238호로 제정되고, 2015. 12. 4. 보건복지부령 제370호로 개정되기 전의 것) 제2조(소득평가액 산정방식) ① ｢기초연금법｣(이하“법”이라 한다) 제2조 제4호 후단에 따른 소득평가액은 ｢기초연금법 시행령｣(이하“영”이라 한다) 제2조 제1항 각 호 및 같은 조 제2항의 소득을 합산한 금액에서 다음 각 호의 금액을 제외한 후 월 평균한 금액으로 한다.
1. 영 제2조 제1항 제1호에 따른 소득이 있는 경우로서 보건복지부장관이 법 제4조제3항에 따라 근로의욕이 저하되지 아니하도록 하기 위하여 필요하다고 인정하여 고시하는 금액
2.～14. 생략
② 생략
구 기초연금법 시행규칙(2014. 6. 30. 보건복지부령 제238호로 제정되고, 2015. 12. 4. 보건복지부령 제370호로 개정되기 전의 것) 제3조(재산가액의 산정) ① 영 제3조 제1항에 따른 재산의 가액은 법 제11조에 따른 조사일(이하“조사일”이라 한다)을 기준으로 다음 각 호의 구분에 따른 방법에 따라 산정한 가액으로 한다. 다만, 재산의 가액을 산정하기 어려운 경우에는 해당 재산의 종류 및 거래상황 등을 고려하여 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 산정한 가액으로 한다.
1.～10. 생략
② 생략
구 기초연금법 시행규칙(2014. 6. 30. 보건복지부령 제238호로 제정되고, 2015. 12. 4. 보건복지부령 제370호로 개정되기 전의 것) 제4조(재산의 소득환산액 산정방식) ① 법 제2조 제4호에 따른 재산의 소득환산액은 제1호 및 제2호를 더한 금액에서 제3호의 부채를 뺀 후(그 뺀 후의 금액이 0보다 작은 경우에는 0으로 한다) 제2항에 따른 재산의 소득환산율을 곱한 금액을 12로 나눈 금액과 제4호의 금액을 더한 금액으로 한다.
1. 제3조 제1항 제1호, 제2호 및 제4호부터 제9호(제4조 제1항 제4호 나목에 해당하는 금액은 제외한다)까지의 재산가액을 더한 금액에서 기본생활의 유지에 필요하다고 보건복지부장관이 정하여 고시하는 기본재산액을 뺀 금액(그 뺀 후의 금액이 0보다 작은 경우에는 0으로 한다)
2. 제3조제 1항 제10호의 재산가액에서 일상생활 유지에 기본적으로 필요한 최소한의 경비에 해당한다고 보건복지부장관이 인정하여 고시하는 금액을 뺀 금액(그 뺀 후의 금액이 0보다 작은 경우에는 0으로 한다)
3.～4. 생략
② 제1항에 따른 재산의 소득환산율은 100분의 5로 한다.
2. 헌재 2006. 12. 28. 2005헌바59 , 판례집 18-2, 601, 610, 611
5. 헌재 2005. 7. 21. 2004헌바2 , 판례집 17-2, 44, 54
당사자
청 구 인박○휘대리인 변호사 정희찬(해임)
당해사건서울행정법원 2014구합70075 보상금등지급신청기각 결정취소
주문
기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정된 것) 제2조 제4호 및 제3조 제1항 중‘기초연금을 소득인정액이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액
(이하“선정기준액”이라 한다) 이하인 사람에게 지급하도록 한 부분’은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
청구인은 2014. 7. 7. 서울특별시 마포구청장에게 기초연금의 지급을 신청하였으나, 마포구청장은 2014. 9. 5. 청구인의‘소득인정액’이‘2014년도 선정기준액’인 139만 2천 원을 초과한다는 이유로 청구인에 대하여 기초연금을 지급하지 아니한다는 결정을 하였다.
청구인은 서울행정법원에 위 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하고(서울행정법원 2014구합70075), 위 소송 계속 중 기초연금법 제2조 제4호 및 제3조 제1항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 2015. 4. 24. 기각되자(서울행정법원 2014아11004), 2015. 5. 11. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 기초연금법 제2조 제4호, 제3조 제1항 및 기초연금법 시행령 제2조 제1항 제4호에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하고 있다.
우선 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구에 있어 대통령령이나 부령은 그 대상이 될 수 없으므로(헌재 2001. 4. 26. 99헌바108 등), 기초연금법 시행령 제2조 제1항 제4호는 심판대상에서 제외한다. 또한 청구인은 기초연금법 제3조 제1항 중‘65세 이상인 사람’부분의 위헌성에 대하여는 전혀 언급하고 있지 않을 뿐만 아니라, 이 부분의 위헌 여부는 당해사건 재판의결론에 직접적인 영향을 미치지 아니하므로, 이 부분도 심판대상에서 제외한다.
따라서 이 사건 심판대상은 기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정된 것) 제2조 제4호(이하‘이 사건 소득인정액 조항’이라 한다) 및 제3조 제1항 중‘기초연금을소득인정액이보건복지부장관이정하여 고시하는금액(이하“선정기준액”이라한다)이하인 사람에게 지급하도록 한 부분’(이하‘이 사건 선정기준액 조항’이라 하고,‘이 사건 소득인정액 조항’과 통칭하여‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
[심판대상조항]
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
4.“소득인정액”이란 본인 및 배우자의 소득평가액과 재산의 소득환산액을
합산한 금액을 말한다. 이 경우 소득평가액과 재산의 소득환산액을 산정하는 소득 및 재산의 범위는 대통령령으로 정하고, 소득평가액과 재산의 소득환산액의 구체적인 산정방법은 보건복지부령으로 정한다.
제3조(기초연금 수급권자의 범위 등) ①기초연금은65세 이상인 사람으로서소득인정액이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액(이하 “선정기준액”이라 한다) 이하인 사람에게 지급한다.
[관련조항]
[별지] 기재와 같다.
3. 청구인의 주장 요지
심판대상조항은 구체적이고 명확한 범위를 정하지 아니한 채‘소득인정액’을 대통령령이나 보건복지부령으로,‘선정기준액’을 보건복지부장관 고시로 각 정하도록 포괄위임하고 있다.
이로 인하여 기초연금법 시행령과 시행규칙 등에서는,‘소득인정액’을 산정하는‘소득’에 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(이하‘국가유공자법’이라 한다)에 따른 보상금을 포함하고,‘소득인정액’을 산정하는‘재산’에 주거용 주택, 자가용 승용차, 자급용 농지 등 현금소득을 창출하지 않는 무수익재산을 포함하는 등 여러 불합리한 규정들을 두고 있다.
4. 판 단
가. 쟁점 정리
에 구체화된 사회보장적 성격의 급여이다. 그런데 심판대상조항은 기초연금을 65세 이상인 사람 중에서도 본인 및 배우자의‘소득평가액’과‘재산의 소득환산액’을 합산한‘소득인정액’이‘선정기준액’이하인 사람에게만 지급하도록 함으로써 인간다운 생활을 할 권리를 제한하고 있다.
따라서 이하에서는 청구인의 주장을 중심으로 심판대상조항이 헌법상 요건에 맞추어 기본권을 제한하고 있는지를 살펴본다.
(2)한편 청구인은, 심판대상조항이 국가유공자와 국가유공자가 아닌 사람, 무수익재산을 보유한 사람과 수익재산을 보유한 사람을 합리적 이유 없이 동일하게 취급함으로써 국가유공자와 무수익재산을 보유한 사람을 차별한다고도 주장한다. 그런데 위와 같은 내용들은 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부를 판단함에 있어 고려되는 사항이고, 심판대상조항이 그 자체로 고유한 차별의 문제를 불러온다고 볼 수는 없으므로, 이에 관하여는 별도로 판단하지 않는다.
나. 포괄위임금지 원칙 위반 여부
(1) 이 사건 소득인정액 조항
기초연금은 65세 이상으로서 본인 및 배우자의‘소득평가액’과‘재산의 소득환산액’을 합산한‘소득인정액’이‘선정기준액’이하인 사람에게 지급되는데(기초연금법 제2조 제4호, 제3조 제1항), 이 사건 소득인정액 조항은 이러한 기초연금 수급자를 정하는 기준이 되는‘소득평가액’과‘재산의 소득환산액’을 산정하는‘소득’및‘재산’의 범위를 대통령령에,‘소득평가액’과‘재산의 소득환산액’의 구체적인 산정방법을 보건복지부령에 각 위임하고 있는바, 이러한 위임이 헌법 제75조가 규정하는 위임입법의 한계, 즉 포괄위임금지 원칙에 위반
되는 것은 아닌지 문제된다.
이 사건 소득인정액 조항은 사회보장적 급여의 성격을 가지는 기초연금에 관련된 내용을 형성하는 규정이므로, 위임의 구체성·명확성의 요구가 상당 부분 완화된다.
(다) 기초연금은 노인에게 안정적인 소득기반을 제공함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진하기 위한 목적으로 지급된다. 다만, 기초연금법 제3조 제2항에서는 65세 이상인 사람 모두에게 기초연금을 지급하는 것이 아니라, 65세 이상인 사람 중 기초연금 수급자가 100분의 70 수준이 되도록 하고 있는데, 이는 기초연금의 재원이 순수하게 국가 및 지방자치단체의 재정만으로 한정되는 상황에서(기초연금법 제4조 제2항), 기초연금을 통한 생활안정이 더 필요하다고 할 수 있는 대상에게 기초연금을 우선적으로 지급하기 위한 것이다.
따라서 전체 노인가구의 소득·재산 수준과 생활실태 및 국가의 재정상황 등에 탄력적으로 대처하고, 상대적으로 높은 소득을 얻고 사용·수익이 가능
한 재산을 소유하고 있는 노인이 기초연금 수급자로 분류되는 것을 방지하기 위하여, 전문성을 가지고 있는 행정부로 하여금, 기초연금 수급요건의 기준이 되는‘소득’및‘재산’의 범위와‘소득평가액’과‘재산의 소득환산액’의 구체적인 산정방법을 정하도록 할 위임의 필요성이 있다. 특히 위와 같은 위임사항들 중에서도‘소득평가액’과‘재산의 소득환산액’의 구체적인 산정방법은 고도의 전문성과 기술성이 더 요구되는 영역이라 할 것이므로, 이는 대통령령보다는 사회보장 및 노인 관련 사무 등을 소관하는 보건복지부령으로 정하도록 하여 상황에 맞게 탄력적으로 대처할 필요성이 인정된다.
또한 이 사건 소득인정액 조항이 기초연금 수급자를 정하는 기준이 되는‘소득’및‘재산’의 범위와‘소득평가액’과‘재산의 소득환산액’의 산정방법을 구체적으로 정하지 아니하고 있다고 하더라도, 노인에게 안정적인 소득기반을 제공함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진하기 위한 기초연금 제도의 입법취지에다가 65세 이상인 사람 중 기초연금 수급자가 100분의 70 수준이 되도록 한 기초연금법 제3조 제2항의 내용, 그리고‘소득’,‘재산’,‘소득평가액’,‘재산의 소득환산액’의 문언적 의미 등을 종합적으로 고려하면, 우선 대통령령에 위임한‘소득’및‘재산’의 범위에는 노인의 안정적인 생활 영위에 기여할 수 있는 근로소득, 사업소득, 재산소득, 공적이전소득 등의 각종 소득과, 부동산, 자동차 등의 일반재산과 금융재산 등의 각종 재산이 포함될 것임을 예측할 수 있고, 그 구체적인 산정방법이 보건복지부령에 위임된‘소득평가액’이나‘재산의 소득환산액’도, 기초연금 지급여부의 결정 및 실시 등에 사용하기 위하여 산출되는 금액으로서, 각종 소득을 합한 금액을 기준으로 산정되거나(‘소득평가액’), 각종 재산의 가액에 일정한 소득환산율을 적용하는 방식으로 산정될 것임(‘재산의 소득환산액’)을 짐작할 수 있다.
뿐만 아니라, 국가유공자법에 따라 지급되는 보훈급여금 중 정기적으로 지급되는 보상금도 공적이전소득 중 하나로서 수급권자의 기본적인 생활보호를 위하여 지급되는 사회보장적 급여로서의 성질을 가지고 있다는 점(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216 참조), 주거용 자택, 자가용 자동차, 자경용 농지 등도 비록 현실적으로 현금소득을 창출하지 않는다고 하더라도 주거나 대중교통 이용, 식자재 구입 등에 필요한 추가적 비용 지출을 막아 그 소유자가 안정적인 생활을 영위하는 데 기여하는 재산이라는 점 등을 고려할 때, 국가유공자법상의 보상금이나 주거용 자택, 자가용 자동차, 자경용 농지 등도 기초연금 수급자를 정하는 기준이 되는‘소득’내지‘재산’에 포함될 수 있다는 점을 어느 정도 예
측할 수 있다 할 것이다.
(라) 따라서 이 사건 소득인정액 조항이 포괄위임금지 원칙에 위반된다고 보기는 어렵다.
(2) 이 사건 선정기준액 조항
(가) 이 사건 선정기준액 조항은“기초연금은 소득인정액이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액(이하“선정기준액”이라 한다) 이하인 사람에게 지급한다.”고 규정함으로써 기초연금 수급의 기준이 되는‘선정기준액’을 대통령령이나 부령이 아닌‘보건복지부장관 고시’로 정하도록 하고 있다.
다만 행정규칙은 법규명령과 같은 엄격한 제정 및 개정절차를 요하지 아니하므로, 재산권 등과 같은 기본권을 제한하는 내용에 대해서는 대통령령, 총리령, 부령 등 법규명령에 위임함이 바람직하고, 부득이 고시와 같은 형식으로 위임을 할 때에는 적어도 전문적·기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 한정된다 할 것이며, 이 때에도 포괄위임금지 원칙이 적용되어 반드시 구체적·개별적으로 한정된 사항에 대하여 행하여져야 한다(헌재 2006. 12. 28. 2005헌바59 참조).
(나) 이에 따라 먼저, 이 사건 선정기준액 조항의 위임사항인‘선정기준액’이 보건복지부장관 고시로 위임될 수 있는 사항인지를 본다.
기초연금법 제3조 제2항에 따르면‘선정기준액’은 기초연금 수급자가 65세 이상인 사람 중 100분의 70 수준이 되도록 정해야 하는 것으로, 이는‘선정기준액’을 먼저 정하여 이를 기준으로 수급자 범위를 정하는 방식이 아니라, 오히려 수급자 범위를 노인인구대비 비율로 먼저 정하고 역으로 이를 포괄하는‘선정기준액’을 산출하는 방식이다. 따라서‘선정기준액’을 정함에 있어서는 전체 노인가구의 소득·재산 수준과 생활실태를 다양한 자료에 의해 파악한 다음 이를 통계화하여 분석하고 그밖에 물가상승률, 국가재정상황 등도 종합적으로 고려하여 전문적·기술적으로 판단할 수밖에 없으며, 그러한 판단을 하
려면 고도의 전문성이 필요하므로, 이러한 내용을 법규명령이 아닌 보건복지부 고시에 위임하는 것은 허용된다.
다만 이 경우에도 포괄위임금지 원칙상 법률의 위임은 반드시 구체적·개별적으로 한정된 사항에 대하여 행하여져야 한다.
그런데 기초연금법 제3조 제2항은“보건복지부장관은 선정기준액을 정하는 경우 65세 이상인 사람 중 기초연금 수급자가 100분의 70 수준이 되도록 한다.”고 하여‘선정기준액’의 범위와 한계를 명시하고 있을 뿐만 아니라, 기초연금법 제3조 제4항은“선정기준액의 기준, 고시 시기 및 적용기간 등은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있고, 이에 따라 기초연금법 시행령 제4조 제1항은“법 제3조 제1항에 따라 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액은 65세 이상인 사람 및 그 배우자의 소득·재산 수준과 생활실태, 물가상승률 등을 고려하여 산정한다.”라고 규정하고 있는바, 이러한 규정들에다가 앞서 본 기초연금 제도의 취지 등을 종합하면, 이 사건 선정기준액 조항의 위임은 구체적·개별적으로 한정된 사항에 대하여 행하여진 것으로서, 보건복지부장관이 정하여 고시하는‘선정기준액’은 65세 이상인 사람 중 기초연금 수급자가 100분의 70 수준이 되는 범위에서 노인가구의 소득·재산수준과 생활실태, 물가상승률 및 국가의 재정상황 등을 고려하여 정해질 것임도 충분히 예측할 수 있다.
(다) 따라서 이 사건 선정기준액 조항 역시 포괄위임금지 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
다. 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부
(1) 심사기준
심판대상조항은 기초연금의 수급자 범위를‘소득평가액’과‘재산의 소득환산액’을 합산한‘소득인정액’을 기준으로 제한하면서, 국가유공자법에 따라 지급되는 보상금을‘소득’에서 명시적으로 제외하지 아니하고, 주거용 주택, 자가용 승용차, 자급용 농지 등 현금소득을 창출하지 않는 이른바 무수익재산도 소득환산의 대상이 되는‘재산’에서 명시적으로 제외하지 않고 있는바, 이로 인하여‘소득인정액’이 지나치게 높게 산정됨으로써 기초연금 수급대상에서 제외되는 사람에 대하여 헌법 제34조에 규정된 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 것은 아닌지를 살펴본다.
기초연금은 노인에게 안정적인 소득기반을 제공함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진하기 위한 목적으로 지급되는 것으로, 헌법규정만으로는 이를 실현할 수 없고, 법률에 의한 형성을 필요로 한다. 즉 기초연금수급
권의 구체적 내용인 수급요건·수급권자의 범위·급여금액 등은 법률에 의해서 비로소 확정된다.
이와 같이 사회적 기본권의 성격을 가지는 기초연금수급권은 법률에 의해서 구체적으로 형성되는 권리로서, 국가가 재정부담능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 폭넓은 입법형성의 자유가 인정된다(헌재 2005. 7. 21. 2004헌바2 참조).
따라서 심판대상조항이 헌법 제34조의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였는지 여부는 입법자에게 부여된 입법형성권이 명백히 일탈되었는지 여부에 달려 있다 할 것이다.
(2) 판단
(가) 기초연금은 65세 이상인 노인의 생활안정과 복리향상을 위하여 지급되는 것으로 순수하게 국가 및 지방자치단체의 재정만으로 충당되므로, 한정된 재원으로 노인의 생활을 보호하고자 하는 입법목적을 충실히 하기 위하여 기초연금의 수급요건을 일정한 기준에서 제한할 수 있다. 이와 같이 수급요건을 제한함에 있어, 일정한 소득을 얻고 있거나 재산을 소유한 자는 그와 같은 소득이나 재산의 처분 및 사용·수익을 통하여 생계유지를 도모할 수도 있으므로,‘소득평가액’과‘재산의 소득환산액’을 합산한‘소득인정액’을 기준으로 기초연금 수급자를 결정하는 것은 노인의 생활안정이라는 기초연금의 입법취지 등을 고려할 때 그 합리성을 충분히 인정할 수 있다.
(나) 국가유공자에 대한 보상금은 생명 또는 신체의 손상이라는 특별한 희생에 대한 국가보상적 내지 국가보훈적 성격을 지니면서 수급권자의 기본적인 생활을 보호하기 위하여 지급되는 사회보장적 성격의 급여이고, 기초연금 역시 노인의 생활안정을 위하여 지급되는 것이다. 따라서 심판대상조항에서 국가유공자에 대한 보상금을‘소득’에서 명시적으로 제외하지 아니하였다고 하더라도, 이는 수급권자의 생활안정을 위하여 지급되는 것으로서 기초연금과 같은 목적으로 지급되는 것이므로, 기초연금을 지급할 필요가 있는지 여부를 판단함에 있어서 이를 고려하는 것은 합리적이라고 할 것이다. 뿐만 아니라, 심판대상조항의 위임을 받아 제정된 기초연금법 시행령 제2조 제4호 단서는 국가유공자법에 따른 수당 중에서도 생활조정수당, 간호수당 및 무공영예수당은 기초연금 수급자를 정하는 기준이 되는‘소득’에서 제외함으로써, 생계가 특히 곤란하거나, 상이정도가 심하여 다른 사람의 보호 없이는 활동이 어렵거나 또는 무공의 영예를 예우하여야 할 국가유공자는 특별히 배려하고 있으므
로, 심판대상조항이 국가유공자의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한 것이라고 보기는 어렵다.
(다) 또한 보유한 재산 중에서 주거용 주택, 자가용 자동차, 자경용 농지 등은 비록 그 자체로 현금소득을 창출하지는 아니하더라도, 위와 같은 재산의 사용만으로도 기초적인 생활을 영위하는 데 어느 정도 기여할 수 있고, 이러한 재산의 처분 등을 통하여도 생활안정을 도모할 수 있다. 뿐만 아니라 기초연금법 시행규칙 제4조는 이러한 재산의 가액 전부를 소득환산액으로 산정하는 것이 아니라, 재산가액에서 기본생활의 유지에 필요하다고 보건복지부장관이 정하여 고시하는 기본재산액 등을 공제한 금액을 소득환산액으로 산정하도록 하고 있는바, 이러한 점들을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항에서 주거용 주택, 자가용 자동차, 자경용 농지 등을‘재산’에서 명시적으로 제외하지 아니하였다고 하여 위와 같은 재산을 보유한 사람의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한 것이라고 보기도 어렵다.
5. 결 론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같이 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 이진성의 이 사건 선정기준액 조항에 대한 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 이진성의 이 사건 선정기준액 조항에 대한 반대의견
우리는 심판대상조항 중 이 사건 선정기준액 조항이 헌법상 위임입법의 형식을 갖추지 못하여 위헌이라고 생각하므로, 다음과 같이 의견을 밝힌다.
중앙선거관리위원 회규칙 등을 한정적으로 열거하고 있다. 따라서 법률 또는 그 이하의 입법형식으로써 헌법에서 허용하고 있는 규율 형식 이외에 그에 대한 예외를 인정하여 고시와 같은 행정규칙에 입법사항을 위임할 수는 없다.
그런데 이 사건 선정기준액 조항은“기초연금은 65세 이상인 사람으로서 소득인정액이 보건복지부장관이 정하여고시하는금액(이하“선정기준액”이라한다) 이하인사람에게지급한다.”고규정함으로써,‘선정기준액’을 보건복지부장관 고시로 정하도록 직접 위임하고 있다.
‘선정기준액’은 기초연금 수급의 기준이 되는 금액으로서 그 내용에 따라 구체적인 기초연금 수급권의 발생 여부가 달라질 수 있으므로, 이는 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 입법사항에 속하고, 따라서 법률에서 이에 관한 사항을 위임할 때는 그 위임이 허용된 대통령령이나 총리령·부령 등 법규명령에 위임하여야 한다.
다수의견은, 헌법이 예정하는 위 위임 형식을 예시적인 것으로 본 뒤,‘선정기준액’을 정함에 있어서는 고도의 전문성이 필요하다는 점을 들어 법률이 법규명령에 위임하지 아니하고 바로 행정규칙에 위임하는 것도 허용된다고 보고 있다. 그러나 전문적·기술적 영역에 관하여 법규명령이 아닌 행정규칙에 위임하여 탄력적 대응이 필요하다는 요청은 헌법상 허용된 위임의 단계를 밟더라도 충분히 해결할 수 있다. 즉 법률에서 곧바로 행정규칙에 편의적으로 위임함으로써가 아니라 법률이 헌법에 정하여진 법규명령에 대하여 위임을 하고, 다시 법규명령이 구체적 범위를 정하여 행정규칙에 위임하는 형식을 갖춤으로써 헌법적 결단에 충실하면서도 국가의 적극적 기능을 확보할 수 있는 것이다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 서기석 조용호
별지
[별지] 관련조항
제1조(목적) 이 법은 노인에게 기초연금을 지급하여 안정적인 소득기반을 제공함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진함을 목적으로 한다.
제3조(기초연금 수급권자의 범위 등)
② 보건복지부장관은 선정기준액을 정하는 경우 65세 이상인 사람 중 기초연금 수급자가 100분의 70 수준이 되도록 한다.
④선정기준액의기준,고시시기 및 적용기간 등은 대통령령으로 정한다.
제4조(국가와 지방자치단체의 책무)
② 국가와 지방자치단체는 제1항에 따라 필요한 비용을 부담할 수 있도록 재원(財源)을 조성하여야 한다. 이 경우 ｢국민연금법｣ 제101조 제1항에 따라 설치된 국민연금기금은 기초연금 지급을 위한 재원으로 사용할 수 없다.
제2조(소득의 범위) ① ｢기초연금법｣(이하“법”이라 한다) 제2조 제4호 후단에 따라 소득평가액을 산정하는 소득의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 근로소득 (이하 생략)
2. 사업소득 (이하 생략)
3. 재산소득 (이하 생략)
4.공적이전소득: ｢국민연금법｣, ｢공무원연금법｣, ｢군인연금법｣, ｢별정우체국법｣, ｢사립학교교직원 연금법｣, ｢산업재해보상보험법｣, ｢국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률｣, ｢북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률｣,｢독립유공자예우에 관한 법률｣, ｢국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률｣,｢고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률｣, ｢참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률｣과 그 밖에 보건복지부장관이 정하여 고시하는 법령에 따라 정기적으로 지급되는 각종 수당·연금·급여나 그 밖의 금품. 다만, 다음 각 목의 수당은 제외한다.
가. (생략)
나. ｢국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률｣ 제14조, 제15조 및 제16조의 2에 따른 생활조정수당, 간호수당 및 무공영예수당
다. (생략)
②본인 및 배우자가 1촌 이내의 직계비속이 소유하는 주택(주택가격이 보
건복지부장관이 정하여 고시하는 금액 이상인 경우에 한정한다)에 거주하는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 방법에 따라 산정된 금액은 소득으로 보아 제1항에 따른 소득의 범위에 포함한다.
제3조(재산의 범위) ① 법 제2조 제4호 후단에 따라 재산의 소득환산액을 산정하는 재산의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 일반재산 (이하 생략)
2. 금융재산 (이하 생략)
3. 제1호 각 목 및 제2호 각 목에 해당하는 재산 중 2011년 7월 1일 이후 다른 사람에게 증여한 재산 또는 처분한 재산(재산을 처분한 금액으로 다른 재산의 구입, 부채의 상환, 의료비의 지급 등 본인 및 배우자를 위하여 소비한 사실이 입증된 경우는 제외한다)
제4조(선정기준액의 기준 등) ① 법 제3조 제1항에 따라 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액(이하“선정기준액”이라 한다)은 65세 이상인 사람 및 그 배우자(이하 이 조에서“노인가구”라 한다)의 소득·재산 수준과 생활실태, 물가상승률 등을 고려하여 산정한다.
제2조(소득평가액 산정방식) ① ｢기초연금법｣(이하“법”이라 한다) 제2조 제4호 후단에 따른 소득평가액은 ｢기초연금법 시행령｣(이하“영”이라 한다) 제2조 제1항 각 호 및 같은 조 제2항의 소득을 합산한 금액에서 다음 각 호의 금액을 제외한 후 월 평균한 금액으로 한다.
1. 영 제2조 제1항 제1호에 따른 소득이 있는 경우로서 보건복지부장관이 법 제4조제3항에 따라 근로의욕이 저하되지 아니하도록 하기 위하여 필요하다고 인정하여 고시하는 금액
2.～14. (생략)
제3조(재산가액의 산정) ① 영 제3조 제1항에 따른 재산의 가액은 법 제11조에 따른 조사일(이하“조사일”이라 한다)을 기준으로 다음 각 호의 구분에 따른 방법에 따라 산정한 가액으로 한다. 다만, 재산의 가액을 산정하기 어려운 경우에는 해당 재산의 종류 및 거래상황 등을 고려하여 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 산정한 가액으로 한다. (이하 생략)
제4조(재산의 소득환산액 산정방식) ① 법 제2조 제4호에 따른 재산의 소득환산액은 제1호 및 제2호를 더한 금액에서 제3호의 부채를 뺀 후(그 뺀 후의
금액이 0보다 작은 경우에는 0으로 한다) 제2항에 따른 재산의 소득환산율을 곱한 금액을 12로 나눈 금액과 제4호의 금액을 더한 금액으로 한다.
1. 제3조 제1항 제1호, 제2호 및 제4호부터 제9호(제4조 제1항 제4호 나목에 해당하는 금액은 제외한다)까지의 재산가액을 더한 금액에서 기본생활의 유지에 필요하다고 보건복지부장관이 정하여 고시하는 기본재산액을 뺀 금액(그 뺀 후의 금액이 0보다 작은 경우에는 0으로 한다)
2. 제3조제 1항 제10호의 재산가액에서 일상생활 유지에 기본적으로 필요한 최소한의 경비에 해당한다고 보건복지부장관이 인정하여 고시하는 금액을 뺀 금액(그 뺀 후의 금액이 0보다 작은 경우에는 0으로 한다)
3.～4. (생략)
② 제1항에 따른 재산의 소득환산율은 100분의 5로 한다.