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판시사항
1.공무원에게 직무의 내외를 불문하고 품위유지의무를 부과하고, 품위손상행위를 공무원 대한 징계사유로 규정한 국가공무원법(2008.3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제63조 및 제78조 제1항 제3호(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
2.이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
1.‘품위’등 용어의 사전적 의미가 명백하고, 대법원은 공무원이 유지하여야 할 품위에 관하여‘주권자인 국민의 수임자로서 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품’을 말한다고 판시하고 있는바, 위와 같은 입법취지, 용어의 사전적 의미 및 법원의 해석 등을 종합할 때 이 사건 법률조항이 공무원 징계사유로 규정한 품위손상행위는‘주권자인 국민으로부터 수임받은 공무를 수행함에 손색이 없는 인품에 어울리지 않는 행위를 함으로써 공무원 및 공직 전반에 대한 국민의 신뢰를 떨어뜨릴 우려가 있는 경우’를 일컫는 것으로 해석할 수 있고, 그 수범자인 평균적인 공무원은 이를 충분히 예측할 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
2.이 사건 법률조항은 국민으로부터 공무를 수탁하여 국민전체를 위해 근무하는 공무원의 지위를 고려하여 공무원에게 높은 도덕성과 신중함을 요구하고, 공무원 개인 및 공직 전반에 대한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 직무 외 영역에서도 공무원에게 품위유지의무를 부과하고 있으며 이를 위반 시 징계사유로 삼고 있다. 그런데 공무원 개인 및 공직 전반에 대한 국민의 신뢰는 공무원의 직무 외의 영
역에서도 형성될 수 있고 국민의 신뢰에 영향을 미칠 수 있는 공무
원의 행위 유형은 다양하게 나타날 수 있으므로, 공무원의 직무와 관련된 사유에 한하여 징계사유로 규정하거나 품위손상행위의 유형을 구체적으로 열거하여 징계사유로 규정하는 방식에 의해서는 입법목적을 달성하기에 불충분하다. 나아가 어떠한 공무원의 행위가 품위손상행위에 해당한다 하더라도 징계양형의 단계에서 구체적·개별적으로 평가되어 각각 다른 징계처분이 내려질 수 있고, 해당 공무원에게는 징계처분에 대한 불복의 기회가 보장되어 있다. 따라서 이 사건 법률조항으로 인한 공무원의 기본권 제한을 최소화하기 위한 장치들이 마련되어 있어, 이 사건 법률조항이 공무원의 일반적 행동의 자유를 과도하게 제한한다고 보기 어려우므로, 과잉금지원칙에 위배되지 아니한다.
심판대상조문
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제63조(품위 유지의 의무) 공무원은 직무의 내외를 불문하고 그 품위가 손상되는 행위를 하여서는 아니 된다.
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제78조(징계 사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.
1.～2. 생략
3. 직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때
②～④ 생략
참조조문
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제78조(징계 사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.
1. 이 법 및 이 법에 따른 명령을 위반한 경우
2. 직무상의 의무(다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함한다)를 위반하거나 직무를 태만히 한 때
3. 생략
②～④ 생략
국가공무원법(2008. 12. 31. 법률 제9296호로 개정된 것) 제79조(징계의 종류) 징계는 파면·해임·강등·정직(停職)·감봉·견책(譴責)으로 구분한다.
당사자
청 구 인이○영대리인 변호사 이민석
당해사건서울행정법원 2013구합16043 징계처분취소
주문
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제63조 및 제78조 제1항 제3호는 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가.청구인은 1982. 3. 6. 경찰공무원으로 임용되어 서울○○경찰서 ○○파출소에서 근무하였던 사람으로서, 공상을 입은 경찰·소방공무원들의 처우개선 및 지원을 목적으로 설립된 사단법인 ○○후원연합회(이하‘○○후원회’라 한다)의 설립자이다.
나. 청구인은 2012. 9. 20. 공상자후원회 사무실에서 위 사무실 이전을 제지할 의도로 출입문에 경고문을 부착하고 사무실 출입을 못하게 함으로써 위력으로 업무집행을 방해하였다는 범죄사실로 벌금 50만 원의 약식명령을 받았다(서울남부지방법원 2012고약13489).
다.서울남부지방검찰청 검사장은 청구인에 대한 약식명령 청구 사실을 서울○○경찰서장에 통보하였고, 서울○○경찰서장은 청구인의 행위가 국가공무원법상 성실의무와 품위유지의무에 위배된다는 이유로 징계의결을 요구한 후 2012. 10. 25. 서울○○경찰서 경찰공무원 보통징계위원회의 결정에 따라 청구인에게 감봉 2월의 징계처분을 하였다.
라. 청구인은 소청심사위원회에 위 감봉 2월의 징계처분의 취소를 구하는 소청심사를 청구하여 2013. 3. 20. 징계사유는 인정되나 징계양정에 감경할 사정이 있음을 이유로 감봉 2월의 징계처분을 견책의 징계처분으로 변경하는 결정을 받았다(이하 위와 같이 견책으로 감경된 징계처분을‘이 사건 처분’이라 한다).
마. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하고(서울행정법원 2013구합16043) 그 소송 계속 중 국가공무원법 제63조 및 제78조 제1항 제3호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2013. 11. 15. 기각되자(서울행정법원 2013아3032), 2013. 12. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 이 사건 처분의 근거법령으로서 청구인이 그 위헌성을 주장하는 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제63조 및 제78조 제1항 제3호(이하 통칭하여‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이며, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제63조(품위 유지의 의무) 공무원은 직무의 내외를 불문하고 그 품위가 손상되는 행위를 하여서는 아니 된다.
제78조(징계 사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.
3. 직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때
[관련조항]
제78조(징계 사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.
1. 이 법 및 이 법에 따른 명령을 위반한 경우
2. 직무상의 의무(다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함한다)를 위반하거나 직무를 태만히 한 때
3. (생략)
제79조(징계의 종류) 징계는 파면·해임·강등·정직(停職)·감봉·견책(譴責)으로 구분한다.
3. 청구인의 주장
이 사건 법률조항의‘품위가 손상되는 행위’,‘체면 또는 위신을 손상하게 하는 행위’는 가치개념으로서 어떠한 행위에 여기에 해당하는지 객관적으로 특정하거나 예측할 수 없게 하고, 공무원에 대한 징계사유를 지나치게 광범위하게 규정하여 직무와 관련 없는 사적 영역에서의 행위도 징계사유로 삼을 수 있도록 하고 있으므로 명확성원칙 및 과잉금지원칙에 위배된다.
4. 판 단
가. 공무원의 지위와 책임
(1) 공무원의 지위
헌법 제7조 제1항은“공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다.”고 하여 공무원의 지위와 책임을 규정하고 있다. 공무원은 특정인이나 특정집단의 이익만을 대표하여서는 아니 되고 국민전체의 이익을 위하여 봉사해야 하며, 헌법과 법률에 따라 그 직무를 성실히 수행하여야 할 책임이 있다. 공무원의 헌법상 책무를 실현하기 위하여 국가공무원법은 공무원에게 법령준수의무와 성실의무(제56조), 직무상 명령 복종의무(제57조), 직장이탈금지(제58조), 친절공정의무(제59조),청렴의무(제61조),품위유지의무(제63조), 영리업무금지 및 겸직금지(제64조) 등의 여러 의무를 부과하고 있으며, 그 의무위반행위 및 직무태만행위에 대하여 징계책임을 추궁하고 있다. 또한 모든 국가작용은 현실적으로 공무원 개개인을 통하여 이루어지므로 공무원이 수행하는 국가작용의 궁극적 목표를 효과적으로 달성하기 위하여는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰가 그 바탕이 되어야 한다(헌재 2005. 9. 29. 2003헌바52 ; 헌재 2011. 12. 29. 2009헌바282 참조).
한편 공무원은 공직자인 동시에 국민의 한 사람이기도 하므로, 공무원은 공인으로서의 지위와 사인으로서의 지위, 국민전체에 대한 봉사자로서의 지위와 기본권을 향유하는 기본권주체로서의 지위라는 이중적 지위를 가진다. 따라서 공무원이라고 하여 기본권이 무시되거나 경시되어서는 안 되지만, 공무원의 신분과 지위의 특수성상 공무원에 대해서는 일반 국민에 비해 보다 넓고 강한 기본권 제한이 가능하게 된다(헌재 2012. 3. 29. 2010헌마97 ).
(2) 공무원 징계사유 및 징계양정
국가공무원법상의 징계는 공무원의 성실한 직무수행을 담보하고 공무수행에 대한 국민의 신뢰를 보장하기 위하여 공무원의 의무위반행위가 있는 경우 해당 공무원의 신분 또는 신분상 이익을 박탈·제한하는 행정적 제재로서(헌
재 2015. 2. 26. 2012헌바435 참조), 파면, 해임, 강등, 정직, 감봉, 견책의 6종으로 규정되어 있다(제79조).
징계사유로는 ① 국가공무원법 및 같은 법에 따른 명령을 위반한 경우, ② 직무상의 의무(국가공무원법 외의 다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함)를 위반하거나 직무를 태만히 한 때, ③ 직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때가 규정되어 있는데(제78조 제1항), 징계사유에 해당하는 행위가 있더라도 징계권자가 그에 대하여 징계처분을 할 것인지, 어떠한 종류의 징계를 할 것인지에 대해서는 원칙적으로 징계권자의 재량에 맡겨져 있다. 다만 그 재량권의 행사가 징계권을 부여한 목적에 반하거나, 징계사유로 삼은 비행의 정도에 비하여 균형을 잃은 과중한 징계처분을 선택함으로써 비례원칙에 위반하거나 또는 합리적인 사유 없이 같은 정도의 비행에 대하여 일반적으로 적용하여 온 기준과 어긋나게 공평을 잃은 징계처분을 선택함으로써 평등원칙에 위반한 경우에는 그 징계처분은 재량권의 한계를 벗어난 것으로 위법하다고 판단될 수 있다(대법원 1985. 1. 29. 선고 84누516 판결; 대법원 1999. 11. 26. 선고 98두6951 판결 참조).
나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 명확성원칙 위배 여부
(가) 명확성원칙의 의의와 판단기준
청구인은 이 사건 법률조항의 품위, 체면 또는 위신, 손상 등의 개념이 모호하고 어떠한 행위가 이에 해당하는지 예측하기 불가능하다고 주장하므로, 이 사건 법률조항이 명확성원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.
명확성원칙이란 민주주의와 법치주의의 원리에 기초하여 모든 기본권제한 입법에 요구되는 원칙으로서, 어떠한 법규범이 명확성원칙에 반하는지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부와 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부를 기준으로 판단할 수 있다. 그런데 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로파악할 수 있는 해석기준을 얻을수있는지여부에달려있다(헌재2010.10.28.
그리고 수범자에 대한 행위규범으로서의 법령이 명확하여야 한다는 것은 일반 국민 누구나 그 뜻을 명확히 알게 하여야 한다는 것을 의미하지는 않고, 사회의 평균인이 그 뜻을 이해하고 위반에 대한 위험을 고지받을 수 있을 정도면 충분하며, 일정한 신분 내지 직업 또는 지역에 거주하는 사람들에게만 적용되는 법령의 경우에는 그 사람들 중의 평균인을 기준으로 하여 판단하여야 한다(헌재 2012. 2. 23. 2009헌바34 ).
(나) 이 사건 법률조항에 대한 판단
이 사건 법률조항은 국민으로부터 공무를 수탁하여 국민전체를 위해 근무하는 공무원의 지위를 고려할 때 공무원의 품위손상행위는 공무원 본인은 물론 공직사회 전체에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있으므로, 공무원에게 직무와 관련된 부분은 물론 사적인 부분에 있어서도 건실한 생활을 할 것을 요구함으로써 공무원 개인 및 공직 전반에 대한 국민의 신뢰를 확보하기 위한 것이다.
사전적으로‘품위(品位)’란 사람이 갖추어야 할 위엄이나 기품 또는 사물이 지닌 고상하고 격이 높은 인상을,‘체면(體面)’이란 남을 대하기에 떳떳한 도리나 얼굴을,‘위신(威信)’이란 위엄과 신망을 각각 의미한다.
대법원은 국가공무원법 제63조에서 규정한 공무원이 유지하여야 할‘품위’의 의미에 관하여,‘주권자인 국민의 수임자로서 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품’을 말한다고 판시하고(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두20079 판결; 대법원 1998. 2. 27. 선고 97누18172 판결 참조), 국가공무원법 제78조 제1항 제3호 소정의 징계사유인‘직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때’라 함은 같은 법 제63조에서 정한 공무원의 품위유지의무에 반하는 것으로, 주권자인 국민의 수임자로서 또는 국민에의 봉사자인 직책을 다하는 공직자로서 공직의 체면, 위신을 손상하는데 직접적인 영향이 있는 행위를 한 때를 말한다고 판시하고 있다(대법원 1985. 4. 9. 선고 84누654 판결 참조).
위와 같은 입법취지, 용어의 사전적 의미 및 법원의 해석 등을 종합해 보면, 이 사건 법률조항이 정한 공무원 징계사유로서 품위손상행위는 공무원이 주권자인 국민으로부터 수임받은 공무를 수행함에 손색이 없는 인품에 어울리지 않는 행위를 함으로써 공무원 및 공직 전반에 대한 국민의 신뢰를 떨어뜨릴 우려가 있는 경우를 일컫는 것으로 해석할 수 있다.
그리고 구체적으로 어떠한 행위가 여기에 해당하는지는 위 법률조항의 수범자인 평균적인 공무원을 기준으로 판단하여야 하는데, 공무원은 그 채용이나 임용 과정에서 능력의 실증뿐만 아니라 높은 수준의 도덕적·윤리적 소양을 갖출 것이 요구되는 자들이므로, 청구인을 포함한 평균적인 공무원은 품위를 손상하는 행위가 무엇인지 충분히 예측할 수 있다.
그렇다면 이 사건 법률조항의 해석이 불명확하여 수범자에게 행동지침을 제공하지 못한다거나 법 집행자에게 자의적인 법해석이나 법집행을 허용하고 있다고 할 수 없으므로, 이 사건 법률조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
(2) 과잉금지원칙 위배 여부
(가) 쟁점
청구인은 이 사건 법률조항이 공무원에게 직무 내의 영역에서뿐만 아니라 직무 외의 영역에서까지 품위유지의무를 부과하고 그와 같은 의무 위반 시 이를 징계 사유로 규정하여 공무원에 대한 징계사유의 범위를 지나치게 광범위하게 규정하고 있다고 주장하므로, 이 사건 법률조항이 공무원의 직무 외의 사적인 행위를 제한함으로써 과잉금지원칙에 반하는지 여부가 문제된다.
(나) 판단
1) 이 사건 법률조항은 국민으로부터 널리 공무를 수탁하여 국민전체를 위해 근무하는 공무원의 지위를 고려하여 공무원에게 보다 높은 도덕성과 신중함을 요구하고 공무원 및 공직에 대한 국민의 신뢰를 보호하기 위한 것이다. 공무원이 수행하는 국가작용의 궁극적 목표를 효과적으로 달성하기 위해서는 이러한 국민의 신뢰가 바탕이 되어야 하므로, 이 사건 법률조항이 추구하는 목적은 그 정당성이 인정된다. 그리고 직무의 내외를 불문하고 공무원에게 품위유지의무를 부과하고, 품위를 손상하는 행위를 공무원 징계사유로 규정한 것은 위와 같은 목적 달성을 위한 적절한 수단에 해당한다.
2) 공무원이나 공직의 공정성, 도덕성에 대한 국민의 신뢰는 공무원의 직무와 관련 없는 행위에 의해서도 형성될 수 있으므로, 공무원의 직무와 관련된 사유에 한해 징계사유로 삼는 것만으로는 이 사건 법률조항이 달성하고자 하는 입법목적을 달성하기 어렵다. 또한 공무원의 공직수행의 공정성에 의문을 품게 하는 행위는 그 태양이 매우 다양하게 나타날 수 있으므로, 행위태양을 구체적으로 특정하거나 유형화하여 한정적으로 규정하는 방법으로는 이 사건 법률조항이 추구하는 입법목적을 달성하기에 충분하지 아니하다.
이 사건 법률조항이 징계사유로 삼고 있는 품위손상행위의 태양이나 유형
은 다양하게 나타날 수 있으나, 개별적·구체적인 사정들은 징계양형 단계에서 고려될 수 있다. 즉, 징계사유가 있는 것으로 인정된다 하더라도 징계양형의 단계에서 구제척인 비위의 내용과 정도, 그 경위 내지 동기, 문제된 행위가 행정조직 및 국민에 끼치는 영향력의 정도, 행위자의 직위 및 수행직무의 내용, 평소의 소행과 직무성격, 징계처분으로 인한 불이익의 정도 등 여러 가지 사정을 고려하여 각각 다른 효과를 가지는 다른 징계처분이 내려질 수 있다. 나아가 국가공무원법 등에서는 징계처분을 받는 공무원의 기본권 제한을 최소화하기 위하여 징계권자와 별도의 기관인 징계위원회에서 징계를 의결하게 하고, 징계처분이 내려진 후에도 소청심사나 행정소송 등의 불복절차를 마련하고 있으며, 징계의결이나 소청심사 각각의 절차에서 해당공무원의 진술권을 보장하는 등의 장치를 마련하고 있다(제13조, 제16조, 제81조 등).
위와 같은 점들을 종합해 볼 때 이 사건 법률조항은 국민의 기본권을 제한함에 있어 피해를 최소화해야 한다는 원칙에 위배되지 아니한다.
3) 이 사건 법률조항으로 인하여 공무원이 직무 외의 행위를 함에 있어 일정한 제한을 받게 된다 하더라도 그로 인한 공무원의 불이익보다 공직에 대한 국민의 신뢰를 보호하고 공무원의 높은 도덕성과 책임성을 확보한다는 공익이 현저히 크므로, 이 사건 법률조항은 법익의 균형성도 유지하고 있다.
4)그렇다면 이 사건 법률조항은 공무원의 일반적 행동의 자유를 과도하게 제한한다고 볼 수 없으므로 과잉금지원칙에 위배되지 아니한다.
(3) 그 밖의 주장에 대한 판단
그러나 국가공무원법 제63조는 공무원은 직무의 내외를 불문하고‘그’품위가 손상되는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 제78조 제1항 제3호는‘직무의 내외를 불문하고“그”체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때’를 공무원 징계사유로 규정하고 있는바, 위와 같은 명문의 규정형식이나 앞서 본 바와 같은 입법취지 등을 고려할 때 이 사건 법률조항의‘그’는‘공무원으로서의’를 의미하는 것으로 해석된다. 따라서 이 사건 법률조항이 다른 법령에서와 달리 특별히 징계사유를 광범위하게 규정하고 있다고 보기도 어려우므로, 청
구인의 위와 같은 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호