에스에이치공사 (소송대리인 법무법인 강서 담당변호사 원용복)

한국자산관리공사 (소송대리인 법무법인 푸른 담당변호사 홍진원 외 1인)

2011. 7. 21.

서울행정법원 2010. 10. 28. 선고 2010구합4957 판결

1. 원고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2009. 11. 2. 원고에 대하여 한, ① 서울 은평구 진관동 (지번 1 생략) 하천 753㎡ 외 41필지(구체적인 내역은 별지 토지 목록 기재와 같다) 중 사용면적 10,850㎡에 대한 사용료 2,118,025,980원의 부과처분, ② 같은 동 (지번 2 생략) 대 34㎡의 점유면적 34㎡에 대한 변상금 15,147,070원의 부과처분, ③ 같은 동 (지번 3 생략) 임야 32㎡의 점유면적 32㎡에 대한 변상금 988,050원의 부과처분을, 각 취소한다.

2. 항소취지

제1심 판결 중 아래에서 취소를 구하는 부분에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다. 피고가 2009. 11. 2. 원고에 대하여 한, (i) 서울 은평구 지관동 (지번 1 생략) 외 41필지(구체적인 내역은 별지 토지 목록 기재와 같다) 중 사용면적 10,850㎡에 대한 사용료 2,118,025,980원의 부과처분, (ii) 같은 동 (지번 2 생략) 대 34㎡의 점유면적 34㎡에 대한 변상금 15,147,070원의 부과처분 중 13,580,130원 부분을 각 취소한다.

(원고는 당초 청구취지 기재 각 처분의 취소를 구하였고, 제1심 법원은 그 중 위 ② 처분 중 변상금 13,580,130원을 초과하는 부분과 위 ③ 처분의 취소를 구하는 부분을 인용하고 원고의 나머지 청구를 기각하였는데, 이에 대하여 피고는 항소하지 아니하고 원고만이 패소 부분에 대하여 항소하였으므로, 이 법원의 심판범위는 청구취지 기재 ① 처분의 취소를 구하는 부분과 ② 처분 중 13,580,130원 부분의 취소를 구하는 부분에 한정된다.)

1. 처분의 경위

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제3쪽 제8행에서 인용하는 제1심 판결의 별지 목록을 이 판결의 별지 ‘토지 목록’(각 필지별로 ‘사용면적’을 추가하고, 순번 제29번의 “(지번 4 생략)”을 “(지번 5 생략)”로 고침)으로 고치고, 제3쪽 제16행의 “이 사건 토지들을 협의매수하였다”를 “이 사건 ①토지 중 무상귀속으로 처리되지 않은 10,850㎡ 부분과 이 사건 ②, ③토지를 각 협의매수하였다”로 고치는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제1항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 이 사건 ①처분에 대한 주장

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제4쪽 제7행 및 제19행, 제5쪽 제6행 및 제16행, 제6쪽 제5행의 각 “이 사건 ①토지”를 각 “이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡”로 고치고, 제4쪽 제13행의 “그 현실적인 이용 상황이” 앞에 “이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡의”를 추가하며, 제6쪽 제1행의 “이 사건 ①토지의”부터 제2행의 “적용하였다“까지 부분을 ”이 사건 ①토지 중 서울 은평구 진관동 (지번 6 생략) 하천 240㎡의 사용면적 222㎡ 중 200㎡에 대한 사용료를 산정함에 있어 2004년부터 2006년도까지 개별공시지가가 존재함에도 비교표준지의 공시지가를 적용하여 계산함으로써 24,037,380원을 과다하게 부과하였다“로 고치는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 가.(1)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

(2) 이 사건 ②처분 중 변상금 13,580,130원 부분에 대한 주장

이 사건 ②토지에 대하여 변상금을 부과한 이 사건 ②처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다(위에서 본 바와 같이 이 사건 ②처분 중 변상금 13,580,130원을 초과하는 부분과 이 사건 ③처분에 관한 부분은 이 법원의 심판범위에서 제외되었다).

(가) 정당한 권원에 의한 점유 여부

구 도시개발법 제19조 제1항 에 의하면, 이 사건 사업의 실시계획의 고시가 있는 때에는 구 국유재산법 제24조 의 규정에 의한 사용·수익의 허가를 받은 것으로 보므로, 이 사건 사업의 실시계획인가 고시 이후의 원고의 이 사건 ②토지에 대한 점용은 정당한 권원에 의한 점용으로서 변상금 부과대상이 되는 권한 없는 점용으로 볼 수 없다.

(나) 적용 법령 문제

설령 이 사건 ②토지의 점용이 변상금 부과대상이라고 하더라도, 도시개발사업 시행자가 사업구역에 편입된 국공유지를 실시계획인가에 따라 사용·수익 허가를 받은 것으로 의제되어 사용하는 경우 그 사용에 따른 사용료는 구 국유재산법이 아닌 공익사업법 규정에 따라 산정하여야 한다. 그럼에도 피고는 공익사업법의 규정에 따른 평가를 하지 아니하였다.

나. 관계 법령

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 이 판결의 별지 ‘추가하는 관계 법령’을 해당 부분에 추가하는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 나.항 및 그 별지 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

다. 판단

(1) 이 사건 ①처분에 대하여

(가) 사용료 면제 대상 여부

살피건대, 구 도시개발법 제65조 제1항 은 ‘ 제11조 제1항 제1호 내지 제3호 의 규정에 의한 시행자가 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 국유재산법 및 지방재정법 등의 규정에 불구하고 종전의 공공시설은 시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청에 무상으로 귀속된다’고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 은 ‘ 제11조 제1항 제4호 내지 제7호 의 규정에 의한 시행자가 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청에 무상으로 귀속되며, 도시개발사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 행정청의 공공시설은 국유재산법 및 지방재정법 등의 규정에 불구하고 새로이 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 시행자에게 이를 무상으로 귀속시킬 수 있다’고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항 본문은 ‘지정권자는 제1항 및 제2항 의 규정에 의한 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 실시계획의 작성 또는 인가를 하고자 하는 때에는 미리 해당 공공시설의 관리청의 의견을 들어야 한다’고 규정하고 있고, 같은 조 제4항 은 ‘지정권자가 제3항 의 규정에 의하여 관리청의 의견을 들어 실시계획의 작성 또는 인가를 한 경우 시행자는 실시계획에 포함된 공공시설의 점용 및 사용에 관하여 관계법률에 의한 승인·허가 등을 받은 것으로 보아 도시개발사업을 할 수 있다. 이 경우 당해 공공시설의 점용 또는 사용에 따른 점용료 및 사용료는 면제된 것으로 본다’고 규정하고 있는바, 위 규정에 의하면, 해당 관리청의 의견을 들어 종전의 공공시설 및 새로 설치되는 공공시설의 무상귀속에 관한 사항이 포함된 실시계획의 인가가 있는 경우 그 실시계획에 포함된 공공시설의 점용 및 사용에 따른 시행자의 점용료 및 사용료가 면제된 것으로 본다는 취지이다.

그런데 갑 제1호증의 1 내지 4, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증의 1의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 (i) 2006. 12. 28. 고시된 ‘은평뉴타운 도시개발구역 개발계획변경 수립 및 실시계획변경 인가’의 제11항 실시계획변경인가의 조건에는 ‘5) 도시개발법 제65조 에 의거한 공공시설 등의 무상귀속에 대하여는 관련 부서와 협의하여 무상귀속 여부를 결정할 것’, ‘6) 사업완료 후 공공시설 등의 귀속은 관련 규정에 적합하도록 조치할 것’이라고만 기재되어 있을 뿐, 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡ 부분에 대하여, 무상귀속에 관한 사항이 실시계획에 포함되어 인가되었다거나 그와 관한 해당 관리청의 의견을 들었다는 점을 인정할 자료가 없는 점, (ii) 원고도 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡ 부분은 그 현실적 이용현황이 공공시설로 이용되는 것이 아니라 잡종지 등으로 이용되고 있어 무상귀속 대상에서 제외되었던 것이라고 하고 있는 점, (iii) 서울특별시 은평구청장은 2009. 9.경 이 사건 ①토지를 기획재정부 및 피고에게 인계하면서 용도폐지 국유재산 인계·인수서를 작성하였고, 그 인계·인수서에는 ‘매각까지의 대부료 또는 사용료 등은 우리 부서와 협의 요함’이라는 내용이 기재되어 있는데, 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡ 부분은 매각 대상에 포함되어 있을 뿐, 무상 귀속되는 공공시설에 포함되어 있지 않았고, 인가된 실시계획상으로도 공공시설에는 포함되어 있지 않았던 점, (vi) 이 사건 ①토지는 바로 원고에게 귀속된 것이 아니라, 원래의 관리청인 국토해양부를 거쳐 기획재정부(위탁관리기관은 피고)에게 귀속되었다가, 그 중 사용면적 10,850㎡ 부분을 제외한 나머지 부분은 원고에게 무상 귀속되었고, 위 사용면적 10,850㎡ 부분은 협의매수로 원고가 이를 취득한 점 등을 종합하면, 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡ 부분은, 그에 관하여 해당 관리청의 의견을 들어 종전의 공공시설의 무상귀속에 관한 사항이 포함된 실시계획의 인가가 있는 경우로서 시행자의 점용료 및 사용료가 면제된 것으로 보아야 하는 경우에 해당한다고 볼 수 없고, 달리 인정할 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

{원고는, 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡ 부분은 무상귀속 대상 공공시설에 해당되는 것으로 보아야 함에도 실시계획인가에서 무상귀속 대상에 포함시키지 않았을 뿐이니 그에 대한 사용료는 면제된 것으로 보아야 한다는 취지로도 주장하나, 새로 설치되는 공공시설의 관리청 무상귀속 및 종전 공공시설의 시행자 무상귀속( 구 도시개발법 제11조 제1항 제4호 내지 제7호 의 시행자의 경우는 새로 설치한 공공시설의 설치비용 상당 범위 안에서 무상귀속) 여부와 종전 공공시설의 사용료 및 그 면제 여부는 서로 별개의 사항이라 할 것이고, 종전 공공시설 및 새로 설치되는 공공시설의 각 무상귀속 시기는 그 사업완료일이라 할 것인데( 대법원 1999. 9. 3. 선고 99두3003 판결 등 참조), 종전 공공시설이 시행자 무상귀속 대상이라 하여 그것만으로 무상귀속 시점 이전의 사용료까지 당연히 면제되어야 한다고 볼 근거는 없으며, 다만, 구 도시개발법 제65조 제4항 의 요건에 해당하는 경우 즉, 해당 관리청의 의견을 들어 종전 공공시설 및 새로 설치되는 공공시설의 무상귀속에 관한 사항이 포함된 실시계획의 인가가 있는 경우 그 실시계획에 포함된 공공시설의 점용 및 사용에 따른 시행자의 점용료 및 사용료가 비로소 면제되는 것이라고 할 것이므로, 설령 원고의 주장과 같이 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡가 시행자 무상귀속 대상 공공시설에 해당된다고 하더라도, 그것만으로 바로 구 도시개발법 제65조 제4항 의 요건과 무관하게 사용료가 면제되어야 한다고 볼 수 없고, 더욱이 위 2006. 12. 28.자 ‘은평뉴타운 도시개발구역 개발계획변경 수립 및 실시계획변경 인가’에서 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡ 부분을 무상귀속 대상에 포함시키지 아니하였다고 하여 위 인가 자체가 당연무효라고 볼 수도 없으므로, 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다.}

(나) 사용료 부과 권한 유무

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제8쪽의 제16행, 제17행, 제19행, 제20행, 제9쪽 제2행의 각 “이 사건 ①토지”를 각 “이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡”로 고치는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 다.(1)(나)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

(다) 사용료 산정 방법

1) 적용 법령

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 제2의 다.(1)(다) 1)항 부분의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2) 개별공시지가 적용 여부

원고는, 피고가 이 사건 ①토지 중 서울 은평구 진관동 (지번 6 생략) 하천 240㎡의 사용면적 222㎡ 중 200㎡에 대한 사용료를 산정함에 있어 2004년부터 2006년도까지 개별공시지가가가 존재함에도 이에 의하지 않고 비교표준지의 공시지가를 적용하여 86,636,800원을 사용료로 부과하였는데, 위 200㎡ 부분에 관하여 2004년부터 2006년까지의 개별공시지가를 적용하여 계산한 2004년부터 2009년까지의 사용료는 62,599,420원이 되므로 그 차액 24,037,380원 상당 부분은 위법하다고 주장한다.

살피건대, 구 국유재산법 제25조 제1항 , 구 국유재산법 시행령(2009. 7. 27. 대통령령 제216412호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제1호 는, 사용료를 계산함에 있어 재산가액은 토지의 경우 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 따라 최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가(해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제9조 의 규정에 의하여 비교표준지 공시지가를 기준으로 산정한 금액을 말한다)를 적용하도록 규정하고 있는데, 갑 제4호증의 1, 갑 제6호증, 을 제1호증의 3, 을 제9호증 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 위 진관동 (지번 6 생략) 하천 240㎡에 대한 개별공시지가(㎡당)는 2004년은 441,000원, 2005년은 927,000원, 2006년은 1,000,000원이고, 2007년 이후는 개별공시지가가 없는 사실, 이 사건 ①처분에서 부과한 위 진관동 (지번 6 생략) 토지의 사용면적 중 200㎡에 관한 사용료는 86,636,800원(그 중 2006년까지의 사용료는 30,519,830원)이고 22㎡에 관한 사용료는 2,318,065원인 사실(아래 표 참조)을 인정할 수 있으나, 한편, 위 거시증거 및 갑 제6호증, 을 제1 내지 7, 9호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 ①토지 중 진관동 (지번 1 생략), (지번 7 생략), (지번 6 생략), (지번 8 생략), (지번 9 생략), (지번 10 생략), (지번 11 생략) 토지들에 대하여는 개별공시지가가 존재(위 (지번 11 생략) 토지는 2007년까지, 나머지 토지들은 2006년까지 존재)하나, 나머지 토지들에 대하여는 원고의 사용기간에 해당하는 개별공시지가가 존재하지 않는데, 위와 같이 개별공시지가가 존재하는 위 진관동 (지번 1 생략), (지번 7 생략), (지번 6 생략), (지번 8 생략), (지번 9 생략), (지번 10 생략), (지번 11 생략) 토지들의 사용면적 전부에 대하여, 원고 주장과 같이 비교표준지 공시지가를 기준으로 하지 아니하고 각 개별공시지가를 기준으로 하여 사용료를 산정할 경우에는, 이 사건 ①처분에서 비교표준지 공시지가를 기준으로 하여 산정한 사용료보다 오히려 월등히 많은 금액(그 차액은 무려 265,975,530원에 달한다)이 되는 사실을 인정할 수 있는바, 이에 의하면, 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡에 관하여 피고가 비교표준지의 공시지가를 기준으로 하여 사용료를 산정한 이 사건 ①처분이 위법하다고 볼 수 없고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다(더욱이, 위 거시증거에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 피고로부터 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡ 부분을 협의매수할 당시 위와 같은 비교표준지의 공시지가를 적용하여 매매가액을 정한 사실을 인정할 수 있고, 여기에다가, 구 국유재산법 시행령 제26조 제2항 제1호 가 토지의 경우 해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우 비교표준지 공시지가를 기준으로 사용료를 산정하도록 규정하고 있는 점, 위와 같이 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡에 관하여 개별공시지가가 존재하는 토지들까지 비교표준지 공시지가를 기준으로 사용료를 산정하는 것이 원고에게 더 유리한 점 등을 종합하면, 원고와 피고 사이에서는 이 사건 ①토지의 객관적 가치에 관하여는 위와 같이 비교표준지의 공시지가를 기준으로 산정하기로 하는 내용의 묵시적 합의가 있었다고 봄이 상당하다).

[참고] 피고가 부과한 위 진관동 (지번 6 생략) 하천 240㎡ 중 22㎡에 대한 사용료 계산내역

[참고] 피고가 부과한 위 진관동 (지번 6 생략) 하천 240㎡ 중 200㎡에 대한 사용료 계산내역〉

3) 사용 시기

살피건대, 구 도시개발법 제19조 제1항 제19호 에 의하면, 실시계획을 인가할 때 지정권자가 해당 실시계획에 대하여 국유재산법에 따른 사용·수익의 허가 등에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 사용·수익의 허가 등을 받은 것으로 의제되는바, 위 인정사실 및 거시증거에 의하면, 도시개발사업의 구역에 편입된 이 사건 ①토지는 인가된 공사의 착공 시점에 이미 관계 행정기관의 장과의 협의가 마쳐져 사용허가를 받은 것으로 의제된 상태였고, 그 무렵부터 원고로서는 이 사건 ①토지를 아무런 제한 없이 사용할 수 있다 할 것이므로, 설령 원고의 주장과 같이 공사의 실제 착공이 늦어졌거나 일부 사용하지 않은 토지가 있었다고 하더라도, 그러한 사정만으로는 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡에 대한 사용료 납부 의무가 면제된다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 이 사건 ②처분 중 변상금 13,580,130원의 부과처분에 대하여

(가) 정당한 권원에 의한 점용 여부

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 제2의 다.(2)(가)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

(나) 공익사업법 규정 적용 여부

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 제2의 다.(2)(나)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

(다) 사용시기

1) 살피건대, 갑 제2호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 원고는 2006. 10. 1.부터 이 사건 ②토지를 사용하기 시작한 사실을 인정할 수 있으므로, 특별한 사정이 없는 한, 이 사건 ②토지에 대하여는 2006. 10. 1. 이후의 기간 동안 발생한 변상금만을 부과할 수 있다.

2) 따라서 이 사건 ②토지에 대한 변상금 15,147,070원의 부과처분 중 2006. 10. 1. 이후의 기간 동안 발생한 13,580,130원의 변상금을 초과하는 부분{즉, 원고가 이 사건 ②토지를 실제로 사용하지 아니한 기간인 2006. 4. 21.부터 2006. 9. 30.까지의 변상금 1,566,950원(= 163일 × 2,451,350원 ÷ 255일, 갑 제4호증의 2)}은 위법하고, 나머지 변상금 부과처분 부분은 적법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]