서울고등법원 2015.7.24. 선고 2014누8232 판결

원고 및 일진전기 주식회사, 피에스텍 주식회사, 서창전기통신 주식회사, 주식회사 위지트, 주식회사 남전사, 주식회사 엠스엠, 주식회사 연우라이팅, 옴니시스템 주식회사(이하 '원고 등 9개사'라 한다), 주식회사 평일, 주식회사 한산에이엠에스텍크(이하 원고 등 9개사와 통칭할 때에는 '원고 등 11개사'라 한다), 한전케이디엔 주식회사(이하 원고 등 11개사와 통칭할 때에는 '원고 등'이라 하고, 이하 '주식회사'는 생략한다)는 저압전자식전력량계 제조·판매 사업자들로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 2조 1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다.

나. 전자식 전력량계의 시장구조

전력량계는 일정한 기간 얼마의 전력량을 사용하였는지를 측정하는 기계장치로, 전자식 전력량계가 기계식 전력량계에 비하여 설비투자가 적어 진입장벽이 낮다. 한국전력공사(이하 '한전'이라 한다)는 기존의 기계식 전력량계를 전자식 전력량계로 전면 교체한다는 계획에 따라 2007년부터 저압 전자식 전력량계를 구매하였다. 한전이 입찰로 구매하여 각 가정 및 상업건물, 공장에 공급하는 전력량계가 전체 전력량계의 90% 이상이며, 원고 등이 대형 건설사 등과 직접 거래하는 비중은 높지 않다.

다. 원고 등 9개사의 2008년 합의 및 실행

원고 등 9개사의 영업 담당자들은 2008년에 시행된 총 30건의 입찰에서 한전의 각 입찰공고가 나올 무렵부터 입찰일까지 원고 사무실, 서창전기통신 사무실, 의왕시 소재 백운호수 인근 A 식당, 한전 지하휴게실 등에서 모임을 하며 총 30건의 입찰에서 회사별로 물량을 배분하고 입찰가격을 합의하였다. 물량 배분은 각사가 전력량계 시장에 진입한 시기, 자격을 획득한 품목의 수, 대기업인지 아닌지 등을 기준으로 하고, 진입시기가 빠르고 자격 획득 품목이 많으며 대기업인 경우 더 많은 물량을 배분하는 방식으로 이루어졌다. 원고 등 9개사는 합의 후 이탈을 막기 위하여 다른 회사의 아이디와 비밀번호를 공유하면서 사전에 합의한 물량과 금액에 따라 입찰에 참가하였다. 원고는 3건의 전력량계 입찰에서 낙찰을 받아 합계 3,539,769,200원의 품목에 관하여 계약을 체결하였는데, 이는 전체 입찰 금액 중 19.1%에 이른다.

라. 원고 등의 2009년 합의 및 실행

(1) 2009년 초 평일이 전력량계 입찰에 참여하고 기존 업체들이 자격을 취득한 품목이 늘어나면서 원고 등 전력량계 업체들은 물량배분을 쉽게 하기 위하여 '전력량계 조합'을 설립하고 조합 이름으로 입찰에 참여하기로 하고, 원고, 일진전기, 한전케이디엔 등 대기업 3개사를 제외한 제1조합과 제2조합을 설립하였다.

(2) 2009년 초 한전은 2010년부터 저압 전자식 전력량계 구매물량을 줄이고, 표준형 저압 전자식 전력량계 대신 저가의 E-type 전력량계를 구매하겠다고 발표하였다. 원고 등 11개사는 한전에 저압 전자식 전력량계를 100만 대 이상 구매해 달라는 내용의 건의를 하였으나 받아들여지지 아니하였다. 이에 원고 등 11개사는 한전의 E-type 전력량계 구매를 막기 위하여 2009년 한전의 저압 전자식 전력량계 입찰에 단체로 불참하기로 합의하고, 2009년 3월부터 10월까지 입찰에 불참함으로써 총 28건의 입찰이 유찰되도록 하였다.

(3) 그 후 원고 등은 2009년 10월 실시된 한전의 저압 전자식 전력량계 입찰에 참여하며 입찰공고 후 입찰일까지 서울 강남구 삼성역 인근 조합 사무실에서 모여 물량을 배분하고 입찰가격을 합의하였다. 원고 등은 2009. 11. 3. 시행된 입찰에서 원고, 일진 전기, 한전케이디엔 등 대기업과 제1조합, 제2조합이 합의된 물량과 가격에 따라 입찰에 참가하여 낙찰을 받았다. 원고는 1건의 입찰에서 낙찰을 받아 945,629,289원의 품목에 관하여 계약을 체결하였는데, 이는 전체 입찰 금액 중 20.5%에 이른다.

마. 피고의 처분

피고는, 원고 등이 입찰가격과 물량에 관하여 합의한 행위가 공정거래법 19조 1항 1호 및 3호에 해당한다는 이유로 2014. 10. 23. 의결 제2014-237호로 원고에 대하여 별지 기재 시정명령 및 과징금납부명령을 하였다. 피고는 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2010. 10. 20. 피고 고시 2010-9호로 개정된 것)를 적용하더라도 원고 등에게 불리하지 않다고 보아 위 고시를 적용하여, 다음과 같이 과징금을 산정하였다.

(1) 위반기간 : 위반기간의 시기는 2008년 최초 입찰일인 2008. 6. 5.이고, 종기는 2009년 마지막 입찰일인 2009. 11. 3.이다.

(2) 관련매출액 및 기본과징금의 산정: 관련매출액은 원고 등이 체결한 계약금액으로 부가가치세를 제외하고 산정하였다.

(3) 위반행위의 중대성 판단 및 부과기준율 : 공동행위의 성격상 '매우 중대한 위반행위'로 보고, 저압 전자식 전력량계 시장에서 수요독점자인 한전에 대하여 입찰담합을 통하여 가격 인상 등 경쟁제한 효과를 발생시키는 데 한계가 있음을 고려하여 부과기준율 7%를 적용하였다.

(4) 의무적 조정과징금의 산정 : 의무적 조정사유가 없다.

(5) 임의적 조정과징금의 산정 : 원고가 조사에 협력한 사정을 참작하여 10%를 감경하였다.

(6) 부과과징금 결정 : 부과과징금 결정 단계에서 추가로 감경할 사유가 없으므로 256,000,000원으로 결정하였다(다만 백만 원 미만의 금액을 버림).

[인정 근거] 갑 1-1, 2, 갑 3, 4, 갑 5-2, 을 1, 2, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

① 피고는 기계식 전력량계 입찰담합 과징금을 산정하며 부과기준율 5%를 적용하였다. 기계식 전력량계 입찰담합과 이 사건 전자식 전력량계 입찰담합은 행위 태양이 유사하므로 같은 부과기준율이 적용되어야 한다. ② 한전이 수요 독점적 지위를 남용하여 기초금액 및 예정가격, 발주물량 등을 일방적으로 결정하거나 변경함으로써 불합리한 계약조건을 강요한 점 등 제반 사정에 비추어 보면 과징금이 과중하다.

나. 판단

(1) 부과기준율 부분

부당한 공동행위로 인한 위반행위의 중대성의 정도는 위반행위로 인하여 발생한 경쟁질서의 저해 정도, 시장에 미치는 영향 및 그 파급효과, 관련 소비자 및 사업자의 피해 정도, 부당이득의 취득 여부 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 참조). 이 사건에서, 아래와 같은 사정에 비추어 보면 피고의 부과기준율 판단은 적법하다.

① 원고의 공동행위는 경쟁제한성이 높은 입찰담합에서의 가격담합 및 물량배분 행위로 실질적인 가격경쟁을 현저히 저해하고 있다. 또한, 원고는 신규 사업자가 부당한 공동행위에 참여하도록 유도하고, 원고의 사무실에서 모임을 개최하며 입찰가격이 조정되고 기존 사업자들의 물량이 신규 사업자에게 배분되도록 하는 등 주도적인 역할을 하였다(을1). 행위의 성격 및 원고의 역할에 비추어 매우 중대한 위반행위로 볼 수 있다.

② 이 사건 공동행위와 기계식 전력량계 공동행위는 대상 물품과 입찰에 참여한 사업자들이 다르다. 그뿐만 아니라 피고는, 기계식 전력량계 공동행위의 위반기간이 1993년부터 2010년으로 최초 3년간 부과기준율 상한이 1%이고, 전체 중 3분의 2에 해당하는 기간의 과징금 부과기준율 상한이 5%인 사정을 고려한 결과 위반행위의 종기에 따라 상한이 10%인 과징금 부과기준율을 전체 기간에 그대로 적용하는 것은 과중하다는 이유로 기계식 전력량계 사건에 대하여 예외적으로 부과기준율 5%를 적용한 것으로 보인다(갑2, 변론 전체의 취지). 이와 달리 이 사건 공동행위의 위반 기간은 2008년에서 2009년으로 위와 같은 특수한 사정이 없다. 따라서 피고가 다른 입찰담합행위와 유사한 수준에서 부과기준율 7%를 이 사건 공동행위에 적용한 것을 위법하다고 보기는 어렵다.

(2) 기타 재량권 일탈·남용 부분

공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 과징금을 부과할 경우 공정거래법 및 그 시행령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지는 재량행위이고, 다만 이러한 재량을 행사함에 있어서 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하였거나 비례·평등의 원칙에 위반되는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다(대법원 2008. 2. 15. 선고 2006두4226 판결 참조).

이 사건에서, 원고는 한전의 일방적인 가격 결정이나 구매 결정 등으로 인하여 불가피하게 공동행위에 이르렀다고 주장하나, 원고가 제출한 증거(갑 2-11)만으로는 이를 인정하기 부족하고, 달리 인정할 증거가 없다. 그뿐만 아니라 원고 등의 공동행위가 전형적인 입찰담합으로 경쟁제한성이 높고, 특히 원고는 담합을 주도하여 가장 많은 물량을 낙찰받는 등 비난가능성이 높음에도 매우 중대한 위반행위 중 가장 낮은 7%의 부과기준율이 적용되었고, 원고의 조사협조가 인정되어 추가로 10%의 감경이 이루어졌다. 따라서 과징금이 과중하다고 보기 어려우므로 원고의 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 한다.