2014누70374 시정명령및과징금납부명령취소

주식회사 평일

공정거래위원회

2015. 11. 5.

2015. 12. 3.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 원고에 대하여 한 2014. 10. 23.자 별지 기재 시정명령 및 과징금납부명령을 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고 등의 지위

1) 원고, 엘에스산전 주식회사, 일진전기 주식회사, 피에스텍 주식회사, 서창전기통신 주식회사, 주식회사 위지트, 주식회사 남전사, 주식회사 엠스엠, 주식회사 연우라이팅, 옴니시스템 주식회사, 주식회사 한산에이엠에스텍크, 한전케이디엔 주식회사(이하 '원고 등 12개사'라 하고, 한전케이디엔 주식회사를 제외한 11개사를 통칭하여 '원고 등 11개사'라 하며, 각 상호에서 '주식회사'를 생략한다)는 저압 전자식 전력량계 제조·판매사업자들로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호에 의한 사업자에 해당한다.

2) 한국제1전력량계사업협동조합, 한국제2전력량계사업협동조합(이하 각 '제1조합', '제2조합'이라 하고, 통칭하여 '이 사건 각 조합'이라 한다)은 전력량계 사업의 건전한 발전과 조합사 상호간의 복리 증진을 도모하는 것을 목적으로 중소기업협동조합법에 따라 2009. 2. 16. 설립된 비영리사단법인으로 공정거래법 제2조 제4호에 의한 사업자단체에 해당한다.

나. 전자식 전력량계의 개념, 종류, 실태 등

1) 전력량계는 일정한 기간 동안 얼마의 전력량을 사용하였는지를 측정하는 기계장치로 크게 기계식과 전자식으로 나누어지고, 전자식은 다시 저압 전자식과 고압 전자식으로 구분된다. 그 중 저압 전자식 전력량계는 타임스위치 기능이 내장된 심야전력용 저압 전자식 전력량계, 무정전 교체가 가능한 구조를 가진 무정전 저압 전자식 전력량계, 역률측정이 가능하도록 만들어진 역률관리용 저압 전자식 전력량계 등 3종류가 있었는데, 2007년에 위 전력량계들의 기능과 통신기능을 접목한 표준형 저압 전자식 전력량계(이하 '저압 전자식 전력량계'라 한다)가 개발되었다. 한편, 전자식 전력량계의 경우 기계식 전력량계에 비하여 비교적 설비투자가 적게 요구되어 기술집약형 상품임에도 불구하고 진입장벽이 낮다.

2) 한국전력공사(이하 '한전'이라 한다)는 스마트그리드1) 사업의 일환으로 기존의 기계식 전력량계를 전자식 전력량계로 전면 교체한다는 계획에 따라 2007년부터 저압전자식 전력량계를 구매하였다. 한전이 입찰로 구매하여 각 가정 및 상업건물, 공장에 공급하는 전력량계는 전체 전력량계의 90% 이상을 차지한다.

다. 2009년경 저압 전자식 전력량계 구매입찰의 유찰 및 낙찰

1) 한전이 2009. 3.경부터 같은 해 10.경까지 저압 전자식 전력량계 구매 입찰을 공고하였으나 유찰된 28개 입찰의 공고번호, 품목 및 수량은 아래 표의 기재와 같다.

2) 한전은 2009. 10. 20. 저압 전자식 전력량계에 관한 구매입찰을 공고하였는데, 각 입찰의 공고번호, 품목 및 수량, 입찰방식, 참여업체 및 입찰가격과 낙찰업체는 아래표 기재와 같다(이하 각 아래 표 '연번'란 기재 숫자로 특정하여 '이 사건 ○번 입찰'이라 하고, 통칭하여 '이 사건 각 입찰'이라 한다).

라. 피고의 처분

피고는, ① 원고 등 11개사가 2009. 3.부터 같은 해 10.까지 한전의 저압 전자식 전력량계 입찰에 단체로 불참하여 유찰시키기로 합의하고, 이에 따라 총 28건의 입찰을 연속하여 유찰하게 한 행위(이하 '이 사건 단체유찰행위'라 한다), ② 원고 등 12개사 및 주식회사 태광이엔시(이하 '태광이엔시'라 하고 원고 등 12개사와 합하여 '원고 등 13개사'라 한다)가 2009. 10.경 한전이 발주한 이 사건 각 입찰에 참여하면서 모임 등을 통해 사전에 각 업체별로 물량을 배분하고 입찰가격을 합의한 행위(이하 '이 사건 물량배분행위'라 한다)가 공정거래법 제19조 제1항 제1호 및 제3호에서 정한 부당한 공동행위에 해당한다는 이유로 같은 법 제21조, 제22조에 따라 2014. 10. 23. 원고에 대하여 의결 제2014-237호로 별지 기재 시정명령 및 과징금납부명령(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 단체유찰행위에의 불참

원고는 이 사건 단체유찰행위에 대한 합의를 한 바 없다. 원고가 저압 전자식 전력량계 100만 대를 구매할 것을 한전에 요청하는 저압 전자식 전력량계 제조·판매 사업자들의 건의서에 함께 날인한 적은 있지만 이는 업계의 불만사항을 전달하는 취지라는 다른 사업자의 말을 듣고 한 것일 뿐이고, 원고는 정보수집 차원에서 2009. 3. 23. 및 2009. 4. 15. 공고된 입찰에 독자적으로 참여하였으나 낙찰가능성이 전혀 없다고 판단하여 최종적인 투찰은 하지 않고 입찰을 포기한 것에 불과하다.

2) 이 사건 물량배분행위에의 불참

원고는 신규사업자로서 납품실적을 쌓기 위하여 조합에게 물량 및 투찰가격의 결정을 전적으로 위임하는 방식으로 입찰에 참여한 것일 뿐이고, 조합의 설립과정에 직접 관여하지 않았으므로 조합설립의 목적이 담합 가담자들 사이에 물량배분을 용이하게 하기 위한 것이었음을 알지 못하였으며, 또한 제1조합 회원사간에 물량을 조정하는 모임에는 참석하였지만 제1조합의 회원사들 이외에 외부 사업자들와 교류한 적이 없는 등 이 사건 물량배분행위를 한 바 없다.

나. 인정 사실

1) 한전은 2007년부터 저압 전자식 전력량계를 구매하였는데, 엘에스산전, 일진전기, 피에스텍, 서창전기통신, 위지트, 남전사, 엠스엠, 연우라이팅, 옴니시스템(이하 '엘에스산전 등 9개사'라 한다)은 2008년경 한전이 발주한 저압 전자식 전력량계에 관한 30건의 입찰에 참여하면서 사전에 업체별로 물량을 배분하고 입찰가격을 합의하였다. 엘에스산전 등 9개사는 합의 후 이탈을 막기 위하여 다른 회사의 아이디와 비밀번호를 공유하면서 사전에 합의한 물량과 금액에 따라 입찰에 참여하였다.

2) 원고는 2008. 10. 29. 한전의 전력량계 입찰에 참여할 수 있는 형식승인을 획득하여 2009년 초부터 새롭게 전력량계 입찰에 참여하였다. 한편 원고 등 13개사는 기존 업체들이 자격을 취득한 품목이 늘어나게 되자 물량배분을 쉽게 하기 위하여 '전력량계조합'을 설립한 후 조합 이름으로 입찰에 참여하기로 하였다. 이에 원고 등 13개사 중 엘에스산전, 일진전기, 한전케이디엔은 대기업이라는 이유로 조합의 회원사에서 제외하고 대외적으로 경쟁입찰 형태를 취하려는 목적에서 아래와 같이 이 사건 각 조합을 설립하였다.

3) 2009년 초경 한전은 "2010년부터 저압 전자식 전력량계 구매물량을 줄이고 그 대신 저가의 E-type 전력량계를 구매하겠다."고 발표하였다. 이에 원고 등 11개사는 2009. 3.경 모임을 가지고 그 중 엘에스산전을 제외한 나머지 사업자들 명의로 한전에 기존의 저압 전자식 전력량계를 100만 대 이상 구매해 달라는 내용의 건의를 하였으나 받아들여지지 아니하였다.5) 이후 한전은 2009. 3.경부터 같은 해 10.경까지 저압 전자식 전력량계 구매입찰을 공고하였으나, 일부는 입찰에 신청하는 사업자가 없다는 이유로, 다른 일부는 입찰신청은 있었으나 신청한 모든 업체가 투찰을 포기하였다는 이유로 총 28건의 입찰이 유찰되었다. 그 중 한전이 2009. 3. 23. 공고한 3건의 입찰공고 (공고번호: 제2009-100988, 제2009-100989호, 제2009-100990호) 및 2009. 4. 15. 공고한 3건의 입찰공고(공고번호: 제2009-101384호, 제2009-101385호, 제2009-101355호)의 경우 원고 등 11개사가 입찰참가신청 마감 직전에 입찰참여 신청을 하였다가 같은 날 및 그 다음날 진행된 입찰서 제출시한 내에 모두 입찰서를 제출하지 아니하는 한편, 위 입찰공고 중 2009. 3. 23. 공고된 삼상 40 품목에 대한 입찰공고(공고번호: 제2009-100988호)에 관하여는 원고, 엘에스산전, 일진전기, 피에스텍, 서창전기통신, 위지트, 남전사, 엠스엠, 한산에이엠에스텍크 등이 2009. 4. 3. 한전의 수의시담 요청에 응할 수 없다는 '수의시담 포기서'를 제출하였다.

4) 원고 등 13개사는 한전이 2009. 10. 20. 공고한 이 사건 각 입찰에 참여하기로 하였다. 이에 원고 등 13개사의 각 영업담당자들은 2009. 10.경부터 이 사건 각 입찰의 입찰일까지 서울 강남구 삼성역 인근의 조합 사무실에 비정기적으로 모여 이 사건 각 입찰의 물량배분 및 입찰가격에 관한 협의를 하였다.

5) 이에 따라 이 사건 각 조합, 엘에스산전, 일진전기 및 한전케이디엔은 2009. 11. 3. 시행된 이 사건 각 입찰에 참여하여 낙찰을 받았는데, 그 중 이 사건 1번 입찰의 '삼상 120 품목 28,440대'에 관하여, 제1조합이 희망수량 9,371대(총 구매수량의 33%)로, 제2조합이 희망수량 10,537대(총 구매수량의 37%)로, 엘에스산전이 희망수량 7,110대(총 구매수량의 25%)로, 한전케이디엔이 희망수량 1,422대(총 구매수량의 5%)로 참여하였다. 그 후 제1조합은 2009. 11. 13. 한전에게 삼상 120 품목 9,371대를 1,260,392,003원에 공급하는 계약을 체결하였는데, 그 중 원고가 공급하는 계약단가는 177,942,442원으로서 이는 이 사건 각 입찰에 따른 전체 계약금액 중 3.9%에 해당한다.

6) 한편 위 모임에 참석한 서창전기통신 영업담당자인 A의 업무수첩에는 2009. 10. 9.자로 "A: 9%: 6개: LS, W, S, P, N, I, B: 7%: M, Y, P, O, 한, C: 4%: KDN, 태광"이라고 기재되어 있고, 피에스텍의 입찰 협의현황에 관한 내부문건에는 2009. 10. 14.자 모임에 관하여 아래와 같이 기재되어 있다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 7, 9 내지 45호증의 각 기재(가지번호 있는 증거들은 가지번호 포함), 이 법원의 한전에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지

다. 판단

1) 관련 법리

공정거래법 제19조 제1항은 "사업자는 계약·협정·결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다."라고 규정하고 있다. 여기서 '부당한 공동행위에 관한 합의'란 두 개 이상의 사업자 사이에 부당한 공동행위에 관한 의사가 합치하는 것으로서 '의사연결의 상호성'이 인정되는 경우에 합의가 존재한다고 판단할 수 있고, 이러한 '상호 간의 의사연결'의 방법이나 형식에는 특별한 제한이 없으며, 명시적인 합의뿐만 아니라 묵시적인 합의로도 가능하다.

2) 이 사건 단체유찰행위에의 참여 여부

위 인정 사실 및 앞서 거시한 증거들을 종합하여 알 수 있는 아래 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 원고는 나머지 10개사와 함께 한전의 E-type 전력량계 구매를 막기 위하여 2009년 한전의 저압 전자식 전력량계 입찰에 단체로 불참하기로 합의하고 2009. 3.경부터 같은 해 10.경까지 입찰에 불참함으로써 총 28건의 입찰이 유찰되도록 하는 이 사건 단체유찰행위에 참여하였음을 충분히 인정할 수 있다. 원고의 위 주장은 이유 없다.

가) 앞서 본 2009. 3. 6.자 건의서에는 해당 건의 내용이 받아들여지지 않을 경우 향후 전력량계 제조업체의 대응방향에 관하여 "업계 생존권의 사수를 위해 향후 한전 정책에 있어 어떠한 참여도 하지 않을 것임."이라는 내용이 포함되어 있다. 이에 따르면 원고를 포함하여 위 건의서 작성에 참여한 사업자들은 저압 전자식 전력량계 100만 대의 구매를 하여달라는 요구를 한전이 받아들이지 않을 경우 향후 한전의 입찰에 공동으로 참여하지 않을 것이라는 의사를 한전에 표시한 것으로 보인다.

나) 원고 등 11개사는 한전이 2009. 3.경부터 같은 해 10.경까지 총 28회에 걸쳐 시행한 저압 전자식 전력량계 구매입찰에 연속적으로 참여하지 아니하였는데, 유찰합의는 그 특성상 사업자 전부가 참여하지 않으면 그 합의를 실행하는 데에 있어 실효성이 담보될 수 없으므로 나머지 사업자들이 원고를 배제하고 이 사건 단체유찰행위를 하였다고 보기는 어렵고, 서창전기통신의 A도 2014. 7. 1. 피고로부터 조사를 받을 당시 "단체 유찰 시 당시 유자격업체로 11개 업체가 모였고, 단 한 개의 업체라도 참여하지 않으면 유찰시킬 수 없다."라고 진술한 바 있다.

다) 또한 원고는 2009. 3.경부터 같은 해 10.경까지 이루어진 한전의 입찰에서 입찰 참여 신청을 하지 아니하거나 몇 개의 입찰에서는 입찰참여 신청은 하되 입찰을 포기하였고, 그 중 2009. 3. 23. 및 2009. 4. 15. 공고된 각 세 개의 입찰에서는 입찰참여신청을 하였다가 입찰서를 제출하지 아니하였는데, 이는 이 사건 단체유찰행위에 가담한 다른 사업자들의 행태와 일치하고, 앞서 본 바와 같은 수의시담 포기서의 제출도 이 사건 단체유찰행위에 합의한 다른 사업자들과의 행위태양과 일치한다.

라) 앞서 본 건의서 작성과 관련하여 원고의 영업담당자 B도 2014. 7. 21. 피고로부터 조사를 받을 당시 "조합의 결정에 따라 입찰에 참여하지 않았다."라고 진술하였다.

마) 나아가 원고의 주장을 감안하더라도 2009년도부터 저압 전자식 전력량계 입찰에 참여할 수 있는 자격을 얻게 된 원고가 2009. 10. 20. 공고된 입찰 전까지 한전의 입찰에 참여하지 않거나 입찰서를 제출하지 않은 것은 납득하기 어렵다.

3) 이 사건 물량배분행위에의 참여 여부

위 인정 사실 및 앞서 거시한 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래 사정들에 의하면, 원고가 주장하는 사정들을 모두 고려하여 보더라도, 원고가 2009. 10.경 나머지 12개사들과 함께 이 사건 각 입찰에서 이 사건 물량배분행위를 하였음을 인정할 수 있다. 이에 반하는 갑 제2호증, 을 제5호증의 각 기재는 믿기 어렵고, 갑 제3, 4호증(가지번호를 포함한다)의 각 기재는 이에 영향을 미치지 아니한다. 따라서 이 사건 물량배분행위에 가담한 바 없다는 원고의 주장은 이유 없다.

가) 제1조합과 제2조합은 별개의 사업자단체임에도 불구하고 하나의 사무실에서 한 명의 직원이 이 사건 각 조합의 투찰을 모두 하는 한편, 위 사무실에서 이 사건 각 조합에 속한 모든 회원사들이 2009. 10. 20. 공고된 입찰에 관한 물량배분 합의를 하였다. 또한, 위 물량배분 합의의 결과인 합의서는 제1조합과 제2조합의 구분 없이 동일한 일자에 적혀있고, 원고 또한 위 합의서 작성에 참여하였다. 나아가 이 사건 각 조합은 저압 전자식 전력량계뿐만 아니라 2007년 이전부터 입찰이 진행되었던 기계식 전력량계의 물량배분을 위하여서도 설립되었던 점을 고려하면 원고가 단순히 적법한 조합활동만을 위하여 물량배분에 참여하였다고 보기는 어렵다.

나) 2008년부터 기존의 전력량계 제조업체 간에 저압 전자식 전력량계 구매 입찰의 담합이 빈번히 이루어졌던 상황에서 2009년에 신규로 진입한 원고로서는 기존의 전력량계 제조업체들과 담합을 할 유인 내지 필요성이 있었던 것으로 보이고, 엘에스산전을 제외한 나머지 사업자들 또한 상당수가 2008년에 전력량계 입찰에 관한 형식승인을 획득한 점을 고려하면 2008. 10. 29.경 전력량계 입찰 참가를 위한 형식승인을 획득한 원고를 다른 사업자들에 비하여 신규사업자라 평가하기도 어렵다.

다) 원고는 저압 전자식 전력량계의 생산을 위한 충분한 인력 및 시설을 확보하지 못하였다고 주장하나, 앞서 본 건의서에 의하면 원고가 저압 전자식 전력량계를 생산하기 위하여 투자한 금액은 34억 원으로 다른 사업자들의 투자규모에 비하여 적지 않은 수준이고, 위 투자금액 회수를 위한 최소판매량은 단상 40 품목을 기준으로 472,222대이다. 여기에다가 원고의 영업담당자 B도 2014. 7. 21. 피고로부터 조사를 받을 당시 "2009. 10. 입찰 당시 조합에서 조금의 물량이라도 배분해주면 재고물량이라도 처분한다는 생각으로 참여하겠다고 했습니다."라고 진술한 점을 더하여 보면 원고가 당시 저압 전자식 전력량계를 생산할 능력을 갖추지 못하였다고 보기는 어렵다.

라) 피에스텍의 문건 내용(을 제14호증)은 서창 담당자의 업무수첩의 내용과 일치하고, 위 문건 내용 중 엠에스엠이 물량 배분 결과에 반발하였다는 기재는 엠에스엠의 영업담당자인 C이 2014. 7. 17. 피고의 조사 당시 진술한 내용에도 부합한다. 나아가 이 사건 각 입찰에 따라 원고가 실제로 납품한 물량(3.9%)이 이 사건 공동행위에서 정한 각 업체별 수주 물량(7%)과 다소 차이가 있다고 하더라도, 앞서 본 바에 비추어 볼 때 이러한 사정만으로 이 사건 물량배분행위에 관한 합의의 존재를 부정할 수는 없다.

마) 앞서 본 바와 같이 원고는 이 사건 단체유찰행위에 가담하였는바, 마지막 단체 유찰행위가 있었던 입찰의 공고일은 2009. 10. 12.이고 이 사건 각 입찰의 공고일은 2009. 10. 20.이어서 그 차이는 일주일 남짓에 불과하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 황병하

판사 유헌종

판사 김관용

1) 스마트그리드란 정보통신기술을 전력산업에 본격적으로 도입, 융합시켜 전력 계통의 효율성을 극대화하고 전력산업을 발전시키는 제반 기술, 서비스 등을 포괄하는 개념이다.

2) 저압 전자식 전력량계는 옥내 배선에 쓰이는 사용회로에 따라서 단상 및 삼상으로 구분되며, 다시 정격전류의 차이에 따라 5A, 40A, 120A로 구분된다. 유찰된 품목 및 아래의 이 사건 각 입찰의 구매 품목은 1P2W5A(단상5), 1P2W40A(단상40), 1P2W120A(단상120), 3P4W5A(삼상5), 3P4W 40A(삼상40), 3P4W120A(삼상120)이다.

3) 입찰방식 중 '희망수량'은 한전이 발주하는 총 입찰 물량 중 각 업체가 수주하기를 원하는 물량과 금액을 함께 투찰하여 최저가를 제시한 업체부터 희망한 물량을 차례로 채워 나가면서 낙찰 받는 방식이고, '적격심사'는 참여업체의 경영상태, 납품실적, 기술능력 등 여러 가지 기준을 평가하여 각 업체에 점수를 부여하고, 여기에 입찰 가격점수를 합산하여 일정 점수 이상을 획득한 업체를 선정한 다음 그 중 최저금액으로 입찰한 업체가 물량의 전부를 낙찰 받는 방식이며, '최저가'는 최저가로 투찰한 업체가 전체 물량에 대해 낙찰 받는 방식이다.

4) 희망수량 입찰방식으로 이루어진 이 사건 1번 입찰의 입찰가격은 제품 1개당 가격이다.

5) 이에 관한 2009. 3. 6.자 건의서(을 제4호증)의 작성명의자 중 와이피피인스트루먼트 주식회사는 연우라이팅의 상호 변경 전 명칭이다.