2015구합1801 영업정지처분취소

A 주식회사

경상북도지사

2016. 7. 19.

2016. 8. 23.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2015. 9. 24. 원고에 대하여 한 영업정지 7일, 품목제조정지 53일과 해당 제품 폐기처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 식육제품 제조업 및 판매업 등을 목적으로 설립된 회사이다.

나. 식품의약품안전처장은 2015. 4. 3. 실시한 불량식품근절추진단 합동점검 결과 원고가 'B' 품목의 원료배합단계에서 돈까스 원료인 돈육(롤)을 투입하여 원료명 및 배합비율이 상이한 미트볼 제품을 생산, 판매하였음에도 불구하고 이에 대한 품목제조보고 변경보고를 하지 않았고, 2015. 2. 1.부터 2015. 4. 3.까지 62일간 'C' 품목의 원료의 입고·사용에 관한 원료수불서류를 작성하지 않은 사실을 적발하고, 피고에게 이를 통보하였다.

다. 대구지방식품의약품안전청장은 2015. 4. 20. 국방기술품질원과 합동하여 실시한 2015년도 상반기 군납 축산물가공업체 위생점검 결과, 원고가 C 품목에 대하여 원료인 사골, 잡뼈에 대한 원료수불서류를 허위로 작성하였고, 품목제조보고한 성분배합비율을 위반하여 가공하였다는 사실을 적발하고, 피고에게 이를 통보하였다.

라. 피고는 2015. 9. 24. 구 축산물 위생관리법(2015. 2. 3. 법률 제13201 로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제4조, 제25조, 제31조, 제47조, 구 축산물 위생관리법 시행규칙(2015. 12. 31. 총리령 제1233호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행규칙'이라 한다) 제41조, 제51조 및 별표 11, 12에 따라 원고가 다음과 같은 위반행위를 하였다는 이유로 원고에 대하여 경고 및 과태료 200만 원, 영업정지 7일, 품목제조정지 53일과 해당 제품 폐기처분을 하였다(이하 영업정지 7일 처분을 '이 사건 영업정지 처분', 품목제조정지 53일 처분과 해당 제품 폐기처분을 통틀어 '이 사건 품목제조정지 등 처분'이라 하고, 이 사건 영업정지 처분 및 품목제조정지 등 처분을 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다).1)

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1, 6호증, 을 제1, 2호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 처분사유의 부존재

(가) 이 사건 영업정지 처분원고는 2015. 4. 3. 실시된 식품의약품안전처의 합동점검에서 C 품목에 대한 원료수불부 미작성이 지적되자 2015. 4. 7, 입사한 담당 직원 D에게 거래명세서, 출고 요청서 등을 기초로 원료수불부를 작성하게 하였는데, D의 업무미숙으로 일부 거래명 세서가 누락되어 원고가 성분배합비율을 위반하여 가공한 것처럼 잘못 작성되었고, 이후 원고는 이를 수정하여 원료수불부를 사실대로 작성하였을 뿐, 허위로 원료수불부를 작성한 사실이 없다.

(나) 이 사건 품목제조정지 등 처분C 품목의 원료인 사골, 잡뼈의 매입에 관한 거래명세서, 생산 당시 작성된 원료 투입에 관한 출고요청서 등에 의하면, 원고는 C 품목을 가공하면서 피고에게 품목제조보고한 성분배합비율을 준수하였고, 성분배합비율을 위반한 사실이 없다.

2) 재량권의 일탈·남용

원고는 2015. 1. 31. 담당 직원의 퇴사 후 후임자를 구하지 못하여 2015. 2. 1.부터 2015. 4. 3.까지 원료수불부를 작성하지 못하였고, 원료수불부 외에 생산일지, 거래명세서, 출고요청서 등 축산물의 위생적 관리와 거래질서 유지를 위하여 작성·보관하여야 할 서류들을 모두 작성·보관하여 원료수불부 미작성으로 인한 법 위반의 정도는 미약한 점, 이 사건 각 처분으로 인하여 원고는 매출 대부분을 차지하는 방위사업청의 물품 적격심사 기준에 따라 낙찰자 적격심사 시 감점을 당하게 되며, 대기업 OEM방식 매출에 있어서도 신인도가 저하되는 등 거래상 불이익을 입게 되는 점, 원고는 동일·유사한 법 위반 전력이 없는 점, 현재 위반사항이 개선된 점, 원고는 영천시로부터 생산일지 및 원료수불부 미작성을 이유로 4,380만 원의 과징금 부과처분을 받은 점 등을 고려하면, 이 사건 각 처분은 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 원고는 2012. 9. 11. 피고에게 식육추출가공품인 C 품목에 대하여 사골추출액 제조 시 사골 70%, 잡뼈 30%의 성분배합비율을 준수한다는 내용을 포함한 품목제조보 고사항 변경보고를 하였다.

2) 국방기술품질원은 2015. 3. 31. 한국식품연구소에 2015. 3. 28. 가공된 C에 대한 성분분석시험을 의뢰하여 2015. 4. 20. 한국식품연구소로부터 국방기술품질원의 구매요구서에서 정한 기준에 적합하다는 결과를 통보받았다.

3) 원고는 2015. 4. 3. 실시된 식품의약품안전처의 합동점검에서 2015. 2. 1.부터 2015. 4. 3.까지 62일간 C 품목에 대한 원료수불부를 작성하지 않은 사실로 적발되었다.

4) 방위사업청은 원고가 불량 식자재를 사용한다는 내용의 민원이 접수되자 2015. 4. 17. 국방기술품질원 등과 동행하여 민원 내용의 진위 여부를 점검하였다. 방위사업청은 당시 원고로부터 원고가 가공하는 품목들에 대한 생산일지, 원료수불부, 거래명세서 등 관련 서류를 제출받아 검토하던 중 C 품목에 대한 2015. 1. 12.부터 2015. 3. 28.까지의 생산일지(이하 '제1차 생산일지'라 한다)와 원료수불부(이하 '제1차 원료수불 부'라 한다)에 기재된 사골과 잡뼈의 성분배합비율이 품목제조보고한 성분배합비율을 최대 47.58% 위반한 사실을 적발하였다.

5) 원고는 2015. 4. 20. 실시된 대구지방식품의약품안전청장과 국방기술품질원의 합동 위생점검 당시 C 품목에 대하여 제1차 생산일지 및 원료수불부가 잘못 작성된 것이라고 주장하면서 그와 다른 내용의 생산일지(이하 '제2차 생산일지'라 한다)와 원료수불부(이하 '제2차 원료수불부'라 한다)를 작성하여 제출하였는데, 제2차 생산일지 및 원료수불부에 기재된 사골과 잡뼈의 성분배합비율은 품목제조보고한 성분배합비율과 일치한다.

6) 국방기술품질원은 2015. 4. 28. 원고에게 C 품목의 성분배합비율 준수 여부에 관하여 품질보증 관련 서류를 제출할 것을 요구하였고, 이에 원고는 같은 날 국방기술 품질원에, 사골, 잡뼈 등 원료 공급업체인 주식회사 대명 에프에스(이하 '대명'이라 한다)와 사이에 작성된 거래명세서, 출고요청서 등을 제출하였다. 위 출고요청서에 기재된 사골, 잡뼈의 출고량은 제2차 생산일지 및 원료수불부에 기재된 사골, 잡뼈의 사용량과 일치한다.

7) 위 거래명세서의 거래내역을 포함하는 원고의 거래처 원장에는 2015. 1. 30. 대명에 1월분 물품대금 1차분 51,840,000원, 2차분 52,737,500원, 3차분 100,000,000원, 4차분 97,215,000원을 지급한 것으로 기재되어 있는 반면, 원고는 2015. 1. 30. 대명에 공급가액 204,557,500원(위 1, 2, 3차분 합계금액과 동일)과 97,215,000원의 세금계산서 2건을 발행하였는데, 위 2건의 세금계산서는 서로 양식이 다르고, 품목란에 전자의 경우 세금계산서 발행일(2015. 1. 30.)이, 후자의 경우 거래일(2015. 1. 26.)이 각 기재되어 있다. 원고의 거래처 원장에는 2015. 3. 4. 대명에 2월분 물품대금 1차분 41,657,000원, 2차분 50,000,000원, 3차분 100,000,000원, 4차분 167,328,000원, 5차분 3,750,000원을 지급한 것으로 기재되어 있는 반면, 원고는 2015. 2. 26. 대명에 공급가액 368,985,000원(위 1, 2, 3, 4차분 합계금액과 동일)과 3,750,000원의 세금계산서 2건을 발행하였는데, 위 2건의 세금계산서는 서로 양식이 다르고, 품목란에 전자의 경우 거래일(2015. 2. 7.)이, 후자의 경우 세금계산서 발행일(2015. 2. 26.)이 각 기재되어 있다. 또한 원고의 거래처 원장에는 2015. 4. 1. 대명에 3월분 물품대금 1차분 76,703,500원, 2차분 82,886,500원, 3차분 50,000,000원, 4차분 50,000,000원을 지급한 것으로 기재되어 있는 반면, 원고는 2015. 3. 31. 공급가액 259,590,000원(위 3월분 물품대금 합계금액과 동일)의 세금계산서 1건을 발행하였을 뿐이다. 한편 원고는 2015. 4. 30. 대명에 공급가액 32,508,000원의 세금계산서를 발행하였으나, 원고의 거래처 원장에는 4월분 물품대금에 관하여 아무런 기재가 되어 있지 않다.

【인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제5, 6, 13 내지 16호증, 을 제1, 2, 5, 6호증의 각 기재, 이 법원의 국방기술품질원장에 대한 사실조회 결과, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 처분사유 존재 여부

위 인정사실 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 제1차 생산일지 및 원료수불부가 진정하게 작성된 생산일지 및 원료수불부라고 보아야 하는데, 그에 따르면 원고는 C 품목을 가공하면서 피고에게 품목제조보고한 사골과 잡뼈의 성분배합비율 중 잡뼈 비율 30%를 초과하여 성분배합 비율을 위반하였다고 할 것이고, 그럼에도 성분배합비율을 준수한 것처럼 제2차 원료 수불부를 허위로 작성하였다고 할 것이다. 따라서 처분사유가 존재하지 않는다는 원고의 주장은 이유 없다.

① 원고는 2015. 4. 17. 제1차 생산일지 및 원료수불부에 기재된 C의 성분배합 비율이 품목제조보고한 성분배합비율을 위반한 사실이 밝혀지자, 그로부터 3일 후인 2015. 4. 20. 제1차 생산일지 및 원료수불부가 잘못 작성되었다고 주장하면서 성분배합 비율을 준수한 것으로 기재된 제2차 생산일지 및 원료수불부를 작성, 제출하였는데, 제1차 생산일지 및 원료수불부는 원고가 스스로 작성하여 제출한 것이고, 제2차 생산일지 및 원료수불부는 성분배합비율 위반이 지적되자 새로 작성된 것이므로 제1차 생산일지 및 원료수불부는 명백히 착오로 작성된 것이라는 사정이 입증되지 않는 한 제2차 생산일지 및 원료수불부보다 신빙성이 있는 것으로 보아야 한다.

② 제2차 생산일지 및 원료수불부는 원고가 제출한 거래명세서, 출고요청서, 거래처 원장, 세금계산서를 기초로 작성되었는데, 그 중 거래명세서와 출고요청서는 원고와 거래처인 대명 사이에 작성된 것으로 원고가 직접 또는 대명에 부탁하여 사후에 작성하거나 조작할 수 있는 여지가 충분한 것으로 보이는 점, 원고의 거래처 원장에 기재된 2015년 1, 2, 3월분 물품대금 지급내역과 원고가 발행한 세금계산서는 합계금액은 동일하나 거래처 원장에 기재된 지급일자와 횟수 및 세금계산서의 발행일자와 건수가 서로 다르고, 1, 2월분 세금계산서의 경우 같은 날 발행한 것으로 기재된 세금계산서 2건의 양식이 서로 다를 뿐 아니라 품목란에 각각 세금계산서 발행일자와 거래일자가 기재되어 있어 실제로 같은 날 발행되었는지 의심스러우며, 4월분 물품대금의 경우 세금계산서가 발행되었음에도 거래처 원장에는 아예 기재되어 있지 않은 점 등에 비추어 보면, 원고의 거래처 원장과 세금계산서가 진정하게 작성 및 발행되었는지 의심스러워 이에 기초한 제2차 생산일지 및 원료수불부는 그대로 믿기 어렵다. 따라서 달리제2차 생산일지 및 원료수불부가 진정하게 작성된 것으로 볼 만한 사정이나 제1차 생산일지 및 원료수불부가 착오로 작성되었음을 인정할 만한 명백한 증거가 없는 이상 제1차 생산일지 및 원료수불부가 진정하게 작성된 것으로 볼 수밖에 없다.

③ 한편 한국식품연구소의 C의 성분분석시험 결과 국방기술품질원의 구매요구서에서 정한 기준에 적합하다는 결과가 나오기는 하였으나, 위 성분분석 시험의 항목은 농도, 조단백질, 회분, 염도, 칼슘, 주석, 타르색소, 세균의 수치가 국방기술품질원의 구매요구서 제4항 '품질 및 위생기준'에 따른 기준치를 초과하는지 여부로서 구매요구서 제3항 '제조방법'에 포함된 원료의 성분배합비율은 시험항목에 포함되어 있지 않으며, 국방기술품질원도 이 법원의 사실조회에 대하여 위 성분분석시험의 목적은 C의 이화 학성분이 구매요구서의 기준에 맞는지 판별하기 위한 것이지 성분배합비율을 확인하는 시험이 아니라고 회신하였다.

2) 재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단

가) 법 제27조 제1항은 식품의약품안전처장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 영업자가 법 제4조 제5항 소정의 축산물 가공 시 축산물의 기준 및 규격 등을 따를 의무를 위반한 경우 및 법 제31조 제2항 소정의 영업자 준수사항을 위반한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 허가를 취소하거나, 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나, 영업소 폐쇄를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 법 위반에 따른 제재적 행정처분 기준을 정한 시행규칙 제41조 및 별표 11은 품목제조보고한 성분배합비율을 위반한 경우로서 30% 이상 부족하거나 초과한 경우에 1차 위반의 경우 품목 제조정지 2개 월과 해당 제품 폐기의, 원료의 입고 · 사용에 관한 원료수불서류를 작성하지 아니하거나 허위로 작성한 경우 또는 이를 보관하지 아니한 경우에 1차 위반의 경우 영업정지 5일의 각 행정처분을 하며, 둘 이상의 위반행위가 적발된 경우로서 그 위반행위가 둘 이상의 영업정지와 품목 또는 품목류 제조정지에 해당하는 경우에는 영업정지 중 가장 중한 정지처분 기간에 나머지 정지처분 기간의 2분의 1을 더하여 영업정지 처분기간을 산정한 후, 영업정지 기간이 품목 또는 품목류 제조정지 기간보다 짧으면 그 영업정지 처분과 그 초과기간에 대한 품목 또는 품목류 제조정지 처분을 병과하도록 규정하고 있다.

한편, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 따라서 그 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

나) 살피건대, 법 제4조 제2항, 제5항, 제25조, 시행규칙 제37조는 축산물가공업의 허가를 받은 자가 축산물을 가공하는 경우 식품의약품안전처장이 고시한 가공기준 및 성분규격에 따라야 하고, 그 품목의 성분배합비율 등을 허가관청에 보고하도록 규정하고 있으며, 법 제31조 제2항, 시행규칙 제51조 제1항 및 별표 12는 축산물가공업 영업자로 하여금 원료수불서류를 작성하도록 규정하고 있는바, 위 각 규정의 취지는 축산물의 위생적인 관리와 공중위생에 대한 위해를 방지하기 위한 것으로 축산물가공 업자로서는 축산물을 가공할 때 그 품목에 대하여 품목제조보고한 성분배합비율을 준수하고, 원료수불부를 정확하게 기재할 필요가 있는 점, 원고는 약 2달간 C의 원료인 사골, 잡뼈에 대한 원료수불부를 전혀 작성하지 않았고, C을 가공하면서 품목제조보고한 성분배합비율을 30% 이상 위반하였으며, 그럼에도 성분배합비율을 준수한 것처럼 약 3달간의 원료수불부를 허위 작성한 점, 이 사건 각 처분은 시행규칙 제41조 및 별표 11 소정의 행정처분 기준에 부합하는데, 위 처분기준이 객관적으로 불합리하거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정은 없는 점, 원고는 주로 식육추출가공품, 햄류 등 식육가공품을 생산하여 군부대 및 민간업체에 판매하는 업체로 이 사건 각 처분이 집행될 경우 원고의 신용이나 영업에도 상당한 타격을 입게 될 것으로 보이나, 그렇다.고 하더라도 이 사건에서 문제된 C의 원료수불부를 아예 작성하지 않거나 허위 작성하고, 품목제조보고한 성분배합비율을 위반하여 가공함으로써 초래될 수 있는 공중위 생상 위해를 감안하면 이 사건 각 처분으로 인하여 달성하고자 하는 공익목적이 원고가 입게 되는 불이익보다 가볍다고 보기는 어려운 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 각 처분은 피고의 재량범위 내에서 이루어진 것으로서 적법하고, 재량권을 일탈·남용하였다는 원고의 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사백정현

판사임성민

판사유선우

1) 당초 원고는 경고 및 과태료 200만 원 처분에 대하여도 그 취소를 구하는 것으로 소를 제기하였다가 이를 취하하였다.